37. Vedle přezkumu ústavnosti napadené právní úpravy z pohledu principu volné soutěže politických stran a politických sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny je nutné posoudit i zásah daného ustanovení do svobody politické strany coby právnické osoby soukromého práva činit vše, co jí zákon nezakazuje, a nebýt nucena činit to, co jí zákon neukládá (čl. 2 odst. 3 Listiny). Politické strany jsou sdruženími se zaměstnanci, s určitou potřebou materiálního zázemí a potřebou péče o ně, a mají tedy legitimně svobodu uzavřít smlouvu o poskytnutí úvěru, který mohou potřebovat pro svůj vznik a další působení. Méně hospodářsky silná strana však bude v obtížnější pozici při získávání úvěru u banky, protože její schopnost zavázat se proti úvěru je nižší. Jiný poskytovatel úvěru jí ho však může (ze své svobodné volby, vždyť i on realizuje své vlastnické právo podle čl. 11 Listiny) poskytnout za takových podmínek, které mohou být k politické straně vstřícnější než podmínky úvěru bankovního, ale stále budou v souladu s dobrými mravy, a jejich transparentnost může být zajišťována stejnými formami, jaké jsme předestřeli výše (veřejnosti přístupná výroční zpráva, bankovní převod, transparentní účet a dohled Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí).
38. Omezení okruhu poskytovatelů úvěrů jen na banky je podle našeho názoru protiústavní i z pohledu základního práva politické strany na svobodné jednání podle čl. 2 odst. 3 Listiny, protože lze proti němu uvést ty samé argumenty, jež byly předestřeny ve vztahu k principu volné soutěže politických stran a pro které neobstojí ani v testu proporcionality zásahu do základního práva. Napadená právní úprava tedy měla být podle našeho soudu zrušena pro rozpor jak s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, tak čl. 2 odst. 3 Listiny.
39. K našemu závěru o protiústavnosti napadené právní úpravy dodáváme, že bychom ke stejnému závěru dospěli i v případě, bylo-li by jako legitimní cíl napadené právní úpravy sledováno snížení rizika vlivu např. zahraničních subjektů na vnitrostátní politickou soutěž, nebo vliv jiných subjektů, které podle názoru zákonodárce představují zvýšené nebezpečí nepatřičného vlivu na politické strany. Ačkoliv by totiž daný cíl obstál jako legitimní, vhodnějším a méně omezujícím prostředkem k jeho dosažení by bylo přijetí právní úpravy obdobné právní úpravě obsažené v ustanovení § 18 odst. 1 ZPSPH. Ta obsahuje výčet subjektů, od nichž politické strany nesmějí přijmout dar nebo jiné bezúplatné plnění, ale neomezuje okruh poskytovatelů jen na jeden vybraný typ subjektu.
40. Konečně pouze podpůrně odkazujeme i na komparativní poznatky, podle nichž se obdobné omezení poskytovatelů úvěrů politickým stranám pouze na banky či obdobné instituce vyskytuje v právních řádech pouze několika států Rady Evropy (např. Bulharsko, Estonsko, Litva, Polsko a Srbsko). Právní úpravy jsou v jednotlivých zemích ale různorodé - od úplného zákazu poskytování úvěrů politickým stranám (Lotyšsko) po absenci jakéhokoli omezení v tomto směru z hlediska přípustných poskytovatelů (např. Belgie, Dánsko, Finsko, Chorvatsko, Irsko, Itálie, Maďarsko, Německo, Nizozemí, Norsko, Rakousko, Španělsko). Z toho lze usuzovat, že státy mohou plnit své závazky v oblasti postihování tzv. praní špinavých peněz, plynoucí z evropského, případně mezinárodního práva, které zmiňuje odůvodnění nálezu (bod 98 odůvodnění), jiným a minimálně v tomto ohledu méně omezujícím způsobem. Z pohledu síly vlivu bankovního sektoru na politický proces může být pro Českou republiku zajímavá například probíhající diskuse z Francie. Její právní úprava určité omezení okruhu poskytovatelů úvěrů obsahuje (avšak neomezuje ho jen na banky). Objevila se zde kritika, že banky mají svým rozhodnutím, komu úvěr poskytnout a komu ne, na výsledek demokratických voleb značný vliv, a někteří kandidáti v prezidentských volbách si stěžovali na problém, že banky s nimi kvůli jejich politickým názorům odmítají spolupracovat (viz http://www.huffingtonpost.fr/2017/01/03/ pourquoi-les-banques-refusent-de-preter-de-largent-au-front-nat_a_21646240/).
41. Podotýkáme dále, že doporučení tzv. Benátské komise, které Ústavní soud v některých svých rozhodnutích též v argumentační rovině reflektuje, omezení přípustných poskytovatelů úvěrů neobsahují, ale kladou důraz spíše na zajištění řádné informovanosti o poskytnutých úvěrech a na to, aby se na úvěry poskytnuté za výhodnějších podmínek, popř. na úvěry, které byly věřitelem odepsány, pohlíželo jako na další příjmy politických stran podléhající předepsaným regulím na výši příspěvků apod. [European Commission for Democracy through Law (Venice Commission): Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Political Parties. CDL-PI(2016)003, 15. 3. 2016, dostupné na http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2016)003-e)].
III. Shrnutí a poznámka k možnému odkladu vykonatelnosti zrušení příslušné právní úpravy
42. Naše částečně odlišné stanovisko je vedeno přesvědčením, že zásahy státu do principu volné soutěže politických stran a politických sil, jakož i dalších základních principů relevantních pro posouzení ústavnosti napadené právní úpravy, musí být Ústavním soudem podrobeny přísnému a komplexnímu přezkumu, který zohledňuje vzájemnou provázanost a spolupůsobení jednotlivých prvků regulace státního i soukromého financování politických stran. Z důvodů, které jsme předložili výše, jsme dospěli k závěru, že ustanovení ZPSPH upravující hranici pro výplatu stálého příspěvku, jeho výši, výši příspěvku na mandát poslance nebo senátora a vznik nároku na příspěvek na podporu činnosti politického institutu jen pro tu stranu, která se vyznačuje příslušným opakovaným ziskem mandátů v Poslanecké sněmovně, jakož i ustanovení zužující okruh přípustných poskytovatelů úvěrů politickým stranám jen na banky, měla být Ústavním soudem jako protiústavní zrušena. Zásadním byl pro nás zejména kumulativní efekt návrhem napadených státních příspěvků, disproporčně zvýhodňující parlamentní politické strany, resp. ty strany, které dosáhnou na stálý příspěvek, v soutěži politických stran.
43. V případě obav o eventuální zásah do již vzniklého legitimního očekávání politických stran z titulu napadené právní úpravy státní finanční podpory mohl Ústavní soud přistoupit ke zrušení příslušných ustanovení ZPSPH s odloženou vykonatelností až ke konci stávajícího řádného volebního období Poslanecké sněmovny. Politické strany by tak v tomto volebním období získaly finanční prostředky, nedošlo-li by zatím k jiným právním změnám, podle současné právní úpravy. O nové právní úpravě by Parlament rozhodoval až pro budoucí volební období.
44. Jen pro vyloučení případných pochybností opakujeme a znovu zdůrazňujeme, že v právní úpravě financování politických stran lze i podle našeho soudu legitimně činit určité rozdíly mezi politickými stranami podle jejich relevance v politickém systému, avšak právní úprava musí být vyvážená a nesmí tak výrazně preferovat určitou skupinu politických stran na úkor stran jiných, jako to činí napadená právní úprava. Nic z výše uvedeného také nebrání zákonodárci zohlednit i význam voleb do Poslanecké sněmovny, avšak musí přitom dbát na zachování celkově vyváženého přístupu a na respekt vůči principu rovnosti šancí všech politických stran naplňujících kritéria čl. 5 Ústavy, které prokázaly vážnost svého volebního působení. Nic z výše uvedeného by také nemělo vést k závěru, že tento přístup lze realizovat jen při zvýšení nároků na státní rozpočet. Zákonodárce by při přijímání nové právní úpravy mohl například stanovit určitý strop celkových výdajů státního rozpočtu na financování politických stran a v jeho mezích rozdělit příspěvky ústavně konformním způsobem. Mohl by též přijmout rozhodnutí, že není nezbytné vycházet z toho, že zachová tak štědrou finanční podporu, jaká náleží politickým stranám zvýhodněným podle současné právní úpravy, a jen adekvátně těmto částkám přizpůsobí míru příspěvků pro strany další, a namísto toho zvolit celkově skromnější přístup k financování politických stran.
45. Závěrem s určitou lítostí konstatujeme, že historie vývoje právní úpravy politických stran v České republice i v jiných demokratických evropských státech názorně ukazuje, že k její zásadnější změně se přistupuje reálně pouze ve dvou případech: dá-li k této změně impuls Ústavní soud, anebo dojde-li k velkému (často finančnímu) skandálu, který přeroste v politickou krizi. Je nám líto, že většina pléna nyní nedokázala jasně identifikovat největší ústavněprávní deficity stávajícího modelu financování politických stran, a nepřispěla tak k jejich odstranění.
K odlišnému stanovisku soudců Kateřiny Šimáčkové, Ludvíka Davida a Vojtěcha Šimíčka se k části I týkající se nezrušení ustanovení věty první v § 20 odst. 5 zákona o sdružování v politických stranách a hnutích a k části II odlišného stanoviska připojil soudce Jan Filip.
2. Odlišné stanovisko soudců Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka
1. Sice jsme hlasovali pro přijetí zamítavého výroku, ale k tomu nás vedla skutečnost, že nebyl (rozdílem jediného hlasu) schválen předchozí návrh výroku předložený Radovanem Suchánkem, pro který jsme hlasovali. Jím se navrhovalo posuzovaný návrh zamítnout vyjma návrhu na zrušení ustanovení § 20 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 424/1991 Sb."), jenž měl být odmítnut jako nepřípustný z důvodu překážky věci rozhodnuté podle § 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, neboť o ústavnosti tohoto ustanovení již Ústavní soud meritorně rozhodl nálezemsp. zn. Pl. ÚS 10/03. Podané odůvodnění nynějšího nálezu, obhajující nový meritorní přezkum (bod 63), nepovažujeme vůbec za přesvědčivé.
2. V daném případě (sp. zn. Pl. ÚS 10/03) šlo tedy o rozhodnutí konečné, neboť proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Nelze ani uvažovat o aplikaci § 63 zákona o Ústavním soudu, který umožňuje přiměřené použití občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř."), nestanoví-li zákon o Ústavním soudu jinak, neboť je právě stanoveno jinak. Není tak kupř. možné aplikovat ustanovení o obnově řízení (§ 228 a násl. o. s. ř.), kdy může v obnoveném řízení dojít k tomu, že rozhodnutí ve věci samé se změní a nové rozhodnutí nahradí původní rozhodnutí (§ 235h odst. 1 o. s. ř.), a tak je překážka rei iudicatae odstraněna. Ostatně zákon o Ústavním soudu připouští obnovu řízení, a tedy i eventuální překonání překážky věci meritorně rozhodnuté, avšak jen ve zcela specifických případech a zpravidla u rozhodnutí o ústavních stížnostech (§ 119 a násl. zákona o Ústavním soudu). Kromě této výjimky se tak uplatní překážka rei iudicatae, resp. její absence představuje obecnou podmínku přípustnosti každého návrhu v jakémkoli řízení před Ústavním soudem. Platí tedy i pro řízení o zrušení zákonů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu. Jinými slovy, jde o princip, který Ústavnímu soudu zásadně neumožňuje opakovaně meritorně rozhodovat v jedné a téže věci.
3. Jsme toho názoru, že věc, o které Ústavní soud již nálezem rozhodl, je závazně vymezena prvotně petitem návrhu a definitivně pak výrokem nálezu, jímž byla rozhodnuta. V řízení o zrušení zákonů je tedy věc vymezena: 1. označením zákona (zákonů) nebo jeho (jejich) jednotlivých ustanovení, který je (které jsou) navrženy ke zrušení, a o jejichž rozporu nebo naopak souladu s ústavním pořádkem Ústavní soud výrokem nálezu rozhodl, jakož i 2. tím, jaký ústavní zákon (ústavní zákony) a jeho (jejich) jednotlivá ustanovení Ústavní soud aplikoval při rozhodování o souladu napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem.
4. V literatuře se k tomu např. uvádí: "V případě řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů je identita věci dána totožností právního předpisu či jeho ustanovení, jehož protiústavností se již Ústavní soud v nálezu zabýval, a to bez ohledu na okruh účastníků řízení, resp. bez ohledu na osobu navrhovatele. V případě kontroly norem se do popředí dostává otázka, zda je rozhodující i rozsah přezkumu, tj. z hlediska jakých ústavních norem a ústavních principů byl předchozí přezkum činěn. Představa, že Ústavní soud v předchozím rozhodnutí postihl všechny možné ústavněprávní aspekty věci a návrh posoudil ve vztahu ke všem relevantním normám ústavního práva je zřejmě nereálná ... překážka věci rozhodnuté je dána jen ve vztahu k těm ústavněprávním normám, které Ústavní soud do svých úvah pojal." (POSPÍŠIL, I., in WAGNEROVÁ, E., DOSTÁL, M., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. Zákon o Ústavním soudu s komentářem. Praha: ASPI, a. s., 2007, s. 118). "V řízení o kontrole norem ... je předmětem řízení posuzování ústavnosti zákonů ... přičemž identita věci je v tomto případě dána totožností návrhu na zrušení označeného zákona ..., resp. jejich jednotlivých ustanovení se zákonem ..., resp. jejich jednotlivými ustanoveními, o jejichž ústavnosti již Ústavní soud nálezem rozhodl. Určitým deficitem takto interpretované překážky věci rozhodnuté v řízení o kontrole norem je v případě zamítavého nálezu nemožnost opakovaně posuzovat ústavnost stejného zákona ..., avšak z jiných ústavních důvodů, než tomu bylo v předchozím případě. Bezvýjimečné použití překážky rei iudicatae vychází z předpokladu, že v rámci ústavního přezkumu Ústavní soud je a musí být schopen apriorně, bez ohledu na argumentaci obsaženou v návrhu, postihnout všechny myslitelné ústavně relevantní kontexty. Tento předpoklad je však iluzí. Z tohoto důvodu jiné systémy ústavního soudnictví obvykle v této souvislosti za určitých podmínek ponechávají prostor pro opětovné rozhodování v téže věci ..." (HOLLÄNDER, P. In: FILIP, J., HOLLÄNDER, P., ŠIMÍČEK, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 165 a násl.). "Poněkud jiná situace může však nastat, byl-li takový návrh nálezem zamítnut ... V takovém případě totiž návrhem napadený právní předpis dále platí, aniž by bylo možno zcela vyloučit, že navzdory zamítavému nálezu je přece jenom protiústavní, protože Ústavní soud např. nevzal náležitě v úvahu všechny aspekty jeho ústavnosti; trvání na tom, že z formálních důvodů takový předpis nemůže být již nikdy Ústavním soudem přezkoumán (zrušit by jej mohl pouze normotvůrce sám), by mohlo být v kontextu právního státu posuzováno jako nepřiměřené." (MIKULE, V., SLÁDEČEK, V. Zákon o Ústavním soudu - komentář a judikatura k Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s. 107). Některé z názorů tedy narušení principu překážky rei iudicatae v řízení o návrhu na zrušení zákona (jiného právního předpisu) nebo jeho jednotlivých ustanovení zcela nevylučují. Nedomníváme se však, že takové náhledy lze vztáhnout na daný případ.
5. Sluší se proto zdůraznit, že nálezemsp. zn. Pl. ÚS 10/03rozhodl Ústavní soud (zamítavým výrokem č. 2) o ústavnosti ustanovení § 20 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., které se od přijetí uvedeného nálezu nijak nezměnilo (toliko formální změna spočívá v tom, že od 1. 1. 2017 je označeno jako odstavec 3, což ovšem pro jeho totožnost není relevantní). Ústavní soud v odkazovaném nálezu posuzoval ústavnost tohoto ustanovení z hlediska čl. 5 Ústavy, čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (viz poslední větu odůvodnění), přičemž v nynějším nálezu tvořily kritérium přezkumu čl. 5 Ústavy, čl. 20 odst. 4 a čl. 22 Listiny (bod 62). Okolnost, že nyní skupina senátorů poukázala i na čl. 20 odst. 4 Listiny, s nímž Ústavní soud rozpor tohoto ustanovení zákona rovněž neshledal, nás nepřesvědčuje, že jde skutečně o novou věc, lišící se - v něčem podstatném - od té předchozí, a to tím spíše, jestliže nálezemsp. zn. Pl. ÚS 10/03byla zákonná úprava stálého příspěvku přezkoumána v širším rozsahu, než tomu bylo v nynější věci, kdy ustanovení § 20 odst. 6 zákona, týkající se výše stálého příspěvku, nyní vzhledem k petitu návrhu ani přezkoumáváno nebylo (viz bod 118). Ostatně odůvodnění nynějšího nálezu samo uvádí, že navrhovatel ve věcisp. zn. Pl. ÚS 10/03argumentoval věcně obdobně jako skupina senátorů v nyní řešené věci (bod 65), a dále staví na stěžejních závěrech, ke kterým Ústavní soud v předchozím řízení dospěl (body 66 až 70).
6. Jakkoli uznáváme pravdivost argumentu, že "v období od přijetí nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03došlo jak ke značným sociálním změnám ... vyznačujícím se výrazným dynamickým vývojem politického (stranického) systému", jakož i "k dalším zásadním změnám v zákonné úpravě financování politických stran" (bod 63), ani jedna z těchto skutečností nezakládá podle zákona o Ústavním soudu důvod pro nový meritorní přezkum téhož zákonného ustanovení. Vymezujeme se i vůči odkazu na nálezovou judikaturu Ústavního soudu, který je uveden citovaném bodě odůvodnění na podporu argumentace vedené ve prospěch připuštění nového přezkumu: jakkoli v obou nálezech -sp. zn. Pl. ÚS 42/2000isp. zn. Pl. ÚS 9/01- se poukazuje na sociální změny, k nimž došlo v několikaletém časovém období uplynulém od předchozího posouzení "téže" právní úpravy, je nutno mít současně na zřeteli, že oba se týkaly specifických a od nynější věci odlišných situací. V prvém případě Ústavní soud přezkoumával změněnou zákonnou úpravu, tudíž nešlo o tutéž věc (volební kauce původně 200 tisíc Kč, pak 40 tisíc Kč), k čemuž přistupovala skutečnost, že předchozí zamítavý nález (sp. zn. Pl. ÚS 3/96) byl přijat hlasy "relevantní menšiny", přičemž Ústavnímu soudu se nově jevilo "jako relevantní právě to, co bylo uvedeno v odlišných stanoviscích několika soudců" k onomu nálezu. V druhém případě se Ústavní soud vyslovil k možnosti nového přezkumu ústavnosti tzv. lustračního zákona v návaznosti na jeho předchozí posouzení Ústavním soudem ČSFR.
7. Konečně ani skutečnost, že k přijetí nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03došlo na základě návrhu spojeného s ústavní stížností podle § 74 zákona o Ústavním soudu, nepředstavuje relevantní důvod pro nerespektování překážky rei iudicatae. Jak uvedený nález, tak nález nynější byly totiž přijaty v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a prvního oddílu druhé hlavy části druhé zákona o Ústavním soudu, pročež rozlišování podle navrhovatele nebo podle jiných procesních okolností zde pro identitu posuzované věci - vymezené napadeným zákonným ustanovením a ústavněprávními hledisky jeho přezkumu - je zcela bez právního významu. Nedávno k tomu nakonec jednoznačně dospělo samo plénum Ústavního soudu při posuzování návrhu skupiny senátorů na zrušení ustanovení § 16 prováděcí vyhlášky k zákonu č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, tj. vyhlášky č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících, ve znění vyhlášky č. 432/2002 Sb., [nález ze dne 15. 9. 2015sp. zn. Pl. ÚS 13/14(N 164/78 SbNU 451; 297/2015 Sb.), bod 34], kdy konstatovalo, že by tento návrh byl nepřípustným pro překážku věci rozhodnuté podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, bylo-li by totéž napadené ustanovení již dříve meritorně přezkoumáno na základě postupu podle § 78 odst. 1 ve spojení s § 74 téhož zákona.