34. Ačkoliv z vyjádření účastníků řízení a dalšího spisového materiálu vyplývá, že zákaz sezení měl primárně směřovat k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, s ohledem na preambuli a čl. I. vyhlášek (body 24 a 25 tohoto nálezu) a rovněž s ohledem na návětí čl. 2 vyhlášek, podle kterého je zakázané sezení nejen činností, která by mohla narušit veřejný pořádek, ale rovněž činností, která by mohla "být v rozporu s ochranou veřejné zeleně nebo narušovat estetický vzhled města dle místních podmínek", obě města napadená ustanovení alespoň formálně podřadila také pod § 10 písm. c) zákona o obcích, podle kterého povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou "k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti". Stanovení zákazu sezení napadenými ustanoveními však nelze podřadit ani pod zákonem stanovenou působnost podle § 10 písm. c) zákona o obcích, a to z obdobných důvodů, které Ústavní soud uvedl již v předchozím odstavci v souvislosti s oblastí zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (bod 31 tohoto nálezu). Z předmětného širokého zákazu sezení nelze totiž dovodit ani účel vymezený v § 10 písm. c) zákona o obcích. V posuzovaném případě nejde např. o zákaz sezení jen na vybraných travnatých plochách v obci, kterým by byla alespoň implicitně sledována ochrana veřejné zeleně, a bylo by tak možné z takového zákazu dovodit jeho podřaditelnost pod zákonem stanovenou působnost podle § 10 písm. c) zákona o obcích.
35. Ústavní soud se dále zaměřil na otázku, zda lze zákaz sezení podřadit pod povinnosti ukládané za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku podle § 10 písm. a) zákona o obcích z důvodu, že zakázané sezení, ačkoliv není ve své šíři samo o sobě způsobilé veřejný pořádek narušit (bod 31 tohoto nálezu), je předpolím, resp. přípravným jednáním, vytvářejícím předpoklady pro narušování veřejného pořádku, jak poukazuje ve svém vyjádření město Litvínov. Samotné usednutí na stavební prvek, který není k sezení určen, označuje za "přípravné chování k mnoha přestupkům" rovněž ministerstvo ve svých právních rozborech a odkazuje se přitom na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2010sp. zn. Pl. ÚS 11/09, resp. v něm obsažený závěr, podle kterého "je-li aprobovatelné regulovat konzumaci alkoholu na veřejných prostranstvích, a tato ospravedlnitelná regulace zahrnuje právem i jednání vlastní konzumaci ‚přípravná' (její ‚předpolí'), pak je stejně tak - logicky i věcně - udržitelné, aby postihla činnosti obdobně přípravné (konzumaci alkoholických nápojů nutně předcházející), resp. činnosti, jež zakázanou ,veřejnou' konzumaci svým účelem umožňují". V následných nálezech ze dne 2. 11. 2010sp. zn. Pl. ÚS 28/09a ze dne 25. 1. 2011sp. zn. Pl. ÚS 13/09vztáhl Ústavní soud citovaný závěr i na regulaci provozní doby hostinských zařízení a konstatoval, že i když samo o sobě provozování hostinské činnosti veřejný pořádek nenarušuje, je možno ji v kontextu citovaného nálezu rovněž v určitých lokalitách považovat za "předpolí" vytvářející předpoklady pro narušování veřejného pořádku, a obec má proto možnost na základě zmocnění vyplývajícího z § 10 zákona o obcích a čl. 104 Ústavy stanovit povinnosti subjektům tuto činnost provozujícím, a to včetně povinnosti spočívající v omezení provozní doby v nočních hodinách.
36. Ve vztahu k posouzení této otázky Ústavní soud nejprve uvádí, že podle § 46 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění do 30. 6. 2017, (dále jen "zákon o přestupcích"), je porušení povinností stanovených obecně závaznými vyhláškami přestupkem (ustanovení § 46 odst. 2), za který lze uložit pokutu do 30 000 Kč (ustanovení § 46 odst. 3). Rovněž podle § 4 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, účinného od 1. 7. 2017, který citovaný § 46 zákona o přestupcích nahrazuje, se fyzická osoba dopustí přestupku tím, že poruší povinnost stanovenou v obecně závazné vyhlášce obce (ustanovení § 4 odst. 2) a za tento přestupek lze uložit pokutu do 100 000 Kč (ustanovení § 4 odst. 3). Na základě obou uvedených právních úprav tak obce stanovením povinností v obecně závazných vyhláškách dotvářejí objektivní stránku citované blanketní skutkové podstaty obsažené v zákoně. Pokud je obecně závaznou vyhláškou zakázáno jednání, které samo o sobě narušit veřejný pořádek nemůže a může být nanejvýš stadiem, které předchází jednání způsobilému veřejný pořádek narušit (tzv. předpolí), jedná se z hlediska vývojových stadií deliktní činnosti o jednání, které je tzv. přípravou k příslušnému deliktu.
37. Stanovením zákazu sezení v obecně závazné vyhlášce se tedy, s ohledem na shora uvedené, mezi znaky skutkové podstaty přestupku zahrnuje jednání, které by jinak mohlo být pouhou přípravou k přestupku, resp. předpolím, které teprve vytváří podmínky pro narušení veřejného pořádku. Takové případy, kdy skutková podstata ve svých znacích obsahuje jednání, které je materiálně (fakticky) přípravou, a zákon takové jednání upravuje jako delikt dokonaný, jsou v trestním právu odbornou literaturou označovány jako předčasně dokonané trestné činy (Jelínek, J. a kol. Trestní právo hmotné. 1. vydání. Praha: Leges, 2009. s. 268). K takovému povýšení přípravy na dokonaný trestný čin dochází, až pokud jde o jednání natolik škodlivé pro společnost, že je zákonodárce považuje za potřebné uzákonit jako samostatný trestný čin (srov. blíže Šámal, P. a kol. Trestní právo hmotné. 7. vyd. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2014, s. 239, a Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. 2. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2012, s. 276).
38. Na rozdíl od zákona č. 40/2009, trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, který trestnost přípravy upravuje, a to jen u zvlášť závažného zločinu a současně jen jestliže to trestní zákoník u příslušného trestného činu výslovně stanoví (ustanovení § 20), však zákon o přestupcích v rámci právní úpravy obecných podmínek odpovědnosti za přestupek trestnost přípravy jako vývojového stadia přestupku vůbec neupravuje. Ani zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, účinný od 1. 7. 2017, (dále jen "nový přestupkový zákon") v rámci obecných podmínek odpovědnosti za přestupek postih přípravy přestupku neupravuje a z vývojových stadií přestupku upravuje až pokus přestupku (ustanovení § 6), který je navíc trestný, jen pokud to zákon u příslušného přestupku výslovně stanoví (ustanovení § 6 odst. 3). Podle důvodové zprávy k novému přestupkovému zákonu neobsahuje tento zákon právní úpravu trestnosti přípravného jednání "vzhledem k povaze přestupků jako protiprávních jednání nižší společenské škodlivosti a typové závažnosti v porovnání s trestnými činy".
39. Ve světle shora uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že blanketní skutková podstata přestupku obsažená v § 46 odst. 2 zákona o přestupcích nebo v § 4 odst. 2 zákona o některých přestupcích, ve spojení s § 10 písm. a) zákona o obcích neposkytuje dostatečný zákonný základ tomu, aby mohla prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, jakožto podzákonného právního předpisu, vzniknout skutková podstata předčasně dokonaného přestupku fakticky spočívajícího v jednání, které samo o sobě není způsobilé veřejný pořádek narušit a může být jen přípravou k jeho narušení. Takový rozšiřující výklad § 10 písm. a) zákona o obcích - na základě kterého by obsah podzákonné právní úpravy (obecně závazné vyhlášky) mohl založit trestnost přípravného jednání, kterou právní úprava obecných podmínek odpovědnosti za přestupek v zákoně neobsahuje a není zákonem stanovena ani zvlášť ve vztahu k povinnostem ukládaným obecně závaznou vyhláškou - se dostává do kolize se zásadou zákonnosti, ústavně garantovanou v čl. 2 odst. 3 Ústavy ("Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon."), čl. 2 odst. 2 Listiny ("Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.") a v čl. 4 odst. 1 Listiny ("Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod."), ze které pro oblast správního trestání vyplývá ústavní princip nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege [srov. nález ze dne 25. 10. 2011sp. zn. Pl. ÚS 14/09(N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.)].
40. Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že v nyní posuzovaném případě zakázaného sezení jako předpolí jde o jednání, které samotné nepředchází možnému narušení veřejného pořádku nutně, resp. umožnění narušení veřejného pořádku není jeho účelem (k tomu srov. otevřená láhev jako podmínka pro požití v ní obsaženého alkoholu, bod 35 tohoto nálezu), a ztrácí se tak i míra společenské škodlivosti, která by mohla legitimizovat povýšení přípravného jednání na dokonaný přestupek.
41. Extenzivním výkladem § 10 písm. a) zákona o obcích - na základě kterého by k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku mohly být obecně závaznou vyhláškou ukládány i povinnosti, které však slouží k regulaci místních záležitostí, jež se zabezpečením veřejného pořádku nesouvisí přímo, ale jsou pouze předpolím pro jeho možné narušení - současně přestává být naplňován požadavek předvídatelnosti práva jako jeden ze základních atributů právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Z uvedeného požadavku předvídatelnosti práva totiž vyplývá nutnost, aby v takových nikoliv bagatelních případech (za porušení stanovených povinností lze uložit pokutu do výše 30 000 Kč a od 1. 7. 2017 do výše 100 000 Kč) měl adresát dané právní regulace možnost v rozumné míře předvídat trestnost svého jednání a možnost regulovat své chování, resp. předvídat právní důsledky svých činů a přizpůsobit tomu své chování, a to nejen pokud jde o osoby trvale žijící v dané obci, ale o každého, kdo se na jejím takto regulovaném území nachází.
42. V tomto směru proto Ústavní soud nyní doplňuje svůj původní závěr vyplývající ze shora uvedených nálezů (bod 35 tohoto nálezu), připouštějící možnost stanovit obecně závaznou vyhláškou na základě zmocnění vyplývajícího z § 10 písm. a) zákona o obcích povinnosti k regulaci záležitostí, které samy o sobě nejsou způsobilé veřejný pořádek narušit, ale mohou být pouze přípravným jednáním vytvářejícím předpoklady pro narušování veřejného pořádku. Ústavní soud dospěl k závěru, že na základě § 10 písm. a) zákona o obcích nelze s ohledem na shora uvedené stanovit povinnosti k regulaci místních záležitostí, které mohou být nanejvýš pouze přípravou k narušení veřejného pořádku, aniž by samy mohly veřejný pořádek narušit.
43. Na druhou stranu Ústavní soud zdůrazňuje, že se nyní uvedeným závěrem nic nemění na tom, že v obecné rovině lze na základě § 10 písm. a) zákona o obcích ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti k regulaci místních záležitostí, které již jen mohou (samy o sobě) narušit veřejný pořádek, resp. jsou k tomu způsobilé, aniž by k danému narušení veřejného pořádku, resp. vzniku možnosti jeho narušení, muselo v době před vydáním obecně závazné vyhlášky na území obce skutečně dojít. Jestliže na jedné straně si lze tedy pod záležitostmi podřaditelnými pod působnost vymezenou v § 10 písm. a) zákona o obcích představit širokou řadu různorodých jevů, které mohou v obci s ohledem na její místní poměry způsobovat problémy (a to třeba i jen do budoucna), musí mít na straně druhé obecní normotvůrce neustále na paměti ústavní a zákonný rámec, v němž se pohybuje. Z uvedeného rámce bylo extenzivním výkladem již i tak široce formulované působnosti obce v § 10 písm. a) zákona o obcích, rozšiřujícím ji o možnost regulace i těch místních záležitostí, které veřejný pořádek samotné narušit nemohou, vykročeno.
44. Nad rámec shora uvedeného považuje Ústavní soud za významné vyslovit se rovněž k té části vyjádření města Litvínova, podle které město přijetím napadených ustanovení sledovalo především preventivní účinek a uvedlo: "Proto se z pozice města není možné ztotožnit s názorem veřejného ochránce práv, že by město mělo využít prostředky civilního práva, popř. postihovat za přestupek proti majetku podle § 50 zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích v platném znění. Při vyšším počtu přestupků obvykle dochází k neúměrnému zatížení veřejné správy, ať již z hlediska přestupkové agendy, ale rovněž s ohledem na časovou i finanční náročnost vymahatelnosti práva v ČR ... Právě proto se město domnívá, že je žádoucí, aby veřejná správa investovala své úsilí do prevence, a o to méně do represe" (s. 3 vyjádření města Litvínova k návrhu). Ústavní soud k tomu s ohledem na shora uvedené uvádí, že preventivní funkce regulace prostřednictvím § 10 písm. a) zákona o obcích spočívá především v tom, že na jeho základě lze omezovat i ty činnosti, které by v obci potenciálně veřejný pořádek narušit mohly, byť v daném okamžiku nejsou vykonávány (Furková, P., Matějková, L. a Rosová, Š. Tvorba obecně závazných vyhlášek: praktický průvodce pro obce. Praha: C. H. Beck, 2013. s 177). Ústavní soud má navíc také pochybnosti o preventivní funkci předmětného zákazu sezení, kterým se vytváří další skutková podstata přestupku, což může ve svém důsledku vést naopak k posílení správnětrestní represe. Pokud jde o otázku prevence před přestupky, pro jejichž páchání má být podle obou měst zakázané sezení předpolím, upozorňuje Ústavní soud na pravomoci strážníků obecní policie podle § 7 odst. 4 a 5 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, a příslušníků Policie České republiky podle § 10 odst. 5 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, na základě kterých mohou tito použít přiměřeně k okolnostem odpovídající výzvy (jejíž neuposlechnutí je přestupkem), a tím předcházet případnému dokonání některého z přestupků, ke kterému by jednání "sedících" osob bezprostředně směřovalo, a to v souladu s účelem citované právní úpravy (§ 6 a násl. zákona o obecní policii a § 2 a 10 zákona o Policii České republiky).
45. Ústavní soud vnímá napadená ustanovení jako snahu předejít společensky škodlivým protiprávním činům, které mohou na zakázané sezení navazovat. Pokud tato jednání již podle stávající zákonné právní úpravy naplňují skutkové podstaty přestupků, k jejich zjištění a projednání je veřejná správa včetně místní v mezích své pravomoci a působnosti nejen oprávněna, ale i povinna.
46. Lze tedy uzavřít, že napadená ustanovení, jimiž se zákaz sezení stanoví, neobstála již v druhém kroku shora (bod 19 tohoto nálezu) specifikovaného testu, neboť byla zastupitelstvy měst přijata mimo věcnou působnost vymezenou jim zákonem. K dalším krokům testu nebylo, vzhledem k výše řečenému, nutné přikročit.
VIII. Závěr
47. Na základě výše uvedených zjištění a konstatování Ústavní soud shrnuje, že návrh na zrušení ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Litvínova č. 3/2013, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a zlepšení vzhledu města, a návrh na zrušení ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Varnsdorfu č. 2/2012, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, jsou důvodné.
48. Ústavní soud proto návrhům vyhověl a napadená ustanovení obecně závazných vyhlášek podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pro rozpor s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a § 10 zákona o obcích dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušil.
1. Odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida
Mé odlišné stanovisko směřuje proti výroku i odůvodnění nálezu.
Ústavní soud byl v průběhu projednávání návrhu na zrušení předmětných vyhlášek k jejich textu poměrně tolerantní.
Připomeňme si, že z vyhlášek lze dovodit - ve vztahu k veřejným prostranstvím obcí - zákaz sezení na zařízeních např. typu palisád či odpadkových košů, jakož i na jiných podobných zařízeních k sezení neurčených. Tento zákaz však nemusí platit, jestliže s jeho prolomením souhlasí vlastník veřejného prostranství (čl. 5 věta druhá vyhlášek).
Přidejme k tomu, že se v posledně zmíněné pasáži ustanovení čl. 5 předpokládá i možnost, že občan umístí na veřejné prostranství vlastní "zařízení" k sezení; pak je sezení na takovém předmětu (opět) legalizováno souhlasem vlastníka veřejného prostranství (tento chod věcí předvídá i plenární nález v první větě bodu 27).
K popsané úpravě je třeba dodat, že dosažení souhlasu "vlastníka veřejného prostranství" je iluzorní záležitostí. Při užívání veřejného prostranství se z povahy věci, snad s výjimkou ad hoc ohrazeného prostranství pro nějakou činnost či akci, souhlas vlastníka veřejného prostranství - a nemusí jím být vždy obec - předpokládá. Každý občan, který si sedne na zídku u chodníku, tak učiní zcela spontánně. Žádný se nepůjde napřed zeptat ani na obecní úřad, ani na katastr nemovitostí, natož aby se sám pokusil nalézt příslušného vlastníka elektronickou cestou.
Přikročilo-li plénum Ústavního soudu po zhodnocení formulace vyhlášek k materiálnímu posouzení jejich obsahu, když skrze teleologický výklad (bod 27) dovodilo relativně jasný účel vyhlášek, kterým je zákaz sezení na místech k tomu neurčených, pak mělo svůj výklad rozšířit. Měl být vzat v úvahu i cíl vyhlášek, kterým bylo, v relaci k bezprostředně přezkoumávané úpravě, "předcházení narušování veřejného pořádku ve městě" (viz čl. 1, Předmět a cíl vyhlášky).
Dotčená městská zastupitelstva mohla být samozřejmě ve vyhláškách konkrétnější. Mohla uvést, že zakázáno je takové sezení, které překáží průchodnosti či průjezdnosti veřejného prostranství nebo které jinak ztěžuje, zejména jiným občanům, užívání takového prostranství. Jak je patrno z bodu 33 nálezu, obce - města se snažila ve svých písemných vyjádřeních v rámci řízení před Ústavním soudem tento nedostatek popisem rušivých situací "dohánět"; možná, že své texty, již dříve aprobované Ministerstvem vnitra (body 16, 17), za nedostatečné ani nepovažovala.
Ať tak, či onak, Ústavní soud měl podle mého názoru, za takto substantivně již "rozvinutého" stavu projednávání předmětných vyhlášek, přinejmenším zvažovat nařízení veřejného jednání, aby na něm zástupci měst vylíčili bližší motivy své právní úpravy a zejména efektivitu aktuální praxe při její aplikaci. K veřejnému, resp. ústnímu (§ 44 zákona o Ústavním soudu) jednání mělo být přikročeno tím spíše, že samotný Ústavní soud neklade na obecní legislativu maximální nároky a její dílčí nedostatky občasně toleruje [srov. bod 30 nálezu zde; též bod 50 nálezusp. zn. Pl. ÚS 45/06ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.), tzv. Jirkovské vyhlášky].
Nestalo-li se tak, považuji závěry plenárního nálezu co do výroku i jeho odůvodnění za předčasné, včetně absentujícího zvážení možnosti rozhodnout jinak.
2. Odlišné stanovisko soudce Josefa Fialy
1. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 34/15. Zrušení napadených ustanovení vyhlášek města Litvínova a města Varnsdorfu považuji za arbitrární rozhodnutí, rozhodnutí bez adekvátního respektu k samostatné působnosti obcí při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku.
2. Ústavní soud aplikoval k posouzení souladu napadených ustanovení předmětných obecně závazných vyhlášek s ústavním pořádkem nebo zákonem - podle svých dlouhodobých a ustálených judikaturních standardů [srov. nález ze dne 22. 3. 2005sp. zn. Pl. ÚS 63/04(N 61/36 SbNU 663, 210/2005 Sb.) a řadu dalších] - tzv. test čtyř kroků a dospěl k závěru, že napadená ustanovení nevyhovují již druhému kroku testu. Podle mého názoru však napadená ustanovení splňují požadavky kladené nejen druhým krokem testu, ale i třetím a čtvrtým krokem.
3. Ve druhém kroku testu Ústavní soud hodnotí, zda se obec při vydávání napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tj. zda nejednala ultra vires. V té souvislosti je relevantní, že konkretizaci čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky obsahuje ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), (dále jen "zákon o obcích"), podle něhož se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. To je významné pro vymezení věcné působnosti obce v této normotvorbě [nález Ústavního soudu ze dne 11. 10. 1995sp. zn. Pl. ÚS 3/95(N 59/4 SbNU 91, 265/1995 Sb.)] jak v pozitivním smyslu (viz kupříkladu § 10 zákona o obcích), tak ve smyslu negativním potud, že její působnost není naopak dána tam, kde je příslušná úprava svěřena zákonu.
4. Zmíněné ustanovení § 10 zákona o obcích stanoví, že "povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou
a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány,
b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku,
c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti,
d) stanoví-li tak zvláštní zákon".
5. Jestliže obec v takto vymezené oblasti vydá obecně závaznou vyhlášku, nelze její postup považovat za jednání ultra vires, jinými slovy, obec se v takovém případě pohybuje ve věcné oblasti, která jí byla zákonem svěřena do její samostatné působnosti. Pro všechny takto vymezené věcné oblasti platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 zákona o obcích); jinými slovy, musí jít vždy o místní záležitost [srov. nález ze dne 22. 5. 2007sp. zn. Pl. ÚS 30/06(N 87/45 SbNU 279, 190/2007 Sb.)], nikoli o záležitost krajského nebo celostátního významu, jejíž regulace přísluší podle zákona krajům nebo správním úřadům jako výkon státní správy (§ 35 odst. 1 zákona o obcích).
6. Na ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích se obě města odvolala v preambulích přijatých vyhlášek a v článcích I vymezila jejich předmět jako úpravu některých záležitostí veřejného pořádku, vzhledu města a ochrany veřejné zeleně, jejichž cílem je předcházení narušování veřejného pořádku ve městě, zlepšení vzhledu města a ochrana veřejné zeleně. Z odkazovaného ustanovení zákona o obcích plyne, že do věcně vymezené samostatné působnosti obce patří i ukládání povinností k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Z tohoto pohledu nelze ani jednomu městu vytknout, že by vystoupilo z mezí zákonem stanovených pro jeho věcně vymezenou samostatnou působnost v oblasti vydávání obecně závazných vyhlášek, tj. ani jedno město nejednalo při výkonu zákonem mu svěřené působnosti ultra vires.
7. Třetí krok testu je koncentrován na zkoumání, zda obec při vydání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem svěřenou pravomoc a působnost.
8. Za zneužití věcně vymezené samostatné působnosti se považuje výkon moci cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak přihlížení k nerelevantním úvahám (srov. citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 63/04). To znamená, že povinnost, kterou má obec možnost uložit v rámci věcně vymezené samostatné působnosti podle § 10 zákona o obcích, je nutné stanovit tak, aby se ukládaný zákaz či příkaz nedostal do rozporu s kogentními zákonnými normami (výslovně § 35 odst. 3 zákona o obcích) nebo ústavním pořádkem.
9. V posuzovaných případech je deklarovaným účelem vyhlášek obsahujících napadená ustanovení zajištění veřejného pořádku v obci a dalších zájmů chráněných ustanovením § 10 písm. a) zákona o obcích vymezením tzv. škodlivých činností a stanovením podmínek sezení na objektech umístěných na veřejných prostranstvích. Pro účely třetí kroku testu je žádoucí hodnotit napadená ustanovení jednotlivě, a to s ohledem na jejich různých obsah:
a) vymezení hypoteticky škodlivých činností (body 10-13),
b) povolení sezení na lavičkách a jiných vhodných zařízeních (body 14-16),
c) podmínky sezení na "nevhodných" objektech (bod 17).
10. Z hlediska § 10 písm. a) zákona o obcích je významné, zda v čl. 2 písm. c) napadených vyhlášek formulované sezení na místech, která k tomu nejsou určena, lze subsumovat pod abstraktní pojem "místní záležitosti veřejného pořádku", resp. jako činnost, jež je způsobilá jej narušit, případně být v rozporu s dobrými mravy či ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku. Je vhodné připomenout, že "veřejný pořádek" lze považovat za tzv. neurčitý pojem, tedy pojem, jehož definici právní předpis neobsahuje. Je notorietou, že důvod, pro který zákonodárce některé pojmy nevymezuje, spočívá v poznání, že existují pojmy, pro které nelze stanovit obecná kritéria použitelná pro všechny možné situace, v nichž se může uplatnit. Pak zůstává takový pojem bez bližšího vymezení a je dán prostor orgánům veřejné moci, aby se v každém jednotlivém případě rozhodly na základě posouzení všech specifik a okolností konkrétního případu, zda je obsah pojmu naplněn, či nikoliv. Rozsah "veřejného pořádku" lze přizpůsobit místním podmínkám právě prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, jejichž konstrukce zmíněný prostor pro orgány veřejné moci zpřesňují. Ústavní soud se ve své judikatuře poměrně často a intenzivně věnoval některým sociálním jevům a jejich způsobilosti narušit veřejný pořádek, a to se zohledněním místních podmínek. Např. šlo o způsobilost narušit veřejný pořádek konzumací alkoholu [nález ze dne 12. 8. 2008sp. zn. Pl. ÚS 33/05(N 138/50 SbNU 217, 434/2008 Sb.)], prováděním pyrotechnických efektů a ohňostrojů [nález ze dne 13. 9. 2006sp. zn. Pl. ÚS 57/05(N 160/42 SbNU 317, 486/2006 Sb.)], volným pobíháním psů a jejich dalšími projevy [nález ze dne 22. 4. 2008sp. zn. Pl. ÚS 35/06(N 72/49 SbNU 67, 286/2008 Sb.)], provozováním loterie nebo jiné podobné hry pomocí technických zařízení [nález ze dne 7. 9. 2011sp. zn. Pl. ÚS 56/10(N 151/62 SbNU 315, 293/2011 Sb.)], obtěžováním hlukem nebo šířením hlasité reprodukované hudby [nález ze dne 23. 4. 2013sp. zn. Pl. ÚS 28/12(N 63/69 SbNU 187, 176/2013 Sb.)]. V množině uvedených sociálních jevů vykazuje sezení na nevhodných objektech - z obecného hlediska - nejnižší míru společenské škodlivosti. Ústavní soud však měl respektovat postavení obcí (jako samosprávných subjektů) a jejich znalost místního prostředí, tj. prostředí, v němž se mohou vyskytovat různé jevy, které (na rozdíl od jiných teritorií) svojí intenzitou a kvantitou jsou způsobilé narušit veřejný pořádek, a tím i kvalitu života místních obyvatel.
11. Na základě výše uvedeného dospívám k závěru, že za situace, kdy sezením na nevhodných objektech může docházet k narušování veřejného pořádku (pozn. napadené ustanovení neobsahuje generální zákaz sezení na takových objektech, nemá ani plošný dosah na celé území města, pouze na veřejná prostranství), má obec možnost na základě zmocnění vyplývajícího z čl. 104 odst. 3 Ústavy a § 10 zákona o obcích stanovit povinnosti obecně všem osobám, nejde tudíž v posuzované věci o zneužití věcně vymezené samostatné působnosti. Ústavní soud mohl zdůraznit, že každá taková místní úprava může mít své zvláštnosti. Jestliže města Litvínov a Varnsdorf - na základě "neostrého", resp. "proměnlivého" pojmu veřejný pořádek [srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2010sp. zn. Pl. ÚS 11/09(N 185/58 SbNU 621, 304/2010 Sb.)], jakož i při jeho typové závislosti na konkrétních reáliích místa - dospěla k úsudku, že sezení na nevhodných objektech je způsobilé narušit veřejný pořádek ve městě, nemá podle mého názoru Ústavní soud k dispozici spolehlivý argument, jímž by mohl být tento závěr vyvrácen (není ani úkolem Ústavního soudu instruovat obce, které místní problémy mají považovat za závažné a které nikoli).
12. V návaznosti na tento závěr by vznikl Ústavnímu soudu prostor pro připomínku, že při eventuálním posuzování účinků sezení na nevhodných objektech by bylo třeba zvažovat i naplnění příslušného materiálního korektivu, resp. jeho společenského významu či dopadu ("škodlivosti"), což by sehrálo významnou roli při použití posuzovaných vyhlášek, aby byla vyloučena jejich aplikace vedoucí k postihu v naprosto běžných životních situacích, při nichž nedochází k narušení veřejného pořádku. Takový závěr lze učinit mutatis mutandis též ohledně námitky o neurčitosti obecně závazných vyhlášek údajně kladoucí na jejich adresáty nesplnitelný úkol - vyložit, co je a není předmět určený (mimo jiné) k sezení. V této souvislosti Ústavní soud dodává, že případné správní rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu, čímž lze zabránit případným aplikačním excesům.
13. Podle navrhovatelky tato regulace zasahuje nepřijatelným způsobem do svobody pohybu garantované v čl. 14 Listiny. Ústavní soud připomíná, že toto ustanovení zaručuje svobodu pohybu, jako jedno z "klasických" lidských práv negativní povahy. V souladu s jeho odstavcem 1 lze svobodu pohybu chápat jako svobodu měnit svou přítomnost na území České republiky nebo ji opustit a vrátit se do ní (srov. Molek, P. in Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 353). V nálezu ze dne 30. 10. 2002sp. zn. Pl. ÚS 4/02(N136/28 SbNU 191, 495/2002 Sb.) vymezil Ústavní soud tuto svobodu jako "oprávnění nejen občana, ale každého pohybovat se po území České republiky vymezeném jejími státními hranicemi a navštěvovat jednotlivá místa s výjimkou těch, pro která zákon ve smyslu ustanovení čl. 14 odst. 3 Listiny stanoví omezení". Pohyb osob uvnitř státu není obecně regulován nijak. Podle čl. 14 odst. 3 Listiny je omezení přípustné při kumulativním splnění tří tradičních podmínek: musí být upraveno zákonem, musí být nevyhnutelné a musí být uskutečněno pro některý z pěti taxativně vymezených důvodů (jedním z nich je udržení veřejného pořádku). Vyjdeme-li z obecného chápání pohybu jako změny vzájemné polohy objektů v prostoru, kdy se mění délkové a časové vzdálenosti těchto objektů, pak je zcela zřejmé, že podmínky sezení na vybraných objektech nemohou zasáhnout do svobody pohybu.
14. Pro posouzení, zda došlo ke zneužití věcně vymezené samostatné působnosti přijetím ustanovení čl. 5 vět prvních napadených vyhlášek, je třeba vzít v úvahu právní režim laviček a jiných zařízení určených k sezení a odpočinku situovaných na veřejném prostranství. S ohledem na vymezení veřejného prostranství (§ 34 zákona o obcích) jsou jejich základem nemovité věci, a pokud na nich umístí lavičky a jiná zařízení určená k sezení a odpočinku jejich vlastník, stávají se podle své povahy buď součástí věci (§ 505 a násl. občanského zákoníku), či jeho příslušenstvím (§ 510 a násl. občanského zákoníku), sc. součástí či příslušenstvím nemovité věci mající režim veřejného prostranství. Podle § 34 zákona o obcích jsou pak tyto lavičky a jiná zařízení přístupné každému bez omezení, takže slouží obecnému užívání (mají v souladu s § 490 občanského zákoníku povahu veřejného statku). Způsob užívání takového statku vychází z jeho účelového určení. Nemůže tedy jít o užívání libovolné, ale o takové užívání, jež odpovídá povaze věci a určení statku. V některých případech je způsob užívání upraven právním předpisem (srov. pravidla silničního provozu uplatnitelná při obecném užívání pozemních komunikací - § 19 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů), u jiných statků je třeba vycházet z povahy věci. K obecnému užívání však uživatel nepotřebuje žádné povolení, možnost užívat veřejný statek plyne už z ústavní zásady "vše je dovoleno, co není zákonem zakázáno" (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny). Z tohoto hlediska lze ustanovení čl. 5 vět prvních předmětných vyhlášek považovat za superfluum. Je vhodné připomenout, že i zvolená formulace s využitím tvaru slovesa "být" ve třetí osobě jednotného čísla (v sousloví "je povolena") implikuje závěr, že tato věta nemá normativní charakter (na rozdíl od sousloví "se povoluje"), pouze deklaruje "právo" vycházející z obecného užívání.
15. Oprávnění k sezení na lavičkách a jiných zařízeních, která na veřejném prostranství umístí osoba odlišná od vlastníka veřejného prostranství, nemůže být vázáno na povolení obce, neboť plyne z příslušného soukromoprávního titulu (vlastnické právo, jiná práva věcněprávní povahy či obligačního charakteru umožňující přisvojování užitné hodnoty takové věci). Proto ohledně těchto věcí se žádalo, aby Ústavní soud interpretoval inkriminované ustanovení čl. 5 věty první jako ustanovení, jež souhlas vlastníka veřejného prostranství s jejich umístěním na takovém prostranství klasifikuje jako výluku z tzv. škodlivé činnosti podle čl. 2 písm. b) vyhlášek, přičemž nutnost souhlasu je determinována povahou obecného užívání veřejného prostranství, neboť umístění takových předmětů na veřejném prostranství je způsobilé omezit možnost jeho užívání všemi ostatními osobami.
16. Vzhledem k rozsahu obecného užívání veřejného prostranství nelze považovat čl. 5 větu první vyhlášek za projev zneužití věcně vymezené samostatné působnosti.
17. Ustanovení čl. 5 věty druhé vyhlášek, které "povoluje" sezení na jiných stavebních částech, předmětech a zařízeních (sc. na součástech a příslušenství veřejného prostranství, příp. na samostatných věcech umístěných na veřejných prostranstvích jinými osobami, avšak se souhlasem vlastníka veřejného prostranství - čl. 5 věta druhá), je logickým traktováním podmínek takového užití věci, které neplyne z jeho účelového určení. Z tohoto důvodu nemůže ani toto ustanovení představovat zneužití věcně vymezené samostatné působnosti obce.
18. Čtvrtý krok testu je zaměřen na obsah napadených ustanovení z hlediska jejich možné "nerozumnosti". V souladu s tradiční judikaturou [např. nález ze dne 7. 9. 2010sp. zn. Pl. ÚS 11/09(N 185/58 SbNU 621, 304/2010 Sb.)] bylo při přezkumu obsahu napadených ustanovení z hlediska "nerozumnosti" žádoucí respektovat zejména právní závěr z nálezu ze dne 13. 9. 2006sp. zn. Pl. ÚS 57/05(N 160/42 SbNU 317, 486/2006 Sb.), podle něhož "aplikace principu ,nerozumnosti' ze strany soudu musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní. Za zjevnou absurdnost lze přitom považovat jen případ, kdy soudem provedený přezkum vede jen k jedinému možnému (v protikladu k preferovanému nebo rozumnému) závěru, který je absurdní, a tento soudem rozpoznaný závěr zůstal naopak obcí nerozpoznán. Nerozumnost nesmí být použita jako záminka k zásahu do obcí přijatého rozhodnutí proto, že Ústavní soud s rozhodnutím obce věcně nesouhlasí. Aplikace principu nerozumnosti tedy přichází v úvahu jen za extrémních okolností, nesmí být jen možným jiným názorem, aniž by byla zároveň vyvrácena možná rozumnost názoru obce. Posuzování, zda obec jednala rozumně, není jednoduše otázkou, zda jednala v souladu s oprávněním poskytnutým jí zákonem. Posouzení nerozumnosti spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností". Konstatuji, že není možné považovat obecně závaznou vyhlášku za rozpornou s principem "nerozumnosti" jen proto, že by se v očích některých mohla takovou zdát, protože upravuje záležitosti více, než je možná nutné. Nakonec, je to záležitost týkající se obce a jejích obyvatel samotných, kteří měli právo vybrat si své zastupitele, o nichž si myslí, že je budou nejlépe reprezentovat, a o nichž mají za to, že tito rozumí obecním záležitostem více než samotné orgány veřejné moci [nález ze dne 13. 9. 2006sp. zn. Pl. ÚS 57/05(N 160/42 SbNU 317, 486/2006 Sb.)].