Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 18. července 2017sp. zn. Pl. ÚS 2/17ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, za kterou jedná poslanec Martin Plíšek, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Optátova 46, Brno, na zrušení ustanovení § 17 odst. 2, § 23 odst. 1 písm. j) a části § 23 odst. 2 písm. a) v textu písmene "j)" zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění zákona č. 369/2016 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 313/2017 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Obsah návrhu na zrušení ustanovení zákona
1. Skupina 41 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen "skupina poslanců" nebo "navrhovatel") navrhla Ústavnímu soudu, aby v zákoně č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění zákona č. 369/2016 Sb., (dále též jen "zákon o ochraně ovzduší") zrušil § 17 odst. 2, § 23 odst. 1 písm. j) a část § 23 odst. 2 písm. a) v ustanovení písm. "j)". První napadené ustanovení dává obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností možnost, aby za účelem kontroly spalovacího stacionárního zdroje zasáhl do práva jeho provozovatele na nedotknutelnost obydlí podle čl. 12 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Druhé napadené ustanovení obsahuje skutkovou podstatu přestupku spočívajícího v nesplnění povinnosti umožnit kontrolujícímu přístup ke spalovacímu stacionárnímu zdroji, jeho příslušenství a používaným palivům. V případě naplnění této skutkové podstaty hrozí pachateli podle třetího napadeného ustanovení pokuta až do výše 50 000 Kč.
2. Navrhovatel zdůrazňuje, že Listina umožňuje domovní prohlídku na příkaz soudce jen pro účely trestního řízení, nikoliv v případě postupu podle zákona o ochraně ovzduší. Omezit nedotknutelnost obydlí je možné jen z taxativně vymezených důvodů, které obyčejným zákonem nelze rozšířit. Jedním z těchto důvodů je ochrana života nebo práv a svobod druhých. Toho se výslovně v důvodové zprávě dovolávala vláda jako předkladatel zákona. Tyto důvody omezení nedotknutelnosti obydlí však na napadená ustanovení nedopadají. Musí jít o ochranu životů nebo zdraví či práv a svobod konkrétních lidí. Nepostačuje povšechné tvrzení o ochraně zdraví a práv neurčitých osob v neurčité míře. Musí vždy existovat přímá vazba mezi vstupem do obydlí a záchranou člověka, majetku či naplnění jiného nesporného cíle.
3. V tomto případě se možnost zásahu do nedotknutelnosti obydlí opírá o ochranu zdraví a právo na příznivé životní prostředí. Mezi vstupem do obydlí a těmito údajně příznivými výsledky však není žádná přímá vazba. Zásah do nedotknutelnosti obydlí na základě imaginární ochrany života, zdraví a práv jiných osob proto nelze akceptovat. Napadené ustanovení zákona umožňuje orgánu veřejné správy kontrolu v obydlí, které se neužívá pro hospodářskou činnost. Umožňuje tedy plnění úkolů veřejné správy. Listina však předvídá, že v takovém případě bude zákon upravovat zásah do obydlí užívaného pro podnikání nebo jinou hospodářskou činnost. Podobné omezení nelze uplatnit vůči obydlím, která se pro hospodářskou činnost nevyužívají. Obyčejný zákon nemůže rozšířit možnost zásahu na všechna obydlí. Vzhledem k tomu, že zásah do nedotknutelnosti obydlí, kde se neprovádí hospodářská činnost, nepokrývá žádná ústavně chráněná hodnota, která by odůvodňovala omezení této svobody, nelze použít ani klasický test proporcionality. Jeho použití přichází v úvahu pouze tam, kde dochází ke střetu více práv či právem chráněných hodnot.
4. Napadené ustanovení § 23 odst. 1 písm. j) zákona o ochraně ovzduší, které upravuje skutkovou podstatu přestupku spočívajícího v neumožnění kontroly spalovacího stacionárního zdroje, nijak nerozlišuje, zda dotčený prostor užívá přímo jeho vlastník, nebo někdo jiný, např. nájemce. V takovém případě nemá ani vlastník právo zasáhnout do nedotknutelnosti obydlí nájemce. Zákonodárce však formuloval skutkovou podstatu přestupku tak, že umožňuje postihnout i vlastníka, který nemusí být uživatelem dotčených prostor a nemůže ovlivnit splnění vyžadované povinnosti. V demokratickém právním státě se veřejnoprávní trestání nepodnikajících osob zakládá na zavinění, tedy subjektivní odpovědnosti. Není proto legitimní sankcionovat někoho, kdo sankcí chráněnou povinnost nemůže provést ani sám vykonat. I pokud by obecně byla akceptována možnost kontrol topenišť, Ústavní soud by měl zrušit možnost postihu vlastníka prostor. Pokud je vlastník současně uživatelem prostor, pak může být postižen jako uživatel. Není-li uživatelem prostor, nelze jej trestat za jednání jiného (skutečného) uživatele. Pokud by Ústavní soud nezrušil primární povinnost i přestupkovou sankci, pak skupina poslanců eventuálně navrhuje, aby v ustanovení § 23 odst. 1 písm. j) zákona o ochraně ovzduší zrušil slova "vlastník nebo".
II. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků k obsahu návrhu
5. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát jako účastníky řízení a vládu spolu s veřejnou ochránkyní práv jako vedlejší účastníky řízení, aby se tito vyjádřili k obsahu návrhu. O vyjádření se k návrhu podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu požádal i ministra životního prostředí.
6. Poslanecká sněmovna i Senát se k návrhu vyjádřily. Jejich vyjádření jsou shrnuta níže v částech II. a) a II. b).
7. Ústavní soud však musel vyjasnit postup vlády a ministra životního prostředí. Dne 20. 2. 2017 totiž vláda přijala usnesení č. 136, kterým schválila svůj vstup do tohoto řízení a navrhla zamítnutí návrhu skupiny poslanců. Současně zmocnila ministra životního prostředí k zastupování vlády v řízení před Ústavním soudem. Poté však uložila ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem životního prostředí vypracoval a ve lhůtě Ústavnímu soudu zaslal (bez zmocnění k zastupování v tomto řízení) podrobné vyjádření vlády.
8. Dne 23. 2. 2017 ministr pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu zaslal Ústavnímu soudu vyjádření vlády. Dne 2. 3. 2017 pak ministr životního prostředí zaslal Ústavnímu soudu další vyjádření, které se obsahově liší od vyjádření zaslaného ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu. Výslovně v něm uvádí, že ho podává jako člen vlády pověřený zastupováním vlády v řízení před Ústavním soudem. Ani z jednoho vyjádření neplyne, že by ho oba ministři vypracovali ve spolupráci. První z nich tedy zaslal nezmocněný člen vlády, který měl za úkol vyjádření ve spolupráci s ministrem životního prostředí vypracovat a (bez zmocnění) zaslat Ústavnímu soudu. Druhé z nich zaslal zmocněný (a Ústavním soudem také k vyjádření vyzvaný) člen vlády, který měl na vyjádření spolupracovat. Ideálním řešením by bylo, pokud by Ústavní soud obdržel od vlády pouze jedno vyjádření ze strany ministra životního prostředí, který jako jediný měl zmocnění před Ústavním soudem vystupovat. Ústavní soud nicméně k této situaci nehodlal přistupovat formalisticky a obě vyjádření shrnul v části II. c) jako vyjádření vlády.
9. Veřejná ochránkyně práv do řízení nevstoupila.
II. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny
10. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření pouze popsala průběh legislativního procesu přijímání napadené úpravy. Vládní návrh zákona byl poslancům rozeslán jako tisk č. 678 dne 22. prosince 2015. Dotčená ustanovení vycházejí z původního návrhu zákona. Pozměňovací návrhy, které poslanci předložili v rámci druhého čtení, Poslanecká sněmovna nepřijala. Návrh zákona schválila dne 7. 9. 2016. Z přítomných 178 poslanců hlasovalo 115 pro přijetí návrhu zákona, 48 poslanců bylo proti. Souhlas s návrhem zákona byl vysloven ústavně předepsaným způsobem.
II. b) Vyjádření Senátu
11. Senát vládní návrh novely zákona o ochraně ovzduší ve znění schváleném Poslaneckou sněmovnou schválil dne 19. 10. 2016. O namítaných nedostatcích některých ustanovení zákona o ochraně ovzduší, uvedených v podání Ústavnímu soudu, se vedla debata. Několik senátorů kritizovalo navrhované prolomení principu nedotknutelnosti obydlí při kontrole topenišť v rodinných domech, v bytech nebo ve stavbách pro rodinnou rekreaci, které slouží pro soukromé účely. Senát jako celek se však přiklonil k přijetí postoupeného návrhu zákona beze změn. V závěrečném hlasování žádný senátor nehlasoval proti.
II. c) Vyjádření vlády
12. Předložení návrhu, který vyústil v přijetí napadených ustanovení, vláda odůvodnila nevyhovující kvalitou ovzduší na značném rozsahu území České republiky. Velký vliv na celkovou úroveň znečištění mají zdroje provozované v domácnostech. Tato zjištění potvrzují všechny existující strategické dokumenty na úseku ochrany ovzduší. Proti České republice se také na úrovni Evropské unie vede řízení o porušení povinnosti plynoucí z unijního práva. Jeho předmětem je namítané nesplnění povinností podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu.
13. Napadená úprava představuje reakci na trvalé překračování imisních limitů stanovených přílohou č. 1 k zákonu o ochraně ovzduší pro jemné prachové částice v ovzduší a pro benzo[a]pyren, který se na částice váže. Tyto částice pronikají do dýchacího traktu, kde se ukládají a způsobují onemocnění dýchacích cest a rizika dalších onemocnění. Prachové částice a benzo[a]pyren ovlivňují lidské zdraví i při velmi nízkých koncentracích. Benzo[a]pyren je navíc prokázaným karcinogenem. Jedním z nejvýznamnějších zdrojů jemných prachových částic a benzo[a]pyrenu jsou právě spalovací zdroje na tuhá paliva používané k vytápění domácností. Důvodem emisní vydatnosti lokálních topenišť je nejen velké zastoupení zastaralých spalovacích zařízení (70 až 80 % tvoří odhořívací a prohořívací kotle), která nesplňují přísnější emisní parametry, ale zejména spalování nepovolených paliv včetně odpadu. Lokální topeniště se nacházejí po celé zemi a emitují znečišťující látky kvůli své výšce komína přímo do dýchací zóny člověka (průmyslové zdroje jsou většinou umístěny v průmyslových zónách odděleně od obytné zástavby). Vliv látek, které jsou emitovány lokálními topeništi, na zdraví obyvatel a na imisní situaci v České republice je proto v porovnání s ostatními zdroji znečišťování výrazně vyšší.
14. Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, již před přijetím napadené úpravy obsahoval nástroje k plošné regulaci emisí ze spalovacích zdrojů v domácnostech. Orgány ochrany ovzduší obdržely opakované stížnosti na případy vypouštění emisí, ve kterých bylo použito nedovolené palivo. Bez možnosti přímé kontroly spalovacích zdrojů, jejichž provozovatel zjevně neplní požadavky zákona, však nemohly neplnění těchto požadavků prokázat. V přestupkovém řízení nebylo možné shromáždit dostatek důkazů pro uložení nápravných opatření. Pokud si občané stěžovali na kouř a zápach z lokálních topenišť v okolí svého bydliště, orgány ochrany ovzduší je často odkazovaly na velice obtížná soukromoprávní řešení. Zákon o ochraně ovzduší proto umožnil kontrolu spalovacích stacionárních zdrojů provozovaných v rodinném domě, v bytě nebo ve stavbě pro rodinnou rekreaci, nejde-li o prostory užívané pro podnikatelskou činnost. Orgán ochrany ovzduší má oprávnění ke vstupu v případě opakovaného důvodného podezření na provozování spalovacího stacionárního zdroje v rozporu se zákonem stanovenými povinnostmi. Má-li důvodné podezření poprvé, pak pouze písemně upozorní provozovatele na podezření z porušování povinností. Poučí jej o povinnostech spojených s provozem spalovacího zdroje a o důsledcích opakovaného podezření včetně možné přímé kontroly. Pokud vznikne druhé důvodné podezření, pak orgánu ochrany ovzduší vzniká oprávnění provést kontrolu zdroje. Kontrola se řídí pravidly uvedenými v zákoně č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád).
15. K vlastnímu posouzení ústavnosti napadených ustanovení vláda uvedla, že základní právo na nedotknutelnost obydlí není neomezené. Napadená právní úprava splňuje podmínku legality (omezení svobody obydlí stanoví zákon), legitimity (vstup do obydlí odůvodňuje zajištění ochrany zdraví a ochrany práv a svobod druhých) a proporcionality (kontrola kotlů umožňuje zajistit dodržování zákonných povinností ze strany jejich provozovatelů, což zabrání poškozování zdraví obyvatel). Prokázat porušování povinností nelze jinak než na základě přímé kontroly. Jiná opatření (např. měření tmavosti kouře anebo případné využití dronů) neumožňují spolehlivé a nezpochybnitelné prokázání porušování povinností provozovatelem zdroje. Provozovatel zdroje má navíc povinnost umožnit kontrolnímu orgánu přístup pouze ke stacionárnímu zdroji, jeho příslušenství a k používaným palivům. Kontrolní orgán nemůže vstupovat do jiných prostor, než ve kterých je umístěn stacionární zdroj, jeho příslušenství a používané palivo. Tím napadená právní úprava dbá ochrany soukromí provozovatelů stacionárních zdrojů.
16. Vláda ve svém vyjádření pro srovnání odkázala na prolomení nedotknutelnosti obydlí v některých jiných právních předpisech a obdobnou právní úpravu v Německu. Odkázala také na nález Ústavního soudusp. zn. IV. ÚS 652/06ze dne 21. 11. 2007 (N 202/47 SbNU 613), ve kterém Ústavní soud kladně posoudil ústavnost ustanovení § 60 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), které zakotvuje povinnost vlastníka pozemku umožnit vstup na pozemek. Odkazuje také na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014 ve věci Delta Pekárny, a. s., proti České republice (stížnost č. 97/11; dále jen "rozsudek Delta Pekárny"). Z něj podle vlády plyne, že dotčená osoba musí mít v každém jednotlivém případě vstupu do obydlí k dispozici dostatečné záruky proti zneužití práva a přístup k soudní ochraně. V případě použití § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší jsou tyto podmínky splněny.
III. Replika navrhovatelů
17. Ústavní soud zaslal všechna výše shrnutá vyjádření zástupci navrhovatelů k replice.
18. Navrhovatelé uvedli, že vláda odůvodňuje právo zasáhnout do soukromí ochranou života a zdraví jiných. Podle jejich názoru je však nutné dát přednost zužující interpretaci, podle které lze zasáhnout do ústavně zaručených práv s cílem záchrany života konkrétních lidí v konkrétním okamžiku, lze-li důvodně předpokládat, že v obydlí jsou lidé v ohrožení, nemohou jej opustit a vyhledat si pomoc. O takový případ však v daném případě vůbec nejde. Vláda fakticky jen zastírá to, že stanovuje povinnost pro potřebu kontroly orgánů veřejné správy, kterou by mohla stanovit vůči obydlím podnikatelů vykonávajících v obydlí hospodářskou činnost, ale ne vůči obydlím všech lidí. Listina obsahuje speciální ustanovení, které umožňuje veřejné správě možnost zásahu v některých prostorách obydlí, kde se provozuje hospodářská činnost; tuto úpravu však nelze užít vůči všem obydlím.
IV. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
19. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 41 poslanců. Tento návrh podala skupina 41 poslanců. V souladu s § 64 odst. 5 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatelé splňují.
20. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti a je přípustný ve smyslu ustanovení § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle ustanovení § 67 téhož zákona. Ústavní soud o návrhu rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.
V. Legislativní proces přijetí napadených ustanovení
21. Ústavní soud v intencích § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., přezkoumal, zda byla napadená ustanovení zákona o ochraně ovzduší přijata a vydána v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a předepsaným způsobem. Dospěl k závěru, že v tomto směru nelze zákonodárci nic vytýkat. Účastníci řízení i vedlejší účastník ostatně žádné deficity legislativního procesu neuvádějí. Pro stručnost Ústavní soud odkazuje na shrnutí průběhu legislativního procesu ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu.
VI. Dikce napadených ustanovení
22. Ústavní soud pro přehlednost a doplnění potřebného kontextu uvádí všechna bezprostředně související ustanovení zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, přičemž zvýraznil ustanovení, resp. jejich části, které byly do zákona o ochraně ovzduší vloženy na základě zákona č. 369/2016 Sb. a které napadá navrhovatel:
§ 17
Povinnosti provozovatele stacionárního zdroje
(1) Provozovatel stacionárního zdroje je povinen:
a) uvádět do provozu a provozovat stacionární zdroj a činnosti nebo technologie související s provozem nebo zajištěním provozu stacionárního zdroje, které mají vliv na úroveň znečištění, v souladu s podmínkami pro provoz tohoto stacionárního zdroje stanovenými tímto zákonem, jeho prováděcími právními předpisy, výrobcem a dodavatelem,
(...)
(2) Vznikne-li důvodné podezření, že provozovatel spalovacího stacionárního zdroje umístěného v rodinném domě, v bytě nebo ve stavbě pro rodinnou rekreaci, nejde-li o prostory užívané pro podnikatelskou činnost, porušil některou z povinností podle odstavce 1, avšak toto porušení nelze prokázat bez provedení kontroly spalovacího stacionárního zdroje, jeho příslušenství nebo používaných paliv, obecní úřad obce s rozšířenou působností provozovatele na tuto skutečnost písemně upozorní a poučí jej o povinnostech provozovatele spalovacího stacionárního zdroje stanovených v odstavci 1 a o následcích opakovaného důvodného podezření na jejich porušení v podobě provedení kontroly. Pokud opakovaně vznikne důvodné podezření, že tento provozovatel nadále nebo opětovně porušuje některou z povinností podle odstavce 1, je kontrolující oprávněn vstoupit do jeho obydlí za účelem kontroly dodržování povinností podle tohoto zákona. Vlastník nebo uživatel těchto prostor je povinen umožnit kontrolujícímu přístup ke spalovacímu stacionárnímu zdroji, jeho příslušenství a používaným palivům.
§ 23
Přestupky
(1) Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že:
(...),
b) jako provozovatel stacionárního zdroje v rozporu s § 17 odst. 1 písm. a), neuvede do provozu nebo neprovozuje stacionární zdroj a činnosti nebo technologie související s provozem nebo zajištěním provozu stacionárního zdroje, které mají vliv na úroveň znečištění v souladu s podmínkami pro provoz tohoto stacionárního zdroje stanovenými tímto zákonem, jeho prováděcími právními předpisy, výrobcem nebo dodavatelem,
c) jako provozovatel stacionárního zdroje nedodržuje přípustnou tmavost kouře podle § 17 odst. 1 písm. b),
d) jako provozovatel stacionárního zdroje v rozporu s § 17 odst. 1 písm. c) spaluje ve stacionárním zdroji paliva neurčená výrobcem stacionárního zdroje,
e) jako provozovatel stacionárního zdroje nepředloží příslušnému orgánu ochrany ovzduší na vyžádání informace podle § 17 odst. 1 písm. d),
(...),
g) jako provozovatel stacionárního zdroje v rozporu s § 17 odst. 1 písm. g) provozuje stacionární zdroj nesplňující požadavky podle přílohy č. 11 k tomuto zákonu,
h) jako provozovatel stacionárního zdroje v rozporu s § 17 odst. 1 písm. h) neprovede jednou za dva kalendářní roky prostřednictvím odborně způsobilé osoby kontrolu technického stavu a provozu tohoto spalovacího stacionárního zdroje nebo nepředloží na vyžádání obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností potvrzení o provedení této kontroly,
j) jako vlastník nebo uživatel prostor, v nichž je provozován spalovací stacionární zdroj, v rozporu s § 17 odst. 2 neumožní kontrolujícímu přístup ke spalovacímu stacionárnímu zdroji, jeho příslušenství nebo používaným palivům za účelem kontroly dodržování povinností podle tohoto zákona, (...)
(2) Za přestupek lze uložit pokutu do
a) 50 000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. a), b), c), d), f), g), i), j) nebo k),
(...).
VII. Meritorní přezkum návrhu
a) Východiska přezkumu napadené úpravy - dotčená základní práva, test kvality zákona a sledované legitimní cíle
23. Výkon kontroly podle § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší se přímo dotýká ústavních norem garantujících ochranu nedotknutelnosti obydlí, konkrétně čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 12 odst. 1 Listiny. Ustanovení čl. 12 odst. 2 Listiny se podle svého smyslu a účelu týká pouze institutu domovních prohlídek v trestním řízení jako intenzivnějších zásahů do nedotknutelnosti obydlí, než je kontrola podle napadené právní úpravy. Toto ustanovení proto není v projednávané věci použitelné. Ústavní soud naopak musí aplikovat čl. 12 odst. 3 Listiny, podle něhož platí, že tzv. jiné zásahy do nedotknutelnosti obydlí mohou být zákonem dovoleny, jen je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu života nebo zdraví osob, pro ochranu práv a svobod druhých anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku. Listina dodává, že v případech, ve kterých je obydlí užíváno také pro podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti, mohou být takové zásahy zákonem dovoleny, též je-li to nezbytné pro plnění úkolů veřejné správy.
24. Nedotknutelnost obydlí jako ústavně zaručené právo plynoucí z čl. 12 Listiny svou povahou a významem spadá mezi základní lidská práva a svobody. Spolu s osobní svobodou a dalšími ústavně garantovanými právy dotváří osobnostní sféru jedince, jehož individuální integritu jako podmínku důstojné existence a rozvoje lidského života je nutno respektovat a důsledně chránit. Průlom do této ochrany, umožněný ústavním pořádkem v případě tzv. jiných zásahů do nedotknutelnosti obydlí, je třeba chápat jako výjimku, která vyžaduje restriktivní interpretaci zákonem stanovených předpokladů její přípustnosti [viz nález Ústavního soudusp. zn. I. ÚS 2024/15ze dne 15. 12. 2015 (N 215/79 SbNU 461), bod 12]. Nejobecněji vyjádřeno - účelem základního práva na nedotknutelnost obydlí je respekt a záruka práva nebýt rušen v soukromé (prostorové) sféře. Právo na prostorově vymezené soukromí plní funkci svobody (status negativus) a bezpochyby jde o hodnotové rozhodnutí ústavodárce. Všechny akty veřejné moci (zákonodárné, výkonné, soudní) proto musí respektovat vysokou hodnotu prostorově vymezeného soukromí. Zákonodárci plyne z ochranné funkce čl. 12 Listiny povinnost přijmout odpovídající právní úpravu související s různými aspekty bydlení, která bude chránit obsah tohoto práva. Ochranná funkce tohoto práva musí ovlivňovat tvorbu i interpretaci relevantních právních norem (včetně soukromoprávních) tak, aby byl respektován a chráněn materiální obsah práva na prostorově vymezené soukromí. Z ochranné funkce základního práva zde též plyne požadavek adresovaný zákonodárci, jenž musí přijetím příslušných právních úprav zajistit, aby prostorová soukromá sféra byla chráněna i před zásahy ze strany třetích osob [viz Wagnerová, E. Čl. 12 (Soukromí v prostorové dimenzi). In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 330-331].
25. Domovní svobodu chrání i výše zmíněný čl. 8 Úmluvy. Ten podle oficiálního českého překladu stanoví právo každého na respektování "obydlí". Jak ovšem uvádí komentářová literatura, nejde o zcela přesný překlad autentického jazykového znění použitých pojmů "home" v angličtině a "domicile" ve francouzštině. Osobní vazbu mezi jednotlivcem a místem vystihuje též pojem "domov", který pro stejné pojmy uvádí i oficiální český překlad čl. 17 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech [blíže Kratochvíl, J. Právo na respektování soukromého a rodinného života (čl. 8 EÚLP). In: Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 874-875]. Obecně lze konstatovat, že jde o prostorově chápanou životní sféru, kterou si jednotlivec opatřil; jestliže ji zbavil obecné přístupnosti, pak tato sféra spadá pod materiální obsah práva na soukromí (srov. Wagnerová, E., komentář citovaný výše, s. 332).
26. Evropský soud pro lidská práva definuje domov jako "místo, fyzicky vymezené území, kde se rozvíjí soukromý a rodinný život" (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 11. 2006 ve věci Giacomelli proti Itálii, stížnost č. 59909/00, § 76). Zda v konkrétních věcech půjde o domov ve smyslu čl. 8 Úmluvy, bude záležet na skutkových okolnostech a existenci "dostatečné a trvající vazby k danému místu" (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 11. 2004 ve věci Prokopovich proti Rusku, stížnost č. 58255/00, § 36). Pojem "domov" je přitom třeba vykládat extenzivně (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 31. 7. 2003 ve věci Demades proti Turecku, stížnost č. 16219/90, § 33). Domovem nemusí být pevný příbytek; tento pojem zahrnuje i mobilní domovy, jako např. karavany (viz rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 1. 2001 ve věci Chapman proti Spojenému království, stížnost č. 27238/95, § 73-74).
27. Ústavní soud dodává, že z hlediska Úmluvy nezáleží na formě práva k danému bydlení. Ustanovení čl. 8 Úmluvy nečiní rozdíl mezi domovem, který stěžovatel vlastní nebo který si pronajímá (rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 1. 7. 1998 ve věci Khatun a další proti Spojenému království, stížnost č. 38387/97, bod 1) či ve kterém bydlí z důvodů rodinných vazeb (viz rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 11. 1997 ve věci Menteş a další proti Turecku, stížnost č. 23186/94, § 73). Citovaný článek Úmluvy dokonce chrání i bydlení na nelegálním základě (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 9. 1996 ve věci Buckley proti Spojenému království, stížnost č. 20348/92, § 54). Domovem tak může být i místo, ke kterému jeho obyvatel nemá platný právní titul (viz rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 5. 2008 ve věci McCann proti Spojenému království, stížnost č. 19009/04, § 46; a ze dne 21. 4. 2016 ve věci Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku, stížnost č. 46577/15, § 49; viz také Kratochvíl, J., citováno výše, s. 875).
28. Obsahem práva na respektování domova je v první řadě právo jej užívat. Toto právo jde však dále než samotná možnost fyzického užívání: "Jedinec má právo na respektování svého domova, což znamená nejen právo na samotnou fyzickou oblast, ale i na klidné užívání této oblasti. Porušení práva na respektování domova se neomezuje jen na konkrétní nebo fyzická narušení, jako je např. neoprávněný vstup do domova, ale zahrnuje i ta, která nejsou konkrétní nebo fyzická, jako je hluk, emise, zápachy nebo jiné formy zásahu. Závažná narušení mohou vést k porušení jeho práva na respektování jeho domova, pokud mu brání v požívání zařízení domova." (viz Giacomelli proti Itálii, citováno výše, § 76). Narušením práva na respektování domova tak budou veškeré zásahy, které negativně ovlivní jeho řádné a klidné užívání (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 20. 6. 2006 ve věci Babylonová proti Slovensku, stížnost č. 69146/01, § 51; též Kratochvíl, J., citováno výše, s. 877).
29. Napadená právní úprava se týká rozsahu základního práva na nedotknutelnost obydlí podle čl. 12 Listiny a čl. 8 Úmluvy. V konkrétních případech může představovat podklad pro zásah do tohoto práva, který předvídá čl. 12 odst. 3 Listiny a čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Ústavní soud proto musí přezkoumat, zda napadená úprava jako "zákonný základ" pro omezení domovní svobody splňuje ústavněprávní požadavky, které z těchto ustanovení vyplývají. Ustanovení čl. 12 odst. 3 Listiny stanoví zejména formální podmínku, že právní úprava, na jejímž základě může dojít k zásahům do nedotknutelnosti obydlí, musí být obsažena v zákoně jako aktu Parlamentu [viz nálezy Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 36/11ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.), bod 38;sp. zn. Pl. ÚS 43/13ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.), bod 32;sp. zn. Pl. ÚS 13/12ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.), bod 27; aj.]. Omezení základního práva nesmí stanovit až podzákonný právní předpis.
30. Zákonná právní úprava současně musí splňovat materiální podmínky čl. 8 Úmluvy, ze kterého Evropský soud pro lidská práva dovodil tzv. test kvality zákona. Ten se skládá ze tří komponent: 1. požadavku na dostupnost, 2. požadavku na předvídatelnost a 3. požadavku na dostatečné záruky před svévolnou aplikací. Ke splnění kritéria dostupnosti postačí v případě zákonů publikace v oficiální sbírce (srov. např. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 4. 5. 2000 ve věci Rotaru proti Rumunsku, stížnost č. 28341/95, § 54). K požadavkům kritéria předvídatelnosti Evropský soud pro lidská práva uvedl, že právo musí být formulováno "s dostatečnou přesností, aby umožňovalo - v případě potřeby s příslušnou pomocí - předvídat, v míře určené okolnostmi případu, důsledky, které dané jednání může mít" (viz rozsudek velkého senátu ze dne 17. 2. 2004 ve věci Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, § 64). Jinak řečeno, jednotlivci musí mít rozumnou možnost dovodit, jak se mají chovat, aby respektovali právo. V rámci přezkumu záruk proti svévoli Evropský soud pro lidská práva vyžaduje po smluvních stranách, aby - tam, kde právo ponechává příslušným orgánům je aplikujícím určitou diskreci - "dostatečně jasně definova[ly] rozsah diskrece svěřené relevantním orgánům a způsob výkonu této diskreční pravomoci" (viz rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 9. 2010 ve věci Sanoma Uitgevers B. V. proti Nizozemsku, stížnost č. 38224/03, § 82; srov. rovněž Rotaru proti Rumunsku, citováno výše, § 57-62; ke všemu blíže Kosař, D., citováno výše, s. 107-109).
31. Podle Ústavního soudu obstojí napadená právní úprava po formální stránce v intencích použitého testu. Je celá obsažena v zákoně coby aktu Parlamentu, který byl vyhlášen ve Sbírce zákonů, čímž naplňuje formální požadavek čl. 12 odst. 3 Listiny i kritérium dostupnosti ve smyslu první komponenty testu kvality zákona podle čl. 8 Úmluvy. Právní úprava také nepochybně umožňuje provozovateli spalovacího stacionárního zdroje předvídat, jak se má chovat, aby předešel výkonu kontroly spalovacího stacionárního zdroje, jeho příslušenství či používaných paliv. Ustanovení § 23 odst. 1 písm. j) zákona o ochraně ovzduší pak podle Ústavního soudu s dostatečnou přesností upravuje skutkovou podstatu přestupku, který může provozovatel spalovacího stacionárního zdroje spáchat, pokud provedení kontroly neumožní. U adresátů napadených ustanovení nemohou vzhledem k jejich textu vzniknout pochybnosti o tom, v jakém momentu vzniká jejich povinnost umožnit kontrolu či případně v jakém momentu vzniká jejich odpovědnost za přestupek sankcionovatelný pokutou až do 50 000 Kč.
32. Ustanovení § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší současně obsahuje určitý stupňovitý mechanismus své aplikace, který zabraňuje orgánům ochrany ovzduší, aby jednaly svévolně. Orgán ochrany ovzduší má nejprve povinnost písemně upozornit provozovatele spalovacího stacionárního zdroje, že pojal důvodné podezření o jeho neplnění některé z povinností podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší (např. na základě nepřípustné tmavosti kouře, video nebo fotodokumentace apod.). Tento orgán má povinnost své podezření odůvodnit. Může vyzvat provozovatele k doložení dokladu o provedení kontroly technického stavu zdroje, kontroly spalinových cest, případně k předložení dalších dokladů (např. doklad o zakoupení paliva). Napadená právní úprava mu současně ukládá povinnost v upozornění poučit provozovatele spalovacího stacionárního zdroje o následcích opakovaného důvodného podezření v podobě provedení kontroly. Tedy až v případě vzniku dalšího podezření, že stejný provozovatel porušuje některou z povinností podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší, může kontrolující vstoupit do obydlí provozovatele a zkontrolovat dodržování zmíněných povinností. Jde o krajní řešení (viz Jančářová, I., Vodička, J. Krátké zamyšlení nad přímými kontrolami spalovacích stacionárních zdrojů umístěných v rodinných domech, bytech a stavbách pro rodinnou rekreaci. České právo životního prostředí, 2/2016, s. 46). Zákonodárce přitom nešel tak daleko, aby pro případ neumožnění kontroly spalovacího stacionárního zdroje za podmínek ustanovení § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší stanovil domněnku, podle které by se mělo za to, že provozovatel tohoto zdroje porušuje povinnosti stanovené § 17 odst. 1 citovaného zákona.
33. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, na jehož základě byla přijata napadená právní úprava, popisuje, jak by kontrola mohla vypadat v praxi. Kontrolující by si měl nejprve vyžádat dokumentaci ke stacionárnímu zdroji a k palivu (pokud nebyly předloženy dříve). Poté ověří správnou instalaci stacionárního zdroje a připojení na spalinové cesty. Následně provede optickou kontrolu spalovacího zdroje (kontrolu čistoty výměníkových ploch, technického stavu vnějšího opláštění; pokud nebude zdroj v provozu, tak též kontrolu spalovacích komor a zatápěcích klapek, vstupních a čisticích otvorů, přívodních cest vzduchu a paliva a odvodu odpadního plynu). Dále zkontroluje funkčnost regulačních prvků a způsob provozu zdroje. Pak by se měl zaměřit na používané palivo včetně toho, zda je používáno palivo určené výrobcem spalovacího zdroje. V případě potřeby může odebrat vzorky popela, úsad ve spalinových cestách (v případě spalování dřeva) či paliva k provedení následných analýz (blíže viz také Šedina, P. Ochrana ovzduší na lokální úrovni - Problematika kontroly lokálních topenišť. In: Damohorský, M., Snopková, P. Role obcí v ochraně životního prostředí z pohledu práva. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2015, s. 137). O kontrole musí sepsat protokol, proti kterému může provozovatel podat námitky. Celá kontrola se navíc řídí zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění zákona č. 183/2017 Sb. Provozovatel se tak bude moci bránit proti kontrole buď námitkou podjatosti kontrolující osoby či přizvané osoby (§ 6 kontrolního řádu), nebo podáním námitky proti kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole.
34. Ústavní soud neshledává z pohledu testu kvality zákona za problematickou ani navrhovateli napadenou konstrukci ustanovení § 23 odst. 1 písm. j), která umožňuje postih vlastníka spalovacího stacionárního zdroje nebo uživatele prostor, kde se zdroj nachází, za neumožnění kontroly. Předmětné ustanovení je třeba vykládat následovně: bude-li vlastník současně provozovatelem spalovacího zdroje, který neprovozuje jiný uživatel, pak bude postižen jako vlastník. Nebude-li vlastník současně provozovatelem spalovacího zdroje v prostorech užívaných někým jiným, pak zákon stanoví jako alternativu, že bude postižen uživatel daných prostor.
35. Použitelná právní úprava tak ve svém celku omezuje diskreci orgánů ochrany ovzduší při kontrole povinností plynoucích z ustanovení § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší a stanoví bližší podmínky této kontroly, kterou umožňuje až jako krajní prostředek. Další zárukou proti svévoli je související úprava v zákoně č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění zákona č. 183/2017 Sb. Ústavní soud proto shrnuje, že napadená právní úprava splňuje formální a z hlediska testu legality i materiální podmínky pro zákon, který umožňuje omezit v konkrétní situaci právo na nedotknutelnost obydlí.