41. V tomto kontextu Ústavní soud připomíná svou ustálenou judikaturu k zákazu zpětného působení právních norem. Ačkoli totiž Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity pro všechny oblasti práva, tento zákaz vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo. Obsahem zákazu retroaktivity jako ústavního principu zároveň není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv. Jen v takovémto případě je právní norma v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 145]. O oprávněné důvěře v právo však nelze uvažovat v případě, kdy právní subjekt musí, resp. musel s retroaktivní regulací počítat [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), bod 33]. Taková situace, v níž je třeba počítat s případnou regulací a úpravami, nastává právě v oblasti státní podpory (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, rozsáhleji citovaný výše v bodě 21).
42. V tomto kontextu je třeba připomenout, že zásady právní jistoty a ochrany legitimních očekávání jsou rovněž součástí právního řádu Evropské unie (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 9. 2009 ve věci C-201/08 Plantanol, ECLI:EU:C:2009:539, bod 49 a 43). Z judikatury Soudní dvora přitom plyne, že ani zásada právní jistoty na úrovni unijního práva "nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami" (srov. citovaný rozsudek ve věci Plantanol, bod 49; srov. též rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 6. 2005 ve věci C-17/03 VEMW, ECLI:EU:C:2005:362, bod 81). I na úrovni unijního práva se mohou zásady ochrany legitimních očekávání dovolávat pouze ty subjekty, u nichž byly vzbuzeny důvodné naděje. "Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření [...], které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat takovéto zásady, pokud je toto opatření přijato. Navíc, i když zásada ochrany legitimního očekávání patří mezi základní zásady [Unie], hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav [...], a to zvláště v takové oblasti, [...] jejíž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace" (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 9. 2006 ve věci C-310/04 Španělsko proti Radě, ECLI:EU:C:2006:521, bod 81).
43. Ústavní soud již opakovaně uvedl, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž však dochází v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy ale není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž věcí zvažování v kolizi stojících hodnot. V rámci poměřování zájmu provozovatelů fotovoltaických elektráren na zachování dosavadního režimu podpory na jedné straně a veřejném zájmu na jeho snížení na straně druhé dospěl Ústavní soud k závěru, že veřejný zájem na změně právní úpravy musí v této situaci převážit (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 56).
44. Neobstojí ani stěžovatelčina námitka zásahu do jejího práva svobodně podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, které je chráněno ustanovením čl. 26 Listiny, jehož se lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat jen v mezích zákonů, které ho provádějí. Pokud zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů stanovil pro jeden z těchto zdrojů solární odvod, jehož rozpor s ústavním pořádkem Ústavní soud neshledal, nemůže se stěžovatelka dovolávat tohoto práva, pokud byl vůči ní zákon uplatňován ústavně konformním způsobem [srov. přiměřeně nález sp. zn. II. ÚS 377/04 ze dne 6. 9. 2007 (N 136/46 SbNU 283)].
45. Jakkoli tedy nepochybně přijetím předmětných ustanovení zákona o podpoře výroby elektřiny došlo ke snížení podpory poskytované provozovatelům fotovoltaických elektráren, nejednalo se o zásah, který by ve svém důsledku znamenal porušení ústavně zaručených práv dotčených subjektů, ať již se jedná o právo vlastnické, či svobodu podnikání, případně nerespektování základních náležitostí demokratického právního státu, jak se domnívá stěžovatelka. Změnu zákonných parametrů lze totiž podřadit pod jedno z podnikatelských rizik, které musí podnikatelé v rámci svých investic (obzvláště pokud se jedná o investice dlouhého časového rozsahu) akceptovat. Úkolem práva (a soudní moci) přitom nemůže být ochrana dříve očekávaného zisku, nýbrž pouze zhodnocení, zda přijatou právní úpravou nedochází v nedůvodné a neakceptovatelné míře k zásahu do vlastnických (či jiných) práv dotčených osob, což však nelze ztotožňovat s ochranou plánovaného zisku. Jinak vyjádřeno, uvedená garance patnáctileté návratnosti předmětné investice neznamená právo každého podnikatele v tomto oboru na ziskovost jeho podnikání v rámci této doby. Znamená pouze, že za obvyklých okolností a při vynaložení péče řádného hospodáře by uvedené návratnosti mělo být u průměrného podnikatele podnikajícího v tomto oboru zpravidla dosaženo. Nikoliv však každé obtíže spojené s nutností unést břemeno solárního odvodu, byť by ve spojení s dalšími faktory zásadně ovlivnily hospodaření podnikatele, mohou mít likvidační účinky ve smyslu, v jakém je chápe nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (srov. výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 2216/14).
46. Činnost Parlamentu spočívající v tomto případě v přijetí zákona č. 402/2010 Sb. tedy jednak nelze vykládat jako úřední postup z hlediska zákona o odpovědnosti státu a zároveň nelze mít tuto činnost v konkrétním případě za protiústavní, jak ve výše citovaných nálezech vysvětlil Ústavní soud.
47. Tento závěr však neznamená, že odpovědnost státu za legislativní činnost by byla kategoricky zcela vyloučena. Přestože legislativní činnost (resp. nečinnost) nespadá do působnosti zákona o odpovědnosti státu, může plynout přímo z ústavního pořádku či z práva Evropské unie.
48. K odpovědnosti plynoucí přímo z ústavního pořádku Ústavní soud ve své dřívější judikatuře konstatoval, že je připraven v opodstatněných případech chránit základní práva a svobody stěžovatelů, kteří byli ve svých právech a svobodách zasaženi Parlamentem. V předmětných případech nešlo o činnost Parlamentu, nýbrž o jeho dlouhodobou nečinnost, kterou lze v některých případech považovat za neslučitelnou s požadavky právního státu. Jestliže totiž některá ze složek moci přestoupí ústavní rámec svého vymezení, svoji pravomoc, nebo naopak neplní své úlohy, a tím brání v řádném fungování jiné složky moci, musí nastoupit kontrolní mechanismus brzd a vyvažování [srov. kupř. nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)].
49. Ve vztahu k unijnímu právu platí, že ačkoli nelze směšovat odpovědnost za škodu způsobenou porušením unijního práva s odpovědností za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, Česká republika nemůže rezignovat na plnění závazků plynoucích z evropského práva (srov. čl. 1 odst. 2 Ústavy) jen proto, že na národní úrovni neexistuje výslovná právní úprava umožňující dovolávat se vůči státu této odpovědnosti (srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 2927/2010 ze dne 20. 8. 2012, bod 27; srov. též nález sp. zn. IV. ÚS 1521/10 ze dne 9. 2. 2011 (N 15/60 SbNU 153)]. Z judikatury přitom plyne, že pokud neexistuje adekvátní úprava odpovědnosti státu za porušení unijního práva na vnitrostátní úrovni, použije se zákon o odpovědnosti státu přiměřeně tam, kde je jeho úprava souladná s úpravou unijního práva (srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 2927/2010 ze dne 20. 8. 2012, bod 35).
50. Situace stěžovatelky však není výsledkem porušení unijního práva a neplyne ani z dlouhodobé legislativní nečinnosti, která by vykazovala znaky protiústavnosti. Naopak, vzniklá situace plyne z legislativní činnosti zákonodárce, jež byla navíc Ústavním soudem přezkoumána a označena za ústavně konformní. Samotné přijetí zákona č. 402/2010 Sb. tedy nemůže být vnímáno jako neakceptovatelný zásah do ústavně garantovaných práv a svobod stěžovatelky ani jiných provozovatelů fotovoltaických elektráren ve skutkově podobných případech.
51. Komparativní pohled na otázku odpovědnosti státu za škodu navíc ukazuje, že nemusí být zcela vyloučeno ani to, aby stát odpovídal za vzniklou újmu, ačkoli žádným způsobem nepochybil, tj. pokud se nedopustil nezákonného ani protiústavního jednání. Tento model odpovědnosti státu je znám kupříkladu právním řádům Francie, Německa či Evropské unie.
52. Ve Francii vychází odpovědnost státu za zákonné jednání z principu rovnosti, tedy z myšlenky, že orgány státu mají svým jednáním sledovat zájmy komunity jako celku. Pokud tedy stát způsobí svým jednáním nepřiměřenou újmu konkrétním subjektům či skupinám subjektů, může těmto subjektům za způsobenou újmu odpovídat, a to i pokud jeho jednání bylo zcela v souladu s právním řádem [srov. rozhodnutí francouzské Státní rady ze dne 14. 1. 1938 (SA des produits latiers La Fleurette), Recueil des décisions de Conseil d'État de 1938, s. 25]. Toto chápání principu rovnosti je podle francouzské Státní rady projevem komunitního smýšlení a solidarity (srov. též VAN DAMM, C. European Tort Law. Oxford University Press, 2013, s. 537).
53. Podobně se staví k otázce odpovědnosti státu i německý právní řád, který pracuje s konceptem zvláštní oběti právní regulace (Sonderopfer); odškodnění za jednání státu, jež není v rozporu s právním řádem, však přichází v úvahu pouze v případech zásahu do práva na život, zdraví, tělesnou integritu či osobní svobodu (podle čl. 2 II GG), resp. v případech vyvlastnění podle čl. 14 GG, a je subsidiární ke zvláštním úpravám odpovědnosti státu za škodu (srov. k tomu opět VAN DAMM, opětovně citováno, s. 540).
54. Právní řád Evropské unie rovněž zná koncept odpovědnosti Unie i v případě neexistence protiprávního jednání jejích orgánů. Pokud by totiž Unie přijala normativní akt, "jehož použití vede k omezením vlastnického práva a svobodného výkonu podnikatelské nebo jiné výdělečné činnosti, která nepřiměřeně a neúnosně zasahují do samotné podstaty uvedených práv," může tímto být založena odpovědnost Unie za způsobenou škodu (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 9. 9. 2008 ve spojených věcech C-120/06 P a C-121/06 P FIAMM, ECLI:EU:C:2008:476, bod 184). Nutno však doplnit, že podle ustálené judikatury Soudního dvora rovněž platí, že "záruky plynoucí z vlastnického práva nebo z obecné zásady zaručující svobodný výkon profesní činnosti nelze rozšířit na ochranu pouhých zájmů nebo šancí obchodního charakteru, jejichž nejistý charakter je vlastní samotné podstatě ekonomické činnosti" (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 5. 1974 ve věci 4/73 Nold, ECLI:EU:C:1974:51, bod 14; srov. též výše citovaný rozsudek ve věci FIAMM, bod 185).
55. I s přihlédnutím ke všem výše vyjádřeným myšlenkám o možné odpovědnosti státu v souvislosti s legislativní činnosti či nečinností neshledává Ústavní soud namístě ve vztahu k právní úpravě, jejíž ústavní konformitu shledal (a nehodlá tento závěr revidovat), zvažovat, zda by tyto myšlenky byly aplikovatelné v českém právním řádu.
D) K neexistenci subjektivních práv v režimu Směrnice 2009/28
56. Jak bylo uvedeno výše v bodech 13 až 16 tohoto nálezu, vnitrostátní právní úprava vztahující se k podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie má svůj původ v právu Evropské unie. Unijní předpisy stanovují společný rámec pro členské státy, jakož i závazné národní cíle, nezakládají však konkrétní a přímo vymahatelná práva jednotlivcům, a proto nemohou založit odpovědnost státu vůči konkrétním subjektům v případě nedosažení očekávaných výnosů z provozu fotovoltaických elektráren.
57. Směrnice o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie jsou v první řadě adresovány členským státům, nikoli jednotlivcům. Podle Soudního dvora přitom z těchto směrnic jasně vyplývá, že si členské státy ohledně volby vnitrostátních režimů podpory zachovávají širokou posuzovací pravomoc (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 9. 2013 ve věci C-195/12 Industrie du bois, ECLI:EU:C:2013:598, bod 61). Soudní dvůr v tomto kontextu rovněž uvedl, že "přestože jsou členské státy nabádány k tomu, aby prováděním mechanismů podpory [...] na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie přispívaly k dosažení cílů sledovaných směrnicemi [...] a obecně unijních cílů v oblasti životního prostředí, unijní právo za současného stavu vyhrazuje členským státům velkou svobodu volby při provádění takových mechanismů" (bod 66 citovaného rozsudku ve věci Industrie du bois).
58. V tomto kontextu odkazuje Soudní dvůr na ustanovení čl. 3 odst. 3 Směrnice 2009/28, podle něhož za účelem dosažení závazných národních cílů "mohou členské státy použít mimo jiné [...] režimy podpory". Soudní dvůr přitom zdůrazňuje, že z textu citovaného ustanovení plyne v tomto ohledu pro členské státy značná diskrece: "Jak vyplývá ze samotného znění čl. 3 odst. 3 směrnice 2009/28, a zejména z výrazu ,mohou', nejsou členské státy vůbec povinny zavést za účelem podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů režimy podpory, a a fortiori, pokud se rozhodnou takovéto režimy zavést, nemusí to být formou osvobození od daně nebo snížení daně. Členské státy tedy disponují určitým prostorem pro uvážení, pokud jde o opatření, která považují za vhodná k dosažení závazných národních cílů stanovených v čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice 2009/28 ve spojení s přílohou I této směrnice" (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 20. 9. 2017 ve spojených věcech C-215/16, C-216/16, C-220/16 a C-221/16 Elecdey Carcelen SA a další, body 31-32). Tento prostor pro uvážení je relevantní rovněž z hlediska ochrany legitimních očekávání; Soudní dvůr totiž ve své ustálené judikatuře uvádí, že pokud směrnice ponechává členským státům široké pravomoci, nemůže být změna právních předpisů přijatá v souladu se směrnicí považována za nepředvídatelnou (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 29. 4. 2004 ve spojených věcech C-487/01 a C-7/02 Gemeente Leusden, ECLI:EU:C:2004:263, bod 66; srov. též výše citovaný rozsudek ve věci Plantanol, bod 54).
59. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 7 Afs 32/2013 ze dne 23. 5. 2013, evropské směrnice "žádným způsobem nepředepisují, že by stát musel přijmout nějaká konkrétní opatření typu zaručení výkupních cen, zaručení návratnosti investic, příspěvku na pořízení fotovoltaických elektráren, osvobození výroby energie z obnovitelných zdrojů od daně apod." Směrnice 2009/28 totiž neobsahuje žádné ustanovení, na jehož základě by bylo možné dovodit právo individuálních stěžovatelů na stabilitu výkupních cen za dodávky elektřiny do distribuční sítě, potažmo tedy zákaz provádět daňové srážky z příjmů provozovatele fotovoltaických elektráren. Podle Nejvyššího správního soudu tato směrnice pouze "zdůrazňuje, že je důležité, aby členské státy mohly kontrolovat dopady a náklady vnitrostátních režimů podpory".
60. Soudní dvůr v tomto kontextu uznává, že zavedení daní či poplatků může učinit výrobu a využívání energie z obnovitelných zdrojů méně atraktivním, příp. dokonce i ohrozit jeho rozvoj (srov. bod 39 citovaného rozsudku ve věci Elecdey Carcelen); to však nic nemění na tom, že závazné národní cíle vytyčené ve směrnici 2009/28 představují závazky pro členské státy, nikoli subjektivní práva pro provozovatele fotovoltaických elektráren (či jiné subjekty). V tomto kontextu Soudní dvůr dodává, že "i pokud by se připustilo, že tento poplatek [...] může vést k tomu, že dotyčný členský stát nesplní závazný národní cíl stanovený v příloze I části A směrnice 2009/28, znamenalo by to nanejvýš porušení povinností, které pro tento členský stát vyplývají z této směrnice, aniž by zavedení takovéhoto poplatku mohlo být samo o sobě považováno za neslučitelné s uvedenou směrnicí, protože členské státy [...] disponují při naplňování uvedeného cíle určitým prostorem pro uvážení [...]" (srov. bod 40 citovaného rozsudku). Překročení tohoto prostoru pro uvážení by mohlo založit odpovědnost státu za nesplnění povinnosti plynoucí ze Smluv (srov. čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie, dále jen "SFEU"), nikoli však odpovědnost za škodu způsobenou jednotlivcům.
61. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud v obecné rovině nezpochybňuje, že s přihlédnutím k judikatuře Soudního dvora Evropské unie by bylo možné vůči státu požadovat náhradu škody za chybějící či nesprávné provedení požadavků unijního práva (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 11. 1991 ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90 Francovich, ECLI:EU:C:1991:428, či rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 3. 1996 ve spojených věcech C-46/93 a C-48/93 Brasserie du Pecheur, ECLI:EU:C:1996:79). Jak uvedl i Nejvyšší soud ve svém rozsudku sp. zn. 28 Cdo 2927/2010 ze dne 20. 8. 2012, "princip aplikační přednosti unijního práva, jakož i princip jeho přímého účinku spolu s principem přímé použitelnosti, představují základní východiska, která je každý soud členského státu povinen při řešení případů s evropským prvkem respektovat".
62. Pro úspěch v řízení o náhradě škody od státu za nesprávné provedení předmětných směrnic by však musely být naplněny všechny podmínky vzniku tohoto nároku, a sice: a) výsledek stanovený směrnicí by zakládal dostatečně určitelná subjektivní práva ve prospěch jednotlivců; b) tato subjektivní práva by byla členským státem porušena, a to dostatečně závažným způsobem; a c) existovala by příčinná souvislost mezi porušením povinnosti ze strany státu a škodou utrpěnou poškozeným (srov. bod 51 citovaného rozsudku ve věci Brasserie du Pecheur; srov. též BOBEK, Michal, BŘÍZA, Petr, KOMÁREK Jan. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 286).
63. V předmětné situaci však není splněna hned první z uvedených podmínek, tedy existence dostatečně určitého, přesného a bezpodmínečného závazku členského státu, z něhož by plynula konkrétní práva ve prospěch jednotlivců (srov. též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013 sp. zn. 7 Afs 17/2013, 7 Afs 20/2013, 7 Afs 32/2013 a 7 Afs 34/2013). V současné situaci proto ani z unijní právní úpravy neplyne jednotlivcům nárok na náhradu škody od státu.
E) K nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru
64. Stěžovatelka dále namítá, že nepoložením předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie se obecné soudy dopustily porušení jejích procesních práv, konkrétně práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny a práva na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1 Listiny.
65. Stěžovatelka navrhovala položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie v řízení před obecnými soudy, a to obvodním a městským soudem. Dovolání však podnět k položení předběžné otázky neobsahovalo; stěžovatelka až následně ve své ústavní stížnosti uvádí, že jelikož se Soudní dvůr doposud nevyjadřoval k souladu ustanovení § 7a až 7i zákona č. 180/2005 Sb. s unijním právem, měl Nejvyšší soud předběžnou otázku položit.
66. V tomto kontextu je nejdříve klíčové uvést, že Soudní dvůr Evropské unie má v rámci řízení o předběžné otázce ve smyslu čl. 267 SFEU pravomoc rozhodovat pouze o výkladu a platnosti unijního práva; nemůže posuzovat soulad ustanovení vnitrostátních právních předpisů s unijním právem (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 28. 3. 1995 ve věci C-346/93 Kleinwort Benson, ECLI:EU:C:1995:85). Předběžná otázka týkající se souladu ustanovení zákona č. 180/2005 Sb. s unijním právem by proto spadala mimo rámec kompetencí Soudního dvora Evropské unie.
67. Vnitrostátní soudy se však mohou na Soudní dvůr Evropské unie obrátit s otázkou na výklad či platnost ustanovení unijního práva. Vyvstane-li totiž otázka výkladu či platnosti unijního práva před vnitrostátním soudem, může tento soud podle čl. 267 odst. 2 SFEU požádat Soudní dvůr o rozhodnutí o této otázce, považuje-li ho za nezbytné k vynesení svého rozsudku. Vyvstane-li taková otázka při jednání před vnitrostátním soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud podle čl. 267 odst. 3 SFEU povinen obrátit se na Soudní dvůr. Soud poslední instance se přitom může na Soudní dvůr obrátit i bez návrhu účastníka, pokud při své rozhodovací činnosti narazí na otázku unijního práva, která je pro rozhodnutí v dané věci relevantní.
68. V ustálené judikatuře Soudního dvora Evropské unie jsou přitom uvedeny tři výjimky z této povinnosti podle čl. 267 odst. 3 SFEU (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81 CILFIT, ECLI:EU:C:1982:335). Vnitrostátní soudy poslední instance se nemusí obrátit na Soudní dvůr, jestliže: 1. předmětná otázka unijního práva není významná pro řešení daného případu; 2. již existuje ustálená judikatura Soudního dvora k dané otázce (tzv. acte éclairé; srov. např. usnesení sp. zn. I. ÚS 1646/13 ze dne 25. 6. 2013; usnesení sp. zn. II. ÚS 1173/15 ze dne 1. 12. 2015; či usnesení sp. zn. I. ÚS 2389/15 ze dne 19. 1. 2016); a 3. výklad a správná aplikace unijního práva jsou natolik zřejmé, že nedávají žádný prostor pro rozumné pochybnosti (tzv. acte claire; srov. např. usnesení sp. zn. I. ÚS 2553/07 ze dne 15. 2. 2010 či usnesení sp. zn. I. ÚS 1324/08 ze dne 17. 9. 2008).
69. Ústavní soud na tomto místě připomíná, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti, zatímco položení předběžné otázky je otázkou unijního práva. Vysoký standard kladený na vnitrostátní soudy poslední instance v ustanovení čl. 267 odst. 3 SFEU tedy není předmětem dohledu ústavních soudů. Na druhou stranu však Ústavní soud opakovaně uvedl, že za určitých okolností může nepoložení předběžné otázky v rozporu s právem Evropské unie zapříčinit i porušení ústavně garantovaných práv na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) či na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny); i v takovém případě však referenčním kritériem zůstává primárně ústavní pořádek České republiky [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57); usnesení sp. zn. I. ÚS 2553/07 ze dne 15. 2. 2010 či usnesení sp. zn. I. ÚS 2591/13 ze dne 17. 10. 2013; srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), část VI; či nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.), bod 35 a násl.]. Ústavní soud již ve své judikatuře poukázal i na to, že nepoložením předběžné otázky může dojít k porušení práva na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie [srov. nález sp. zn. III. ÚS 2782/14 ze dne 20. 11. 2014 (N 213/75 SbNU 385), bod 39; či nález sp. zn. III. ÚS 3808/14 ze dne 26. 2. 2015 (N 46/76 SbNU 637), bod 31].
70. Porušením procesních práv v případě nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie se zabýval i Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP") v kontextu čl. 6 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). V rozsudku ve věci Ullens de Schooten a Rezabek proti Belgii (rozsudek ze dne 20. září 2011 č. 3989/07 a 38353/07) ESLP vyvodil, že čl. 6 Úmluvy ukládá vnitrostátním soudům povinnost odůvodnit z pohledu aplikovaného práva svá rozhodnutí, kterými odmítá předložit předběžnou otázku (srov. též navazující judikaturu: rozhodnutí ESLP ze dne 10. 4. 2012 ve věci Vergauwen a další proti Belgii, č. 4832/04; rozhodnutí ESLP ze dne 8. 4. 2014 ve věci Dhahbi proti Itálii, č. 17120/09; či rozhodnutí ESLP ze dne 21. 7. 2015 ve věci Schipani proti Itálii, č. 38369/09). Úmluva však od vnitrostátních soudů nevyžaduje žádný substantivní standard aplikace unijního práva; funkce ESLP se omezuje pouze na zajištění toho, aby před ním zpochybňované rozhodnutí o odmítnutí bylo náležitě odůvodněné s ohledem na výjimky stanovené judikaturou Soudního dvora Evropské unie.
71. Předmětem přezkumu námitky nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie obecným soudem před Ústavním soudem pak taktéž není správnost aplikace unijního práva ani naplnění požadavků formulovaných v judikatuře Soudního dvora Evropské unie (srov. výše citované rozhodnutí ve věci CILFIT a navazující judikaturu), nýbrž pouze splnění standardů plynoucích z čl. 36 odst. 1 a z čl. 38 odst. 1 Listiny.
72. Ústavně relevantním zásahem do práva účastníka navrhujícího položení předběžné otázky v řízení před obecnými soudy tak zpravidla bude situace, pokud by se obecný soud s návrhem na položení předběžné otázky nevypořádal vůbec nebo by se s ním sice vypořádal, avšak jeho odůvodnění by bylo nesrozumitelné či zcela neudržitelné. Již sama skutečnost, že se obecný soud nijak nevypořádal s námitkou účastníka řízení, která má současně vztah k projednávané věci, totiž zásadně zakládá protiústavnost dotyčného rozhodnutí [srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 2435/07 ze dne 11. 3. 2008; srov. též nález ze dne 3. 10. 2006 sp. zn. I. ÚS 74/06 (N 175/43 SbNU 17)]. Z ustálené judikatury Ústavního soudu dále plyne, že pouhé konstatování soudu poslední instance, že výklad daného problému unijního práva považuje za zřejmý, rovněž nelze za řádné odůvodnění považovat; zejména takové konstatování nestačí v situaci, kdy je názoru soudu oponováno účastníkem řízení [srov. výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 1009/08, bod 22]. Zároveň však platí, že pouhé tvrzení účastníka řízení, že vyvstala potřeba položení otázky, samo o sobě nestačí k tomu, aby byla založena povinnost soudu ve smyslu čl. 267 odst. 3 SFEU, pokud soud současně nedospěje k tomu, že mu povinnost k předložení předběžné otázky skutečně vyvstala (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 1324/08 ze dne 17. 9. 2008).
73. Porušením procesních práv garantovaných Listinou (čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny) pak by byl rovněž takový postup soudu poslední instance, který by předběžnou otázku nepoložil svévolně, tedy v rozporu s principem právního státu (srov. výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 1009/08). Porušením přitom není každé nepoložení předběžné otázky, které je v rozporu s unijním právem, nýbrž pouze zásadní a kvalifikované pochybení při takovém rozhodování (srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 154/08 ze dne 30. 6. 2008 či usnesení sp. zn. II. ÚS 2463/12 ze dne 24. 6. 2014). Podle citované judikatury Ústavního soudu lze za svévoli považovat takové jednání soudu, jestliže 1. rozhodující soud posledního stupně měl sám pochybnosti ohledně správného výkladu unijního práva, přesto však předběžnou otázku nepoložil, 2. rozhodující soud se úmyslně odchýlil od ustáleného výkladu dané otázky Soudním dvorem, aniž by zahájil řízení o předběžné otázce, nebo 3. v situaci, kdy neexistovala (nebo zatím neexistuje) ustálená judikatura Soudního dvora k dané otázce nebo tato judikatura nepokrývá celou problematiku, a soud překročil míru svého uvážení a vyložil unijní právo bez položení předběžné otázky, ačkoli bylo třeba jednoznačně upřednostnit jiný názor na výklad či platnost unijního práva (srov. výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 1009/08, bod 23; či usnesení sp. zn. III. ÚS 3400/12 ze dne 6. 3. 2014).
74. Ústavní soud v tomto kontextu zdůrazňuje, že standardy ústavního přezkumu nepoložení předběžné otázky nejsou totožné se standardy, jež na soudy poslední instance klade unijní právo. Ústavní soud totiž není příslušný k tomu, aby vykládal ustanovení unijního práva, neboť k jejich interpretaci je oprávněn toliko Soudní dvůr Evropské unie, který zajišťuje jednotný výklad a aplikaci práva Evropské unie [srov. nález sp. zn. II. ÚS 1658/11 ze dne 29. 11. 2011 (N 202/63 SbNU 357), bod 24].
75. Zatímco tedy unijní právo ukládá soudům poslední instance povinnost obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie vždy, když mají o správném výkladu unijního práva důvodnou pochybnost (srov. koncept acte clair, jak plyne z výše citovaného rozsudku ve věci CILFIT; srov. též rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 4468/2008 ze dne 25. 7. 2002), Ústavní soud respektuje diskreci obecných soudů při interpretaci unijního práva a klade na ně pouze požadavky plynoucí z ústavního pořádku, tedy zejména respektování práv účastníků řízení na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 Úmluvy a na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny.
76. V řízení předcházejícím napadenému rozhodnutí navrhovala stěžovatelka položení předběžné otázky pouze před soudy prvního a druhého stupně, oba tyto soudy se přitom ve svých rozhodnutích tomuto návrhu náležitě věnovaly a stěžovatelce detailně vysvětlily, proč v projednávané věci není nutné pokládat Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku. V dovolání již stěžovatelka položení předběžné otázky nenavrhovala; Nejvyšší soud tedy nepochybil, pokud ve stručném odůvodnění napadeného usnesení nevysvětlil, proč v řízení nevyvstala potřeba položení předběžné otázky. To platí zejména v kontextu vázanosti dovolacího soudu vymezenými dovolacími důvody, jakož i v kontextu předchozího řízení před soudy nižšího stupně, kde byla tato právní otázka již opakovaně řešena. Postup soudů byl tedy v rámci soudního řízení jako celku dostatečně odůvodněn.
77. K námitce stěžovatelky, že došlo k zásahu do jejího práva na spravedlivý proces, Ústavní soud rekapituluje, že k porušení práva na spravedlivý proces, zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny, případně k porušení práva na zákonného soudce, zaručeného v čl. 38 odst. 1 Listiny, dojde v případě nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie pouze tehdy, pokud obecné soudy v situaci, kdy to účastník požaduje či pokud je spornost výkladu unijního práva z posuzovaného případu prima facie zřejmá, nevysvětlí, proč otázku nepoložily. Na úrovni českého ústavního pořádku přitom obstojí takové odůvodnění, které je udržitelné (obhájitelné a přesvědčivě vyargumentované) a které není zcela zjevně v rozporu se základními zásadami práva Evropské unie.
78. Ústavní soud tedy v projednávané věci neshledal zásah do ústavně zaručených práv stěžovatelky, jelikož stěžovatelka v dovolání žádným způsobem nenavrhovala ani nenaznačovala nutnost položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie a oba nižší soudy se s návrhem na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie vypořádaly způsobem odpovídajícím výše vyloženým požadavkům Ústavního soudu, plynoucím z čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny.
F) Závěr
79. V souladu se závěry vyjádřenými Ústavním soudem již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 a potvrzenými jeho navazující judikaturou je zohlednění účinků rdousícího či likvidačního efektu solárního odvodu za stávající právní úpravy možné pouze prostřednictvím institutů obsažených v daňovém řádu (posečkání úhrady daní, rozložení úhrady na splátky, prominutí či nepředepsání úroků z posečkání, prominutí daně). Bez marného vyčerpání možností poskytnutých daňovým řádem nelze náhradu případného likvidačního dopadu solárního odvodu, způsobujícího neústavní zásah do vlastnického práva ve smyslu čl. 11 Listiny, s úspěchem uplatňovat v občanském soudním řízení, a to ani prostřednictvím zákona o odpovědnosti státu, ani postupem náhrady za neoprávněné omezení vlastnického práva.
80. Ústavní soud v obecné rovině nezpochybňuje, že s přihlédnutím k judikatuře Soudního dvora Evropské unie by bylo možné vůči státu požadovat náhradu škody za chybějící či nesprávné provedení požadavků unijního práva, podmínkou toho však je existence dostatečně určitého, přesného a bezpodmínečného závazku členského státu, z něhož by plynula konkrétní práva ve prospěch jednotlivce.
81. K porušení práva na spravedlivý proces, zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny, případně k porušení práva na zákonného soudce, zaručeného v čl. 38 odst. 1 Listiny, dojde v případě nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie pouze tehdy, pokud obecné soudy v situaci, kdy to účastník požaduje či pokud je spornost výkladu unijního práva z posuzovaného případu prima facie zřejmá, nevysvětlí, proč otázku nepoložily, přičemž na úrovni českého ústavního pořádku obstojí takové odůvodnění, které je udržitelné (obhájitelné a přesvědčivě vyargumentované) a které není zcela zjevně v rozporu se základními zásadami práva Evropské unie.
82. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud podle ustanovení § 82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ústavní stížnost zamítl, neboť napadenými rozhodnutími nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky.