9. Zásadně oponujeme rovněž tomu, jak odůvodnění nálezu při deklarovaném přezkumu deficitů právní úpravy financování politických stran z hlediska toho, zda neohrožují samotnou podstatu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny (bod 58 odůvodnění), považuje za podstatné "pouze otázku, zda stávající systém financování nepoškozuje některé politické strany (bez dalších přívlastků) natolik, že jim fakticky znemožňuje adekvátním způsobem (tedy ideálně na půdě Parlamentu) reprezentovat zájmy té - nikoli marginální - části společnosti, k jejichž ochraně a hájení taková politická strana vznikla a funguje" (bod 60 odůvodnění). Jsme přesvědčeni o tom, že ochrana čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny vyžaduje mnohem víc. Vyžaduje, aby se Ústavní soud nespokojil bez dalšího jen s poukázáním na to, že se některé politické straně podařilo postupně prosadit až k zisku mandátů v Poslanecké sněmovně, ačkoliv její státní finanční podpora byla výrazně nižší, zatímco jiná politická strana, která měla nárok na vyšší míru státní podpory, v příštích volbách neuspěla (body 76 a 77 odůvodnění). Nestačí ani poukázání na to, že v posledních volebních obdobích se do Poslanecké sněmovny dostalo více politických stran, než bývalo pravidlem, a že jsou mezi nimi i strany nové (a k tomu některé z nich nové spíše formálně) (bod 78 odůvodnění). Tato druhá argumentace je nejen ústavněprávně deficitní z důvodů rozebraných níže, ale zároveň logicky chybná, jelikož nelze ústavnost účinné právní úpravy ZPSPH posuzovat (v podstatě pouze) empiricky podle povolební situace a zastoupení politických stran v Poslanecké sněmovně v těch volebních obdobích, na které odůvodnění nálezu odkazuje, jelikož je současný právní rámec posunutý tím, že došlo k nikoli nepodstatné změně (zpřísnění) podmínek soukromého financování politických stran, které stálo u zrodu a dalšího působení některých nových a volebně úspěšných politických subjektů v daných volbách. Je to jako argumentovat, že se nemocný (státem nefinancovaný) uzdravil (uspěl ve volbách), když dostal léky (využil zdroje soukromého financování), které si mohl relativně volně pořídit, a že se tedy jistě takový nemocný uzdraví i v budoucnosti, a zapomenout přitom na to, že v budoucnu léky nedostane, anebo jen omezeně. Nelze tedy přisvědčit relativizaci, ke které Ústavní soud přistoupil v bodě 79 odůvodnění nálezu, v němž uvádí: "Jakkoli by tedy v čistě abstraktní rovině mohlo být namístě navrhovatelce přisvědčit, že napadená právní úprava (nepřípustně) upřednostňuje etablované parlamentní strany na úkor zbývajících politických stran, empirická data její argumenty v plném rozsahu vyvracejí." Okolnost, jaký počet politických stran je zastoupen v Poslanecké sněmovně, totiž závisí na celé řadě faktorů, z nichž jedním je právě právní úprava financování politických stran. Úkolem Ústavního soudu je přitom zajistit, aby tato úprava zajišťovala prostupnost politického systému, jeho skutečnou pluralitu a neobsahovala "ostré hrany", které nepřiměřeně a nedůvodně znevýhodňují některé politické strany. Většina pléna bohužel skončila u konstatování, že je vlastně "vše v pořádku", neboť počet stran zastoupených v Poslanecké sněmovně se zvýšil, a vůbec se již nezabývala tím, o jaké strany se jedná, jak jsou financovány a zda stávající úprava nekomplikuje dosažení většího politického zastoupení i pro další subjekty. Nemluvě o tom, že kromě působení politických stran v Poslanecké sněmovně je velmi významné rovněž působení politických stran na regionální úrovni, což právní úprava dostatečně nezohledňuje, neboť např. komunální volby stojí zcela mimo státní financování.
10. V tomto kontextu většině pléna vytýkáme rovněž toliko apodiktické konstatování, podle něhož je "vzorec" financování politických stran, založený na prioritě výsledků voleb do Poslanecké sněmovny, údajně vhodně a v "rozumné proporci" doplněn bonifikací i za zisk mandátů v Senátu, v zastupitelstvech krajů a v Evropském parlamentu (bod 80 odůvodnění). Skutečně nevíme, o co většina pléna tento svůj názor vlastně opírá: zda skutečně 30 Kč za jeden hlas ve volbách do Evropského parlamentu (oproti 100 Kč za jeden hlas ve volbách do Poslanecké sněmovny a navíc bez nároku na příspěvek na mandát!), případně úplnou absenci jakéhokoliv státního financování nezávislého kandidáta ve volbách do Senátu, považuje za "rozumnou proporci", a hlavně - proč?
11. Klíčové pro posouzení ústavnosti napadené právní úpravy, resp. základním ústavněprávním problémem a otázkou, které měl Ústavní soud v této věci zkoumat, je proto, zda výrazně rozdílný objem státních finančních příspěvků plynoucí z této úpravy nepřípustně nezvýhodňuje strany, které na ně v důsledku svého volebního výsledku dosáhnou, v soutěži politických stran. Odůvodnění nálezu vychází ze správné premisy, že určitá míra nerovnosti ve státním financování politických stran je přirozená tehdy, je-li odvislá od rozdílného volebního úspěchu. V nyní řešené věci jde však o to, v jaké proporci jsou vyplácené státní příspěvky k volebním ziskům jednotlivých politických stran. Jinými slovy, zda politické strany, které dosáhnou na určitý práh volebního výsledku (konkrétně 3 %, resp. 5 % při volbách do Poslanecké sněmovny), nezískávají ze státního rozpočtu takové částky, které je nepřípustně zvýhodňují oproti stranám, které byly zhruba obdobně volebně úspěšné, ale dané prahy (byť třeba jen těsně) nepřekročily. Toto bylo také klíčovou podstatou argumentace navrhovatelky. Je zřejmé, že v důsledku nastavení určitých procentních prahů bude docházet ke "skokovému" nárůstu státních příspěvků, ale je podstatné to, o jak velký skok se za těchto okolností jedná a jak takové skokové navýšení působí v kontextu dalších prvků právní úpravy financování politických stran.
Vlastní důvody pro zrušení napadené právní úpravy
12. Z hlediska systematiky typů financování politických stran se navrhovatelka obrátila proti dvěma, resp. třem prvkům přímého státního financování politických stran. Vedle právní úpravy stálého příspěvku a příspěvku na mandát poslance nebo senátora se jedná ještě o příspěvek na podporu činnosti politického institutu, na který má nárok politická strana, která získala alespoň jeden mandát v Poslanecké sněmovně alespoň ve dvou z posledních tří volebních období včetně toho probíhajícího a která je zakladatelem nebo členem příslušného politického institutu. Vedle těchto forem státního financování politických stran je však v kontextu voleb do Poslanecké sněmovny relevantní ještě další typ příspěvku - příspěvek na úhradu volebních nákladů, který je v současnosti podle § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, poskytován politické straně nebo koalici, která ve volbách do Poslanecké sněmovny získala nejméně 1,5 % z celkového počtu platných odevzdaných hlasů, a to v částce 100 Kč za každý odevzdaný hlas.
13. Navrhovatelka opřela své tvrzení o disproporčnosti státního financování politických stran plynoucí ze současné právní úpravy stálého příspěvku o několik reálných i hypotetických příkladů, které cituje i odůvodnění nálezu a které na tomto místě pro plynulost naší argumentace částečně zopakujeme. Problematičnost stávající 3% hranice pro nárok na stálý příspěvek je podle ní zřetelná zejména u těch politických stran, jejichž úspěšnost ve volbách se pohybuje právě okolo této 3% hranice. Ze srovnání údajů z voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2010 například plyne, že Strana zelených získala 2,44 % hlasů a státní podporu ve formě příspěvku na úhradu volebních nákladů ve výši cca 12,8 milionů Kč, zatímco strana Suverenita - blok J. Bobošíkové získala 3,67 % hlasů, ale její státní příspěvky ve formě příspěvku na úhradu volebních nákladů a stálého příspěvku činily cca 49 milionů Kč. Jinými slovy, strana, která získala pouze 1,5násobek hlasů ve srovnání s druhou stranou, obdržela příspěvek v téměř čtyřnásobné výši. (K tomu je třeba pro vyjasnění poznamenat, že zmíněné výpočty jsou pouze modelové a nezohledňují rozpuštění Poslanecké sněmovny v roce 2013, jež tyto částky poměrně snížilo). I další příklad zmíněný v odůvodnění nálezu vypovídá o výrazném předělu, který ve finanční situaci politické strany znamená získání nároku na stálý příspěvek (vše bod 72 odůvodnění).
14. Tyto výsledky je také nezbytné zvážit v kontextu dalších disproporcí, které vznikají mezi stranami, které se pohybují kolem 5% uzavírací klauzule při volbách do Poslanecké sněmovny, jejíž překonání pro ně znamená také výplatu příspěvků na mandáty (podle účinné úpravy každoročně 900 000 Kč za mandát). Navrhovatelka zde opět uvedla příklady stran pod hranicí a nad hranicí 5% uzavírací klauzule, z nichž je nezpochybnitelné, že stát stranám, jež překročí 5% uzavírací klauzuli a získají zastoupení v Poslanecké sněmovně, poskytuje výrazně vyšší finanční podporu než ostatním stranám.
15. Současná právní úprava vytváří, z pohledu voleb do Poslanecké sněmovny, čtyři kategorie politických stran: (A) strany s volebním ziskem 5 % a výše, jež mají nárok na příspěvek na mandát, na stálý příspěvek i na příspěvek na úhradu volebních nákladů; (B) strany s volebním ziskem 3 % a výše, ale nedosahující uzavírací klauzuli 5 %, které mají nárok na stálý příspěvek a příspěvek na úhradu volebních nákladů; (C) strany s volebním ziskem 1,5 % a výše, ale nedosahující 3 %, které mají nárok pouze na příspěvek na úhradu volebních nákladů; a (D) strany s volebním ziskem nižším než 1,5 %, u kterých se presumuje, že jim chybí vážnost úmyslu ve volební soutěži, a jimž proto nenáleží žádná finanční podpora ze strany státu. Existence čtyř různých kategorií politických stran z hlediska jejich státního financování nicméně vyžaduje racionální a ústavně konformní opodstatnění; měla by tedy existovat kritéria, která opodstatňují odlišné zacházení s těmito kategoriemi politických stran (tedy seznatelný účel sledovaný tímto odlišným zacházením). Jinými slovy, pokud politické strany kategorie A spadají do jiného právního režimu než politické strany kategorie B, musí pro to existovat důvod; totéž platí pro rozdílné zacházení s kategoriemi B a C a rovněž s kategoriemi C a D. V opačném případě totiž právní úprava vede k formaci politických stran "s lepším či horším postavením" bez racionálního opodstatnění, což je přesně situace, kterou Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/2000označil za protiústavní.
16. Sečtením tří uvedených typů státního financování politických stran (příspěvek na úhradu volebních nákladů, stálý příspěvek a příspěvek na mandát) lze vyčíslit celkovou částku, která náleží konkrétní politické straně z titulu jejího výsledku ve volbách do Poslanecké sněmovny. Pokud se tato celková částka vydělí počtem hlasů získaných danou politickou stranou, výsledkem bude cosi jako "finanční hodnota jednoho hlasu" odevzdaného ve volbách ve prospěch této politické strany. Platí přitom, že finanční hodnota jednoho hlasu bude v případě jednotlivých (v předchozím bodě vymezených) kategorií politických stran následující: (A) cca 270 Kč až 420 Kč; (B) cca 230 Kč až 270 Kč; (C) přesně 100 Kč; a (D) přesně 0 Kč. I při zanedbání politických stran kategorie D (tj. těch, které nezískají ani 1,5 % hlasů) lze z těchto údajů vyčíst, že úspěšné politické strany kategorie A mají ve srovnání s méně úspěšnými stranami kategorií B, C a D nejen zjevnou a přirozenou výhodu ve formě získání mandátů a participace v zákonodárném procesu, ale rovněž signifikantní finanční výhodu, v rámci které je hodnota jednoho získaného hlasu násobně vyšší než hodnota jednoho hlasu získaného stranou méně úspěšnou. Další způsob, jak lze tuto disproporci číselně vyjádřit, je srovnání modelových stran s výsledkem (A) 6,66 %, (B) 4,44 % a (C) 2,22 %. Při současné právní úpravě totiž platí, že mezi kategoriemi B a C je pouze dvojnásobný rozdíl ve volebním úspěchu, ale až cca pětinásobný rozdíl v částce, kterou tyto strany získají ze státního rozpočtu, a u srovnání stran kategorie A a C je tento rozdíl ve financování až cca desetinásobný, přestože rozdíl ve volebním úspěchu je pouze trojnásobný. Zároveň platí, že s klesající volební účastí se tyto disproporce zvětšují a se stoupající volební účasti se naopak zmenšují. Pro vyloučení případných pochybností uvádíme, že koncept "finanční hodnoty jednoho hlasu" zde používáme pouze jako myšlenkovou konstrukci, která má blíže osvětlit naši argumentaci a kterou ostatně, byť ne takto explicitně nazvanou, použil i Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/2000.
17. Z těchto propočtů je zřejmé, že nastavení podmínek pro výplatu stálého příspěvku dle § 20 odst. 3 a 6 a příspěvků na mandát dle § 20 odst. 7 ZPSPH vytváří výraznou nerovnost mezi jednotlivými politickými stranami v míře, která postrádá racionální a ústavně konformní opodstatnění, jež by plynulo z jejich odlišného působení v politické soutěži, a která zároveň neodpovídá míře jejich podpory (reprezentativnosti) ve společnosti. Ta by však měla být určujícím kritériem pro rozsah státní podpory, jak Ústavní soud zdůraznil již ve výše citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 53/2000, kdy apeloval na zákonodárce, aby připravil novou úpravu financování politických stran "tak, aby [se] proporce mezi dotacemi dosažených pozic a dotacemi úspěchu ve volební soutěži ... výrazně změnily ve prospěch ocenění počtu hlasů získaných ve volbách". Hranice 3 % a její kombinace s výrazným skokem v objemu státní podpory ji dosahujícím politickým stranám se jeví jako umělý předěl, který výrazně zasahuje do principu volné soutěže politických stran. Umělost a důsledky takto nastaveného předělu jsou zvlášť nebezpečné i proto, že výrazně disproporčně dopadají právě na strany, které se pohybují na takové hranici úspěšnosti (cca 2 až 4 %), která je objektivně staví do role možných konkurentů etablovaných politických stran zastoupených v Poslanecké sněmovně, tedy těch, kteří mají v souladu s principem "vlády na čas" potenciál stát se z politické menšiny politickou většinou. Nadto uvádíme, že obdobný skok spojený s výrazně jiným finančním dopadem na relevantní skupiny subjektů ve srovnatelné pozici shledal Ústavní soud jako ústavně nekonformní např. při posuzování ústavnosti právní úpravy zdanění pracujících důchodců v nálezusp. zn. Pl. ÚS 18/15ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.).
18. Jsme proto přesvědčeni o tom, že se měl Ústavní soud v tomto ohledu odchýlit od právního názoru vysloveného v nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03, v němž Ústavní soud postuloval odlišnou funkci stálého příspěvku (aniž by ji však jakkoliv objasnil, což však povýtce nečiní odůvodnění nálezu ani v této věci - viz bod 66 odůvodnění) a z ní dovodil přípustnost hranice pro jeho výplatu vysoko nad hranicí, se kterou v dřívější judikatuře Ústavní soud spojoval míru vážnosti reprezentativnosti politických stran ve společnosti (okolo 1 % hlasů). Lze zde opět odkázat i na nálezsp. zn. Pl. ÚS 30/98, v němž Ústavní soud uznal přípustnost určitých integračních stimulů v zájmu funkčnosti parlamentního systému, ale v němž také uvedl, že to neznamená, že by integrační zájmy směly mít přednost před principem volné soutěže volebních stran, protože ta je výrazem pluralitní povahy demokratického politického systému.
19. Zásah do principiální rovnosti šancí politických stran spojený s dosažením stanovené hranice pro výplatu stálého příspěvku v zákonem stanovené výši je také, jak bylo zřejmé i z již uvedených příkladů, posílen dalšími finančními zisky politických stran v případě, že překročí uzavírací klauzuli při volbách do Poslanecké sněmovny. V takové situaci získají politické strany vedle stálého ročního příspěvku ve výši 10 000 000 Kč i příspěvky na mandáty poslanců každoročně ve výši 900 000 Kč za mandát a dále podporu v různých formách nepřímého státního financování (např. ve formě příspěvků na úhradu nákladů poslaneckých klubů, poslaneckých náhrad či v podobě různé administrativní podpory spojené s působením v Parlamentu, případně i vládě). Ačkoliv je pravda, jak uvádí odůvodnění nálezu, že reálná hodnota příspěvku na mandát je dnes nižší než v minulosti, že došlo k výraznému navýšení objemu příjmů i výdajů státního rozpočtu či ke zvýšení průměrné mzdy (bod 83 odůvodnění), je třeba si uvědomit, že v těchto pozměněných podmínkách fungují všechny politické strany (tedy že všechny se musí vypořádávat například s tím, jak rostou výdaje na mzdové náklady). Z toho tedy plyne, že buď toto snížení reálné hodnoty prostředků politických stran dopadá poměrně na všechny strany, a tudíž je nevyváženost mezi nimi stále proporčně stejná, anebo - a to spíše - uvedené reálné snížení hodnoty prostředků politických stran výrazněji dopadá na chudší politické strany, poněvadž ty mají menší finanční rezervy než strany bohatší. Summa summarum, snížení reálné hodnoty příspěvku na mandát poslance nebo senátora není argumentem, který by zlehčoval zvýhodnění těch politických stran, kterým na něj vzniká nárok.
20. Příspěvek na mandát poslanců v současné podobě problematizuje opět i navázání stálého příspěvku politickým stranám jen na úspěch ve volbách do Poslanecké sněmovny, a nikoli dalších volených zastupitelských těles (Senátu, Evropského parlamentu, krajských a obecních zastupitelstev). Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03odůvodnil ústavnost tohoto omezení výsadním postavením Poslanecké sněmovny v ústavním systému České republiky a svým posouzením, že česká právní úprava "zrcadlí pojmovou charakteristiku politické strany (hnutí) ve významu celostátně, a nikoli toliko regionálně relevantního politického subjektu". I když lze uznat, že Poslanecká sněmovna skutečně v řadě aspektů zaujímá v ústavním systému výsadní postavení, to samo o sobě dostatečně neodůvodňuje, proč by měl stát vyplácet další štědré bonusy politickým stranám právě jen s odkazem na dosažení 3 % hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny. Nepřímo tím totiž sankcionuje politické strany v těchto volbách neúspěšné, ačkoliv se může jednat o politické strany úspěšné například na obecní či krajské úrovni.
21. Spolu s tím, jak současná právní úprava státního financování politických stran výrazně favorizuje parlamentní politické strany (resp. též strany s minimálně tříprocentním ziskem ve volbách do Poslanecké sněmovny), je patrné, že jsou tyto prostředky pro řadu stran zcela rozhodující složkou jejich příjmů. Z výročních zpráv politických stran vyplývá, jakou část jejich příjmů tvoří členské příspěvky či soukromé dary. Například z údajů v roce 2015 lze seznat, že podíl členských příspěvků a soukromých darů (a dědictví) činil u ČSSD 4,84 %, resp. 0,47 % příjmů strany; u ODS 3,1 %, resp. 11,14 %; u ANO 2011 4,27 %, resp. 10,11 %; u KSČM 12,74 %, resp. 7,4 %; u KDU-ČSL 5,21 %, resp. 8,01 %; u TOP 09 5 %, resp. 7,79 %; a u Úsvitu - Národní koalice 0,02 %, resp. 0 %. Dokládá se tím trend, na který odkazuje i odborná literatura (např. ta citovaná v bodu 115 odůvodnění nálezu), že v určitém smyslu skomírá propojení politických stran a občanské společnosti a zároveň narůstá závislost politických stran na státním financování.
22. Zákonodárce přistoupil k výraznější regulaci soukromého financování politických stran a Ústavní soud v tomto nálezu shledal jako ústavně konformní jak stanovení limitu na dary politickým stranám od jedné a téže osoby za kalendářní rok (s čímž souhlasíme), tak zúžení okruhu přípustných poskytovatelů úvěrů a zápůjček (proti čemuž se vymezíme níže). Některé další změny právní úpravy, resp. uložení nových povinností politickým stranám, které povedou k nárůstu provozních výdajů politických stran, jsou uvedeny na závěr odůvodnění nálezu (bod 115 odůvodnění). V této situaci je tedy o to víc důležité, aby stát podporoval volnou soutěž politických stran, včetně principu (relativní) rovnosti jejich šancí, a nepřípustně do ní nezasahoval.
23. Z důvodů uvedených výše jsme však toho názoru, že napadená právní úprava naopak mezi politickými stranami, které svým volebním ziskem prokazují opodstatněnost svého působení ve společnosti (míru své reprezentativnosti), výrazně diferencuje, a to bez relevantního legitimního důvodu a v míře, která je podstatně disproporční této jejich reprezentativnosti. Ústavní soud měl proto ustanovení § 20 odst. 3 a 6 a příslušnou napadenou část ustanovení § 20 odst. 7 ZPSPH zrušit pro rozpor s principem volné soutěže politických stran a sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Příslušná právní úprava navíc dlouhodobě systémově vede k podpoře závislosti politických stran na příspěvcích ze státního rozpočtu, což naráží na princip oddělenosti politických stran od státu dle čl. 20 odst. 4 Listiny (srovnej též KYSELA, J., KOKEŠ, M. Zákon o sdružování v politických stranách a politických hnutích - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. s. 162-163, resp. Šimíček, V. komentář k čl. 20 Listiny in WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012. s. 490, nebo ŠIMÍČEK, V. Volební nález Ústavního soudu. Právní rozhledy 2005, roč. 13, č. 10, s. 359-364). Ve vztahu k příspěvku na mandát senátora v ustanovení § 20 odst. 7 ZPSPH dochází nadto k dalšímu zvýhodnění politických stran, jejichž kandidát ve volbách do Senátu uspěl, proti nezávislým kandidátům, kteří v případě úspěchu ve volbách na tento příspěvek nemají nárok, což je dalším vychýlením z podmínek svobodné soutěže politických sil dle čl. 22 Listiny. V úvahách o vyváženém systému financování politických stran je pak relevantní skutečnost, že z daného příspěvku mají z velké části prospěch opět ty politické strany, kterým již plyne výhoda ze stálého příspěvku a z příspěvků na mandáty poslanců. Obdobnou poznámku lze učinit i ve vztahu k výsledkům voleb do krajských zastupitelstev, resp. Zastupitelstva hlavního města Prahy, jelikož je z oficiálních údajů zřejmé, že v nich v naprosto převažující míře uspívají strany úspěšné i na celostátní úrovni, a tedy těžící z napadené právní úpravy.
24. Navrhovatelka v petitu návrhu sice nenapadla explicitně ustanovení § 20 odst. 6 ZPSPH, které opakuje 3% hranici pro přiznání stálého příspěvku a dále zakotvuje výpočet jeho výše (mezi 6 000 000 a 10 000 000 Kč ročně). Z odůvodnění návrhu, jakož i z logiky věci, kdy je její návrh postaven na argumentaci disproporčností napadené právní úpravy, je však zřejmé, že ve skutečnosti napadala i toto ustanovení. Ostatně nelze vůbec uvažovat o jakýchkoli disproporcích bez toho, aniž by byly zohledněny příslušné finanční částky, které jsou s překročením stanoveného prahu úspěšnosti ve volbách spojeny. Nadto lze jen těžko pochopit, proč by navrhovatelka skutečně napadala pouze 3% hranici pro přiznání stálého příspěvku v § 20 odst. 3 ZPSPH, ale nechala by nenapadnutou tutéž hranici v § 20 odst. 6 ZPSPH.
25. Ve vztahu k hranici pro přiznání stálého příspěvku, jakož i ve vztahu k jeho výši se tak měl Ústavní soud konstatováním jejich protiústavnosti odchýlit ve smyslu § 13 zákona o Ústavním soudu od právního názoru vysloveného v nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03. Veden měl k tomu být, v souladu s nálezem Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 11/02ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), "posunem relevantního právního prostředí tvořeného podústavními právními normami, které v souhrnu ovlivňují nahlížení ústavních principů a zásad, aniž by z nich ovšem vybočovaly, a především neomezují princip demokratické právní státnosti (čl. 1 odst. 1 Ústavy)" a také změnou komplexně vnímaných sociálních a ekonomických poměrů politických stran, neboť období uplynulé od vydání nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03prokázalo výrazně disproporční dopady uvedené hranice na politickou soutěž bez relevantního legitimního důvodu. Nadto je třeba podotknout, že se Ústavní soud v odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/03věcně vůbec nezabýval výší stálého příspěvku, ale řešil pouze otázku hranice pro jeho přiznání, a to navzdory tomu, že v daném případě bylo napadeno i ustanovení o jeho výši. V tomto ohledu bylo jeho posouzení neúplné. Obdobnou kritiku vznášíme z důvodů výše uvedených i vůči odůvodnění nynějšího nálezu.
26. Vedle příslušných ustanovení ZPSPH týkajících se stálého příspěvku a příspěvku na mandát poslance nebo senátora měla být podle našeho názoru zrušena i první věta ustanovení § 20 odst. 5 ZPSPH, zakotvující, za jakých podmínek vzniká politické straně nárok na příspěvek na podporu činnosti politického institutu (který je zákonem definován jako příjem politické strany). Jeho roční výše je stanovena na částku odpovídající 10 % z celkové částky příspěvku na činnost, který náleží politické straně a který se v souladu s § 20 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 20 odst. 4 ZPSPH skládá ze stálého příspěvku a příspěvku na mandáty, které politická strana má (poslanců, senátorů, členů zastupitelstev krajů i členů Zastupitelstva hlavního města Prahy). Podle odůvodnění nálezu by stát formou tohoto příspěvku potenciálně mohl zasáhnout do volné soutěže politických stran a politických sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, jen pokud by "nedůvodně finančně zvýhodňoval politické strany, které na něj dosáhnou, oproti ostatním stranám". Ovšem zároveň uznává, že se jedná o ingerenci "zákonodárce do volné politické soutěže" (bod 110 odůvodnění). Domníváme se, že zásahem do volné soutěže tento příspěvek skutečně je, avšak klíčovou otázkou je to, zda je i porušením daného principu, tedy zásahem dostatečně neodůvodněným a protiústavním. Podle našeho názoru v situaci, kdy měl Ústavní soud zhodnotit spolupůsobení hranice pro nárok na stálý příspěvek, jeho výše a výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora za protiústavní, jelikož výrazně disproporčně znevýhodňuje ty politické strany, které již prokázaly vážnost svého působení v politice, ale všechny podmínky pro tuto další podporu nesplnily, nemůže další bonus pro již tak zvýhodněný úzký okruh politických stran v testu ústavnosti za daného kontextu obstát. Zaměřením daného příspěvku jen na strany, které se vyznačují opakovanou úspěšností ve volbách do Poslanecké sněmovny (byť ne nutně při každých volbách), se opět stávají zvýhodněnými ty strany, které mají již disproporční prospěch i ze stálého příspěvku a příspěvku na mandáty. A navíc ještě zákonodárce bez srozumitelného účelu vytváří užší privilegovanou skupinu stran, jimž na tento další finanční příspěvek vzniká nárok.
27. Podle našeho názoru tedy příspěvek na podporu činnosti politického institutu v současné podobě ještě více prohlubuje již tak existující vychýlení z rovných podmínek svobodné soutěže politických stran, čímž je tento stav v rozporu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Ve vztahu ke zbytku napadené právní úpravy politických institutů měl po našem soudu Ústavní soud spíše návrh odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost (nikoli tedy návrh zamítnout), s vědomím, že pokud by se v budoucnosti vyjevilo, že politické instituty skutečně působí k obcházení pravidel financování politických stran, bude Ústavní soud připraven podrobit danou úpravu nové kontrole. Tento závěr by byl odůvodněn zejména tím, že česká právní úprava nestojí na personální a organizační samostatnosti politických institutů a politických stran, a dále, že původní právní úprava počítající s kontrolou testem veřejné prospěšnosti politických institutů v důsledku legislativních změn odpadla.
II. Zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany a politická hnutí oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů (dále jen "úvěry"), jen na banky, resp. další finanční instituce registrované na území České republiky (dále jen "banky")
28. Ústavněprávní přezkum navrhovatelkou napadených ustanovení ZPSPH, která se týkají regulace tzv. soukromého financování politických stran, musí opět vycházet zejména z principu volné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny). I v tomto kontextu platí, že princip volné soutěže znamená i princip rovného přístupu politických stran do politické soutěže a principiální rovnost šancí v ní (např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 30/98). Nadto je však při daném přezkumu relevantní i postavení politické strany jako právnické osoby soukromého práva, která je nositelkou základních práv a svobod, včetně obecné svobody jednání ve smyslu čl. 2 odst. 3 Listiny. Jsme přesvědčeni o tom, že navrhovatelkou napadená část ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) ZPSPH, která omezuje okruh přípustných poskytovatelů úvěrů pro politické strany jen na banky, nepřípustně zasahuje, a tedy porušuje jak princip volné soutěže politických stran, tak uvedené základní právo, a to z následujících důvodů.
29. Vzhledem k tomu, že z principu volné soutěže politických stran plyne, že veřejná moc nesmí svými zásahy vytvářet neodůvodněné překážky svobodného vzniku a fungování politických stran, je nutné každé takové omezení volné soutěže pečlivě zkoumat a zdůvodnit. Ústavně konformní je tehdy, jestliže sleduje legitimní cíl, je vhodným nástrojem k dosažení tohoto cíle, je nezbytné a zároveň neomezuje daný princip nad míru přiměřenou dosažení žádaného legitimního cíle [např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 14/14ze dne 19. 5. 2014 (N 98/77 SbNU 429; 176/2015 Sb.), bod 37, nebo ze starší judikatury nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/96ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.)].
30. Zúžení okruhu možných poskytovatelů úvěrů pouze na banky je zásahem do volné soutěže politických stran, protože vytváří nerovné šance politických stran získat úvěr, přičemž podle dostupných analýz činí v jednoduchém průměru podíl zápůjček a úvěrů přibližně 30 % prostředků politických stran (studie Transparency International: Průběžný monitoring financování politických stran - únor 2016, dostupné na https://www.transparency.cz/wp.../Financování-politických-stran-2016-Analýza.docx). Méně hospodářsky silné politické strany budou v horším postavení než strany hospodářsky silnější, protože nemají takovou finanční kredibilitu, a mohou mít tedy výrazně ztížený přístup k získání bankovního úvěru. Nižší schopnost získat úvěr je pro méně ekonomicky silné subjekty charakteristická obecně, v čemž samozřejmě není důvod nesouhlasit s odůvodněním nálezu (bod 98 odůvodnění). Podle našeho názoru je však postavení politických stran, a tedy i ekonomicky slabších politických stran, specifické potud, že čl. 5 Ústavy i jim garantuje volnou politickou soutěž, a to nikoliv v zájmu jenom jich samých, ale zejména proto, že to ústavodárce považoval za klíčové pro uchování demokratického politického systému. I proto je odůvodněný obezřetný přístup Ústavního soudu při posuzování předmětné právní úpravy.
31. Sdílíme ten závěr v odůvodnění nálezu, podle něhož je cíl napadené právní úpravy, tedy posílení transparentnosti soukromého financování politických stran, obecně legitimní, a to jak z hlediska posílení formální průhlednosti příslušných vztahů mezi politickou stranou a poskytovatelem úvěru, tak z hlediska minimalizace vztahů nepatřičné závislosti mezi stranou a takovým poskytovatelem (bod 96 odůvodnění).
32. Je-li cíl zásahu do volné soutěže politických stran legitimní, je potřeba zhodnotit, zda se jedná o zásah vhodný, jinými slovy, zda je zvolený prostředek způsobilý naplnit požadavek větší transparentnosti financování politických stran. Podle našeho názoru lze míru právní regulace bank a dohledu nad nimi považovat za zvýšenou garanci transparentnosti vztahů mezi politickou stranou a bankou ve smyslu prvním. Nicméně nesouhlasíme s tím, že by se zúžením okruhu poskytovatelů úvěrů jen na banky dosáhlo bez dalšího i snížení rizika nepatřičné závislosti politické strany na poskytovatelích úvěrů (a s ní spojeného nebezpečí korupce).
33. Jakmile totiž zákonodárce znemožní politickým stranám získávat úvěry od jiných subjektů, dostávají se banky do určitého výsadního postavení, byť jen ve svém souhrnu. Jelikož neexistují a ani nemohou existovat právní pravidla, která by zakotvila povinnost banky úvěr politické straně za určitých okolností poskytnout, je jen na jejím uvážení, zda a pokud ano, za jakých podmínek tak učiní. Není důvodu se domnívat, že by se politická strana nemohla dostat do stavu závislosti na bance, která jí poskytla úvěr. Lze uvažovat například o situaci, kdy banka poskytuje úvěr za výhodnějších podmínek, než by jinak byla poskytla, z toho důvodu, že příslušná politická strana slíbila politickou podporu jejím ekonomickým zájmům. Z tohoto důvodu nepovažujeme zúžení okruhu poskytovatelů jen na banky za vhodný nástroj podpory transparentnosti financování politických stran, protože v důsledku zákazu přijímat úvěr od jiných subjektů může naopak narůstat propojení bankovního sektoru a politických stran, a posilovat se závislost politických stran na bankách. Ostatně i přes tuto úpravu se otevírá několik možností, jak tento zákaz obejít např. tím, že se za splacení úvěru zaručí třetí osoba, vůči níž by pak mohla směřovat nepatřičná závislost, proti níž navrhovatel příslušného pozměňovacího návrhu M. Plíšek v Poslanecké sněmovně argumentoval. Konečně se zúžením okruhu poskytovatelů úvěrů na banky dostávají do nevýhodné pozice ty politické strany, které mají ve svém programu politiku zaměřenou na zvýšenou regulaci bankovního sektoru, pro které může být výrazně obtížnější získat bankovní úvěr - pokud ovšem nebudou ochotny usměrnit svou politiku. Ani to nesvědčí o vytvoření podmínek, které by měly minimalizovat případy vzniku nepatřičné závislosti.
34. Nadto je však klíčové, že podle našeho názoru není rozhodně naplněno ani kritérium nezbytnosti omezení, tedy že neexistuje jiný dostupný právní prostředek, který by vedl ke stejnému legitimnímu cíli, ale méně by zasáhl do příslušného chráněného ústavního zájmu, zde principu volné soutěže politických stran. Zákaz přijímání úvěrů od jiných subjektů než bank je výrazně omezující prostředek, jehož cíl - posílená transparentnost financování politických stran - mohl být dosažen méně omezujícími opatřeními. Nabízí se především i dnes zákonem zakotvená povinnost politické strany uvést přehled úvěrů od poskytovatelů s uvedením jejich výše a podmínek splácení, včetně dalších identifikačních údajů, ve veřejnosti přístupné výroční zprávě politické strany, která podléhá dohledu Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí [§ 19h odst. 1 písm. c) bod 2 ZPSPH], jak by odpovídalo původnímu vládnímu návrhu zákona, který tuto formu kontroly považoval za dostačující a okruh poskytovatelů úvěrů neomezoval. Ostatně, zmiňuje-li odůvodnění nálezu nově stanovenou povinnost banky podat zprávu o záležitostech týkajících se klienta, jež jsou předmětem bankovního tajemství, bez jeho souhlasu Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (bod 98 odůvodnění), stejná míra kontroly by zůstala zachována, i pokud by zákonodárce okruh přípustných poskytovatelů úvěrů (takto výlučně) neomezil, ale stanovil by povinnost poskytovat úvěry (kýmkoliv) pouze formou bankovního převodu s tím, že i tyto prostředky musí být vedeny na zvláštním transparentním účtu [tak, jak to dnes předpokládá ustanovení § 17a odst. 2 písm. a) ve spojení s odst. 3 ZPSPH, resp. § 17b ZPSPH ve vztahu k příspěvkům ze státního rozpočtu, příjmům z darů a jiných bezúplatných plnění]. Právní úprava by tedy nebyla tolik omezující, ale k danému cíli posílení transparentnosti by vedla.
35. Vyhovělo by se tím i názoru doktríny, že v případě financování politických stran ze soukromých zdrojů by měla být upřednostněna spíše kontrola než omezující či zakazující regulace (KYSELA, J., KOKEŠ, M. Zákon o sdružování v politických stranách a politických hnutích - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 101). Vedle posílení transparentnosti přijímání úvěrů formou jejich podrobnější evidence, která by byla s ohledem na legitimnost daného cíle pro politickou stranu poměrně minimálním omezením, by zákonodárce mohl zvážit i jiná opatření. Jedná se např. o stanovení určitých maximálních celkových částek úvěrů od jednoho poskytovatele jedné politické straně, čímž by se nastolil určitý limit i možným vztahům závislosti, pokud by toto omezení nebylo nepřiměřené. Těmito prostředky by došlo k mírnějšímu zásahu do principu volné soutěže a rovného přístupu do ní, protože by tolik nezasáhly schopnost méně hospodářsky silných stran obstarat si úvěr, jelikož by ho mohly získat nejen od bank, ale například od svých sympatizantů, a to při zachování transparentnosti.
36. Ačkoliv tedy napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, nelze je podle našeho názoru považovat za vhodný ani nezbytný prostředek pro dosažení tohoto cíle.