Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaj), Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 13. června 2017sp. zn. Pl. ÚS 34/15ve věci návrhů Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., veřejné ochránkyně práv, na zrušení ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Litvínova č. 3/2013, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a zlepšení vzhledu města, a na zrušení ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Varnsdorfu č. 2/2012, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, za účasti města Litvínova, se sídlem nám. Míru 11, Litvínov, a města Varnsdorfu, se sídlem nám. E. Beneše 470, Varnsdorf (nález byl vyhlášen pod č. 245/2017 Sb.).
Ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Litvínova č. 3/2013, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a zlepšení vzhledu města, a ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Varnsdorfu č. 2/2012, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I. Shrnutí návrhů
1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanovení § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), doručeným Ústavnímu soudu dne 18. 12. 2015, se veřejná ochránkyně práv domáhala, aby Ústavní soud zrušil ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Litvínova č. 3/2013 o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a zlepšení vzhledu města (dále též jen "vyhláška města Litvínova"). Návrhu byla přidělena spisová značkaPl. ÚS 34/15.
2. Dalším návrhem podle týchž ustanovení Ústavy a zákona o Ústavním soudu, též doručeným Ústavnímu soudu dne 18. 12. 2015, se veřejná ochránkyně práv domáhala, aby Ústavní soud zrušil ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Varnsdorfu č. 2/2012 o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města (dále též jen "vyhláška města Varnsdorfu"). Návrhu byla přidělena spisová značkaPl. ÚS 35/15.
3. V obou návrzích popsala navrhovatelka zcela shodnými slovy přijetí a obsah obecně závazných vyhlášek (část II), formulovala argumenty o jejich protiústavnosti (část III), hodnotila přípustnost regulace (část IV) a vyjádřila názor o neurčitosti obecně závazných vyhlášek (část V).
4. Navrhovatelka uvedla, že vyhlášku města Litvínova schválilo zastupitelstvo města na svém zasedání dne 27. června 2013 a že vyhlášku města Varnsdorfu schválilo zastupitelstvo města na svém zasedání dne 21. června 2012 a že Ministerstvo vnitra (dále též jen "ministerstvo") v rámci výkonu dozoru nad zákonností obecně závazných vyhlášek ověřilo, že vyhlášky byly přijaty zákonem stanovenou procedurou, jsou platné a nabyly účinnosti (vyhláška města Litvínova dne 13. 7. 2013, vyhláška města Varnsdorfu dne 22. 6. 2012). Před podáním návrhů oslovila navrhovatelka obě města se žádostí o změnu vyhlášky, města však trvají na tom, že jejich vyhlášky jako celek jsou souladné se zákonem, a žádostem navrhovatelky nevyhověla.
5. Navrhovatelka konstatuje, že deklarovaným cílem vyhlášek je předcházení narušování veřejného pořádku ve městě, zlepšení vzhledu města a ochrana veřejné zeleně. Mezi činnosti, které mohou narušit veřejný pořádek nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, být v rozporu s ochranou veřejné zeleně nebo narušovat estetický vzhled města dle místních podmínek na území každého z obou měst, je mimo jiné předmětnými vyhláškami zařazeno "sezení na stavebních částech a zařízeních, které k takovému účelu nejsou určeny (palisády, zděné a betonové zídky a zábrany, odpadkové koše apod.)" - viz čl. 2 písm. c) obou vyhlášek. Popsanou činnost povolují vyhlášky v čl. 5 pouze "na lavičkách a jiných zařízeních, která jsou svou povahou určena k sezení a odpočinku, umístěných vlastníkem (nebo s jeho souhlasem) veřejného prostranství (resp. pozemku). Na jiných stavebních částech, předmětech a zařízeních umístěných vlastníkem (nebo s jeho souhlasem) veřejného prostranství (resp. pozemku) je tato činnost povolena jen s jeho souhlasem". Následně navrhovatelka stručně informovala o výsledku jednání se zástupci obou měst na osobní schůzce s právníky Kanceláře veřejného ochránce práv. Podle sdělení zástupců města Varnsdorfu vyhláška reaguje na zhoršení situace v oblasti veřejného pořádku v důsledku nepokojů ve městě v roce 2011 a jejím cílem je zachování veřejného pořádku a klidu v sousedských vztazích; přijetí vyhlášky se osvědčilo a jednání, které není spojeno s narušením veřejného pořádku, není trestáno. Zástupci města Litvínova objasnili, že zákaz sezení na předmětech k tomu neurčených cílí na snížení konzumace alkoholu a drog, zejména v okolí heren.
6. Protiústavnost napadených ustanovení spatřuje navrhovatelka v tom, že regulace nepřijatelným způsobem zasahuje do svobody pohybu garantované čl. 14 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Podle ní jde o zásah do "jádra" daného práva, resp. do samotné podstaty svobody pohybu. Po doslovné citaci § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích") vyjádřila navrhovatelka domněnku, že obě města zavedením plošného zákazu sezení na veřejném prostranství mimo lavičky zneužila zákonné zmocnění k neaprobovanému účelu, dostala se svým zákazem do kolize se svobodou pohybu garantovanou Listinou, a napadené části vyhlášek proto nemohou obstát v tzv. testu čtyř kroků, který Ústavní soud užívá pro posouzení konformity vyhlášky s ústavními zákony a zákony [s odkazem na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 63/04ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)].
7. Podle názoru navrhovatelky není sezení na veřejném prostranství mimo lavičky činností, která by mohla narušit veřejný pořádek nebo být v rozporu s dobrými mravy (ze sdělení zástupců města Litvínova potvrzujícího, že ne každé sednutí mimo lavičku má být sankcionováno, dovozuje, že zákaz, ačkoli v tomto směru jasně stanovený, tedy ani podle samotných tvůrců regulace nemá platit pro každého a má být zřejmě na úvaze městské policie, vůči komu možnost zásahu uplatní a vůči komu nikoli). Pokud jde o možné dotčení ochrany bezpečnosti, zdraví a majetku, pak navrhovatelka v teoretické rovině připouští, že by neopatrným užíváním betonových zídek, obrubníků apod. mohlo dojít ke zranění osob či poškození jejich majetku (těžko však samotných zídek), ovšem vyhláška nezakazuje jakékoli užívání zídek, ale jen sezení na nich, přitom sezení na těchto předmětech považuje za nejbezpečnější formu jejich aktivního využití. Připouští, že ke škodě na majetku vlastníka městského inventáře by mohlo dojít v důsledku sezení na odpadkových koších, avšak domnívá se, že obce mohou využít jiné právní nástroje k ochraně svého majetku (veřejného inventáře), a to zejména prostředky civilního práva (náhradu škody) a případně postih za přestupek proti majetku podle § 50 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Pokud jde o to, zda sezení mimo lavičky může být v rozporu s ochranou veřejné zeleně, tak uvádí, že na konkrétních místech obcí a měst tento problém vzniknout může, např. v parcích se zámeckou úpravou apod. Obě města však zakázala sezení na obrubnících a zídkách plošně v celém městě bez ohledu na to, zda se zídka nachází uprostřed veřejné zeleně, či nikoli. K možnému negativnímu dopadu sezení na předmětu k tomu neurčenému na estetický vzhled města navrhovatelka doplnila, že ačkoli text vyhlášky to naznačuje, zástupci města nespojují zákaz sezení mimo lavičky s estetikou města (zástupci města Varnsdorfu ve vztahu k tomuto zákazu hovořili výhradně o veřejném pořádku). Tuto souvislost však spatřuje ministerstvo, konkrétně s případy převrácení odpadkového koše (viz přílohu k tomuto návrhu). Navrhovatelka se též zabývala otázkou, zda sezení mimo lavičky může být považováno za tzv. předpolí škodlivé činnosti, které Ústavní soud popsal ve svých nálezechsp. zn. Pl. ÚS 11/09ze dne 7. 9. 2010 (N 185/58 SbNU 621; 304/2010 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 13/09ze dne 25. 1. 2011 (N 5/60 SbNU 33; 40/2011 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 28/09ze dne 2. 11. 2010 (N 215/59 SbNU 123; 368/2010 Sb.). Z textu uvedených nálezů pro ni jasně vyplývá, že Ústavní soud vnímá regulaci tzv. předpolí velmi citlivě a ani mezi jeho soudci nedošlo k jednomyslné shodě na míře přípustné regulace činnosti, která sama o sobě škodlivou není, avšak může (ale nemusí) být půdou pro páchání činnosti škodlivé. Ve stanovení zákazu sezení mimo lavičky s cílem zamezit konzumaci alkoholu a drog a působení hluku považuje navrhovatelka vazbu mezi sezením na zídce či obrubníku a konzumací alkoholu a drog za natolik pochybnou, že sezení mimo lavičky podle jejího přesvědčení nelze vůbec považovat za již zmíněné předpolí škodlivé činnosti a jako takové je regulovat (zakazovat), a nadto plošně. K tomu doplnila, že i pokud by připustila, že sezení mimo lavičky může být považováno za předpolí škodlivé činnosti, pak by stále platilo, že zvolená regulace by musela splňovat kritérium proporcionality a zákaz by nemohl být plošný (tj. časově i teritoriálně neomezený, vztahující se na všechna veřejná prostranství ve městě). Oběma městy zavedený striktní zákaz přitom nelze považovat za proporční. Navrhovatelka na tomto místě připomíná, že úkolem obcí a měst je vytvářet svým obyvatelům kvalitní podmínky pro život, a vyjadřuje pochybnost, že za naplnění tohoto úkolu je možné považovat zavádění zákazů zasahujících do ryzí podstaty užívání veřejných prostranství jako míst, kde lze nejen svobodně vyjadřovat své názory a postoje, ale zejména jen obyčejně trávit volný čas. Současný trend v budování či úpravě veřejných prostranství směřuje naopak k umisťování takových prvků, které plní více funkcí (široké schody, stupňovité okruží kašen či podstavce soch sloužící i jako místo k sezení atd.). Obě města se zavedenou regulací vydala směrem opačným, směrem k omezování volnosti pohybu a pobytu na veřejných prostranstvích, směrem k represi obyčejného nezávadného jednání. Zvolený přístup je proto podle jejího názoru v rozporu s § 10 zákona o obcích a čl. 14 Listiny. K plošnosti zákazu doplnila, že Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 35/06ze dne 22. 4. 2008 (N 72/49 SbNU 67; 286/2008 Sb.) zdůraznil, že až na výjimky je zapotřebí plošné zákazy považovat za rozporné s principem proporcionality. Dále konstatoval, že plošným zákazům, tedy takovým, které je třeba učinit bez ohledu na místní zvláštnosti, slouží primárně zákon a existence místních specifik má najít odraz v omezení zákazu jen na určitá místa či na určité doby, nejlépe v kombinaci obojího.
8. Podle navrhovatelky nesplňují napadená ustanovení vyhlášek ani obecný požadavek na určitost právního předpisu [s odkazy na nálezy Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 28/09(viz výše),sp. zn. Pl. ÚS 33/05ze dne 12. 8. 2008 (N 138/50 SbNU 217; 434/2008 Sb.) nebosp. zn. Pl. ÚS 35/06(viz výše)], neboť jejich adresáti nebudou schopni předvídat, jak budou v praxi aplikována. Navrhovatelce jde o to, že po lidech pohybujících se na veřejném prostranství nelze požadovat, aby správně vyhodnotili, které stavební prvky či jiná zařízení jsou nebo nejsou určeny k sezení. Na neurčitost použitých pojmů ukazuje samo ministerstvo jako dozorový orgán, které na jednu stranu považuje vyhlášku za souladnou se zákonem a zdůrazňuje, že k sezení mají být ze své podstaty použity pouze ty věci, které byly za účelem sezení vyrobeny, a že sezením na stavebních prvcích může dojít k poškození zdraví a života lidí (viz příloha str. 4), na druhou stranu uvádí, že vyhláška nevylučuje použít k sezení prvky vybudované vizionářským architektem - např. kamennou opěrnou zídku v podobě lavice (viz jeho nový právní rozbor vyhlášky). Ministerstvo vnitra tedy nespatřuje nic závadného na tom, že by běžný chodec měl před usednutím na kamennou zídku zkoumat, jaká je její primární funkce a zda je tato funkce jediná, či zda zídka může a má plnit i funkci další - funkci lavice. Tento přístup považuje navrhovatelka za absurdní a je přesvědčena, že napadená ustanovení vyhlášky kladou na adresáty normy nesplnitelný úkol: vyložit, co je a není předmět určený (mimo jiné) k sezení.
9. Ze všech popsaných důvodů považuje navrhovatelka napadená ustanovení obou vyhlášek za nezákonná, a to v takové míře, že mohou (a snad i musejí) na své adresáty působit obdobně absurdně jako zákaz zpěvu v Půlnočním království na krále Miroslava v pohádce Pyšná princezna. Spatřuje rozpor napadených ustanovení s čl. 14 Listiny a navrhla, aby je Ústavní soud zrušil.
10. Po zjištění, že oba návrhy byly podány shodnou navrhovatelkou a že jde o návrhy, kterými se navrhovatelka domáhala zrušení částí obecně závazných vyhlášek s naprosto shodným obsahem, rozhodl Ústavní soud usnesením ze dne 1. 3. 2016sp. zn. Pl. ÚS 34/15,Pl. ÚS 35/15(usnesení je dostupné na http://nalus.usoud.cz), že obě věci se z důvodu hospodárnosti a efektivity řízení dle ustanovení § 63 zákona o Ústavním soudu a ustanovení § 112 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, spojují ke společnému řízení a budou nadále vedeny podsp. zn. Pl. ÚS 34/15.
II. Vyjádření účastníků řízení
11. Podle § 69 zákona o Ústavním soudu doručil soudce zpravodaj návrh účastníkům řízení s výzvou k vyjádření; oba účastníci tuto možnost využili.
12. Město Litvínov v úvodu svého vyjádření zdůraznilo, že předmětná ustanovení vyhlášky byla posouzena Ministerstvem vnitra, odborem veřejné správy, dozoru a kontroly, s výsledkem, že vyhláška "je v souladu se zákonem", resp. že "není v rozporu se zákonem ani zásadou nediskriminace", a polemizovalo s navrhovatelčiným hodnocením části obsahu schůzky s právníky Kanceláře veřejného ochránce práv (bod 5 i. f.). Město Litvínov se zásadně neztotožňuje se závěrem o protiústavnosti dotčené vyhlášky (na tomto místě zmiňuje preventivní záměr vyhlášky), odmítá i názor, že by vyhláška neuspěla v tzv. "testu čtyř kroků" a formuluje svoje argumenty o jejich naplnění. Ve druhé části vyjádření město Litvínov nesouhlasí s navrhovatelčiným názorem, že by sezení na prostranstvích mimo lavičky nebo v prostorech k tomu nevyhrazených nebylo činností, která by mohla narušit veřejný pořádek, popř. být v rozporu s dobrými mravy; vlastní zkušenost města je v přímé kontradikci s tímto názorem a byla hlavním podnětem k vydání vyhlášky. V této partii též připomíná vyloučení selektivního přístupu, odmítá zpochybnění "úvahy" městské policie a názor o tom, že sezení na obrubníku či zídce je nejběžnějším příkladem jejich aktivního využití, neztotožňuje se ani s názorem navrhovatelky, že by měly být využity prostředky civilního práva, popř. postih za přestupek proti majetku. Třetí partii vyjádření město Litvínov věnuje otázce tzv. předpolí škodlivé činnosti a - byť se shoduje s navrhovatelkou v tom, že je poměrně obtížné vystihnout jeho význam - odkazuje na poměrně rozsáhlé zkušenosti v tomto ohledu a je podle něj nepochybné, že větší srocení osob typicky v okolí nejrůznějších komunikací na místech nevhodných k posezení může vést často k problematickým situacím a k ohrožení zdraví a majetku občanů. Nedomnívá se, že je možné argumentovat zásadou proporcionality tam, kde by vedla k selektivnímu uplatňování právních norem, ve skutečnosti by mohlo jít o postup, který by mohl být považován za neústavní. Odmítá, že by předmětná ustanovení vyhlášky byla v rozporu s § 10 zákona o obcích, popř. s čl. 14 Listiny. V závěru město Litvínov navrhlo, aby Ústavní soud návrh zamítl.
13. Město Varnsdorf zaujalo názor, že vyhláška v žádném případě neomezuje svobodu pohybu obyvatel, jen usměrňuje určitou normu chování, tedy sezení na věcech a zařízeních k tomuto účelu určených. Jejím přijetím se město pouze snažilo reagovat na stížnosti části obyvatel a regulovat nešvary, kterých se dopouštěla druhá část obyvatel tak, aby se společnost nerozdělovala na dva nesmiřitelné tábory. Nejvíce kritizovanou částí vyhlášky je čl. 2 písm. d) [pozn. správně má být písm. c)], tj. sezení na stavebních částech a zařízeních, které k takovému účelu nejsou určeny. Sezením na takových místech občané narušovali veřejný pořádek, kazili estetický vzhled města, ničili veřejný i soukromý majetek (např. okopáváním zídek, jejichž zdivo se začínalo drolit) a sezením na obrubnících oddělujících chodník od silnice se vystavovali nebezpečí úrazu a kolize s jedoucím autem a zároveň ztěžovali průjezd řidičům. Přijetím vyhlášky město nechtělo své obyvatele nijak zvlášť omezovat, jen využilo právo regulace a nastavení podmínek soužití. Vyhláška zmírnila výskyt těchto jevů, a tím vedení města naplnilo svou veřejnou úlohu - vytváření kvalitních podmínek pro život obyvatel. Vyhlášku přijalo minulé vedení města, současné vedení vyhlášku jednohlasně podporuje a nehodlá ji měnit, navíc, když město má dobrozdání od ministerstva. Návrh na rozhodnutí Ústavního soudu město Varnsdorf neformulovalo.
III. Aktivní legitimace navrhovatelky
14. Zákon o Ústavním soudu stanoví v ustanovení § 64 odst. 2 písm. f), že návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je oprávněn podat veřejný ochránce práv. Aktivní legitimace navrhovatelky k podání návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky nebo jejích jednotlivých ustanovení je tedy přímo založena tímto ustanovením.
IV. Text napadených ustanovení
5. Formulace napadených ustanovení zní [pozn. text je v obou vyhláškách naprosto shodný, liší se pouze lokalizací na město; předmětem návrhu na zrušení není návětí čl. 2 ani text sub písm. a) a b), jejich obsah je citován z důvodu přehlednosti]:
"Článek 2
Škodlivé činnosti
Činností, která by mohla narušit veřejný pořádek nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, být v rozporu s ochranou veřejné zeleně nebo narušovat estetický vzhled města dle místních podmínek na území města ... je:
a) požívání alkoholických nápojů na veřejném prostranství;
b) umísťování předmětů sloužících k odpočinku, rekreaci a stravování (lavice, lavičky, židle, křesla, sedací soupravy, stoly a podobný nábytek), k přípravě pokrmů (grily, udírny, vařiče a podobná zařízení), jakož i používání těchto předmětů, na některých veřejných prostranstvích;
c) sezení na stavebních částech a zařízeních, které k takovému účelu nejsou určeny (palisády, zděné a betonové zídky a zábrany, odpadkové koše apod.)."
"Článek 5
Sezení
Činnost dle čl. 2 písm. c) je povolena na lavičkách a jiných zařízeních, která jsou svou povahou určena k sezení a odpočinku, umístěných vlastníkem (nebo s jeho souhlasem) veřejného prostranství (resp. pozemku). Na jiných stavebních částech, předmětech a zařízeních umístěných vlastníkem (nebo s jeho souhlasem) veřejného prostranství (resp. pozemku) je tato činnost povolena jen s jeho souhlasem."
V. Právní rozbory ministerstva
16. Navrhovatelka i oba účastníci odkazují na posouzení vyhlášek ministerstvem (odbor veřejné správy, dozoru a kontroly, oddělení dozoru Ústí nad Labem). Ministerstvo zpracovalo dne 26. 1. 2015 Právní rozbor obecně závazné vyhlášky města Varnsdorfu č. 2/2012 a téhož dne Právní rozbor obecně závazné vyhlášky města Litvínova č. 3/2013; navrhovatelka je učinila přílohou návrhu (dále také jen "právní rozbory ministerstva").
17. Z obsahu právních rozborů ministerstva vyjímá Ústavní soud tři pasáže přímo související se sledovanými účinky vyhlášky.
a) K proceduře přijetí předmětných vyhlášek ministerstvo uvádí, že vyhláška města Varnsdorfu č. 2/2012 byla vydána na zasedání zastupitelstva města dne 21. 6. 2012, byla vyvěšena na úřední desce městského úřadu města dne 22. 6. 2012 a sejmuta byla dne 9. 7. 2012. Její účinnost byla stanovena z důvodu naléhavého obecného zájmu dnem vyhlášení, tedy na den 22. 6. 2012. Vyhláška města Litvínova č. 3/2012 byla vydána na zasedání zastupitelstva města dne 27. 6. 2013, byla vyvěšena na úřední desce městského úřadu města dne 28. 6. 2013 a sejmuta byla dne 14. 7. 2013. Její účinnost byla stanovena patnáctým dnem po dni vyhlášení, tedy na den 13. 7. 2013. Ministerstvo po přezkoumání podkladů, vycházeje z presumpce správnosti údajů, formulovalo závěr, že lze důvodně předpokládat, že procedurální požadavky při schvalování obecně závazných vyhlášek byly splněny, tedy že vyhlášky byly přijaty a vydány zákonným postupem a v rámci pravomoci svěřené městům Ústavou.
b) Vymezení tří druhů škodlivých činností v čl. 2 shledává ministerstvo jako souladné s § 10 písm. a) a c) a § 34 zákona o obcích. Jde o tři druhy činností, které spadají do předmětu právní úpravy vyhlášek, a zároveň by mohly být v rozporu s cíli města, jež se rozhodlo řešit tři okruhy lidského chování, které podle místních podmínek již místní společenství nehodlalo buď dále tolerovat, nebo považovalo v rámci konkretizace existujícího přestupkového chování za nezbytný výslovný projev samosprávy za účelem omezení správního uvážení správních orgánů.
c) Regulaci podle čl. 5 považuje za proporcionální, neboť ponechává na rozhodnutí samotného vlastníka prostranství, zda na stavebních částech a zařízeních neurčených primárně k sezení přesto vlastník takovou činnost povolí (udělí soukromoprávní souhlas). Ustanovení regulující sezení hodnotí ministerstvo jako superfluum (v převážné míře ze své podstaty) k přestupku podle § 50 odst. 1 písm. b) zákona o přestupcích (pozn. ve znění účinném v době zpracování rozboru); pouze v případě, kdy chybí subjektivní stránka úmyslu, pak jde o porušení vyhlášky. Nevylučuje, že půjde v případě naplnění volní stránky přestupku o přestupek jiný. Zjevným porušením proporcionality nemůže být zákaz sezení pouze na místech, která k takové činnosti nejsou svou povahou určena, pokud je k sezení neurčí svým souhlasem samotný vlastník veřejného prostranství. Přijatá úprava podle ministerstva naplňuje princip proporcionality, sleduje jiný cíl než zákon, není diskriminační, a je tak v souladu s § 10 písm. a) a c) zákona o obcích.
VI. Ústní jednání ve věci
18. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil, že ve věci není třeba konat ústní jednání. To by nijak nepřispělo k dalšímu, resp. hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil ze spisového materiálu a z písemných úkonů účastníků řízení.
VII. Přezkum napadených vyhlášek
19. Při přezkoumávání obecně závazné vyhlášky Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 63/04ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.); všechny citované nálezy Ústavního soudu jsou dostupné i na stránce http://nalus.usoud.cz], v jehož rámci posuzuje následující kritéria, a to pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky, zda obec při jejím vydání nevykročila z mezí zákonného zmocnění (tedy nejednala ultra vires), zda nezneužila svoji působnost či neporušila zákon, a konečně poměřuje obsah obecně závazné vyhlášky kritériem "rozumnosti".
VII. a) Posouzení dodržení způsobu přijetí a vydání vyhlášek
20. V prvním kroku přezkumu Ústavní soud zjišťuje, zda obec vydala právní předpis ve své kompetenci a ve formě stanovené zákonem, zda tak učinila kompetentním orgánem a způsobem, který zákon předepisuje. K vydávání obecně závazných vyhlášek jsou obce, konkrétně jejich zastupitelstva, zmocněny přímo čl. 104 odst. 3 Ústavy, a to v mezích působnosti zastupitelstva (samostatná působnost), přičemž ta může být stanovena jen zákonem (čl. 104 odst. 1 Ústavy). Meze působnosti zastupitelstva jsou pak určeny jednak ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy, jednak ve smyslu zákona, který může označit další oblasti, v nichž bude obec oprávněna skrze zastupitelstvo realizovat svou normotvornou pravomoc. Proces přijímání obecně závazných vyhlášek pak upravuje zákon o obcích.
21. Ze zápisů ze zasedání Zastupitelstva města Litvínova, konaného dne 27. 6. 2013, a ze zasedání Zastupitelstva města Varnsdorfu, konaného dne 21. 6. 2012, a dále z Právního rozboru obecně závazné vyhlášky města Litvínova č. 3/2013 a z Právního rozboru obecně závazné vyhlášky města Varnsdorfu č. 2/2012 zpracovaných ministerstvem, které navrhovatelka učinila přílohou návrhu, Ústavní soud zjistil následující. Vyhláška města Litvínova byla přijata na zasedání zastupitelstva obce dne 27. 6. 2013, byla vyvěšena na úřední desce dne 28. 6. 2013, a to po dobu 15 dnů; vyhláška města Varnsdorfu byla přijata na zasedání zastupitelstva obce dne 21. 6. 2012, byla vyvěšena na úřední desce dne 22. 6. 2012, a to po dobu 15 dnů. Lze proto mít za to, že obě vyhlášky byly přijaty ústavně předepsaným způsobem, což nebylo ze strany navrhovatelky rozporováno.
VII. b) Posouzení dodržení mezí ústavního zmocnění při vydání vyhlášek
22. V tomto kroku testu konformity obecně závazné vyhlášky s ústavními zákony a zákony Ústavní soud zkoumá, zda byla obecně závazná vyhláška vydána v mezích ústavního zmocnění, tedy nikoliv mimo věcnou působnost vymezenou zákonem (ultra vires). Ústavní soud v rámci druhého kroku tedy zkoumá, zda napadený předpis upravuje právní vztahy, pro které mu otevírá zmocňovací právní úprava prostor, a zda zároveň nezasahuje do věcí, které jsou vyhrazeny zákonu.
23. Jak už bylo shora uvedeno, k vydávání obecně závazných vyhlášek jsou obce, konkrétně jejich zastupitelstva v mezích své působnosti, zmocněny přímo Ústavou, a to ustanovením čl. 104 odst. 3. Konkretizaci čl. 104 odst. 3 Ústavy obsahuje ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích. Podle něj se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem; to je významné pro vymezení její věcné působnosti v této normotvorbě [nález Ústavního soudu ze dne 11. 10. 1995sp. zn. Pl. ÚS 3/95(N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.)] jak v pozitivním smyslu (viz kupříkladu § 10 zákona o obcích), tak ve smyslu negativním potud, že její působnost není naopak dána tam, kde je příslušná úprava svěřena zákonu.
24. V preambulích vyhlášek měst Litvínova a Varnsdorfu je stanoveno, že zastupitelstva obou měst se usnesla tyto vyhlášky "vydat na základě ustanovení § 10 písm. a), c) a § 84 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)", a v čl. I vymezila jejich předmět jako úpravu některých záležitostí veřejného pořádku, vzhledu města a ochrany veřejné zeleně a jejich cíl: předcházení narušování veřejného pořádku ve městě, zlepšení vzhledu města a ochrana veřejné zeleně.
25. Pokud tedy jde o zákonem vymezené oblasti, v nichž obec může vydávat obecně závazné vyhlášky (podle § 104 odst. 3 Ústavy), aniž by k tomu musela být zvlášť zákonem zmocněna (na rozdíl od nařízení obcí vydávaných na základě čl. 79 odst. 3 Ústavy), resp. aniž by zákon zvlášť pro účely vydání obecně závazné vyhlášky konkretizoval, příp. rozšiřoval samostatnou působnost (viz Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 66), odkazují se obě vyhlášky na dva okruhy oblastí samostatné působnosti, stanovené v § 10 písm. a) a c) zákona o obcích, podle kterého:
"Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou
a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány,
c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti,".
26. Z citovaných zákonem vymezených oblastí, ve kterých obec může realizovat svou samosprávnou normotvornou pravomoc podle čl. 104 odst. 3 Ústavy, tedy dovozují obě města své zmocnění k vydání vyhlášek, resp. na jejich základě pravomoc ke stanovení povinností podle čl. 2 písm. c) ve spojení s čl. 5 vyhlášek (dále také jen "napadená ustanovení").
27. Ze shora citovaného obsahu napadených ustanovení (bod 15 tohoto nálezu) vyplývá zákaz sezení na stavebních částech, předmětech a zařízeních, nacházejících se na veřejném prostranství, které nejsou svou povahou k sezení určeny, jestliže vlastník veřejného prostranství k sezení na nich neudělil souhlas, a dále zákaz sezení i na těch zařízeních, která sice svou povahou jsou k sezení určena, ale byla na veřejné prostranství umístěna bez souhlasu vlastníka prostranství (dále také jen "zákaz sezení"). Ústavní soud v této souvislosti poznamenává, že uvedený zákaz sezení, ačkoliv takto není v napadených ustanoveních formulován výslovně, vyplývá z nich při využití obvyklých interpretačních postupů, zejména teleologického výkladu. Ústavní soud přitom nepřehlédl, že formulace napadených ustanovení vykazují v tomto ohledu legislativně-technické nedostatky, neboť čl. 2 vyhlášek řadí v něm pouze obecně vymezené sezení mezi činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek, aniž by sám stanovil s tím související práva a povinnosti, přičemž čl. 5 vyhlášek sezení vymezené v čl. 2 pro některé případy povoluje, ačkoliv tuto činnost čl. 2 explicitně nezakazuje. K těmto legislativně-technickým nedostatkům je však Ústavní soud v případech obecní normotvorby tradičně spíše tolerantnější vzhledem k tomu, že nelze obecně očekávat, že obce své právní předpisy budou formulovat ve stejné kvalitě, jakou by měly mít formulace zákonných norem, neboť zpravidla nedisponují erudovanými legislativci [srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007sp. zn. Pl. ÚS 45/06(N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.)].
28. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud nejdříve posoudil, zda lze předmětný zákaz sezení (jako povinnost na daných místech nesedět) podřadit pod povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku [§ 10 písm. a) zákona o obcích] nebo k zajištění udržování čistoty veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, veřejné zeleně a k zajištění užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti [§ 10 písm. c) zákona o obcích].
29. Pokud jde o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, zákon o obcích (ani jiný zákon) tyto záležitosti jednoznačně nevymezuje. Veřejný pořádek je neurčitým právním pojmem. V případě obecně závazných vyhlášek jde přitom toliko o místní záležitosti veřejného pořádku, tzn. záležitosti místního, nikoliv krajského či dokonce celostátního charakteru. V souladu s uvedeným zákon o obcích v § 10 písm. a) ve větě za středníkem uvádí, že obec může v této oblasti své působnosti zejména stanovit, "které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány". Citovaná věta za středníkem je tedy demonstrativním výčtem toho, co taková obecně závazná vyhláška regulující oblast veřejného pořádku může obsahovat, a pro určení věcné působnosti obce je podstatná věta před středníkem, podle které povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou "k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku" (např. nález ze dne 22. 4. 2008sp. zn. Pl. ÚS 35/06).
30. Ústavní soud si je vědom toho, že pojem veřejného pořádku je neostrý a proměnlivý a že jsou to především zastupitelstva obcí, která nejlépe znají místní poměry. V tomto ohledu Ústavní soud respektuje místní samosprávu jako výraz práva a způsobilosti místních orgánů spravovat veřejné záležitosti v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva. Reakce na společensky nežádoucí jevy v obci však nelze řešit autoritativním určením poměrů jednotlivců cestou své vlastní normotvorby, která zakotvuje povinnost, resp. zákaz mimo věcnou působnost obce vymezenou zákonem (ultra vires), a tedy v rozporu s ústavním zmocněním, jak je vysvětleno dále.
31. Z hlediska posouzení toho, zda lze zákaz sezení podřadit pod zákonem stanovenou působnost pro vydávání obecně závazných vyhlášek podle § 10 písm. a) zákona o obcích, je rozhodné, že všechna zákonná vymezení působnosti obce ve vztahu k pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky předpokládají, že na jejich základě stanovená povinnost, resp. zákaz, bude sledovat jimi vymezený účel, v tomto případě zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Z předmětného zákazu sezení, kterým se zakazuje sezení na všech jiných než napadenými ustanoveními povolených místech (místa k tomu určená nebo vlastníkem veřejného prostranství k tomuto účelu odsouhlasená), nacházejících se na veškerém veřejném prostranství dané obce (bod 27 tohoto nálezu), ovšem nelze žádný takový účel dovodit, a to s ohledem na uvedený rozsah tohoto zákazu [srov. nález ze dne 2. 6. 2009sp. zn. Pl. ÚS 47/06(N 127/53 SbNU 597; 250/2009 Sb.)]. Místa, na kterých je zakázáno sedět, jsou totiž zbývající částí veřejného prostranství, které je rozmanitým prostorem, jak vyplývá z jeho vymezení § 34 zákona o obcích, podle kterého jsou veřejným prostranstvím "všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru". Napadenými ustanoveními zakázané sezení na veřejném prostranství proto nemůže být jednáním s přímou vazbou na veřejný pořádek, resp. na jeho ochranu (k nepřímé vazbě v podobě předpolí viz bod 35 a násl. tohoto nálezu).
32. Jinak řečeno, zakázané sezení na všech těchto ostatních místech nemůže být samo o sobě místní záležitostí, která by mohla veřejný pořádek narušit. K tomu by bylo třeba nastoupení dalšího kvalifikovaného jednání. Není možné tvrdit bez dalšího možnost narušení veřejného pořádku zakázaným sezením např. na veřejně přístupném schodišti, které nemůže samo o sobě narušit veřejný pořádek žádným ze způsobů, kterými zákaz sezení obě města ve svých vyjádřeních k návrhu odůvodňovala (poškození majetku, újma na zdraví nebo ohrožení bezpečnosti a plynulosti silničního provozu) - [srov. nález ze dne 8. 12. 2010sp. zn. Pl. ÚS 39/10(N 242/59 SbNU 465; 395/2010 Sb.)].
33. Ústavní soud shora uvedeným nepopírá existenci případů, kdy již přímo i samo sezení může být v určitých případech způsobilé veřejný pořádek narušit, a na některé takové případy obě města ve vyjádřeních poukazují, např. sezení na obrubníku s končetinami orientovanými do pozemní komunikace tak, že hrozí kolize s jedoucím vozidlem, nebo sezení dokonce uprostřed pozemní komunikace. Ústavní soud však především zdůrazňuje, že předmětný zákaz sezení se jen na takové případy způsobilé přímo narušit veřejný pořádek nevztahuje, a navíc připomíná svoji předchozí judikaturu (např. nález ze dne 22. 4. 2008sp. zn. Pl. ÚS 35/06), podle které nelze obecně závaznou vyhláškou zakazovat jednání, jehož zákaz již vyplývá ze skutkové podstaty některého přestupku, jak tomu je v uvedených případech jednání ohrožujících bezpečnost silničního provozu a chodců, zakázaných již zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů.