24. Vláda dále konstatuje, že předmětné omezení na banky nelze považovat za arbitrární. Vláda předně odkazuje na důvodovou zprávu ke sněmovnímu tisku 569/0, který vyústil v zákon č. 302/2016 Sb. novelizující zákon č. 424/1991 Sb., podle níž je účelem novely "zajistit vyšší míru transparentnosti financování politických stran a politických hnutí, a to především v kontextu s jejich finanční a věcnou podporou třetími osobami, a vyšší míru kontroly hospodaření strany ...". Protože je postavení politických stran privilegované kvůli jejich roli v reprezentativní demokracii, je legitimní i zájem státu na průhledném financování politických stran. Pozměňovací návrh poslance Martina Plíška, který vedl k zúžení okruhu poskytovatelů úvěrů a zápůjček jen na banky a obdobné instituce, naplňuje podle vlády účel posílení transparentnosti tím, že tito poskytovatelé jsou sami transparentní a efektivně kontrolovatelní. Podle vlády má tedy napadená úprava legitimní cíl, je racionální, není arbitrární a je i efektivní s ohledem na obecný dohled nad bankami a na tzv. zvláštní oprávnění Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, který může na základě § 38 odst. 3 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, požadovat informaci o jejich klientech. Identifikaci legitimního účelu právní úpravy považuje vláda za vhodnou jak k vyloučení namítané nepřímé diskriminace, tak k vyloučení porušení čl. 5 Ústavy.
25. Vláda k tomuto bodu ještě dodává, že případné zvýšení závislosti politických stran na jiných druzích financování lze brát i pozitivně jako apel k šetrnosti a uvážlivosti politických stran v jejich hospodaření a že je potřeba respektovat uvážení zákonodárce, který návrh zákona přijal a dopad zákona může posoudit v budoucnu. Vláda konečně s odkazem na ustanovení vyhlášky č. 163/2014 Sb., o výkonu činnosti bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, a vyhlášky č. 141/2011 Sb., o výkonu činnosti platebních institucí, institucí elektronických peněz, poskytovatelů platebních služeb malého rozsahu a vydavatelů elektronických peněz malého rozsahu, ve znění pozdějších předpisů, uvádí, že pravidla v nich uvedená zajistí vyloučení libovůle bank při poskytování úvěrů.
26. Ohledně namítané protiústavnosti právní úpravy politických institutů vláda uvádí, že záměrem zákonodárce bylo vytvořit podmínky pro etablování a dlouhodobě udržitelné fungování institucí, jež by měly posilující roli pro politické stranictví ve společnosti, a tím i pro stabilitu celkového politického systému. Vláda zdůrazňuje, že politické instituty svou náplní dle § 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb. posilují základní charakteristiky demokratického politického systému a že veřejnost má možnost toto kontrolovat díky povinnosti politických institutů uveřejňovat výsledky své činnosti, jejichž povaha to umožňuje, způsobem umožňujícím dálkový přístup.
27. Vláda též podotýká, že poskytnutí příspěvku na činnost politického institutu je možné jen tehdy, má-li politický institut zapsán status veřejné prospěšnosti, což nesvědčí o tom, že by politické instituty mohly sloužit k narušování volné soutěže politických stran (pozn. Ústavního soudu: přijetím zákona č. 303/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti se zrušením statusu veřejné prospěšnosti, došlo ke zrušení ustanovení o zápisu statusu veřejné prospěšnosti).
28. Nastavení činnosti politických institutů je tedy podle vlády racionální stejně jako záměr zákonodárce politické instituty stanoveným způsobem finančně podpořit. Podle vlády jde o aspekt konceptu tzv. bránící se demokracie, čemuž nasvědčuje i inspirace zákonodárce v německé právní úpravě.
29. Podle vlády zákonodárce nevybočil ze svého prostoru uvážení, jestliže nárok na státní příspěvek na podporu činnosti politického institutu navázal na volební výsledky jen do Poslanecké sněmovny, a nikoli dalších zastupitelských sborů. Vláda zde odkazuje na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 10/03a uvádí, že napadenou úpravu odůvodňuje postavení Poslanecké sněmovny jako nejvýznamnějšího zastupitelského sboru v České republice. Spojení s volebním úspěchem do Poslanecké sněmovny reflektuje dle vlády reálnou pozici politické strany v ústavním systému státu. Podle ní je tak pochopitelné, pokud zákonodárce odvozuje finanční podporu politickým institutům právě od zvolení do Poslanecké sněmovny.
30. Vláda dále koriguje tvrzení navrhovatelky, když připomíná, že dle napadené právní úpravy je příspěvek na činnost politického institutu poskytován i politické straně, která z Poslanecké sněmovny na jedno období "vypadla", a že se tedy zákon v tomto směru neodchýlil od německé inspirace. Kromě toho vláda podotýká, že navrhovatelka opomněla do výčtu stran, jež by byly oprávněny podporu na činnost politického institutu v současnosti obdržet, zahrnout KDU-ČSL.
31. S tvrzením navrhovatelky, že česká právní úprava politických institutů by neobstála tváří v tvář požadavkům německého Spolkového ústavního soudu na právní a faktickou nezávislost obdobných institucí na politických stranách a na absenci mezerovitosti ochranných prostředků proti narušení rovnosti šancí politických stran, vláda nesouhlasí. Připomíná, že politický institut nepředstavuje nový typ právnické osoby. Vzhledem k tomu, že politický institut je právnickou osobou odlišnou od politické strany a že se na něj uplatňují právní předpisy upravující příslušný typ právnické osoby (občanský zákoník, zákon o obchodních korporacích atd.), snižuje se i riziko mezerovitosti právní úpravy. Faktický stav nezávislosti ještě nelze podle vlády kvůli novosti této právní úpravy posuzovat ani presumovat.
32. Veřejná ochránkyně práv se rozhodla nevyužít svého procesního práva podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a do řízení nevstoupila.
33. Navrhovatelka se ve své replice, doručené Ústavnímu soudu dne 24. srpna 2017, věnovala zejména vyjádření vlády. K úpravě 3% hranice hlasů pro přiznání stálého příspěvku a k výši příspěvku na mandát poslance nebo senátora navrhovatelka na podporu svých tvrzení o neústavnosti současného modelu financování připojila další srovnání finanční podpory vybraných politických stran.
34. K omezení souhrnné výše darů částkou 3 000 000 Kč a jeho protiústavnímu dopadu na volnou soutěž politických stran navrhovatelka uvádí, že argument vlády, podle něhož praxe poskytování darů mezi politickými stranami není natolik častá, že by odůvodňovala odmítnutí limitu na dary obecně, je lichý. Podle navrhovatelky nemůže být případná nízká četnost výskytu určitého chování důvodem pro zhojení protiústavnosti.
35. K problematice úvěrů a zápůjček poskytovaných pouze bankami navrhovatelka uvádí, že trvá na protiústavním dopadu předmětného zúžení okruhu přípustných poskytovatelů na méně hospodářsky silné politické strany, protože jich se dané zúžení výrazně dotkne na rozdíl od zavedených politických stran. K námitce vlády, že omezení poskytovatelů na banky podporuje dosažení transparentnosti hospodaření politických stran, navrhovatelka odpovídá, že ačkoliv dosažení transparentnosti ve smyslu průhlednosti vztahů mezi politickou stranou a poskytovatelem úvěru je legitimní (a to i ve smyslu zajištění čistoty zdrojů poskytnutých prostředků), problém je v nepřiměřenosti zvoleného prostředku k dosažení daných cílů. Navrhovatelka podotýká, že nepřiměřenost tohoto prostředku lze ilustrovat i na vystoupení poslance Plíška, který při zdůvodňování předmětného pozměňovacího návrhu hovořil o vyloučení možnosti "financování pomocí úvěrů poskytnutých např. anonymní fyzickou osobou", ale jím navržené a zákonodárcem schválené znění je mnohem obecnější a nepřipouští žádné jiné poskytovatele než banky.
36. Navrhovatelka odmítá též argument vlády, že lze případné zvýšení závislosti politických stran na jiných formách financování, než jsou úvěry a zápůjčky, vnímat i jako podnět k tomu, aby politické strany měly menší výdaje. Podle mínění navrhovatelky se totiž potřeba snížit své výdaje citelněji dotkne právě těch politických stran, které nedisponují velkým majetkem a budou mít ztížený přístup k úvěrům, kdežto pro hospodářsky silné politické strany nebude relevantní. Navrhovatelka dále rozporuje i tvrzení vlády, že pravidla obsažená ve vyhlášce č. 163/2014 Sb. zajištují vyloučení libovůle v poskytování úvěrů bankami. Poukazuje zejména na to, že vyhláška umožňuje uplatnění jiného než standardního režimu poskytování úvěrů ve zvláštních případech (dle § 34 vyhlášky) a že financování politických stran je takovým případem. Nadto navrhovatelka argumentuje problematičností samotné přezkoumatelnosti rozhodnutí bank o (ne)poskytnutí úvěru politické straně.
37. Konečně k tvrzení vlády, že politické instituty neslouží k petrifikaci stávající stranické struktury, ale k upevnění demokratického systému, navrhovatelka uvádí, že demokratický charakter politického systému nemůže být upevněn tím, že jen politické strany vybrané velmi sporným způsobem získají další státní příspěvek. Podle ní jde o skrytou formu dalšího financování etablovaných politických stran.
V. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
38. Navrhovatelkou je skupina 18 senátorů, za niž jedná senátor Jan Horník a jež je zastoupena v záhlaví uvedeným advokátem. Návrh na zrušení napadených ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. podává na základě § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. K návrhu je přiložena podpisová listina, na které každý ze senátorů a senátorek jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Je proto odůvodněné považovat navrhovatelku za aktivně legitimovanou k podání posuzovaného návrhu.
39. Ústavní soud ovšem nepřehlédl, že pro napadenou právní úpravu, zavedenou zákonem č. 302/2016 Sb., hlasovali následující senátoři a senátorky navrhující nyní její zrušení: František Čuba, Alena Dernerová, Zdeněk Papoušek, Leopold Sulovský, Jiří Šesták, Jiří Vosecký a Eliška Wagnerová. Jakkoli nemá tato skutečnost vliv na aktivní legitimaci skupiny 18 senátorů podat předmětný návrh, platí, že kdyby žádný z uvedených senátorů a senátorek pro návrh zákona č. 302/2016 Sb. nehlasoval, nebyl by v Senátu přijat. K jeho přijetí totiž bylo při přítomnosti 62 senátorů potřeba 32 hlasů, pro schválení hlasovalo 37 senátorů (hlasování č. 15 na 27. schůzi v 10. funkční období); bez hlasů sedmi výše zmíněných senátorů a senátorek by tak tento návrh zákona nebyl Senátem schválen [srov. bod 25 nálezu ze dne 28. 6. 2016sp. zn. Pl. ÚS 18/15(N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.)]. Za zmínku v této souvislosti stojí i fakt, že s výjimkou vystoupení senátora Jiřího Šestáka, ve kterém vyjádřil pochybnosti o ústavní konformitě omezení subjektů, od kterých mohou politické strany čerpat úvěry, v rozpravě žádný z navrhujících senátorů vůbec nevystoupil.
40. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti. Není nepřípustný podle § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a nejsou dány ani důvody pro zastavení řízení podle § 67 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Ústavní soud rozhodl o návrhu bez nařízení ústního jednání, protože neprováděl dokazování a od ústního jednání nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).
41. K žádosti navrhovatelky o přednostní projednání věci Ústavní soud uvádí, že ačkoli o této žádosti nebylo rozhodnuto formálně, bylo jí učiněno zadost via facti, neboť plénum o věci rozhodlo v době necelých devíti měsíců ode dne, kdy byl návrh Ústavnímu soudu doručen.
VI. Přezkum procedury přijetí napadených ustanovení
42. Ústavní soud podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., posuzuje nejen to, zda je obsah zákona v souladu s ústavními zákony, ale též zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Navrhovatelka ani další účastníci řízení v tomto směru neuvádějí žádné relevantní námitky.
43. Většina ustanovení, která navrhovatelka považuje za protiústavní, byla do zákona č. 424/1991 Sb. vložena zákonem č. 302/2016 Sb., kromě ustanovení § 20 odst. 3 a části napadeného ustanovení § 20 odst. 7 [zákon č. 302/2016 Sb. změnil v daném ustanovení číslovku 855 000 na 900 000 (Kč)]. Návrh zákona č. 302/2016 Sb. byl schválen oběma komorami Parlamentu, a to postupem, který byl popsán ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu rekapitulovaných v bodech 17 a 18 výše, a následně byl dne 31. srpna 2016 doručen prezidentu republiky k podpisu. Po jeho podpisu byl schválený zákon odeslán k podpisu předsedovi vlády a dne 21. září 2016 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů.
44. Ústavní soud dospěl k závěru, že přezkoumávaná ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. byla přijata v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
45. Text ustanovení § 20 odst. 3 o stálém příspěvku politickým stranám, které získaly ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů, se stal součástí zákona č. 424/1991 Sb. novelizací provedenou zákonem č. 117/1994 Sb. (tehdy jako ustanovení § 20 odst. 4). Tato novela zakotvila i příspěvek na mandát poslance nebo senátora. Skutečnost, že byl i tento zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, jakož i ústavně předepsaným způsobem, byla potvrzena již v nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 10/03, na nějž lze proto na tomto místě odkázat.
VII. Základní východiska přezkumu napadené právní úpravy
46. V rámci zkoumání důvodnosti předloženého návrhu Ústavní soud předesílá, že napadenou právní úpravu nelze zkoumat izolovaně, ale pouze striktně komplexně (a kontextuálně), tedy že je třeba přihlížet i k ostatním (nenapadeným) ustanovením zákona č. 424/1991 Sb. a rovněž tak ke všem relevantním ustanovením právního řádu týkajícím se - přímo či nepřímo - otázky financování politických stran. Brát v potaz je tak nutno kupř. nejen ta ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "volební zákon"), jež garantují vybraným politickým stranám podstatnou část zdrojů jejich financování, nýbrž stejně tak i ta ustanovení novelizujícího zákona č. 302/2016 Sb., jimiž byla vedle navrhovatelkou napadených ustanovení vložena do zákona č. 424/1991 Sb. například i ustanovení zřizující Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Nadto Ústavní soud přihlížel k proměňujícím se okolnostem volné soutěže politických stran, resp. empirickým skutečnostem, tedy k faktickým - byť dílčím a krátkodobým - výsledkům aplikace napadené právní úpravy.
47. Ústavní soud vychází při meritorním přezkumu napadených ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. z několika základních ústavních principů a úvah klíčových pro ústavně konformní regulaci financování politických stran.
48. V souladu s čl. 5 Ústavy je politický systém České republiky založen na svobodném a dobrovolném vzniku politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.
49. Ze stejného ustanovení Ústavy vyplývá požadavek na ochranu a zaručení volné soutěže politických stran respektujících tyto hodnoty. Podle čl. 22 Listiny pak zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Volnost a svoboda soutěže obnášejí i principiální rovnost šancí politických stran uspět v prostředí politického života, tedy zejména v procesu voleb do zastupitelských orgánů, včetně komor Parlamentu. Jde o integrální princip současného ústavního systému, bez něhož by volby nebyly volbami skutečnými - způsobilými plnit svou funkci být "jedním z nejvýznamnějších prostředků politické legitimace" v demokratickém státě a naplňovat smyslem ústavní princip vlády na čas a možnosti politické menšiny stát se většinou. Volná soutěž politických stran je totiž inherentně spojena s trváním tzv. moderní demokracie, jejímž předpokladem "je ověřitelnost politického konsenzu ve společnosti a čas od času anebo v případě naléhavé potřeby jeho nová formace. Důsledkem principu ověřitelnosti je, že každá vláda je ,vládou na čas', po jehož uplynutí má lid znovu rozhodovat o tom, koho pověří vládou" (obě citace KLOKOČKA, V. Politická reprezentace a volby v demokratických systémech. Praha: Aleko, 1991, s. 19 a 34). Požadavek ochrany politické menšiny nadto plyne i z druhé věty čl. 6 Ústavy, vyjadřující imperativ ústavodárce, že rozhodování většiny dbá ochrany menšin. Smysl tohoto ustanovení zavazujícího zákonodárce, tedy aktuální politickou většinu, spočívá i v uchování reálné šance, aby se politická menšina mohla po příslušném čase opět střetnout s dalšími soutěžícími a v podmínkách volné a rovné soutěže měla šanci stát se většinou.
50. Z čl. 20 odst. 4 Listiny pak plyne příkaz oddělení politických stran a politických hnutí (jakož i jiných sdružení) od státu. Financování politických stran ze státních prostředků je však v určité míře přípustné, protože reflektuje jejich význam pro reprezentativní demokracii. Stát je ovšem v takovém případě povinen postupovat v souladu s principem zachování volné soutěže politických stran a rovnosti jejich šancí, tedy nastavením podmínek státního financování nevytvářet nepřiměřené zásahy do takové soutěže. Stejně tak je povinen postupovat souladně i s principem svobodného vzniku politických stran, tedy podporou (stávajících) politických stran ze státního rozpočtu a dalšími pravidly financování politických stran nepřiměřeně neztěžovat vznik nových politických stran.
51. Právní úprava financování politických stran musí odrážet i respekt k principu rovnosti aktivního a pasivního volebního práva všech občanů České republiky dle čl. 21 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 18, 19 a 102 Ústavy. Respekt státu (zákonodárce) vůči těmto principům přitom v oblasti právní úpravy financování politických stran má vést k - přiměřené - podpoře otevřenosti politického systému i pro menšinové směry či názory, tedy umožnit i dosud marginálním politickým entitám podstoupit pokud možno maximálně rovnou (férovou) soutěž myšlenek a idejí, tedy pokud možno rovnou volební soutěž pro všechny zúčastněné aktéry. Respektování těchto základních principů přitom má vést nejen k pestrosti politické debaty, ale i k možnosti určité kultivace politických vyjádření těch, kteří by jinak zůstali mimo relevantní politickou sféru. Současně tím mají být naplněny (či alespoň aproximovány) ideály politického občanství (v tomto kontextu ve smyslu vědomí, že hodnota každého občana pro demokratický systém státu je stejně důležitá jako hodnota občana jiného), což via facti představuje bazální předpoklad udržení legitimity celého politického systému, neboť bez toho nutně slábne vůle jednotlivce participovat na politickém životě ve státě, což se konsekventně odráží právě v postupné erozi legitimity politického systému jako celku. Přístup státu, který v úpravě financování politických stran princip rovnosti volebního práva dostatečně nezohledňuje, proto potenciálně vede k závěru části občanů, že výběr volených zástupců ztrácí svůj elementární smysl, a tedy k neochotě významné části elektorátu vůbec se účastnit samotného volebního aktu. Takové možné důsledky přitom jednak ohrožují potřebnou legitimitu daného politického systému, jednak mohou vést k nezamýšlené dlouhodobé marginalizaci takto upozaďovaných (vytěsňovaných) voličů, jejichž postupná radikalizace může u nich (logicky) vyústit v zavržení základních hodnot stávajícího ústavního zřízení.
52. Úlohou Ústavního soudu je v souladu s čl. 83 Ústavy soudní ochrana ústavnosti. V oblasti přezkumu právních norem regulujících financování politických stran Ústavní soud vstupuje do terénu, v němž má kontrolovat Parlament, jenž je z velké většiny obsazen právě představiteli politických stran, tedy členy právnických osob, jichž se tato právní úprava bezprostředně týká. Právě toto specifikum napadené právní úpravy je proto třeba v potřebném rozsahu v rámci abstraktní kontroly ústavnosti zohledňovat, tedy sice na straně jedné respektovat poměrně značně široký prostor uvážení zákonodárce ohledně nastavení jednotlivých parametrů systému financování politických stran, na straně druhé však a priori nepřehlížet ani - imanentní - riziko, že si parlamentní politické strany přizpůsobí zákonné podmínky financování politických stran tak, aby odpovídaly striktně jejich zájmům, a to na úkor stran v Parlamentu nezastoupených, čímž mohou zásadně ovlivnit podobu politické soutěže. V tomto světle a s tímto vědomím je proto úlohou a povinností Ústavního soudu podrobit napadenou úpravu financování politických stran ústavněprávnímu přezkumu s cílem zjistit, zda tato právní úprava (ještě) garantuje naplňování klíčových ústavních principů a základních politických práv občanů.
VIII. Vlastní meritorní přezkum
53. Navrhovatelka napadá jako protiústavní ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., která se týkají jak soukromého, tak veřejného (státního) financování politických stran. V první oblasti jde o ustanovení zakotvující hranici 3 % hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny pro přiznání stálého příspěvku politické straně a o ustanovení stanovící výši příspěvku na mandát poslance nebo senátora na částku 900 000 Kč. Druhá oblast se týká ustanovení zakazujícího politické straně přijmout dary od jedné osoby v celkové roční výši nad 3 000 000 Kč. Třetí oblast představuje ustanovení omezující okruh přípustných poskytovatelů úvěrů a zápůjček jen na banky registrované na území České republiky. A konečně v oblasti čtvrté se navrhuje zrušení právní úpravy příspěvku na podporu činnosti politického institutu, která je napadena společně s celou právní úpravou politických institutů.
54. Ústavní soud předesílá, že nikterak nepřehlíží skutečnost, že část zástupců nauky stávající model financování politických stran dlouhodobě a setrvale kritizuje. Úkolem Ústavního soudu nicméně není posoudit, zda je zákonodárcem zvolený model optimální, nýbrž (toliko) zda je ústavně souladný, resp. zda působení jeho jednotlivých mechanismů ve svém souhrnu (již) nezpůsobuje ústavní deficity. Ústavní soud přitom vychází z již dříve vyslovené premisy [viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 26/94ze dne 18. 10. 1995 (N 62/4 SbNU 113; 296/1995 Sb.)], že státní financování obecně je v souladu s Ústavou, že nicméně současně platí, že nesmí být nastaveno tak, aby a) znemožňovalo neparlamentním stranám v budoucnu reálně usilovat o parlamentní zastoupení (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), ale ani aby b) v důsledku velkorysých státních prostředků parlamentní politické strany zcela rezignovaly na (přirozenou) potřebu být v potřebné míře ukotveny v občanské společnosti a od členů této občanské společnosti čerpat část svých finančních prostředků (v této souvislosti Ústavní soud opakovaně poukazoval na čl. 20 odst. 4 Listiny - v podrobnostech viz níže).
55. Ve zmíněném nálezusp. zn. Pl. ÚS 26/94Ústavní soud formuloval funkci politických stran coby "zprostředkujícího článku mezi občany a státem" s tím, že "slouží k jejich účasti na politickém životě společnosti, zejména na utváření zákonodárných sborů a orgánů samosprávy". Ústavní soud zde uvedl, že z ústavního pořádku nelze dovodit důvody pro odmítnutí státní finanční podpory politických stran, ale zdůraznil, že tato podpora má své limity, mimo jiné plynoucí z principu volné soutěže politických stran v čl. 5 Ústavy, z čl. 2 odst. 3 Ústavy ("Státní moc slouží všem občanům ...") a též z čl. 20 Listiny, včetně principu oddělení politických stran od státu. Ústavní soud navázal tím, že "částečná podpora politických stran je nepochybně přijatelná vzhledem k potřebě částečného vyrovnávání jejich šancí. Obecně vzato je však třeba vycházet z toho, že čím více jsou politické strany dotovány státem, tím méně cítí potřebu hledat zdroje a podporu své činnosti v občanské struktuře společnosti. Příspěvek na činnost politických stran by neměl proto oslabovat úsilí politických stran o politickou i materiální podporu ze strany svých voličů a stoupenců. Politické strany nemohou plnit svou funkci, jsou-li odkázány na milost státu anebo se na podporu státu spoléhají více než na podporu občanů".
56. V návaznosti na to je namístě připomenout, že státní financování politických stran představovalo v České republice původně (tedy v době přijetí zákona č. 424/1991 Sb. a v prvních letech jeho účinnosti) prostředek jisté korekce inherentní nerovnosti mezi těmi politickými stranami, jež vlastnily rozsáhlý majetek a (resp. nebo) měly k dispozici početnou členskou základnou na straně jedné, a těmi politickými stranami, jež ani jedním z toho nedisponovaly, pročež z tohoto úhlu pohledu nemohly být pouze na základě soukromého financování dostatečně konkurenceschopné. Rovněž v adekvátním historickém kontextu je přitom třeba vnímat v nálezech Ústavního soudu opakovaně akcentovaný odkaz na čl. 20 odst. 4 Listiny, tedy požadavek oddělenosti politických stran od státu. Opakovaně citované závěry totiž přijal Ústavní soud již v citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 26/94, tedy v rozhodnutí, ve kterém přezkoumával ústavnost zákonného ustanovení, jež umožňovalo Nejvyššímu kontrolnímu úřadu kontrolu financování politických stran jakožto soukromoprávních právnických osob. Současně je vhodné mít na zřeteli skutečnost, že čl. 20 odst. 4 Listiny je v prvé řadě nutno chápat jako reakci ústavodárce na znění čl. 4 ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, ve znění účinném do 29. 11. 1989, (srov. např. WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 489), tedy spíše jako jiné vyjádření zájmu na existenci plurality politických stran (sil), z nichž žádná natrvalo nesplývá se státem a jeho orgány, než jako vyjádření principu, ze kterého by bylo možno - bez dalšího (viz níže) - dovodit ústavněprávní omezení míry státního financování politických stran.
57. Ústavní soud totiž vychází z (potenciálně incidentně zpochybnitelného) předpokladu, že v rámci nabízející se škály možných modelů financování politických stran - a na tomto místě zdánlivě opouští některé premisy vyslovené v předchozích nálezech - nemůže být apriorně protiústavní žádný z myslitelných modelů, a to ani v případě zvolení jednoho z modelů "pólových"; tedy jak model výlučně státního financování politických stran, tak model, ve kterém státní pilíř absentuje, a politické strany jsou zcela odkázány na finanční prostředky, které získají od soukromoprávních subjektů, představují modely, jež nejsou - bez dalšího - ústavně nesouladné. Současně však nelze přehlížet, že přinejmenším obě krajní varianty skýtají taková - byť v rámci abstraktní kontroly ústavnosti stále ještě pouze teoretická - rizika pro fungování politického systému, že by právní úprava vskutku zakotvující jednu z nich patrně způsobovala protiústavní účinky. Úkolem zákonodárce v pluralitně demokratickém systému tak je (vhodně) vyvažovat pozitivní a negativní stránky obou těchto krajních variant, a to s vědomím, že posílením jedné složky systému financování politických stran (a tedy preferencí jejích nezpochybnitelných výhod) dochází "automaticky" sice k oslabení negativních důsledků opačné složky, ale současně i k oslabení jejích pozitiv (a tedy i ke zvýraznění neblahých důsledků posilované složky). Jinými slovy, vždy když se zákonodárce posunuje v rámci přijímání (nového či modifikovaného) modelu financování politických stran na pomyslném kontinuu od soukromého financování k financování státnímu, či zpět, vždy (opět s potenciálně představitelnou výjimkou) jde o "hru s nulovým součtem", neboť potlačovaná negativa jedné varianty současně - z povahy věci - nahrazují posílená negativa varianty druhé. V konkrétní rovině to tedy kupř. (stručně vyjádřeno) znamená, že v případě zpřísnění či omezení finančních zdrojů od soukromoprávních osob (nehledě nyní na to, zda v podobě darů či úvěrů a zápůjček) sice dochází ke snížení rizika, že daná politická strana bude pod neúměrným (a často navíc netransparentním) vlivem nevelkého počtu soukromoprávních subjektů sledujících své partikulární zájmy, současně to však zvyšuje riziko, že daná politická strana - neúměrně - posílí svoji závislost na státních příspěvcích, což může vyústit ve stav, kdy taková politická strana již nemá žádnou potřebu být v podstatné míře zakotvena v občanské společnosti (viz výše). Zároveň je nicméně namístě konstatovat, že ani takový důsledek nemusí - bez dalšího - způsobovat protiústavnost zákonné úpravy, neboť pokud by taková politická strana vskutku ztratila potřebnou oporu v relevantní části občanské společnosti, ztratila by (v poměrně krátké době) taktéž nárok na financování své činnosti z prostředků státu. Naproti tomu za apriorní "ideál" nemůže být považován ani stranický systém, ve kterém maximální možné množství finančních zdrojů politických stran pochází z členských příspěvků, neboť je empiricky doložitelné, že v takovém systému dochází k neúměrnému zbytnění významu členství v politických stranách, a to i v těch segmentech společnosti, jež by měly zůstat apolitické.
58. V rámci ústavněprávního přezkumu napadené právní úpravy se tedy Ústavní soud nezaměří na otázku, zda stávající model financování politických stran nevykazuje závažné deficity (jelikož takovou indikaci je v určité míře možné očekávat vždy, neboť je patrně těmto systémům imanentní), nýbrž toliko posoudí, zda tyto deficity jednotlivě nebo ve svém souhrnu nezpůsobují natolik závažné zásahy do volné soutěže politických stran, že dochází - z dlouhodobého hlediska - k ohrožení samotné podstaty čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.
59. Klíčovou roli v rámci tohoto posouzení přitom má chápání významu a role tzv. malých či neparlamentních stran. Ústavní soud totiž vychází z předpokladu, že takové označení představuje časově podmíněný atribut každé politické strany (má-li být naplněn čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 20 odst. 4 Listiny), tedy - jinými slovy - že každá politická strana, jež je před jakýmikoli volbami, resp. před jakýmikoli volbami do Poslanecké sněmovny, označována jako mimoparlamentní, má (musí mít) možnost parlamentní zastoupení získat, disponuje-li potřebnou volební podporou, a stejně tak každá dosud parlamentní strana může (musí) o toto své postavení v relativně krátké době přijít, pokud již nezastupuje zájmy relevantní části elektorátu. Systém politických stran je v demokratickém právním státě systémem dynamickým, což stejně tak platí pro jeho jednotlivé účastníky, tedy politické strany. Přestože tedy nelze přehlížet, že v případě přijetí (modifikace) systému financování politických stran rozhodují politické strany prostřednictvím svých členů zastoupených v Parlamentu "ve vlastní věci", pročež je v tomto ohledu třeba daný systém k podanému návrhu přezkoumávat s maximální obezřetností, nelze současně ztrácet ze zřetele, že i když je zákonodárce v tomto ohledu "podjatý", členové Parlamentu v momentu přijetí právní úpravy stanovují pravidla toliko pro futuro, tedy fakticky určují pravidla pro situaci (determinovanou budoucími výsledky voleb), jejíž podstatné kontury nejsou s to přesně předjímat, a tedy v době přijímání takové právní úpravy rozhodují - cum grano salis - pod jistým "závojem nevědomí"; žádný z aktérů totiž (opět za předpokladu, že nedochází k porušení čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 20 odst. 4 Listiny) nemůže mít jistotu, že jeho volební zisk (procento získaných hlasů a mandátů) bude přinejmenším stejný jako v předchozím volebním období.
60. Z předestřených důvodů nepovažuje Ústavní soud při zkoumání důvodnosti posuzovaného návrhu za podstatnou otázku, zda stávající model financování politických stran působí vůči "menším" či neparlamentním stranám diskriminačně, neboť jistá míra nerovnosti těchto politických stran se stranami parlamentními je každému stranickému systému vlastní. Za podstatnou považuje pouze otázku, zda stávající systém financování nepoškozuje některé politické strany (bez dalších přívlastků) natolik, že jim fakticky znemožňuje adekvátním způsobem (tedy ideálně na půdě Parlamentu) reprezentovat zájmy té - nikoli marginální - části společnosti, k jejichž ochraně a hájení taková politický strana vznikla a funguje. V této spojitosti přitom Ústavní soud vychází z premisy, že každá politická strana byla - z dlouhodobého hlediska - založena proto, aby její členové byli zvoleni do normotvorných orgánů veřejné moci (viz slova "na vytváření zákonodárných sborů a orgánů vyšších územních samosprávných celků a orgánů místní samosprávy" v § 1 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb.); a contrario se proto musí uplatnit (vyvratitelná) domněnka, že politická strana, jež dlouhodobě není s to získat v těchto orgánech relevantní zastoupení, o takové zastoupení buď neusiluje, pročež postrádá materiální znak politické strany (z hlediska možné klasifikace pak spíše jde o určité zájmové sdružení), anebo o něj usiluje neúspěšně, a při posouzení ústavní konformity daného modelu financování politických stran je třeba považovat takové politické strany za irelevantní v tom smyslu, že jejich neschopnost překročit určitý minimální práh nemůže indikovat porušení principu volné soutěže politických stran. V rámci těchto úvah totiž Ústavní soud vychází z (taktéž jistě ad hoc vyvratitelného) předpokladu, že v každém pluralitním systému politických stran existuje pouze omezené množství smysluplných štěpících (konfliktních) linií (jejichž výskyt z hlediska teorie vede ke vzniku jednotlivých politických stran), a proto je namístě vyjít z následující množiny předpokladů: politická strana, která reprezentuje relevantní zájem vycházející z některé ze smysluplných konfliktních linií, musí mít z dlouhodobého hlediska možnost získat parlamentní zastoupení, přičemž současně platí, že politická strana, která dlouhodobě není schopna parlamentní zastoupení získat, buď nereprezentuje zájem vycházející z relevantní štěpící linie, nebo takový zájem sice sleduje, ovšem totožný či obdobný zájem již reprezentuje jiná v Parlamentu zastoupená politická strana (či strany). V případě posledních dvou typů politických stran je dle názoru Ústavního soudu (opět čistě prizmatem otázky ústavnosti platné úpravy financování politických stran) namístě (vyvratitelná) domněnka, že k existenci takto definovaných (klasifikovatelných) politických stran není nutno přihlížet, neboť jejich neschopnost překročit minimální zákonem stanovenou hranici není sama o sobě pro ústavněprávní přezkum podstatná, a to právě proto, že jejich dlouhodobá neúspěšnost má zjevně původ v přirozeném charakteru stranickopolitické soutěže, nikoliv v nastavení modelu financování politických stran. Jinými slovy, existence uvedených typů politických stran není důsledkem právní úpravy, ale je důsledkem nezájmu občanů (voličů) o jejich program a kandidáty.
61. Z předestřených hledisek tedy Ústavní soud hodnotil napadenou právní úpravu, pročež je ke čtyřem jednotlivým oblastem napadené právní úpravy namístě konstatovat následující.
A. Tříprocentní hranice hlasů pro přiznání stálého příspěvku a výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora v částce 900 000 Kč
62. Navrhovatelka shledává hranici pro přiznání stálého příspěvku ve výši 3 % hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny a výši příspěvku na mandát poslance nebo senátora v částce 900 000 Kč rozpornou s čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny a čl. 20 odst. 4 Listiny.