Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Vladimíra Sládečka, Milady Tomkové a Michaely Židlické ze dne 23. července 2013sp. zn. Pl. ÚS 13/12ve věci návrhu Okresního soudu v Liberci na zrušení § 289 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, za účasti 1. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 2. Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 259/2013 Sb.).
I. Ustanovení § 289 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, se ve slovech "a jaké je množství větší než malé u omamných látek, psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů" ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Současně pozbývají platnosti ustanovení § 2 a příloha č. 2 nařízení vlády č. 467/2009 Sb., kterým se pro účely trestního zákoníku stanoví, co se považuje za jedy a jaké je množství větší než malé u omamných látek, psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů, ve znění nařízení vlády č. 4/2012 Sb., dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
III. Návrh na zrušení zbývajících částí ustanovení § 289 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, se odmítá.
Odůvodnění
I. Rekapitulace návrhu
1. Návrhem podaným dne 24. dubna 2012 se navrhovatel domáhá zrušení ustanovení § 289 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, a to pro rozpor s čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. V návrhu rekapituluje, že vede pod sp. zn. 4 T 12/2012 trestní stíhání proti Miroslavě Feistauerové, a to pro přečin přechovávání omamné a psychotropní látky a jedu podle § 284 odst. 2 trestního zákoníku. Toho se podle obžaloby měla dopustit tím, že přechovávala ve vozidle v batohu čtyři plastové sáčky s celkem 3,25 g metamfetaminu (tzv. pervitinu) s obsahem účinné látky 1,9 g metamfetamin-base, i když metamfetamin je jako psychotropní látka uveden v příloze č. 5 k zákonu č. 167/1998 Sb., o návykových látkách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, tedy že neoprávněně pro vlastní potřebu přechovávala v množství větším než malém jinou psychotropní látku než psychotropní látku obsahující jakýkoli tetrahydrokanabinol, izomer nebo jeho stereochemickou variantu (THC). V daném případě je množství psychotropní látky kritériem, které rozhoduje o trestnosti činu. Toto množství je soud povinen zjišťovat podle předmětného zákonného ustanovení z nařízení vlády č. 467/2009 Sb., kterým se pro účely trestního zákoníku stanoví, co se považuje za jedy a jaké je množství větší než malé u omamných látek, psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů. Navrhovatel dospěl k závěru, že předmětné zákonné ustanovení, jehož užití je v dané trestní věci rozhodné pro rozhodování o vině a trestu, je v rozporu s ústavním pořádkem. Proto trestní stíhání přerušil a předložil věc Ústavnímu soudu.
3. Navrhovatel je toho názoru, že normou nižší právní síly, než je zákon, nelze stanovit mez, která zakládá trestnost činu. Pokud trestní zákoník zmocňuje vládu jako orgán moci výkonné k určení meze trestnosti podzákonnou normou, je takové ustanovení zákona v rozporu se zásadou nullum crimen sine lege vyjádřenou v čl. 39 Listiny. Nic nebránilo zákonodárci, aby současně se stanovením okruhu omamných a psychotropních látek v zákoně č. 167/1998 Sb., o návykových látkách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, stanovil i množství, které se považuje za větší než malé. Obdobná situace byla již v minulosti zákonodárcem řešena u stanovení hranice škody jako meze trestnosti majetkových trestných činů, když mj. rozpor s čl. 39 Listiny byl i jedním z důvodů, pro který byla zákonem č. 265/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, stanovena přímo v trestním zákoně výše škody jako kvalifikačního znaku majetkových trestných činů, do té doby stanovená nařízením vlády č. 464/1991 Sb., o stanovení nejnižší měsíční mzdy pro účely trestního zákona. Předchozí právní úprava, která určení množství omamné a psychotropní látky jako meze trestnosti ponechávala soudní praxi, byla podle navrhovatele souladnější s ústavním pořádkem [čl. 40 odst. l Listiny, jakož i čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")] než úprava, kdy tuto mez stanoví orgán moci výkonné. Dělba moci vyplývající z ústavního pořádku dává zákonodárci kompetenci k vymezení mantinelů (v podobě zákonů), které jsou oprávněny vykládat pouze soudy. Rozhodování o mezích trestnosti jednání není a nemůže být v kompetenci orgánu moci výkonné.
II. Rekapitulace vyjádření ostatních účastníků řízení
4. Ústavní soud vyzval ostatní účastníky řízení, aby se vyjádřili k návrhu.
5. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky k návrhu zrekapitulovala, že předmětné zákonné ustanovení bylo schváleno zákonem č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, který projednávala Poslanecká sněmovna v 5. volebním období jako sněmovní tisk č. 410. Návrh zákona byl schválen ve 3. čtení dne 11. listopadu 2008 (ze 152 přítomných poslanců hlasovalo 120 pro, 23 proti). Předmětné zákonné ustanovení bylo součástí původního vládního návrhu a při projednávání zůstalo nezměněno, přičemž v původním vládním návrhu šlo o ustanovení § 287 odst. 2. Důvodová zpráva zmocnění vlády k vydání nařízení vlády odůvodňovala potřebami praxe, kdy se jen velmi obtížně sjednocoval postup orgánů činných v přípravném řízení trestním (viz rozdílné tabulky v závazném pokynu policejního prezidenta č. 39/1998 a v pokynu obecné povahy nejvyššího státního zástupce č. 6/2000) a judikatury ohledně v zákoně stanoveného množství většího než malého u omamných a psychotropních látek a jedů, což mělo za následek nejednotnost v postupu orgánů činných v trestním řízení.
6. Ministr spravedlnosti ve svém vystoupení při projednávání návrhu zákona v 1. čtení v souvislosti s napadeným ustanovením uvedl: "Novinkou pak je i úprava drog v novém trestním zákoníku, kdy zde je snaha najít kompromis mezi příznivci liberálního pojetí a příznivci radikálnějšího, tvrdšího přístupu k držení a užívání drog. Chci konstatovat, že úprava, která je před vámi, je ve fázi držení drog v zásadě pouze zpřesněním již existující úpravy. Již dnes platí princip, že držení drogy v měřítku větším než malém je trestným činem a v menším než malém je přestupkem. Pouze není řečeno, kde je ta hranice. To je ten problém a to je to, co naše úprava přináší. Nařízení vlády, které navazuje na trestní zákoník, má jasně říci, kde je ta míra u jednotlivých typů látky tak, aby občané měli vyšší právní jistotu, věděli tedy, co je trestným činem a co je přestupkem, a orgány činné v trestním řízení také měly návod, jak postupovat. Takže z hlediska držení drogy, co je přestupek a co je trestný čin, se oproti současné úpravě nic nemění. To dělení je stejné, je zachován princip, ono slůvko ,množství větší než malé' anebo ,menší než malé', pouze se specifikuje u jednotlivých typů, co je tímto myšleno. A v případě držení drog, v případě, kdy je drženo množství větší než malé, kdy tedy se jedná o trestný čin, je rozlišeno do dvou podob skutkových podstat, tzv. měkké drogy, kdy se počítá s odnětím svobody až jeden rok, a ostatní drogy, kde se počítá se dvěma roky. Takže tady to rozlišení určité je, to je kvalitativní změna, nicméně konstatuji, že tato kvalitativní změna byla obsažena již v návrhu projednávaném před dvěma lety a tento návrh na půdě Poslanecké sněmovny prošel, takže zde nepřicházíme s výraznými úpravami, víceméně vycházíme z toho, co bylo projednáno již před dvěma roky".
7. Vyjádření bylo uzavřeno konstatováním, že koncept, aby vláda svým nařízením stanovila, jaké je množství větší než malé u omamných látek, psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů, nebyl žádným z diskutujících poslanců zpochybněn a v této souvislosti nebyl podán žádný pozměňovací návrh.
8. Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu rovněž zrekapituloval, že předmětné zákonné ustanovení je součástí trestního zákoníku od jeho přijetí a dnem 9. února 2009 se spolu s ním stalo i platným, aniž bylo později nějak změněno. Ústavně-právní výbor doporučil Senátu schválit zákon ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh trestního zákoníku (senátní tisk č. 11) ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou byl v ústavně stanovené lhůtě na 3. schůzi (7. funkční období) přijat usnesením č. 78 ze dne 8. ledna 2009, když v hlasování č. 4 ze 76 přítomných senátorů hlasovalo pro jeho schválení 74 senátorů, proti byl jeden a jeden z přítomných senátorů se hlasování zdržel.
9. Trestní zákoník byl Senátem většinově pozitivně hodnocen jako celek. Opakovaně byla v rozpravě k návrhu projevena obava, že vrácení návrhu trestního zákoníku pro dílčí požadavky by mohlo oddálit jeho přijetí o několik let, a proto jsou přijetí zákona obětovány i některé dílčí výhrady (nikoliv však v daném směru). Při projednávání návrhu trestního zákoníku nebyla zpochybněna zásada nullum crimen sine lege (zákonem je stanoven znak trestného jednání - nestačí malé množství omamné či psychotropní látky), ve smyslu vyloučení soudcovské libovůle a větší právní jistoty pro občana i zásady, že soudce je při rozhodování vázán zákonem ("právem"). Při projednávání nebyla zpochybněna ani zásada, že sekundární normotvorba slouží toliko k provedení zákona, nikoliv k jeho doplnění (prováděcí nařízení vlády obsahuje pouze seznam více než stovky látek a jejich kritických dávek). Většinově tedy došlo ke ztotožnění s důvodovou zprávou vlády, která vyzdvihuje význam ustanovení k sjednocení postupu orgánů činných v trestním řízení a vybřednutí z nejistoty. Projednávání trestního zákoníku se přímo nedotklo zákonného zmocnění pro vládu ke stanovení kritických množství u omamných a psychotropních dávek a přípravků je obsahujících. V rozpravě bylo ovšem možno zaznamenat vystoupení, které ve vztahu k "drogovým" deliktům oceňuje použité specifikace (obecně i vyjádření množstevní).
10. Vyjádření bylo uzavřeno konstatováním, že Senát projednal předmětný návrh trestního zákoníku v mezích Ústavou dané kompetence a ústavně stanoveným způsobem a usnesl se k tomuto návrhu zákona souhlasně ve většinovém přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem a mezinárodními závazky. Ponechal na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného zákonného ustanovení.
III. Znění napadeného ustanovení
11. Předmětné zákonné ustanovení zní:
"Vláda nařízením stanoví, co se považuje za jedy ve smyslu § 283, 284 a 286 a jaké je množství větší než malé u omamných látek, psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů."
12. Toto zákonné ustanovení je s názvem "Společné ustanovení" zařazeno do prvního dílu hlavy VII trestního zákoníku, pojednávající o trestných činech obecně nebezpečných. Předmětná kvantifikace tak tvoří prvek skutkové podstaty trestných činů nedovolená výroba a jiné nakládání s omamnými a psychotropními látkami a s jedy podle § 283 trestního zákoníku, přechovávání omamné a psychotropní látky a jedu podle § 284 trestního zákoníku a výroba a držení předmětu k nedovolené výrobě omamné a psychotropní látky a jedu podle § 286 trestního zákoníku.
13. V souladu s tímto zákonným ustanovením jsou hodnoty omamných látek, psychotropních látek a přípravků je obsahujících pro účely trestního zákoníku stanoveny v příloze 2 nařízení vlády č. 467/2009 Sb., kterým se pro účely trestního zákoníku stanoví, co se považuje za jedy a jaké je množství větší než malé u omamných látek, psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů. Toto nařízení vlády bylo změněno nařízením vlády č. 4/2012 Sb., kterým ovšem nedošlo ke změnám tam stanovených hodnot, ale toliko k terminologickému upřesnění, resp. doplnění, a k doplnění hodnot u dalších látek.
IV. Aktivní legitimace
14. Ústavní soud se nejprve zabýval aktivní legitimací navrhovatele. Obecný soud je oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem (čl. 95 odst. 2 Ústavy, ve spojení s § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů). Obecný soud přitom není oprávněn domáhat se vyslovení nesouladu mezi nařízením vlády a ústavním pořádkem (usnesení ze dne 22. 9. 1993sp. zn. Pl. ÚS 1/93, U 1/2 SbNU 197).
15. V posuzovaném případě nejde o samotnou aplikaci nařízení vlády, ale o aplikaci ustanovení zákona, který k vydání podzákonného předpisu zmocňuje, a v důsledku toho nařizuje jeho aplikaci. Obecný soud je pak v režimu čl. 95 odst. 2 Ústavy nepochybně oprávněn k předložení otázky, zda je zákonodárce oprávněn to, co má být podle názoru obecného soudu předmětem zákona a co má obecný soud v jeho konkrétním případě aplikovat, přenést na vládu.
16. Obecný soud je v posuzovaném případě povinen rozhodovat o obžalobě, v níž jde podle skutkové věty o přechovávání psychotropní látky uvedené v příloze 5 k zákonu č. 167/1998 Sb., o návykových látkách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a to v množství větším než malém. Stanovení množství většího než malého u psychotropních látek je pak zákonodárcem vyhrazeno právě nařízení vlády. Proto je obecný soud aktivně legitimován k podání návrhu v této věci. Právě proto, že je ovšem obecný soud povinen aplikovat dané zákonné ustanovení jen ve vztahu k zákonnému znaku množství většího než malého, je v řízení o kontrole norem aktivně legitimován jen k návrhu na zrušení té části předmětného ustanovení, která se toho týká. Ve zbytku byl tedy návrh odmítnut z důvodu podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.
V. Konformita přijetí zákonného ustanovení
17. Ze sněmovního tisku č. 410 Ústavní soud zjistil, že předmětné zákonné ustanovení bylo obsaženo ve vládním návrhu trestního zákoníku (tehdy jako § 287 odst. 2), který byl poslancům rozeslán dne 25. února 2008. Návrh zákona včetně předmětného zákonného ustanovení byl schválen na 42. schůzi pátého období Poslanecké sněmovny dne 11. listopadu 2008, kdy pro něj hlasovalo 120 ze 152 přítomných poslanců.
18. Z tisku 11 bylo zjištěno, že Senát obdržel návrh zákona dne 12. prosince 2008. K jeho schválení došlo na třetí schůzi sedmého funkčního období dne 8. ledna 2009, kdy pro něj hlasovalo 74 ze 76 přítomných senátorů.
19. Prezident přijatý návrh zákona podepsal 27. ledna 2009. Zákon byl vyhlášen v částce 11 Sbírky zákonů dne 9. února 2009.
20. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené konstatuje, že napadené zákonné ustanovení bylo přijato coby zákon ústavně konformním způsobem.
VI. Ústavní východiska
21. Normotvorná kompetence prostřednictvím vládních nařízení je samostatnou nařizovací pravomocí podle čl. 78 Ústavy. V takovém případě je vláda oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích a nepotřebuje k tomu žádné zvláštní zmocnění parlamentu. Ovšem v souladu se zásadami demokratického právního státu je možné i výslovné zmocnění vlády k vydání nařízení. V takových případech platí ústavní podmínka, že rámcové upřesnění takového zmocnění musí být přímo v zákoně [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/93ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)]. Pokud se s vydáním nařízení vlády nepočítá, zákon mlčí (což však nemusí znamenat, že nelze k provedení zákona a v jeho mezích nařízení vlády vydat). V každém případě nařízení vlády nemůže vybočit ze zákonných mezí - nemůže být praeter legem - a musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona [nálezsp. zn. Pl. ÚS 43/97ze dne 29. 4. 1998 (N 48/10 SbNU 319; 119/1998 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.)]. Zcela volnou úvahu exekutiva nikdy nemá i proto, že je vždy omezena Ústavou, mezinárodními smlouvami a obecnými právními principy [nálezsp. zn. Pl. ÚS 17/95ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.)].
22. Přísluší-li normotvorná pravomoc jinému orgánu, tak vláda není oprávněna k jejímu výkonu na podkladě čl. 78 Ústavy [nálezsp. zn. Pl. ÚS 50/04ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.)]. Jedná se o klíčovou otázku dělby moci mezi mocí legislativní a exekutivní v oblasti normotvorné. Ani zákonodárce formou obyčejných zákonů tuto pravomoc nevytváří. Principu dělby moci naopak odpovídá, že ústavní rozhraničení pravomoci stanoví limity jak orgánům moci výkonné, tak moci zákonodárné [nálezsp. zn. Pl. ÚS 52/03ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.)]. Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá totiž princip, že ani zákonodárce ani exekutiva nemohou s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti a jasnosti [nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/99ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)].
23. Uvedené zásadní stanovisko přitom rozhodně není v tuzemském konstitucionalismu ničím novým. Již v počátcích budování demokratické republiky v tuzemsku bylo konstatováno, že zákonodárný akt obsahující vpravdě delegaci zákonodárné moci na vládu by měnil ústavní listinu tím, že by k ní připojil dosud neobsaženou výhradu, že moc zákonodárnou vykonává Národní shromáždění jen potud, pokud ji nedelegovalo na vládu (srov. nález Ústavního soudu Československé republiky č. j. úst. 120/22-2/10 ze dne 7. listopadu 1922 in: Úřední list republiky Československé 1922: 284, 5605-5608).
24. Z toho tedy plyne, že ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy musí být vydáno oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu a musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení. Nařízení vlády tedy podobně jako jiný podzákonný předpis může toliko podrobněji konkretizovat problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/01ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 3/95ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.) aj.].
VII. Závěry
25. Ústavní soud vnímá rozdíl ve vyjádření zásady nullum crimen sine lege v čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), který evidentně našel výraz nejen ve formálně benevolentním přístupu Evropského soudu pro lidská práva v otázce, co vše lze považovat za zákon, ale v posuzovaném případě i ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky. Ten totiž očividně termíny zákon a právo směšuje. Ostatně v návaznosti na vlastní právní úpravu, resp. její absenci, lze vysledovat v dané oblasti ve státech Rady Evropy různá legislativní řešení.
26. Ústavní soud ovšem i při vázanosti Úmluvou je povinen dávat přednost úpravě základních práv a svobod v jejich tuzemském pojetí, pakliže poskytují vyšší standard ochrany. Nota bene, pokud tím má být reflektována úprava Ústavy samotné (srov. též rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu sp. zn. 2 BvR 2236/04 ze dne 18. července 2005).
27. Mezi hledisky ústavního vymezení odvozené normotvorby exekutivy figuruje i zákaz zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, jak bylo vyloženo výše. Ústavní soud přitom v minulosti v souvislosti s právní úpravou jiné oblasti vyložil, že nelze připustit, aby se sféra ochrany základních práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která k tomu není oprávněna [nálezsp. zn. Pl. ÚS 35/95ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.)]. Vymezení, které jednání je trestným činem, je podle čl. 39 Listiny svěřeno toliko zákonu, k jehož vydání je podle čl. 15, čl. 41 odst. 1, čl. 45-48 Ústavy kompetentní toliko Parlament. Směšování pojmů zákon a právo, jež bylo zmíněno výše, je tedy v podmínkách České republiky v oblasti základních práv a svobod vyloučeno.
28. Právě s ohledem na to, že ústavodárce svěřil kompetenci k vymezení skutkové podstaty trestného činu výhradně zákonu, vyloučil tím v jiných případech možnou a žádoucí sekundární úpravu věcí nepředvídatelných v momentu přijetí zákona, podléhající častým změnám, podrobnostem zejména technicistního charakteru, kdy zákonný základ může obsahovat jen to nejpodstatnější (srov. Vopálka, V. Prameny správního práva, in: Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 70). Ostatně část právních teoretiků ani podzákonné normy mezi prameny trestního práva neuvádí (Jelínek, J. a kol. Trestní právo hmotné. 2. vydání. Praha 2010, s. 37-43; Fryšták, M., Prouza, D., Žatecká, E., Heinz, R., Galát, M. Trestní právo hmotné - obecná část. Ostrava 2008, s. 12-15; Chmelík, J. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. Praha 2009, s. 31-33). V dané situaci by tak daná úprava nařízením vlády byla ještě akceptovatelná, kdyby pro tuzemské adresáty právních norem takto byla zpřehledňována či více zpřístupňována mezinárodní úprava, kterou je Česká republika ve smyslu čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy vázána, anebo se jednalo o konkretizaci zákonné normy upravující danou problematiku alespoň v základních rysech. O to tu ale nejde. Z mezinárodních závazků plyne široké uvážení co do hranice množství legálně držené látky [čl. 3 odst. 2, čl. 4 písm. a), čl. 5 odst. 3 a čl. 7 písm. b) Úmluvy o psychotropních látkách - vyhlášené pod č. 62/1989 Sb., čl. 33 Jednotné úmluvy o omamných látkách - vyhlášené pod č. 47/1965 Sb., čl. 3 odst. 1 písm. c) bod ii) Úmluvy Organizace spojených národů proti nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látkami - vyhlášené pod č. 462/1991 Sb.]. Předmětné "zmocňovací" ustanovení přitom nestanoví vůbec žádná kritéria, a proto vláda na jeho základě nic nekonkretizuje, ale skutkové podstaty přímo doplňuje.
29. Považoval-li proto zákonodárce za podstatné přesně definovat, jaké je pro účely právní kvalifikace skutkových podstat trestných činů množství větší než malé u psychotropních látek, aniž by to jako doposud ponechal k posouzení s přihlédnutím ke všem okolnostem daného případu obecným soudům [srov. též nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/04ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)], pak tak mohl učinit toliko formou zákona. Je přitom nerozhodné, zda se právně-teoreticky jedná o obligatorní či fakultativní znak skutkové podstaty trestného činu, protože se v každém případě jedná o znak, který je podmínkou trestnosti.
30. Podle důvodové zprávy bylo přijetí předmětného zákonného ustanovení odůvodněno potřebami praxe, konkrétně velmi obtížným sjednocováním postupu orgánů činných v přípravném řízení trestním (kdy policejní prezident a nejvyšší státní zástupce vydali vlastní závazné tabulky) a judikatury ohledně v zákoně stanoveného množství většího než malého u omamných a psychotropních látek a jedů, s následkem nejednotného postupu orgánů činných v trestním řízení (tisk 5. volebního období Poslanecké sněmovny č. 410). To ve svém vystoupení před Poslaneckou sněmovnou jinými slovy zdůraznil ministr spravedlnosti, jak bylo uvedeno výše.
31. V historickém srovnání je proto možné připomenout, že podobné okolnosti vedly k přijetí čl. I části A bodu 53 a čl. IV bodu 2 zákona č. 175/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje trestní zákon. Těmi byla do právního řádu zavedena konstrukce, podle níž výši nejnižší měsíční mzdy coby kvalifikačního kritéria pro majetkové trestné činy stanoví vláda, jak na to upozorňuje navrhovatel. Toto řešení bylo na jedné straně zdůvodněno tím, že trestní zákon neuváděl hranice kvalifikačních znaků u majetkových trestných činů pevnými částkami a používal termínů větší škoda, větší rozsah, značná škoda nebo značný rozsah nebo škoda velkého rozsahu a tyto pojmy byly vyloženy judikaturou, která se v závislosti na změně společenských podmínek neměnila, což vedlo s postupujícími změnami cenových hladin k faktickému zostřování trestní represe. Na druhou stranu bylo toto řešení paradoxně míněno podle důvodové zprávy jako dočasné. Bylo považováno za účelné zmocnit federální vládu k vyhlášení částky nejnižší měsíční mzdy do doby, než bude tato otázka upravena podrobněji pracovněprávními předpisy (tisk 5. volebního období Federálního shromáždění Československé socialistické republiky č. 325).
32. Následně byla uvedená koncepce "zmocňovací" (nikoliv odkazovací) normy opuštěna zákonem č. 265/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Podle důvodové zprávy k němu praxe ukázala, že se nesplnil předpoklad, že pomocí zmocnění k vydávání vládního nařízení bude pružněji reagováno na inflační vývoj. Přiměřeně totéž lze namítat i vůči stávajícímu řešení posuzované problematiky. Navíc proti úpravě, kdy rozhodná částka pro stanovení výše škod, které určují hranici trestní odpovědnosti u majetkových trestných činů i nejčastější kvalifikační okolnosti u těchto trestných činů spočívající ve výši škody, mělo být namítáno, že vláda jako orgán moci výkonné zde má mimořádně důležitou pravomoc, která je v rozporu s čl. 39 Listiny [tisk 3. volebního období Poslanecké sněmovny č. 785 - k bodu 33 (§ 89 odst. 11) části druhé, čl. IV], a právě proto byly hranice výše jednotlivých škod stanoveny přímo zákonem.
33. V případě přijetí trestního zákoníku důvodová zpráva na jedné straně k úpravě kvalifikačních okolností výše škody konstatovala toliko to, že jsou "ve společných ustanoveních vykládány stejným způsobem, jak je vykládá platný trestní zákon a přistupuje k nim judikatura". Tím tedy konkludentně přejala i důvody, které k dané úpravě vedly skrze kritiku úpravy předchozí "zmocňovací" normy. Současně ovšem na straně druhé se při zdůvodnění napadené právní úpravy přidržela výše uvedeného prakticko-technicistního přístupu, bez ústavněprávního přesahu. Přitom z úřední činnosti je Ústavnímu soudu dostatečně známo, že se za dobu trvání předchozí právní úpravy stala rozhodovací činnost obecných soudů v dané oblasti zásadně předvídatelnou. A nejedná se přitom v oblasti trestního práva o výjimku. Podobné to je či bylo i v případě kvalifikace lehké a těžké újmy na zdraví či kvalifikace stavu vylučujícího způsobilost, který si někdo přivodil vlivem návykové látky, apod.
34. Napadená úprava přitom ani zcela nenaplňuje zásadu, podle které musí být zákon, na který odkazuje čl. 39 Listiny, formulován s dostatečnou mírou určitosti pro své adresáty (lex certa). Jak dokládá aplikační praxe, nová úprava, tak jako ta minulá, potřebuje následné dotvoření skrze výklad provedený mocí soudní při rozhodování o konkrétních případech (usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 8 Tdo 830/2010 ze dne 13. 10. 2010, usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 15 Tdo 1003/2012 ze dne 27. 2. 2013 aj.). Derogací tak znovu mohou nabýt významu dřívější judikáty přiměřeně definující malé a větší než malé množství psychotropní látky [srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 4 Tz 142/2000 ze dne 12. 7. 2000 (in: Právní rozhledy, 2000, č. 10, 469), rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Tz 203/99 ze dne 16. 2. 2000 (in: Soudní judikatura, 2000, č. 5, IV-13), rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 3 Tz 56/2001 ze dne 19. 4. 2001 aj.], případně pro ranou fázi přípravného řízení i orientační tabulky orgánů veřejné žaloby, tak jak byly vymezeny např. v příloze 2 již zrušeného pokynu obecné povahy nejvyšší státní zástupkyně č. 1/2008 ze dne 29. ledna 2008. Z ústavněprávního hlediska proto není zapotřebí přijetí nové právní úpravy, ledaže k ní bude chtít zákonodárce přistoupit v souladu se zde vyloženými principy.
35. Ze shora vyložených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že je ustanovení § 289 odst. 2 trestního zákoníku ve slovech "a jaké je množství větší než malé u omamných látek, psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů" v rozporu s čl. 39 Listiny, ve spojení s čl. 78 Ústavy, a proto je podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil. Protože neshledal relevantní důvod pro odklad derogace, tak rozhodl o zrušení dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Současně bylo v souladu s ustanovením § 70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu vysloveno, že nařízení vlády č. 467/2009 Sb., ve znění nařízení vlády č. 4/2012 Sb., pozbývá platnost v ustanoveních, která byla vydána na základě zrušené části napadeného zákonného ustanovení [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/94ze dne 30. 11. 1994 (N 59/2 SbNU 155; 8/1995 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 3/95ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 42/2000ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.)].
36. Na intertemporální účinky přijatého nálezu je nutné nahlížet tak, že se odvíjejí ex nunc, tj. teprve ode dne, v němž bude nález vyhlášen ve Sbírce zákonů. Nosné důvody tohoto nálezu lze uplatnit proto pouze pro futuro (do budoucna), nikoli pro rozhodování soudu o skutcích, k nimž došlo za trvání napadené právní úpravy [srov. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10 ze dne 14. 12. 2010 (ST 31/59 SbNU 607; 426/2010 Sb.) aj.]. Opačný přístup ve vztahu k zahájeným, ale i již ukončeným případům by totiž nevedl ve vztahu k účastníkům řízení v rozporu se smyslem tohoto nálezu [srov. nálezsp. zn. II. ÚS 2371/11ze dne 18. 9. 2012 (N 159/66 SbNU 373), dostupný též na http://nalus.usoud.cz] k vyšší míře právní jistoty. Kvůli rozdílům mezi shora citovanou ustálenou přísnější rozhodovací činností obecných soudů a mírnějším řešením zvoleným vládou díky napadenému zmocňovacímu zákonnému ustanovení, a to rozdílům postrádajícím jakékoliv racionální ústavněprávní zdůvodnění, proto není materiální, a tím ani formální důvod pro případný postup podle § 71 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
37. Od ústního jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci. Mimoto navrhovatel a Senát výslovně souhlasili s upuštěním od ústního jednání. Proto bylo upuštěno od ústního jednání podle § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
1. Odlišné stanovisko soudce Jana Filipa
Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 13/12.
Předmětem řízení v této věci byly zásadní otázky trestní legislativy a jejich výklad z hlediska ústavních principů trestního práva. Hlasoval jsem pro výrok, avšak odůvodnění nálezu považuji v některých částech za přinejmenším sporné, nebo dokonce problematické jak z hlediska dalšího vývoje trestní legislativy, tak obecného pojetí nařizovací činnosti vlády. Za problematický považuji i postup, jakým byl soudci okresního soudu zjednán přístup k rozhodnutí v tak závažné otázce, nehledě na samotnou skutečnost, že konečný výsledek rozhodnutí je nepřímou polemikou s nejnovější judikaturou Nejvyššího soudu v otázce výkladu § 284 odst. 2 trestního zákoníku. Současně bez ohledu na zdánlivě podružnou problematiku toto rozhodnutí zpochybňuje nejen judikaturu Nejvyššího soudu, nýbrž i závěry komentářové literatury a v podstatě je daleko restriktivnější vůči tomu, jak je ústavní princip nullum crimen sine lege chápán i v jiných státech. Z řady otázek považuji za potřebné uvést alespoň několik následujících důvodů:
1. Ústavní soud především extenzivně vykládá čl. 95 odst. 2 Ústavy. Z narace návrhu se podává, že předmětem řízení, ze kterého vzešel podnět k přezkumu ústavnosti § 289 odst. 2 trestního zákoníku, bylo řízení ve věci přečinu přechovávání omamné a psychotropní látky a jedu podle § 284 odst. 2 trestního zákoníku. Navrhovatel přitom nezpochybňuje přímo zjištěné množství metamfetaminu (tzv. pervitinu), které by mělo být pro něj rozhodující (např. z hlediska nadměrnosti zásahu do práv obžalované), nýbrž namítá, že předmětné zákonné ustanovení, jehož užití je v dané trestní věci rozhodné pro rozhodování o vině a trestu, je v rozporu s ústavním pořádkem. Tímto ustanovením je podle něj § 289 odst. 2 trestního zákoníku, který mu ukládá, aby postupoval podle nařízení vlády č. 467/2009 Sb., kterým se pro účely trestního zákoníku stanoví, co se považuje za jedy a jaké je množství větší než malé u omamných látek, psychotropních látek, přípravků je obsahujících a jedů, což podle jeho názoru odporuje čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Jinak řečeno, problémem zde není to, jaké množství metamfetaminu (tzv. pervitinu) s obsahem účinné látky bylo zjištěno, nýbrž v jakém právním předpise je uvedeno. Přitom čl. 95 odst. 1 Ústavy soudci umožňuje, aby posoudil soulad nařízení vlády se zákonem, a trestní zákoník mu to proto nemůže zakázat. Protože soudce mohl posoudit vlastní problém (zda se jedná o množství větší než malé) sám, Ústavní soud ve skutečnosti řešil ne vlastní "věc", která má být ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy rozhodnuta (množství látky), nýbrž to, zda vláda může být zmocněna takové množství stanovit.
2. Předmětem řízení před obecným soudem tak bylo to, o čem může rozhodovat jen Ústavní soud, nikoli obecný soud. S ohledem na upřesňující zásadu nullum crimen sine lege praevia přitom v této věci rozhodnutí Ústavního soudu nemůže výsledek řízení ovlivnit (o množství látky nebylo rozhodováno, k tomu bod 36 odůvodnění, byť literatura a judikatura nejsou tradičně jednotné - viz příklady u Schreiber, H.-L. Rückwirkungsverbot bei einer Änderung der Rechsprechung im Strafrecht? Juristen-Zeitung, roč. 1973, č. 22, s. 713-715). Bez bližšího zdůvodnění se tak rozšiřují možnosti konkrétní kontroly ústavnosti zákonů, neboť předmětem řízení většina prohlašuje v bodě 15 odůvodnění nálezu Ústavního soudu aplikaci § 289 odst. 2 trestního zákoníku, avšak ten je přímo aplikován vládou v rámci realizovaného zmocnění k vydání nařízení. Soudce obecného soudu však bude aplikovat § 284 odst. 2 trestního zákoníku, proto je výklad čl. 95 odst. 2 Ústavy jednak extenzivní, jednak se jednoznačně nevyslovuje ke vztahu obou ustanovení. Je totiž možný i takový výklad, podle kterého v případě § 289 odst. 2 jde nejen o předpis zmocňovací, nýbrž i odkazovací. V tom rovněž spatřuji nedůslednost odůvodnění, které nezaujalo stanovisko k tomu, na co lze odkázat (normativní systémy, hodnoty, služební předpisy apod.).
3. Základním východiskem v dané věci byl podle názoru většiny výklad čl. 39 Listiny, který zakotvuje již zmíněný princip nullum crimen sine lege. Nemělo však být opomenuto, že tento princip postupně doznal dalších upřesnění, když by taková lex měla zároveň splňovat zásady, podle kterých musí být scripta (ne obyčej), stricta (ne analogie), certa (příkaz určitosti, ne gumové klauzule) a praevia (retroaktivita). V případě zákonného pojmu "množství větší než malé" přitom požadavek, aby taková lex byla certa, tedy zásada určitosti, splněn není. To se děje až cestou nařízení vlády, které tak činí určením gramáže. Namítnout však lze, že dřívější určení takového množství cestou judikatury trpí stejným vytýkaným nedostatkem. Namísto k tomu zákonem zmocněné vlády toto množství (avšak ne jednotně pro celý stát a ne v jednom časovém okamžiku) stanoví postupně obecné soudy. Připomínám, že v trestním zákoníku najdeme desítky dalších odkazů na jiné právní předpisy, nikoli výslovně na zákony ve formálním smyslu podle čl. 15 Ústavy (nehledě na nařízení Evropské unie). Kromě toho trestní zákoník často vymezuje skutkové podstaty obraty jako porušení povinnosti stanovené podle zákona nebo porušení povinnosti vyplývající ze zaměstnání, povolání, postavení, funkce atd. Listina v čl. 4 odst. 1 přitom počítá s tím, že takové povinnosti nebudou obsaženy výlučně v zákoně. Předmětem ochrany z hlediska trestního práva je nepochybně plnění povinností plynoucích nejen výlučně ze zákonů, nýbrž i prováděcích předpisů, které jsou vydány na základě zmocnění zákonodárce. Proto samo o sobě není podle mého názoru upřesnění nějaké povinnosti v prováděcím předpise z hlediska čl. 39 Listiny vyloučeno, když se tím (i v zájmu právní jistoty) blíže specifikuje skutková podstata trestného činu. Jde o to, aby tato "podstata" byla plně pod kontrolou zákonodárce, to znamená, že bych v takové konstelaci vylučoval možnost vlády "provést" nějaké ustanovení trestního zákoníku (upřesnění nebo specifikace skutkové podstaty) bez výslovného zmocnění zákonodárce.