Nález
pléna Ústavního soudu složeného z místopředsedkyně soudu Milady Tomkové a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa (soudce zpravodaj), Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 11. července 2017 sp. zn. Pl. ÚS 23/14 ve věci návrhu Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci na zrušení § 61 odst. 2 věty první a § 66 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 294/2013 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 283/2017 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Krajský soud v Ostravě - pobočka v Olomouci (dále jen "navrhovatel"), jehož jménem jedná samosoudce senátu 16 INS Mgr. Martin Šulák, podal postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") návrh na zrušení ustanovení § 61 odst. 2 věty první a § 66 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 294/2013 Sb., (dále též jen "InsZ").
II. Průběh řízení před navrhovatelem
2. V insolvenční věci sp. zn. KSOL 16 INS 18133/2014, vedené před navrhovatelem, se dne 18. 11. 2014 konala první schůze věřitelů za účelem ustavení věřitelského výboru (§ 48 odst. 2 věta třetí InsZ), na kterou se ale nikdo z přihlášených věřitelů bez omluvy nedostavil. Část těchto věřitelů sdělila při přihlášení pohledávky, že si nepřeje být jmenována do věřitelského výboru. Tudíž bylo třeba aplikovat ustanovení § 61 odst. 2 věty první InsZ, podle něhož působnost věřitelského výboru bude po skončení schůze věřitelů, na které nebyl tento orgán ustanoven, vykonávat insolvenční soud, tj. navrhovatel.
3. Navrhovatel v tomto řízení v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěl k závěru, že ustanovení § 61 odst. 2 věty první a § 66 InsZ jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Proto předmětné řízení podle § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu (dále též jen "o. s. ř.") usnesením ze dne 18. 11. 2014 č. j. KSOL 16 INS 18133/2014-B4 přerušil a současně se obrátil na Ústavní soud s návrhem na zrušení výše uvedených ustanovení.
III. Rekapitulace návrhu
4. Podle navrhovatele je věřitelský výbor orgánem, do jehož rukou jsou delegovány pravomoci věřitelů a který chrání společný zájem věřitelů [§ 58 odst. 1 a § 2 písm. j) insolvenčního zákona]. Jeho pravomoci, dílem rozhodovací a dílem dohlížecí, jsou demonstrativně stanovené v § 58 odst. 2 insolvenčního zákona, přičemž může přijímat jakákoliv rozhodnutí, která se týkají pravomocí věřitelů v řízení. Účastníky insolvenčního řízení jsou dlužník a věřitelé, kteří uplatňují své právo vůči dlužníkovi (§ 14 odst. 1 insolvenčního zákona). Rozhoduje-li insolvenční soudce o právech a povinnostech účastníků řízení a vykonává-li zároveň působnost jednoho z účastníků řízení - věřitelů, je takový výkon (působnosti věřitelského výboru) dle názoru navrhovatele v rozporu s ústavním pořádkem. To navrhovatel konkretizoval takto:
5. V prvé řadě jde o porušení jedné ze zásad spravedlivého procesu - presumpce nestrannosti soudce, neboť soudce, který rozhoduje ve věci a zároveň vykonává působnost (zastupuje) účastníka řízení, není nestranný ve smyslu čl. 82 Ústavy. V této souvislosti navrhovatel poukazuje na nález ze dne 31. 3. 2005 sp. zn. II. ÚS 629/04 (N 69/36 SbNU 731), kde Ústavní soud ve věci ustanovení opatrovníka osobě neznámého pobytu uzavřel, že praxe, kdy jsou opatrovníky ustanovováni pracovníci soudu, který o věci rozhoduje, je v naprostém rozporu s ústavními zásadami, kterých má být ustanovením opatrovníka nepřítomnému účastníkovi řízení dosaženo. Ustanovení § 61 odst. 2 věty první InsZ jde ještě dál, neboť soudce a věřitelský výbor zastupující zájmy jedné skupiny účastníků řízení splývají v jedné osobě.
6. Věřitelský výbor (pozn. soudce zpravodaje: podle § 60 odst. 1 insolvenčního zákona jeho členové a náhradníci) má též řadu povinností; stejné povinnosti má i soud, který působnost věřitelského výboru vykonává. Zásadní je povinnost loajality k věřitelům, bez ohledu na zájmy jiných osob - i dalšího účastníka řízení - dlužníka). Další povinností soudce je odbornost při hájení společného zájmu věřitelů. Stát také odpovídá za škodu či jinou újmu způsobenou porušením těchto povinností. Zde se kromě jiného nabízí i rozpor s čl. 90 Ústavy, protože soudy jsou povolány především k tomu, aby poskytovaly ochranu právům.
7. Insolvenční soud navíc není schopen řádně působnost věřitelského výboru vykonávat pro svou velkou vytíženost, přičemž věřitelé mohou být velmi různorodí. Soud vykonává tuto působnost i v případě, kdy mezi věřitelem a dlužníkem existuje spor, kdy dlužník věřitelem přihlášenou pohledávku popřel. Ze svého podřízeného postavení vůči věřitelům se nemůže vymanit, neboť novou schůzi věřitelů sám svolat nemůže, to lze jen na návrh insolvenčního správce nebo alespoň dvou věřitelů (§ 61 odst. 2 věta druhá, § 47 odst. 1 insolvenčního zákona), přičemž insolvenční správce takový návrh nepodává pro nezájem věřitelů a samotní věřitelé z důvodu nezájmu rovněž.
8. Navrhovatel dále upozorňuje, že v důsledku dané konstrukce vznikají neřešitelné a s ústavním pořádkem neslučitelné situace. Podle § 216 odst. 2 insolvenčního zákona má soudce vyslechnout dlužníka k prohlášení o majetku, zároveň však má právo jako věřitelský orgán klást dlužníkovi otázky. Podle § 271 insolvenčního zákona dohodu o vypořádání společného jmění schvaluje insolvenční soud jednou jako věřitelský orgán a jednou jako soud, přičemž může vzniknout situace, kdy ji v jedné pozici schválí, ve druhé nikoliv, a obdobná situace nastává i v případě prodeje mimo dražbu podle § 289 InsZ.
9. Navrhovatel poukazuje rovněž na potřebu na věc nahlížet z pohledu dlužníka, kdy soud nesmí svou úvahou, natož zastupováním účastníka řízení, vyplňovat mezeru v tvrzeních či důkazních návrzích jedné ze stran řízení v takové míře, která by narušovala materiální rovnost stran řízení. Z hlediska věřitelů pak jde o finančně výhodné řešení, neboť jejich práva vykonává a zájmy zastupuje soudce, který je vázán povinností loajality k věřitelům a který současně rozhoduje, jenž pracuje zcela zdarma, přičemž musí jednat odborně a stát odpovídá za škodu či jinou újmu, kterou věřitelům soudce způsobí, a to za situace, kdy není schopen poskytnout řádnou ochranu jejich zájmu především s ohledem na jinou funkci, k níž je Ústavou určen, ale také pro svou vytíženost.
10. Navrhovatel poukazuje na důvodovou zprávu k původnímu znění ustanovení § 66 insolvenčního zákona, v níž se uvádí: "Nebyl přijat návrh, aby rozhodnutí věřitelského výboru bylo možné pro jeho pasivitu nahradit rozhodnutím insolvenčního soudu. Soud a věřitelský výbor jsou odlišné procesní subjekty a mají v procesu rozdílné funkce; soud tudíž nemůže nahradit věřitelský výbor ani při jeho nečinnosti (tu je třeba řešit jinými prostředky)." Zákonodárce tuto situaci vyřešil tak, že soud musel hledat mezi věřiteli alespoň členy prozatímního věřitelského výboru, což se soudům s ohledem na nezájem věřitelů nezdařilo, a tak vznikl stav, kdy soud ve většině případů vykonával působnost věřitelského výboru.
11. Navrhovatel poukázal na to, že vzhledem k tomu, že se ukázala tato úprava neúčelnou, přišla tzv. revizní novela, představovaná zákonem č. 294/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů, se stávajícím řešením. V obecné části důvodové zprávy se k tomu uvádí: "Problém tkví v tom, že v detekovaných případech se nedaří nalézt věřitele, který by byl ochoten vykonávat funkci v prozatímním výboru. Insolvenční soud tak nakonec při tomto typu případů stejně vykonává funkci věřitelského výboru. Předtím však musí zbytečně vynaložit zvýšené úsilí, aby se podle daných procesních pravidel ujistil, že se o ustanovení věřitelského orgánu z řad věřitelů pokouší zbytečně. [...] Stejné problémy působí institut náhradníků členů věřitelského výboru; ti se svých funkcí rovněž vzdávají. I u velkých insolvenčních řízení bývá v praxi obtížné obsadit alespoň místa členů věřitelského výboru a institut náhradníků zvyšuje transakční náklady insolvenčního řízení. Návrh zákona proto předpokládá změnu pravidel pro volbu věřitelského výboru a jmenování a volbu členů a náhradníků věřitelského výboru, jakož i změnu pravidel, za kterých vykonává působnost věřitelského výboru insolvenční soud." Ve zvláštní části důvodové zprávy se k tomu dodává: "Návrh změny § 61 odst. 2, § 65 a § 66 insolvenčního zákona doplňuje opuštění principu automatického jmenování prozatímního věřitelského výboru potud, že poté, co své možnosti zvolit věřitelský výbor vyčerpá chůze věřitelů, vykonává (až do doby, než se případná další schůze věřitelů usnese na volbě věřitelského výboru) funkci věřitelského výboru insolvenční soud."
12. Podle navrhovatele soud nemá možnost se z takového postavení vymanit, a to s ohledem na ustanovení § 62 odst. 2 věty druhé InsZ. Jak plyne z insolvenčního rejstříku, soud vykonává působnost věřitelského orgánu v téměř každém oddlužení a v podstatné většině konkursů po celý zbytek řízení, přičemž každý insolvenční soudce má v senátě přinejmenším jeden tisíc a více neskončených věcí a insolvenční soudci vykonávají v rámci celé republiky působnost věřitelského výboru ve více než 100 000 věcech. Podle navrhovatele zákonodárce věděl o rozporu dané právní úpravy s ústavním pořádkem, neřešil ji však jinými prostředky. Současně připouští, že zákonodárce byl ve svém novelizačním úsilí veden dobrými úmysly, kdy se soudu snažil ulehčit práci a zabezpečit co nejnižší transakční náklady v insolvenčním řízení, což se mu také zdařilo, to však za cenu obětování ústavnosti.
13. Závěrem navrhovatel poukázal na pojmy nezávislého a nestranného soudu a zákonného soudce ve smyslu čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") s tím, že Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP") vyložil, že nestrannost soudu má dva aspekty, nestačí, že se soudce subjektivně necítí být podjatý ve vztahu k účastníkům či věci, ale objektivně nahlíženo musí být vyloučeny oprávněné pochybnosti o jeho nestrannosti, kdy i zdání v tomto směru může mít význam; např. v rozhodnutí Piersack proti Belgii ze dne 21. 9. 1982 se uvádí, že z rozhodování by měl být vyloučen soudce, u něhož existuje opodstatněná obava, že není zcela nestranný, neboť v sázce je důvěryhodnost, kterou soudní moc musí vzbuzovat v demokratické společnosti a zejména u účastníků řízení. Požadavky na nezávislost a nestrannost soudce znamenají zákaz ingerence zákonodárné a výkonné moci do těchto Ústavou chráněných zájmů.
14. S ohledem na výše uvedené navrhovatel uzavřel, že ustanovení § 61 odst. 2 věty první InsZ zakládá rozpor s principem nezávislosti a nestrannosti soudce, neboť je zde - objektivně nahlíženo - oprávněná pochybnost o jeho nestrannosti, protože poskytuje ochranu zájmům jednoho z účastníků řízení bez ohledu na jiného účastníka a je k němu vázán povinností loajality, pro druhého účastníka řízení to znamená porušení jeho práva na spravedlivý proces. S citovaným ustanovením jsou provázána ustanovení § 66 odst. 1 až 3 InsZ, která tak jsou v rozporu se stejnými ústavními normami.
IV. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení
15. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") se ve svém vyjádření k návrhu ze dne 17. 12. 2014, podepsaném předsedou Janem Hamáčkem, omezila pouze na průběh legislativního procesu. Podle něj změny napadených zákonných ustanovení byly obsaženy ve vládním návrhu novely insolvenčního zákona a Poslanecké sněmovně byly předloženy jako tisk 929. Ten byl v prvním čtení projednán dne 19. 3. 2013, načež byl přikázán ústavně právnímu výboru. Ústavně právní výbor projednal tisk na svém zasedání dne 26. 4. 2013 a 10. 6. 2013 a usnesením doporučil návrh zákona schválit ve znění pozměňovacích návrhů. Druhé čtení proběhlo dne 12. 6. 2013 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 929/3, žádný z nich se však netýkal napadených ustanovení. Třetí čtení návrhu proběhlo dne 8. 8. 2013 a návrh zákona byl schválen. Zákon byl uveřejněn ve Sbírce zákonů pod číslem 294/2013 Sb. S návrhem zákona vyslovily souhlas ústavně předepsaným postupem obě komory Parlamentu České republiky, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a také byl řádně vyhlášen.
16. Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") uvedl, že mu byl příslušný návrh zákona doručen dne 16. 8. 2013 a v senátní evidenci 9. funkčního období mu bylo přiřazeno číslo tisku 161. Organizační výbor Senátu jej určil k projednání ústavně-právnímu výboru, který návrh projednal na své 21. schůzi dne 3. 9. 2013 a přijal k němu usnesení č. 95 (tisk 161/1), kterým doporučil Senátu návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovou, což se stalo řádně, v ústavně stanovené lhůtě na 13. schůzi, a to usnesením č. 327 ze dne 12. 9. 2013, kdy v hlasování č. 27 z 57 přítomných senátorů hlasovalo pro jeho schválení 47 senátorů, proti nebyl nikdo. Při projednávání návrhu vystoupila za navrhovatele zákona ministryně spravedlnosti Marie Benešová, přičemž jen obecně uvedla, že "[n]avrhovaný komplex změn má dále za cíl zefektivnit insolvenční řízení v otázce výkonu působnosti věřitelského výboru tam, kde věřitelé nemají zájem podílet se na řízení", zpravodaj ústavně-právního výboru Jiří Dienstbier pak konstatoval, že "v ústavně-právním výboru nebyly žádné zásadní připomínky" k návrhu zákona. Podle Senátu byl návrh zákona přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
17. K návrhu se také vyjádřila vláda České republiky (dále jen "vláda"), která do řízení vstoupila na základě svého usnesení ze dne 15. 12. 2014 č. 1076 jako vedlejší účastnice řízení podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, a to ve svém vyjádření ze dne 19. 1. 2015, podepsaném ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Jiřím Dienstbierem, jenž byl pověřen zastupováním vlády v daném řízení. V něm vláda poukázala na specifický charakter insolvenčního řízení, v němž se mísí prvky různých typů řízení, s tím, že není možné přejímat bez dalšího koncepty a principy jiných typů řízení, ale je nutné k němu přistupovat jako ke zvláštnímu druhu řízení, které je do značné míry vedeno vlastními zásadami a vlastní logikou. Insolvenční zákon navíc není dle vlády pouze procesním předpisem, ale prolínají se v něm prvky hmotněprávní i procesněprávní. Vláda vyšla z toho, že insolvenční právo odnímá věřitelům právo individuálního vymáhání pohledávek a nahrazuje je právem podílet se na tvorbě rozhodnutí o tom, jak má být s majetkem dlužníka naloženo, a upozornila, že věřitelský výbor nelze ztotožňovat s účastníkem řízení, těmi jsou dlužník a věřitelé. Věřitelský výbor je zvláštní procesní subjekt, stejně jako je jím schůze věřitelů, insolvenční správce nebo jiné subjekty. Zákon dává věřitelským orgánům určitou úlohu, včetně ochrany zájmů věřitelů, avšak výkon jejich působnosti je speciálně vymezen a není ztotožnitelný s postavením účastníka řízení, jak je znám z jiných typů řízení.
18. Vláda také poukázala na roli soudu v insolvenčním řízení, jenž musí plnit úkoly, které v jiných typech řízení plnit nemusí. Obecně je tato úloha vyjádřena v § 10 písm. b) insolvenčního zákona, podle kterého vykonává dohled nad postupem a činností ostatních procesních subjektů a rozhoduje o záležitostech s tím souvisejících; takto např. podle insolvenčního zákona dohlíží na činnost insolvenčního správce (§ 11 odst. 2) a dává souhlas k některým jeho úkonům (§ 227, 289, § 298 odst. 2, § 372 odst. 1), významně zasahuje do sféry dalších procesních subjektů nebo nahrazuje jejich roli, kdy např. soudem ustanovený insolvenční správce není v drtivé většině nahrazen, přestože věřitelé o něm mohou rozhodnout (§ 29), insolvenční soud určuje předsedu věřitelského výboru, když jej nezvolí věřitelský výbor (§ 58 odst. 3 věta druhá), vykonává působnost věřitelského výboru, pokud není ustanoven, nebo z jiných důvodů jeho reálné neexistence (§ 61 odst. 2 a § 66), rozhoduje o způsobu řešení úpadku, nerozhodne-li o něm schůze věřitelů (§ 149), nebo dává pokyny k řádné správě majetku, pokud je neudělí zajištěný věřitel (§ 230 odst. 2), a rozhoduje o způsobu oddlužení namísto věřitelů, jestliže se neshodnou (§ 402 odst. 5).
19. S poukazem na názor Tomáše Richtera (in Insolvenční právo. 1. vydání. Praha: ASPI, Wolters Kluwer, 2008, s. 143 a 164) vláda dále uvedla, že jedním z důvodů aktivní role insolvenčního soudu ve vztahu k věřitelským orgánům je podle vlády "všeobecná racionální apatie" věřitelů poměřujících náklady spojené s uplatňováním pohledávky a potenciální výnos, která se v celé řadě insolvenčních řízení projevuje nefunkčností věřitelských orgánů. Jde přitom o imanentní rys prolínající se celou právní úpravou provedenou insolvenčním zákonem. Nahrazování chybějících jednání soudem není ani výlučnou doménou insolvenčního práva, jak např. plyne z ustanovení § 50a odst. 2 či § 715 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, § 338k odst. 5 o. s. ř., § 8 a 60 zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), § 1404 (nového) občanského zákoníku, § 5 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, a § 5 zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, ve znění pozdějších předpisů.
20. Dále vláda cituje z důvodové zprávy k zákonu č. 294/2013 Sb., kde se popisují zkušenosti s původní právní úpravou. Novela odstranila situace, kdy soud musel učinit pokus o jmenování prozatímního věřitelského výboru, přestože bylo zcela zřejmé, že k jeho ustavení nedojde. Jako nadbytečnou "fázi" tento krok vnímala i část soudní praxe, jak plyne z dokumentu "Veřejná konzultace Ministerstva spravedlnosti ČR. Dosavadní zkušenosti s novým insolvenčním řízením. Souhrnná tabulka ke dni 20. 7. 2011". Nadále podle insolvenčního zákona platí, že insolvenční soud může jmenovat prozatímní věřitelský výbor, ale je to na jeho uvážení. Pokud je dán návrh dlužníka, přihlášeného věřitele nebo předběžného správce, jmenuje jej bez možnosti uvážení (§ 61 odst. 1 InsZ), změna ustanovení § 66 InsZ reaguje na situace, kdy počet členů věřitelského výboru klesne pod nadpoloviční většinu členů, a výbor tak není usnášeníschopný.
21. Za významný aspekt působnosti věřitelského výboru soudem vláda považuje formu jeho výkonu, kdy úkony učiněné v působnosti věřitelského výboru činí soud v rámci dohlédací činnosti podle § 10 a 11 insolvenčního zákona ve formě usnesení podle § 7 InsZ a za přiměřeného použití § 167 o. s. ř. Takové usnesení je typickým rozhodnutím insolvenčního soudu, jímž realizuje svůj dohled. Působnost věřitelského výboru tedy nevykonává insolvenční soud jako "zástupce" či "opatrovník" věřitelského výboru. Neplatí tedy, že by byl soud v podřízeném postavení vůči věřitelům, ze kterého se nemůže vymanit, jak uvádí navrhovatel. Při výkonu působnosti věřitelského výboru není soud vázán ničím jiným než zákonem, tedy ani pokyny některého z účastníků či jiného procesního subjektu.
22. Závěrem vláda vyslovuje názor, že pro ústavněprávní posouzení návrhu bude stěžejní vymezení úlohy insolvenčního soudu vykonávajícího působnost věřitelského orgánu. Pokud by byla tato úloha ztotožňována se zastupováním jedné procesní strany, bylo by možné dojít k závěru o porušení principu nestrannosti soudu. Je-li však vnímána jako vyplnění chybějícího článku nutného k naplnění účelu insolvenčního řízení, není důvodné právní úpravu považovat za rozpornou s ústavním pořádkem. Insolvenční soud hraje velmi aktivní úlohu, přičemž existuje celá paleta úkonů, kterými dává souhlas nebo které svým rozhodnutím činí za jiné subjekty. Výkon působnosti věřitelského výboru není možné ztotožňovat s převzetím všech zákonných práv a povinností věřitelského výboru. Soud má převzetím jeho působnosti za úkol použít soudní nástroje dohlédací činnosti k tomu, aby plnil jednu ze zásad insolvenčního řízení zakotvenou v § 5 písm. a) insolvenčního zákona. Z těchto důvodů vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl.
23. Veřejná ochránkyně práv nevyužila svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice, ve svém vyjádření ze dne 1. 12. 2014 se však s návrhem na zrušení shora uvedených ustanovení insolvenčního zákona i s jeho odůvodněním ztotožnila.
V. Replika navrhovatele
24. Ve své replice k vyjádření vlády navrhovatel uvedl, že vláda uvedla množinu situací, v nichž insolvenční soud zasahuje do sféry ostatních procesních subjektů, čímž demonstrovala jeho aktivní roli v insolvenčním řízení. Ve všech těchto případech jde o jednotlivý úkon soudu, řešící konkrétní situaci, jímž je kromě jediného právě výkon působnosti věřitelského výboru soudem podle napadených ustanovení. Zde již nejde o jednotlivý úkon, ale o kontinuální činnost soudu konanou ve prospěch jednoho účastníka řízení. Ze zmíněné aktivní role nelze vyvozovat též povinnost k převzetí a ochraně práv a povinností věřitelů v celém insolvenčním řízení a považovat to za imanentní rys zcela zapadající do charakteru tohoto řízení. Naopak jde o jedinou, neorganicky do zákona včleněnou kontinuální povinnost. Soud nesmí hájit zájmy žádného z účastníků řízení, jimiž jsou věřitelé, a soud přebírá práva a povinnosti subjektu, který zájmy věřitelů de facto zastupuje a chrání, na rozdíl od jiného účastníka řízení - dlužníka.
25. "Všeobecná racionální apatie věřitelů" je neblahým, ale očekávaným výsledkem současné právní úpravy. Insolvenční zákon vytvořil privilegovanou skupinu účastníků řízení, která se nemusí starat o svůj úspěch ve své soukromoprávní věci, jelikož o ten má povinnost postarat se soud. Neexistuje racionální důvod pro takové zvýhodnění a vláda měla mnoho let na to, aby tento stav změnila. Zmínila-li vláda možnost jmenování prozatímního věřitelského výboru, jde pouze o dočasné řešení v počátku řízení. Vykonává-li působnost věřitelského výboru insolvenční soud v rámci dohlédací činnosti, jak vláda uvedla, soud dle navrhovatele jen obtížně může zároveň kontinuálně vykonávat práva a povinnosti jednoho z účastníků řízení. Zájmy spravedlnosti a účastníka řízení budou často rozdílné a nelze je hájit současně. Uvedla-li vláda, že soud nemá přebírat všechna práva a povinnosti věřitelského výboru, takový přístup možný není, neboť z insolvenčního zákona nevyplývá, která práva a povinnosti má či nemá přebírat. Insolvenční soud sice je při výkonu působnosti věřitelského výboru vázán pouze zákonem, z něj však vyplývá i povinnost loajality k věřitelům a odpovědnost za škodu.
26. Závěrem navrhovatel upozorňuje na důvodovou zprávu k insolvenčnímu zákonu, podle které soud a věřitelský výbor jsou odlišné subjekty, které plní v procesu rozdílné funkce, a proto soud nemůže nahradit věřitelský výbor ani při jeho nečinnosti. Nyní vláda výjimečnou možnost vykonávání působnosti výboru soudem přetvořila na pravidlo a ke svému prvotnímu výkladu se již nehlásí, přičemž nově, jak plyne z jejího vyjádření, navrhuje vnímat roli soudu v postavení věřitelského výboru jako vyplnění chybějícího článku nutného k naplnění účelu insolvenčního řízení. Nezměnil-li se princip, ale jen četnost využití daného ustanovení, nelze s tím z důvodu neústavnosti souhlasit. Z tohoto důvodu navrhovatel dle svých slov na podaném návrhu nadále trvá.
VI. Upuštění od ústního jednání
27. Ústavní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
VII. Dikce napadených ustanovení
28. Ustanovení § 61 odst. 2 věty první InsZ (viz k tomu ale sub 31) zní:
Jestliže věřitelský výbor neustanovila schůze věřitelů k tomu účelu svolaná, vykonává po jejím skončení působnost věřitelského výboru insolvenční soud; to platí obdobně, nebyla-li v oddlužení schůze věřitelů svolána.
29. Ustanovení § 66 InsZ zní:
(1) Jestliže v průběhu insolvenčního řízení poklesne počet členů věřitelského výboru ustanoveného schůzí věřitelů na méně než 3 nebo pod většinu, vykonává působnost věřitelského výboru až do potvrzení nové volby nebo doplňující volby členů věřitelského výboru do počtu nejméně 3 nebo do počtu většiny členů insolvenční soud.
(2) Jestliže chybějící členy věřitelského výboru do počtu nejméně 3 nebo do počtu většiny členů nezvolila schůze věřitelů k tomu účelu svolaná, vykonává po jejím skončení působnost věřitelského výboru insolvenční soud; § 61 odst. 2 věta druhá a § 61 odst. 3 platí obdobně.
(3) Úkon, který insolvenční soud provádí při výkonu působnosti věřitelského výboru, tak musí být označen.
VIII. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
30. Ústavní soud nejprve posoudil, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení. Dospěl k závěru, že návrh byl podán aktivně legitimovaným navrhovatelem (§ 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu ve spojení s čl. 95 odst. 2 Ústavy) a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
31. Nejedná se o návrh nepřípustný (§ 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.). Ustanovení § 61 odst. 2 věty první InsZ (v napadeném znění) bylo s platností ode dne 3. 3. 2017 doplněno zákonem č. 64/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, který v části první čl. 1 bodu 24 text věty první doplnil na konci věty o text (slova): " ; to platí obdobně, nebyla-li v oddlužení schůze věřitelů svolána". Toto doplnění se nikterak netýká námitek neústavnosti tohoto textu, neboť jej pouze doplňuje a upřesňuje; současně taková situace není předmětem řízení před navrhujícím obecným soudem, neboť v tomto iniciačním řízení se věřitelský výběr nepodařilo ustanovit a námitky navrhovatele směřují proti způsobu, jakým se zákonodárce rozhodl takovou situaci řešit. Ustanovení § 66 InsZ v napadeném znění, tedy ve znění zákona č. 294/2013 Sb., dosud změněno nebylo. Je třeba ovšem poznamenat, že toto ustanovení navrhovatel v iniciačním řízení ve věci sp. zn. KSOL 16 INS 18133/2014 sice nepoužil (věřitelský výbor vůbec nevznikl), nicméně jde o vzájemně propojená ustanovení, řešící fakticky stejnou situaci v důsledku nenaplnění podmínek pro složení věřitelského výboru zakotvených v § 56 odst. 2 InsZ. Vyhovění návrhu na zrušení § 61 odst. 2 věty první InsZ by tak stejně zapříčinilo nepoužitelnost § 66 InsZ.
32. Ústavní soud tak mohl přikročit k posouzení, zda napadená právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem, tedy zda a) byla napadená právní úprava přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, b) byl dodržen ústavně předepsaný způsob takového přijetí, resp. vydání, a konečně c) je napadená právní úprava v souladu s ústavním pořádkem z hlediska obsahového (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
IX. Přezkum procedury přijetí přezkoumávaného zákonného ustanovení
33. Při posouzení, zda byla napadená ustanovení přijata v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, vyšel Ústavní soud z příslušných stenoprotokolů (dostupných na www.psp.cz) a z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky.
34. Návrh zákona č. 294/2013 Sb., jímž byla změněna napadená ustanovení insolvenčního zákona, předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 5. 3. 2013. Na 52. schůzi Poslanecké sněmovny konané dne 19. 3. 2013 byl vládní návrh zákona, projednávaný jako sněmovní tisk 929, v prvním čtení přikázán k projednání ústavně právnímu výboru. Ústavně právní výbor se na své 58. schůzi konané dne 10. 4. 2013 usnesl na přerušení projednávání a na 61. schůzi konané dne 29. 5. 2013 k němu přijal pozměňovací návrhy, nikoliv však k předmětným ustanovením. V rámci druhého čtení návrhu zákona se na 54. schůzi Poslanecké sněmovny dne 12. 6. 2013 uskutečnila obecná i podrobná rozprava, nebyl předložen žádný pozměňovací návrh. Třetí čtení proběhlo na 57. schůzi Poslanecké sněmovny dne 8. 8. 2013, kdy byl návrh zákona schválen v hlasování č. 53 (usnesení č. 1745); z přítomných 130 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 94 a proti nebyl nikdo. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona dne 16. 8. 2013 Senátu.
35. Senát projednal návrh zákona jako senátní tisk č. 161 (v 9. funkčním období). Návrh zákona byl nejprve projednán v ústavně-právním výboru dne 3. 9. 2013, který jej v usnesení č. 95 schválil, následně jej projednal a schválil ve znění schváleném Poslaneckou sněmovnou i Senát, a to na své 13. schůzi dne 12. 9. 2013 usnesením č. 327, kdy z 57 přítomných senátorů hlasovalo pro 47, proti nebyl nikdo.
36. Schválený zákon byl doručen k podpisu prezidentovi republiky 17. 9. 2013, ten jej téhož dne podepsal a předseda vlády tak učinil dne 20. 9. 2013. Vyhlášen pak byl ve Sbírce zákonů dne 27. 9. 2013 v částce 112 pod číslem 294/2013 Sb. bez podpisu předsedy Poslanecké sněmovny, jak to předpokládá čl. 51 Ústavy a § 107 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Důvodem bylo, že v té době byla Poslanecká sněmovna na základě rozhodnutí prezidenta republiky (č. 265/2013 Sb.) dnem 28. 8. 2013 rozpuštěna podle čl. 35 odst. 2 a čl. 62 písm. c) Ústavy a podle usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 20. 8. 2013 č. 1767. Tím však není nikterak zpochybněn řádný postup zákonodárného procesu v Poslanecké sněmovně stvrzený usnesením z její 57. schůze ze dne 8. 8. 2013 č. 1745 (viz sub 34) opatřeným podpisy předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslavy Němcové a ověřovatele poslance Marka Bendy. K ústavnosti tohoto postupu viz i body 13 a 14 odůvodnění nálezu ze dne 23. 8. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 16/15 [ (N 154/82 SbNU 439; 334/2016 Sb.), všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
37. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 294/2013 Sb., jenž změnil napadená ustanovení insolvenčního zákona, byl přijat a vydán v mezích ústavně stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Je dlužno dodat, že napadené ustanovení § 66 odst. 1 insolvenčního zákona již před jeho novelizací, jež byla provedena zákonem č. 294/2013 Sb., obsahovalo obdobnou úpravu, podle které měl působnost věřitelského výboru vykonávat soud, ovšem procedura přijetí samotného insolvenčního zákona již Ústavním soudem přezkoumána byla, přičemž žádné procedurální vady zjištěny nebyly [viz nález ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 14/10 (N 133/58 SbNU 67; 241/2010 Sb.)].
38. Stejně tak jsou splněny podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. V případě navrhovatele se jedná o ustanovení zákona, které souvisí s jeho rozhodovací činností a jehož má být - minimálně v případě § 61 odst. 2 InsZ - bezprostředně při řešení věci použito; jde tak o pravou konkrétní kontrolu ústavnosti zákona, jak plyne z předestření skutkového a právního základu věci (sub 3 až 4). Návrh tak splňuje podmínky pro řízení před Ústavním soudem pro takový případ.
X. Meritorní přezkum návrhu
X.1 Obecná východiska přezkumu
39. Navrhovatel svůj návrh zdůvodnil tím, že napadená ustanovení insolvenčního zákona odporují principu nezávislosti a nestrannosti soudce a rovnosti účastníků soudního (insolvenčního) řízení.
40. Ústavní soud má za to, že podaný návrh je nutno posuzovat z hlediska norem obsažených v následujících ustanoveních jednak Ústavy:
Čl. 81
Soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy.
Čl. 82
(1) Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.
(2) Soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu; výjimky vyplývající zejména z kárné odpovědnosti stanoví zákon.
(3) Funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný.
a jednak Listiny:
Čl. 36
(1) Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
Čl. 37
(3) Všichni účastníci jsou si v řízení rovni.
případně také Úmluvy:
Čl. 6
1. Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. [...]
41. K interpretaci čl. 81 a 82 Ústavy se Ústavní soud vyslovil např. v nálezu ze dne 18. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.), kde uvedl, že "nezávislost soudce stejně tak jako nezávislost soudní [...] souvisí a jsou ve vztahu vzájemné podmíněnosti, a to i s nestranností soudce a soudu. Nezávislost a nestrannost jsou neodmyslitelnými atributy pojmu soud. Jeho nestrannost a nezávislost je hodnotou, jež prospívá všem, neboť je jednou ze záruk rovnosti a právní jistoty v demokratické společnosti. Pouze nestranný soud je způsobilý poskytovat skutečnou spravedlnost vždy a všem, přičemž jedním z prostředků nestrannost soudu zaručujících je soudcovská nezávislost". V této souvislosti Ústavní soud poukázal na význam záruk soudcovské nezávislosti (jakožto předpokladu pro naplnění ústavního postavení soudní moci jako specifické formy výkonu státní moci) s tím, že jejich účelem je "zabezpečit takové postavení soudce, které vyžaduje jeho role v procesu nestranného, spravedlivého soudního rozhodování, při němž je soudce podle svého slibu vázán toliko právním řádem a svým nejlepším vědomím a svědomím (přirozeně stále konfrontovaným základními hodnotami upínajícími se k člověku a spravedlnosti)".
42. V nálezu ze dne 28. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 60/04 (N 96/37 SbNU 297; 264/2005 Sb.) se Ústavní soud vyjádřil k pojmům nezávislost soudů (čl. 81 Ústavy) a nezávislost soudcovského rozhodování (čl. 82 odst. 1 Ústavy) tak, že tyto pojmy spolu úzce souvisí, ale nejsou totožné; pokud Ústava hovoří o nezávislosti soudů, má tím na mysli jejich institucionální nezávislost na moci zákonodárné a výkonné, zatímco v druhém případě má Ústava na mysli vlastní rozhodovací činnost soudu; princip nezávislosti soudní moci pak dle Ústavního soudu "obsahuje v sobě celou řadu aspektů, jež ve svém úhrnu mají vytvořit předpoklady pro to, aby soudy mohly plnit své úkoly a povinnosti [...]", přičemž "pro splnění podmínky nezávislosti je nezbytné, aby soud mohl opřít svá rozhodnutí o svůj vlastní svobodný názor na fakta a na jejich právní stránku, aniž by měl jakýkoli závazek vůči stranám nebo veřejným orgánům [...]".
43. Pro doplnění Ústavní soud uvádí, že nezávislost soudů zakotvená v čl. 81 Ústavy náleží mezi základní strukturální principy, na nichž je naše Ústava vystavěna, neboť je jednak výrazem dělby státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jednak patří mezí základní kameny právního státu, resp. představuje požadovaný standard jeho jednání (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Ustanovení čl. 82 odst. 1 Ústavy výslovně garantuje rovněž nezávislost soudce při výkonu jeho funkce, z čehož Ústavní soud vyvodil, že záměrem ústavodárce bylo mezi oběma pojmy rozlišovat, důsledky čehož nespočívají jen v teoretické rovině, ale mají význam i z hlediska samotné rozhodovací praxe Ústavního soudu (viz výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 60/04). Na straně druhé je třeba vzít v úvahu, že soudnictví má své institucionální a personální složky, jež jsou z hlediska funkčního neoddělitelně spojeny, a jeho formování a fungování podléhá určitým principům, které se váží podle povahy věci buď k oběma složkám, nebo jedné z nich; je proto pochopitelné, že oba pojmy často budou vzájemně zaměnitelné (srov. také Sládeček, V. in: Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 664 a násl.).