63. Pokud jde o stálý příspěvek, pak totožnou (ústavně)právní otázkou se Ústavní soud již zabýval v nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03ze dne 19. 1. 2005 (N 9/36 SbNU 85; 86/2005 Sb.), kterým (mimo jiné) zamítl návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 4 (od 1. 1. 2017 označeného jako ustanovení § 20 odst. 3) a § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., zakotvujících hranici ve výši 3 % hlasů pro přiznání příspěvku a jeho výši. Ústavní soud nicméně konstatuje, že ačkoliv otázka ústavní konformity tříprocentní hranice hlasů byla předmětem věci, o které Ústavní soud již nálezem rozhodl, není v nyní posuzované věci dána "překážka věci rozsouzené" zakládající v tomto rozsahu nepřípustnost návrhu (§ 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Ústavní soud má totiž za to, že v období od přijetí nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03došlo jak ke značným sociálním změnám [srov. nález ze dne 24. 1. 2001sp. zn. Pl. ÚS 42/2000(N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.), část VI.2, a nález ze dne 5. 12. 2001sp. zn. Pl. ÚS 9/01(N 192/24 SbNU 419; 35/2002 Sb.), část V] vyznačujícím se výrazným dynamickým vývojem politického (stranického) systému, tak i k dalším zásadním změnám v zákonné úpravě financování politických stran. Přihlédnout je nutno i k tomu, že nálezsp. zn. Pl. ÚS 10/03byl vydán na základě návrhu podaného spolu s ústavní stížností podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., [§ 64 odst. 1 písm. e), resp. tehdy písm. d) téhož zákona], kdežto v nynějším řízení jde o abstraktní kontrolu ústavnosti uskutečňovanou na návrh podaný skupinou senátorů [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], jíž jde o posouzení společného dopadu řady zákonných ustanovení upravujících financování politických stran. Jde tak o relevantní odlišnost od nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03, jímž bylo z procesních důvodů meritorně rozhodnuto pouze o právní úpravě stálého příspěvku (viz jeho výrok 2). Ústavní soud v posuzované věci musí tedy vyjít ze závěrů přijatých v nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03, musí však současně zvážit, zda jsou dané závěry stále platné, tedy zda reálné fungování stranickopolitické soutěže nezpochybňuje některé závěry přijaté dříve v rámci abstraktní nebo incidentní kontroly ústavnosti, resp. zda faktická podoba a mechanismy stávajícího stranického systému nepotvrzují tvrzení navrhovatelky, jež žádá o nové posouzení ústavnosti napadené tříprocentní hranice.
64. Nejprve je tedy třeba citovat z tohoto pro posuzovanou věc klíčového nálezu, a připomenout tak stěžejní závěry, ke kterým Ústavní soud v předchozím řízení dospěl.
65. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03navrhovatel ("SNK sdružení nezávislých", které návrh podalo spolu se svou ústavní stížností proti nevyplacení stálého příspěvku) k tvrzené protiústavnosti 3% hranice pro přiznání stálého příspěvku argumentoval, že hranice pro výplatu stálého příspěvku je diskriminační vůči menším politickým stranám, a dále jako protiústavní považoval i to, že je nárok na výplatu stálého příspěvku odvozován pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, a nikoli od voleb do dalších zastupitelských orgánů. Věcně tedy argumentoval obdobně jako navrhovatelka v nyní řešené věci.
66. Ústavní soud předchozí návrh na zrušení 3% hranice hlasů pro výplatu stálého příspěvku zamítl, neboť akceptoval odlišný účel jednotlivých druhů příspěvků politickým stranám ze státního rozpočtu; v této souvislosti konstatoval: "Smyslem státního financování politických stran je podporovat rovnost příležitostí participovat na pluralitním demokratickém politickém systému. Jednotlivé formy tohoto financování sledují přitom rozdílné účely, tj. podporují rozdílné aktivity stran. Cílem úhrady volebních nákladů je umožnit politickým stranám splňujícím podmínku ,vážnosti úsilí soupeřících stran', případně ,vážnosti volebních úmyslů stran', účast ve volební soutěži. Spatřoval-li Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 30/98hranici této ,vážnosti' v zisku ,kolem 1 %' z celkového počtu platných hlasů, zákonodárce stanovil v platné právní úpravě danou hranici úrovní 1,5 %. Příspěvek na mandát zrcadlí úkoly politických stran, jež souvisejí s jejich působením v oblasti zákonodárství. Podmínkou jeho poskytování je zvolení ve volbách do Poslanecké sněmovny anebo do Senátu (§ 20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb.), tj. dopadá toliko na politické strany parlamentní. Stálý příspěvek je formou financování politických stran parlamentních i neparlamentních. Z uvedeného důvodu je u něj podmínkou ústavní konformity zajištění otevřenosti pluralitního politického systému, hranice pro jeho poskytování musí být proto výrazně nižší, než je stanovena výše uzavírací klauzule proporcionálního volebního systému. Za takovou výrazně nižší mez lze považovat i hranici 3 % ve volbách získaných platných hlasů, tedy hranici o 40 % nižší, než je výše uzavírací klauzule. Splňuje-li zákonná úprava stálého příspěvku ústavní požadavek garantování otevřenosti politického systému, pak vzhledem k odlišné funkci stálého příspěvku na činnost a úhrady volebních nákladů politických stran není dán důvod ekvivalence jejich výše."
67. Ústavní soud současně v citovaném nálezu zdůraznil, že nic nemění na závěrech vyslovených již v předchozích nálezech: "Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní. Nelze přitom opomenout, že demokratická společnost je charakterizována právě svobodnou soutěží politických stran, jejichž působení při správě veřejných věcí se odvozuje ze svobodné volby provedené voliči. Maximu rovnosti postavení politických stran, zajištění jejich svobodné a fair soutěže, jakož i otevřenosti politického systému Ústavní soud poměřoval hodnotou vážnosti volebních úmyslů stran, ,měřenou' jejich minimální reprezentativností (sp. zn. Pl. ÚS 3/96,sp. zn. Pl. ÚS 42/2000), jakož i účely jednotlivých forem státního financování stran (sp. zn. Pl. ÚS 53/2000)." Nárok na stálý příspěvek odvislý od dosažení hranice 3 % hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny považoval Ústavní soud za odpovídající principu otevřenosti politického systému v souladu s principem volné soutěže.
68. Ústavní soud své rozhodnutí o nezrušení 3% hranice hlasů konečně odůvodnil akcentací skutečnosti, že "[s]nížení hranice pro poskytování stálého příspěvku na činnost politických stran pod hranici 3 % ... zmíněný problém nejen neřeší, ale naopak rozšiřuje okruh adresátů tohoto příspěvku a ve svých důsledcích znamená další nárůst státního podílu na financování politických stran, tedy posun v tom směru, s nímž se Ústavní soud v předchozí judikatuře neztotožnil. Kromě navýšení požadavků na státní rozpočet by takovýto posun odporoval principu zakotvenosti politických stran v občanské společnosti, principu, který nachází výraz především v dobrovolné podpoře politických stran ze strany občanů, na základě jejich uvážení a výběru podle programové blízkosti stran."
69. Protiústavnost mechanismu odvozujícího vznik nároku na stálý příspěvek (a jeho výši) pouze od úspěšnosti politických stran ve volbách do Poslanecké sněmovny by přitom dle citovaného nálezu byla dána jen při naprosté absenci "racionální vazby mezi [danou] právní úpravou a sledovaným účelem". Tuto vazbu odvodil z povahy politických stran v České republice a z postavení Poslanecké sněmovny v ústavním systému: "Ústavní pořádek České republiky ani její právní řád neobsahují explicitní legální definici politické strany (politického hnutí). Ústavní povahu, povahu právní subjektivity, smysl a účel politické strany nutno tudíž vyvodit z její celkové ústavní i obecně právní úpravy. Politické strany jsou klíčovým subjektem demokratického pluralitního politického systému, plní funkci reprezentanta pluralitních, diferencovaných zájmů. Jejich cílem je dosažení těchto zájmů prostředky demokratického ústavního systému, tj. zastoupením v zastupitelských sborech, zejména pak v Parlamentu, jakož i zastupitelstvech obcí a krajů ... Z uvedeného vyplývá, že český ústavní a právní systém nezná speciální kategorii regionálních politických stran, jejich fungování spojuje s utvářením všech zastupitelských sborů. Dle ústavního systému České republiky nedisponují obě komory Parlamentu stejnými pravomocemi a neparticipují stejnou mírou na zákonodárném procesu, nemají tudíž symetrické postavení. Výlučně Poslanecká sněmovna kreuje vládu a vyslovuje jí nedůvěru, v oboru zákonodárné pravomoci disponuje zpravidla konečnou rozhodovací pravomocí. Senát má ve vztahu k Poslanecké sněmovně postavení kontrolní brzdy, protiváhy. Odvozuje-li právní úprava přiznání stálého příspěvku na činnost od výsledků voleb do Poslanecké sněmovny, zrcadlí tím reálné postavení politické strany v ústavním systému státu, zejména míru její participace, resp. potenciální participace u neparlamentních stran na moci zákonodárné, jakož i na utváření vrcholného orgánu moci výkonné - vlády. Neodvíjí-li se dále tato úprava od výsledků voleb do obecních, resp. krajských zastupitelstev, zrcadlí pak pojmovou charakteristiku politické strany (hnutí) ve významu celostátně, a nikoli toliko regionálně relevantního politického subjektu." Navázání stálého příspěvku na patřičnou úspěšnost ve volbách do Poslanecké sněmovny tedy posoudil Ústavní soud jako ústavně konformní s ohledem na výsadní a v řadě aspektů výlučné postavení této parlamentní komory.
70. Vzhledem k uznání ústavní akceptovatelnosti tříprocentní hranice pro výplatu stálého příspěvku a jeho odvozenosti jen od voleb do Poslanecké sněmovny Ústavní soud návrh na zrušení příslušných zákonných ustanovení zamítl.
71. Stěžejní argument navrhovatelky, kterým se fakticky domáhá jisté revize závěrů vyslovených v právě citovaném nálezu, představuje tvrzení, že napadená právní úprava je příliš přísná a "neumožňuje pronikání nových subjektů do stranického systému" (když zdůrazňuje, že "příklady strany financované miliardářem, resp. založené bývalými ministry jiných stran nelze brát jako důkaz opaku"). Současně vyjadřuje navrhovatelka přesvědčení, že inkriminovaná tříprocentní hranice pro vznik nároku na stálý příspěvek je nepřiměřeně vysoká, a v této souvislosti dodává, že adekvátní by bylo stanovení této hranice ve výši 2 %.
72. Podle navrhovatelky je neudržitelnost stávající tříprocentní hranice pro nárok na stálý příspěvek patrná na příkladu těch politických stran, jejichž úspěšnost ve volbách se pohybuje právě okolo této 3% hranice. Na příkladu voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2010 uvádí navrhovatelka srovnání volebního výsledku Strany zelených (zisk 2,44 % hlasů, státní financování ve formě příspěvku na úhradu volebních nákladů ve výši cca 12,8 milionů Kč) a strany Suverenita - blok J. Bobošíkové (zisk 3,67 % hlasů, státní financování ve formě příspěvku na úhradu volebních nákladů a stálého příspěvku ve výši cca 49 milionů Kč). Toto srovnání ukazuje, že strana, která získala pouze 1,5násobek hlasů ve srovnání s druhou stranou, zároveň získala příspěvek v téměř čtyřnásobné výši. Podobná situace se zopakovala i ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2013 na příkladu Strany svobodných občanů (zisk 2,46 % hlasů, částka cca 12,3 milionů Kč), České pirátské strany (zisk 2,66 % hlasů, částka cca 13,2 milionů Kč) a Strany zelených (zisk 3,19 % hlasů, částka 41,5 milionů Kč).
73. Ústavní soud neztrácí ze zřetele, že nárok na vznik jednotlivých státních příspěvků je podmíněn překonáním stanovené hranice, což z povahy věci znamená, že výše přiznávané státní finanční podpory se právě v závislosti na překonání jedné ze tří procentuálně stanovených hranic zvyšuje vždy "skokově". Současná právní úprava tedy fakticky vytváří přinejmenším sedm základních kategorií politických stran: a) strana, jež ve volbách do Poslanecké sněmovny získala (dále jen "volební zisk") alespoň 5 % hlasů, která má nárok na příspěvek na mandát, na stálý příspěvek i na příspěvek na úhradu volebních nákladů; b) strana s volebním ziskem 3 % a výše, ale nedosahující uzavírací klauzule 5 %, která - pokud její kandidáti neuspěli v žádném jiném typu voleb - má nárok na stálý příspěvek a příspěvek na úhradu volebních nákladů; c) obdobně definovaná strana, která ale navíc vyslala minimálně jednoho senátora, krajského zastupitele nebo poslance Evropského parlamentu, d) strana s volebním ziskem 1,5 % a výše, ale nedosahující 3 %, která - pokud její kandidáti neuspěli v žádném jiném typu voleb - má nárok pouze na příspěvek na úhradu volebních nákladů; e) obdobně definovaná strana jako předchozí varianta, která ale navíc vyslala minimálně jednoho senátora, krajského zastupitele nebo poslance Evropského parlamentu, f) strana s volebním ziskem nižším než 1,5 %, u které se presumuje, že jí chybí vážnost úmyslu ve volební soutěži, a jíž proto nenáleží žádná finanční podpora ze strany státu, a konečně g) posledně definovaná strana, která ale navíc vyslala minimálně jednoho senátora, krajského zastupitele nebo poslance Evropského parlamentu. Ústavní soud z naznačených důsledků napadené právní úpravy na rozdíl od navrhovatelky žádné apriorní ústavní deficity nevyvozuje, a to i s tou výhradou, že ke stávajícímu systému existují varianty, jež by onu "skokovost" výše přiznávané státní podpory odstranily nebo alespoň značně eliminovaly. Podle názoru Ústavního soudu totiž skutečnost, že stávající model financování vytváří oněch sedm pomyslných skupin politických stran, má své potřebné ratio. Politické strany, které nepřekonají hranici 1,5 %, jsou z hlediska státního financování politických stran irelevantní (viz výše), což ostatně nezpochybňuje ani navrhovatelka [v této souvislosti není od věci připomenout, že v rámci voleb do Senátu presumuje zákonodárce nedostatek vážnosti vůle u kandidáta, jenž nezískal alespoň 6 % hlasů - viz § 61 odst. 2 písm. e) volebního zákona]. Navrhovatelka současně (petitem návrhu) nezpochybňuje ani skutečnost, že je zde legitimní důvod pro diferenciaci politických stran, jež získají zastoupení v Poslanecké sněmovně, a těch, jež potřebnou volební podporou pro "vstup" do Poslanecké sněmovny nedisponují, zpochybňuje pouze vnitřní (a dle jejího názoru nedůvodně diskriminační) diferenciaci politických stran, jež sice překonaly hranici 1,5 % platných hlasů při sněmovních volbách, ale nezískaly zastoupení v Poslanecké sněmovně. V tomto ohledu jsou nicméně podle názoru Ústavního soudu stále platné závěry vyslovené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03, pročež na něj postačí v úplnosti odkázat.
74. Podle mínění Ústavního soudu totiž z dále pojednaných důvodů stávající podoba diferencující na základě kritéria míry úspěšnosti ve volbách do Poslanecké sněmovny dvě skupiny neparlamentních politických stran, přes všechny své nedokonalosti, stále nabízí (a garantuje) podmínky nezbytné jak pro přiměřenou podporu autentičnosti politického vyjádření jednotlivých občanů, tak pro udržování potřebné míry spojení mezi občanskou společností a politickými stranami. Tedy že - jinými slovy - stále (ještě) vytváří podmínky pro zdravou konkurenci parlamentních a mimoparlamentních politických stran, stejně jako zdravou konkurenci stávajících i nově vznikajících neparlamentních stran mezi sebou, již je namístě považovat za nezbytný předpoklad uchování otevřené politické debaty, v jejímž rámci se střetávají většinové i menšinové názory a témata, tedy otevřené politické diskuse, jejíž existence představuje nosný předpoklad stěžejního principu každého demokratického právního státu, jímž je vláda na čas (viz čl. 21 odst. 2 Listiny).
75. Klíčový argument proti tvrzení navrhovatelky, že napadená právní úprava "neumožňuje pronikání nových subjektů do stranického systému", přitom dle názoru Ústavního soudu představují empirické skutečnosti, jmenovitě v prvé řadě výsledek voleb do Poslanecké sněmovny konaných ve dnech 20. a 21. října 2017. Aniž by bylo potřeba zacházet do nepotřebných detailů, postačí připomenout, že a) do Poslanecké sněmovny se "kvalifikoval" nejvyšší počet politických stran od vzniku České republiky, b) tři z těchto devíti politických stran nebyly (alespoň ve stávající formální podobě) v Poslanecké sněmovně v předchozím volebním obdobní zastoupeny, c) přes 60 % mandátů získaly strany, které nebyly před sněmovními volbami v roce 2013 v Poslanecké sněmovně zastoupeny, a co je nejdůležitější, d) právě tyto posledně definované politické strany ještě před deseti lety vůbec neexistovaly. Na margo argumentace, že napadená právní úprava favorizuje "velké" strany, je potom vhodné připomenout, že součet hlasů pro dvě politické strany, jež od roku 1996 do roku 2010 obdržely vždy nejvyšší počet hlasů (a ještě v roce 2006 dosáhl tento součet 67,7 % všech odevzdaných hlasů), činil v posledních volbách do Poslanecké sněmovny pouze zhruba 18,6 % všech hlasů. Naznačená volatilita voličských preferencí ve prospěch nových (neetablovaných) stran a na úkor stran "velkých" a etablovaných tak představuje nezpochybnitelný argument (resp. důkaz, byť kontextuálně stále pouze ve smyslu korelace, nikoliv kauzality), že stávající systém politických stran je (možná i navzdory napadené právní úpravě) dostatečně otevřeným systémem, jenž garantuje realizaci maximy obsažené v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.
76. Pro názornost je vhodné připomenout vývoj volební podpory České pirátské strany. Tato politická strana vznikla v létě roku 2009, ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2010 obdržela 0,8 % hlasů, v roce 2012 spolunominovala úspěšného kandidáta ve volbách do Senátu, ve sněmovních volbách na podzim roku 2013 získala 2,66 % hlasů, ve volbách do Evropského parlamentu na jaře 2014 obdržela 4,78 % hlasů a v rámci následujících komunálních voleb konaných na podzim roku 2014 získala (mimo jiné) čtyři mandáty v Zastupitelstvu hlavního města Prahy. Postupný a setrvalý vzestup volební podpory pak vyústil v zisk 10,79 % hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny v říjnu roku 2017.
77. Na příkladu České pirátské strany (a ve srovnání s dalšími politickými subjekty v obdobném postavení) je současně možno ilustrativně demonstrovat skutečnost, že nepřekročení tříprocentní hranice (při současném překročení hranice 1,5 %) nepředstavuje nutně pro politickou stranu (protiústavně) nepříznivé postavení. Zatímco tato politická strana ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2013 získala 2,66 % hlasů, čímž jí vznikl nárok na příspěvek na úhradu volebních nákladů, a (patrně i s pomocí této státní podpory) navyšovala svoje zisky ve všech následujících volbách, ve sněmovních volbách v roce 2010 obdržela politická strana Suverenita - blok J. Bobošíkové 3,67 % hlasů, její faktická nástupkyně (HLAVU VZHŮRU - Volební blok) však obdržela v následujících sněmovních volbách již pouze 0,42 % hlasů a jakýkoliv nárok na státní podporu tak ztratila; obdobně Strana zelených, zastoupená v Poslanecké sněmovně (i ve vládě) ve volebním období 2006 až 2010, ve sněmovních volbách v roce 2013 získala 3,19 % hlasů, v následujících volbách do Poslanecké sněmovny však nepřekročila ani hranici 1,5 %.
78. Uvedenému tvrzení navrhovatelky o uzavřenosti stranického systému novým politickým subjektům v důsledku napadené zákonné úpravy neodpovídá ani zřetelný trend, který lze sledovat v současném desetiletí, vyznačující se setrvale vzrůstajícím počtem politických stran zastoupených v Poslanecké sněmovně, resp. těch, které pobírají stálý příspěvek: ve volbách konaných v letech 2006 a 2010 získalo zastoupení v Poslanecké sněmovně vždy 5 politických stran, v roce 2013 to bylo 7 stran a v roce 2017 již zmíněných 9 stran; nárok na stálý příspěvek vznikl v roce 2006 pěti stranám, v letech 2010 a 2013 osmi a roce 2017 již devíti stranám.
79. Jakkoli by tedy v čistě abstraktní rovině mohlo být namístě navrhovatelce přisvědčit, že napadená právní úprava (nepřípustně) upřednostňuje etablované parlamentní strany na úkor zbývajících politických stran, empirická data její argumenty v plném rozsahu vyvracejí. Je totiž zřejmé, že nepřekročení navrhovatelkou zpochybňované tříprocentní hranice neznemožňuje politické straně, jež se k takové hranici pouze přiblíží, v následujících sněmovních volbách (nejen) tuto hranici úspěšně překonat a současně že překonání tříprocentní hranice, a tedy vznik nároku na stálý státní příspěvek, žádné politické straně nezaručuje "ochranu" před následnou (volební) degradací do skupiny zcela irelevantních politických subjektů.
80. Zároveň platí, že z důvodů rozebraných již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03zákonodárce legitimně odvozuje výši nároku na státní příspěvky primárně od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny, neboť jedině tyto volby spadají do kategorie tzv. voleb prvního řádu, což se mimo jiné odráží i na volební účasti, jež (pomineme-li specifičnost volby prezidenta republiky) značně převyšuje volební účast u zbývajících typů voleb; zákonodárce navíc tento vzorec vhodně doplňuje tím, že (v rozumné proporci k výsledkům sněmovních voleb) bonifikuje nejen úspěšnou nominaci kandidáta na senátora, ale rovněž zohledňuje i zisk mandátů ve volbách do zastupitelstev krajů a do Evropského parlamentu.
81. Pokud jde o příspěvek na mandát poslance nebo senátora podle § 20 odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., pak obdobnou otázkou protiústavnosti jeho výše (tehdy v částce 1 000 000 Kč za kalendářní rok) se Ústavní soud již zabýval v nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/2000ze dne 27. 2. 2001 (N 36/21 SbNU 313; 98/2001 Sb.). Vedle toho pak přezkoumával i ústavnost tehdejší druhé věty v § 20 odst. 4 téhož zákona, podle níž strana, která v jedněch volbách do Poslanecké sněmovny získala nárok na stálý příspěvek, by na tento příspěvek ztratila po dalších volbách nárok, ač by tak jako minule dosáhla požadované minimální hranice 3 % hlasů, a to v situaci, pokud by v těchto dalších volbách nezískala ani jeden mandát v Poslanecké sněmovně.
82. V posuzovaném návrhu navrhovatelka sice petitem napadá rovněž část ustanovení § 20 odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., a to ve slovech "na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč", nicméně žádnou obsáhlejší argumentaci, proč by měla být tato část zákonného ustanovení protiústavní, nepředkládá; pouze prezentuje modelový výpočet dokládající znatelný rozdíl celkové částky státní podpory, jež - právě v důsledku takto nastavené částky - obdrží na jedné straně politický subjekt, jenž ve volbách do Poslanecké sněmovny překoná jen velmi těsně pětiprocentní uzavírací klauzuli, a na straně druhé politický subjekt, jehož volební výsledek bude činit jen o procento méně, tedy bude vykazovat hodnotu čtyř procent odevzdaných hlasů. Ponechá-li Ústavní soud stranou své již dříve vyslovené premisy, dle kterých je namístě odlišovat z hlediska státní finanční podpory parlamentní strany, jež - v dané době - plní základní funkce, na nichž je stávajících model zastupitelské demokracie založen, od stran neparlamentních, a to se zvláštním akcentem na výsledek voleb do Poslanecké sněmovny (od níž se nepřímo odvíjí složení vlády), je třeba upozornit na dvě skutečnosti, jež navrhovatelka patrně přehlíží.
83. Zaprvé, nelze ztrácet ze zřetele, že napadená výše ročního příspěvku na mandát poslance nebo senátora byla vložena do zákona č. 424/1991 Sb. zákonem č. 170/2001 Sb. (kterým zákonodárce reagoval na předchozí derogační nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 53/2000); již od května 2001 až do konce roku 2010 (kdy v důsledku probíhající ekonomické recese přistoupil zákonodárce ke snížení výše ročního příspěvku na mandát člena Parlamentu na částku 855 000 Kč) a znovu potom od ledna roku 2017, tedy po dobu více než šestnácti let, je daný příspěvek stále ve stejné výši (ne-li přechodně ve výši snížené), resp. po toto období nedošlo ke zvýšení tohoto státního příspěvku. Navrhovatelkou rozporovanou výši je přitom třeba dát do širšího ekonomického kontextu, k čemuž je relevantní - jde-li o státní příspěvek - výše celkových příjmů a výdajů státního rozpočtu: zatímco v roce 2001 byly celkové příjmy státního rozpočtu stanoveny na 636 197 400 000 Kč a jeho celkové výdaje na 685 177 300 000 Kč (§ 1 zákona č. 491/2000 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2001), v roce 2017 mají činit tyto celkové příjmy 1 249 272 037 180 Kč a celkové výdaje 1 309 272 037 180 Kč (§ 1 zákona č. 457/2016 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2017). Obdobný obraz poskytuje výše průměrné hrubé měsíční nominální mzdy (dále jen "průměrná mzda") v národním hospodářství - podle údajů Českého statistického úřadu průměrná mzda v roce 2001 činila částku 14 793 Kč, v 1. až 3. čtvrtletí 2017, tedy v době probíhajícího řízení o podaném návrhu, dosáhla průměrná mzda částky 28 761 Kč. Je tak zjevné, že ve sledovaném období došlo ke zdvojnásobení celkových příjmů a výdajů státního rozpočtu i průměrné mzdy, výše příspěvku na mandát poslance a senátora však nominálně zůstala stejná, což znamená, že reálně po uplynutí této doby došlo k jeho podstatnému snížení. Spatřuje-li proto obecně navrhovatelka protiústavnost napadené právní úpravy v nepřípustném zvýhodňování parlamentních stran na úkor stran neparlamentních, lze z naznačeného úhlu pohledu konstatovat, že se hodnota daného státního příspěvku - via facti - postupně snižuje.
84. A zadruhé, je třeba připomenout skutečnost, že zákonodárce v daném zákonném ustanovení bonifikuje nejen každý mandát poslance nebo senátora, nýbrž i každý mandát člena zastupitelstva kraje a Zastupitelstva hlavního města Prahy, a to částkou 250 000 Kč ročně, což navrhovatelka nikterak nenapadá. I tuto skutečnost je přitom nutno uvést do patřičného kontextu. V případě navrhovatelkou napadené části zákonného ustanovení dochází k rozdělování celkové částky 252 900 000 Kč ročně (tedy 281 poslanců a senátorů krát 900 000 Kč), podle zbývající (nenapadené) části tohoto ustanovení je pak rozdělována částka pouze o něco menší, konkrétně částka 185 000 000 Kč ročně (celkem 675 krajských zastupitelů + 65 zastupitelů hlavního města Prahy krát 250 000 Kč). Nadto je třeba připomenout, že ve volbách do zastupitelstev krajů a Zastupitelstva hlavního města Prahy postačí k získání jednoho mandátu mnohem menší počet odevzdaných hlasů než právě v případě mandátu u jednoho zvoleného poslance. Považuje-li tedy navrhovatelka (implicitně) státní příspěvek ve výši 250 000 Kč za získaný mandát krajského zastupitele nebo člena Zastupitelstva hlavního města Prahy za ústavně konformní, nelze z tohoto hlediska z ústavněprávních pozic nic vytknout ani příspěvku ve výši 900 000 Kč ročně za mandát poslance nebo senátora.
85. Ani v případě rozporované výše státního příspěvku politickým stranám odvíjejícího se od počtu poslanců a senátorů zvolených na jejich kandidátních listinách proto Ústavní soud neshledává ústavněprávní nedostatky, jež by měly vést ke zrušení napadené právní úpravy.
B. Omezení celkové výše darů politické straně od jedné a téže osoby v kalendářním roce částkou 3 000 000 Kč
86. Navrhovatelka navrhuje zrušení celého ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., který vedle zákazu přijmout dary od jedné a téže osoby v kalendářním roce nad celkovou částku 3 000 000 Kč také stanoví, že se za takovou osobu považuje i právnická osoba, která je ve vztahu k ní osobou ovládající nebo ovládanou, a dále, že se za dar považuje i členský příspěvek člena politické strany v částce nad 50 000 Kč.
87. Podle názoru navrhovatelky je legitimní omezit vliv dárců na politické strany, a to i stanovením mezní výše jejich darů. Za protiústavní však považuje dopad daného zákazu na dary poskytované si mezi politickými stranami navzájem, protože omezuje jejich finanční spolupráci coby jednu z variant spolupráce mezi nimi. Jde podle ní o nepřípustný zásah do volné soutěže politických stran dle čl. 5 Ústavy, který zároveň představuje nepřímou diskriminaci "menších" politických stran v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny.
88. Úlohou Ústavního soudu v rámci abstraktní kontroly ústavnosti je posoudit soulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem jako celkem; Ústavní soud proto nejprve posoudí ústavnost napadeného ustanovení v jeho obecné rovině a následně specificky ve vztahu k omezení výše darů poskytnutých si politickými stranami navzájem.
89. Stanovení mezní celkové částky darů je předně způsobilé zasáhnout do volné soutěže politických stran a sil podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny v tom smyslu, že omezuje rozsah finanční podpory, kterou by bez takového omezení politické strany mohly získat od svých sympatizantů. Zároveň jde o zásah do práva na svobodu projevu (vyjádřením názoru "jiným způsobem") dárců ochotných finančně podpořit politickou stranu částkou nad 3 000 000 Kč, chráněného čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny. Jak volná soutěž politických stran, tak svoboda projevu patří k základním chráněným principům, a proto je nutné (možné) zásahy do nich zdůvodnit legitimním cílem a proporčností prostředků k jeho dosažení.
90. Důvodová zpráva se k cíli příslušného omezení příliš nevyjadřuje, když jen konstatuje: "Limit pro poskytnutí daru straně a hnutí se navrhuje v komparaci se zahraniční právní úpravou spíše v horní hranici. Zohledňuje se přitom vztah ovládání mezi právnickými osobami."
91. Při hledání možných cílů dané právní úpravy jsou relevantní různé motivace vedoucí k poskytnutí daru politické straně. Ve vztahu k soukromému dárcovství bývají podle odborné literatury přítomny tři druhy motivů: "a) ideologický či idealistický, jenž vyjadřuje opravdový úmysl dárce podpořit svou hodnotově (ideologicky) blízkou politickou stranu či kandidáta, a zvýšit tak jeho šance na úspěch; b) zajištění sociálního postavení, přístup k funkcím a jiné osobní výhody dárce u držitele úřadu či politické strany (např. zajištění postupu člena-dárce v rámci hierarchické struktury uvnitř strany nebo na kandidátní listině); c) zajištění materiálních výhod či vlivu, tzv. korupce quid pro quo, tvorba klientelistických vazeb soukromých subjektů a politických představitelů atp." (KYSELA, J., KOKEŠ, M. Zákon o sdružování v politických stranách a politických hnutích - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 115).
92. Prizmatem poslední z uvedených alternativ bývá jako hlavní důvod pro zavedení maximálních finančních limitů na dary uváděna zejména snaha zákonodárce minimalizovat riziko korupce, které je spojeno s možným očekáváním protislužby za poskytnutý dar ze strany dárce a s obavou, že výše daru adekvátně posiluje i dané očekávání, resp. připravenost politické strany mu vyhovět. Dalším důvodem bývá snaha ochránit svobodnou (volnou) a rovnou soutěž politických sil před vychýleními způsobenými tím, že některé subjekty, které by za sebou měly finančně silné dárce, by měly výrazněji větší možnosti ovlivňovat charakter politické debaty a politické soutěže jako celku. Oba uvedené důvody (které by se ve vztahu ke svobodě projevu daly podřadit pod omezení z důvodu ochrany "práv a svobod druhých" v čl. 17 odst. 4 Listiny) považuje Ústavní soud za legitimní a stejně tak shledává způsob spočívající v zakotvení finančního stropu za vhodný prostředek k jejich dosažení, protože vytváří určitý pomyslný limit vůči nebezpečným očekáváním, resp. vychýlením v prostředí principiální rovné politické soutěže.
93. Kritérium nezbytnosti daného prostředku vyžaduje porovnávání zvoleného omezení částkou 3 000 000 Kč na jednoho dárce a jeden kalendářní rok s jinými dostupnými prostředky, které by stejně efektivně dosahovaly daných legitimních cílů a méně zasahovaly do chráněných ústavních principů volné soutěže politických stran a svobody projevu. Zakotvení zákazu přijímat od jedné osoby dary nad určitou celkovou výši je v současnosti obvyklým prvkem úpravy financování politických stran ve světě, ačkoliv některé státy takto stanovené omezení neuplatňují (např. Rakousko či SRN), resp. uplatňují (i) omezení jiná [např. zákaz přijmout dar od právnických osob ve Francii, Belgii či Řecku, od specifických právnických osob jako např. církví či charitativních organizací v Německu, možnost přijímání darů jen pro specifické účely jako např. pro účely volební kampaně ve Francii, stanovení celkového povoleného objemu darů pro jednu politickou stranu jako např. v Portugalsku atd.; informace pocházejí ze studie Parlamentního institutu DRAHORÁD, V., NĚMEC, J., PECHÁČEK, Š. Úprava financování politických stran a volebních kampaní ve vybraných státech Evropské unie. Studie č. 1.187. (dostupné na https://www.psp.cz/ sqw/text/orig2.sqw?idd=20552) a ze studie Transparency International KLIMEŠOVÁ, M., BUREŠ, R., BOUDA, P. Financování politických stran v České republice a potřebné změny regulace. (dostupné na https://www.transparency.cz/wp-content/uploads/financovani_politickych_stran_-_analyza_ eps_tic_a_sou.pdf.pdf)]. Česká právní úprava se v tomto ohledu nejeví vůči politickým stranám jako přísná, jak dokládají například výsledky srovnání ve druhé jmenované studii (s. 36 a 37), které ukazují nejen variabilitu z hlediska toho, zda je finanční limit u darů ve státě stanoven, ale i značnou variabilitu případné výše takového omezení. Ústavní soud proto akceptuje značnou míru uvážení zákonodárce rovněž v této otázce, neboť přijatá míra omezení darů nepředstavuje zásadní omezení volné soutěže politických stran, a to proto, že jim i nadále ponechává širokou možnost oslovit velkou skupinu subjektů s žádostí o přiměřenou finanční podporu. Zkoumané ustanovení navíc nepředstavuje ani nepřiměřený zásah do svobody projevu dárců, jelikož jejich okruh v zásadě neomezuje, pouze - z legitimních důvodů - stanovuje maximální finanční výši této podpory, aniž by současně limitoval jinou podporu, kterou lze též uplatnit svobodu projevu (dobrovolnictví, publikační podpora, oficiální "přihlášení se" k politice strany apod.). Z těchto důvodů lze v této otázce regulace financování politických stran ze soukromých zdrojů akceptovat přístup zákonodárce, který zvolil variantu přímého omezení politické strany i dárce stanovením mezní částky darů, a nikoli variantu toliko zvýšené kontroly takového financování formou posílené evidence. Ústavní soud proto uzavírá, že zákonodárce nastavením příslušného limitu nevybočil z mezí svého uvážení, neboť napadené ustanovení obstálo ve všech částech testu proporcionality.
94. Pro úplnost je namístě se stručně vyjádřit k námitce navrhovatelky, že napadené ustanovení způsobuje nepřímou diskriminaci "menších" politických stran. K této námitce Ústavní soud uvádí, že politické strany mohou vzájemně spolupracovat s jinými politickými stranami formou poskytování darů, přičemž může jít o legitimní prostředek, jak působit v prostředí, ve kterém mají "menší" (např. regionální) politické strany složitější přístup do Poslanecké sněmovny v důsledku nutnosti překročení celostátní uzavírací klauzule, kdy současně vytvoření formální koaliční spolupráce politických stran naráží na výraznou nevýhodu ve formě přísně nastavené a v ustálených demokraciích v této podobě nestandardní sčítací uzavírací klauzule pro vstup do Poslanecké sněmovny. Tato nevýhoda působí vůči možné formální koaliční spolupráci demotivujícím způsobem, a je tedy pochopitelné, pokud zejména menší politické strany hledají jiné formy spolupráce, které mohou být spojeny i s finanční podporou (např. kandidování členů jedné politické strany na kandidátních listinách jiné politické strany, u níž je překročení 5% hranice při volbách do Poslanecké sněmovny pravděpodobnější). Zákonodárci se tak za dané situace nabízí k vážné úvaze přehodnocení aplikovatelnosti daného omezení i na dary poskytované mezi politickými stranami navzájem. Nicméně částka 3 000 000 Kč se Ústavnímu soudu nejeví jako natolik nízká a (již) nepřípustně omezující finanční podporu jiné politické strany, aby musel v rámci abstraktní kontroly ústavnosti z tohoto důvodu napadené ustanovení zrušit.
C. Zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, jen na banky registrované na území České republiky
95. Předmětem napadeného ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) zákona č. 424/1991 Sb. je zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, pouze na banky registrované na území České republiky. Navrhovatelka shledává protiústavnost příslušného omezení ze čtyř hledisek. Namítá nepřímou diskriminaci hospodářsky méně silných politických stran odporující čl. 3 odst. 1 Listiny, dále rozpor s principem volné soutěže politických stran dle čl. 5 Ústavy, rozpor s čl. 21 Listiny a samostatně argumentuje porušením principu proporcionality.