Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Ludvíka Davida a soudkyně Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajka) a soudce Vojtěcha Šimíčka - ze dne 11. června 2018 sp. zn. I. ÚS 1434/17 ve věci ústavní stížnosti Fotovoltaické elektrárny Eliška - Čáslav, s. r. o., se sídlem Hornická 639, Tuchlovice, zastoupené JUDr. Tomášem Těmínem Ph.D., advokátem, se sídlem Karlovo náměstí 28, Praha 2, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. února 2017 č. j. 30 Cdo 3492/2016-111, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. února 2016 č. j. 68 Co 452/2015-90 a proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 17. září 2015 č. j. 18 C 83/2013-51 o zamítnutí stěžovatelčiny žaloby na náhradu škody vůči státu, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 jako účastníků řízení.
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Stěžovatelka provozuje zařízení na výrobu elektřiny - fotovoltaickou elektrárnu. V řízení před podáním ústavní stížnosti se stěžovatelka domáhala náhrady škody od státu ve výši 2 892 760,20 Kč s příslušenstvím. Škoda měla být stěžovatelce způsobena přijetím zákona č. 402/2010 Sb., kterým se změnil zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o podpoře výroby elektřiny"). Uvedenou novelou byl zaveden povinný odvod (dále jen "solární odvod") ze státní podpory vyplácené fotovoltaickým elektrárnám podle zákona o podpoře výroby elektřiny. Zavedení solárního odvodu podle tvrzení stěžovatelky zásadním způsobem ovlivnilo její podnikání a představovalo nucené omezení jejího základního práva vlastnit majetek.
2. Stěžovatelka se nejdříve obrátila se žalobou na Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud"), jíž požadovala, aby obvodní soud uznal odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpovědnosti státu"). Namítala přitom, že změna legislativy se u ní projevuje rdousícím efektem, který vyložil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.; dále jen "nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11"; všechna rozhodnutí Ústavního soudu citovaná v tomto nálezu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Stěžovatelka zároveň uvedla, že se nedomáhá náhrady škody z důvodu porušení práva Evropské unie, nicméně navrhla obvodnímu soudu, aby předložil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, zda nejsou ustanovení § 7a až 7i zákona o podpoře výroby elektřiny v rozporu s unijním právem.
3. Obvodní soud dospěl k závěru, že stát nelze v posuzovaném případě uznat odpovědným podle zákona o odpovědnosti státu, neboť podle tohoto zákona je stát odpovědný buď za nezákonné rozhodnutí, nebo za nesprávný úřední postup. Podle obvodního soudu není činnost Parlamentu České republiky při hlasování o návrhu zákona úředním postupem ve smyslu ustanovení § 13 zákona o odpovědnosti státu. Odpovědnost státu za zákonodárnou činnost je tak fakticky vyloučena, neboť v případě přijímání zákonů se nemůže jednat o nezákonné rozhodnutí. Obvodní soud také neshledal materiální ani formální podmínky pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, přičemž se řídil právním názorem vysloveným Městským soudem v Praze v obdobné věci. Krom toho obvodní soud zamítl návrhy stěžovatelky na doplnění dokazování k prokázání rdousícího efektu, neboť individuální posouzení dopadu solárního odvodu může být předmětem přezkumu v linii správního řízení a správního soudnictví, nikoli však v řízení o náhradu škody. Obvodní soud žalobu stěžovatelky rozsudkem ze dne 17. 9. 2015 zamítl.
4. Stěžovatelka následně podala odvolání k Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud"), ve kterém opětovně požadovala položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie a dále tvrdila, že nárok na náhradu škody nedovozuje ze zákona o odpovědnosti státu, nýbrž z čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť novelou zákona o podpoře výroby elektřiny bylo nuceně omezeno její vlastnické právo. Namítala také, že se obvodní soud nezabýval účinky rdousícího efektu solárního odvodu.
5. Městský soud dospěl k závěru, že ústavnost zákona, kterým byla zavedena solární daň, posoudil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, ve kterém uznal, že zákon je v souladu s ústavním pořádkem, a proto nelze uvažovat o nuceném omezení vlastnického práva. Dále dospěl městský soud k tomu, že ani v odvolacím řízení nevyvstala potřeba výkladu práva Evropské unie, a proto ani on nepřistoupil k přerušení řízení a položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, přičemž stěžovatelce podrobně vysvětlil své stanovisko. Hlavním účelem řízení o předběžné otázce je podle městského soudu jednotná aplikace evropského práva ve všech členských státech. Lze tedy dovodit, jak vyplývá také z usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Cdo 221/2009 ze dne 2. 8. 2010 (všechna rozhodnutí Nejvyššího soudu citovaná v tomto nálezu jsou dostupná na www.nsoud.cz), že Soudní dvůr se předloženou otázkou zabývá pouze za předpokladu, že v řízení před národním soudem vyvstala otázka výkladu práva Evropské unie a že výklad takové otázky je zcela zásadní pro vyřešení případu. S ohledem na formulaci otázky od stěžovatelky nenastala potřeba výkladu práva Evropské unie, neboť danou problematiku již vyložil Ústavní soud, který potvrdil ústavnost zákona zavádějícího solární daň. Pokud jde o námitku týkající se účinků rdousícího efektu, městský soud uvedl, že není důvodná. Dle pokynů Ústavního soudu, obsažených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, je zohlednění účinků rdousícího efektu solárního odvodu za stávající právní úpravy možné pouze prostřednictvím institutů obsažených v zákoně č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "daňový řád"). Proto podle městského soudu obvodní soud nepochybil, neprovedl-li důkazy k prokázání tvrzení stěžovatelky o likvidačním účinku solárního odvodu. Městský soud rozsudkem ze dne 8. 2. 2016 rozsudek obvodního soudu potvrdil.
6. Stěžovatelka následně podala proti rozsudku městského soudu dovolání. V něm tvrdila, že její případ byl v dosavadním řízení nesprávně právně posouzen, neboť soudy nižších instancí posuzovaly její nárok jako nárok na náhradu škody způsobené legislativní činností Parlamentu a vycházely z § 13 zákona o odpovědnosti státu, ale měly ho především posuzovat z hlediska čl. 11 odst. 4 Listiny. Dále tvrdila, že navzdory názorům soudů nižších instancí se lze v rámci civilního soudnictví domáhat nároku na náhradu škody za nucené omezení vlastnického práva a může být zohledněn rdousící efekt (likvidační dopad) novely zákona o podpoře výroby elektřiny.
7. Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí konstatoval, že městský soud nepochybil svým závěrem, že námitku likvidačního dopadu solárního odvodu nelze uplatňovat v civilním řízení. Dále uvedl, že v otázce možnosti domáhání se na státu náhrady škody za nucené omezení vlastnického práva způsobené přijatou novelou nebyla dána existence odpovědnostního titulu jako jednoho z předpokladů odpovědnosti státu za škodu. Nejvyšší soud proto dovolání stěžovatelky usnesením ze dne 28. 2. 2017 odmítl.
8. Stěžovatelka podala dne 10. 5. 2017 ústavní stížnost, v níž navrhuje, aby Ústavní soud zrušil usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2017 pro tvrzené porušení ústavně garantovaných práv vyplývajících z ustanovení čl. 1 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 3 a čl. 38 odst. 1 Listiny. Ačkoli stěžovatelka v ústavní stížnosti výslovně napadá pouze usnesení Nejvyššího soudu, z obsahu stížnosti jako celku lze usoudit, že za protiústavní považuje postup všech obecných soudů v předchozím soudním řízení. Toto plyne mimo jiné z části IV stížnosti, kde stěžovatelka uvádí, že její ústavně garantovaná práva byla porušena "napadeným rozsudkem, jakož i řízením jemu předcházejícím".
9. V ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že obecné soudy včetně Nejvyššího soudu pochybily, neboť dospěly k závěru, že se stěžovatelka nemůže domáhat svých práv v civilním řízení, ale musí tak učinit v řízení daňovém. Stěžovatelka uznává závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, nicméně způsob domáhání se náhrady škody skrze civilní řízení nepovažuje za zcela vyloučený, právě naopak je dle jejího názoru přípustné účinky rdousícího efektu v tomto řízení zohlednit. Zároveň stěžovatelka zpochybňuje také samotné uznání ústavnosti ustanovení § 7a až 7i zákona o podpoře výroby elektřiny, protože Ústavní soud podle jejího názoru v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 nevyslovil jednoznačný právní názor. Stěžovatelka rovněž napadá způsob, jakým se obecné soudy vypořádaly s potřebou položení předběžné otázky, jejíž položení stěžovatelka navrhovala před obvodním i městským soudem. Nevyšší soud se podle stěžovatelky zachoval svévolně, když předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie nepoložil a svůj postup nijak nevysvětlil.
II. Hodnocení Ústavního soudu
10. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 a contrario zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu"), byla podána včas (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) a splňuje ostatní náležitosti vyžadované zákonem [§ 30 odst. 1, § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
11. Stěžovatelka v závěrečném petitu sice napadá pouze rozhodnutí Nejvyššího soudu, avšak z obsahu ústavní stížnosti plyne i polemika se závěry a postupy nižších soudů, a to zejména ohledně nedostatečného vypořádání se s návrhy stěžovatelky na položení předběžné otázky k Soudnímu dvoru Evropské unie. Z tohoto důvodu Ústavní soud přistoupil k přezkumu nejen rozhodnutí Nejvyššího soudu, ale též rozhodnutí nižších soudů, zejména odůvodnění nepoložení předběžné otázky obvodním a městským soudem.
12. Po prostudování vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
A) K solárnímu odvodu a k ústavní konformitě zákona č. 402/2010 Sb.
13. Státní podpora fotovoltaických elektráren, resp. výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, je vnitrostátním politickým rozhodnutím učiněným na základě závazků plynoucích pro Českou republiku z práva Evropské unie.
14. Česká republika se na úrovni Evropské unie zavázala k postupnému zvyšování využívání energie z obnovitelných zdrojů a ke zvýšení energetické účinnosti. Vnitrostátní právní úprava vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/77/ES ze dne 27. 9. 2001 o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou (Úř. věst. L 283, 27. 10. 2001, s. 33-40; dále jen "Směrnice 2001/77") a ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. 4. 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (Úř. věst. L 140, 5. 6. 2009, s. 16-62; dále jen "Směrnice 2009/28"), která Směrnici 2001/77 nahradila a zrušila. Tyto směrnice stanovují společný rámec pro podporu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, jakož i závazné národní cíle, pokud jde o celkový podíl energie z obnovitelných zdrojů energie na hrubé konečné spotřebě energie (srov. čl. 1 Směrnice 2009/28).
15. Konkrétním závazkem, který pro Českou republiku z práva Evropské unie plyne, je cíl, že do roku 2020 bude podíl energie z obnovitelných zdrojů energie činit 13 % z hrubé konečné spotřeby energie na jejím území (srov. část A přílohy I ke Směrnici 2009/28). Směrnice 2009/28 přitom stanovuje pouze závazné národní cíle; způsob jejich dosažení Unie nechává na volbě členských států, což odpovídá povaze zvoleného prostředku regulace na evropské úrovni, tedy směrnice. Jak plyne z čl. 3 Směrnice 2009/28, za účelem dosažení stanovených cílů mohou členské státy použít mimo jiné i režimy podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie.
16. Česká republika zavedla režim podpory zákonem č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, v němž se rozhodla pro státní podporu ve formě stanovení výkupních cen za elektřinu z obnovitelných zdrojů energie a ve formě zelených bonusů. Rychlý rozvoj výroby energie z obnovitelných zdrojů energie však způsobil růst výše nákladů na její financování a z toho plynoucí negativní sociálně-ekonomické dopady, jak plyne z vyjádření vlády České republiky v řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (viz bod 17 citovaného nálezu). Z citovaného vyjádření vlády z roku 2011 plyne, že v letech 2008 a 2009 došlo k takové změně skutkových okolností, že bylo nezbytné ve veřejném zájmu přehodnotit dosavadní postoj státu k veřejné podpoře výroby energie z obnovitelných zdrojů. Podle citovaného vyjádření vlády se jednalo zejména o výrazné zlevnění technologie fotovoltaických panelů, které ve spojení s příznivým kursem české koruny a příznivým podnikatelským prostředím v sektoru fotovoltaiky vedlo k tzv. solárnímu boomu. S ohledem na skutečnost, že právní úprava veřejné podpory výroby energie z obnovitelných zdrojů je v České republice nastavena na principu přenesení velké části financování podpory na koncového zákazníka a státní rozpočet, existovalo podle vlády riziko, že náklady na financování této podpory ze státního rozpočtu by byly ve vztahu ke stanoveným cílům nepřiměřené.
17. Z uvedených důvodů byl přijat zákon č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, kterým byl zaveden odvod za elektřinu ze slunečního záření, tzv. solární odvod. Předmětem solárního odvodu byla původně elektřina vyrobená ze slunečního záření v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010 (srov. § 7a zákona č. 180/2005 Sb.); v účinném znění je předmětem solárního odvodu elektřina vyrobená ze slunečního záření v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2010 do 31. prosince 2010 (viz § 14 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, ve znění účinném od 1. 1. 2014).
18. Zákon č. 402/2010 Sb. byl již v minulosti předmětem řízení o kontrole ústavnosti. Výsledkem tohoto řízení byl výše citovaný zamítavý nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, jímž Ústavní soud potvrdil soulad přezkoumávaných ustanovení zákona č. 402/2010 Sb. s ústavním pořádkem. Ústavní soud v nálezu mimo jiné uvedl, že "volba zákonných opatření směřujících k omezení státní podpory výroby energie ze slunečního záření je za podmínek zachování garancí v rukou zákonodárce. Princip právní jistoty totiž nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy; ta podléhá mimo jiné sociálně-ekonomickým změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu. V této souvislosti Ústavní soud neodhlíží od skutečnosti, že to byl stát, který zákonem zaručil garance patnáctileté doby návratnosti investic a výše výnosů za jednotku elektřiny z obnovitelných zdrojů, a tím motivoval dotčené subjekty k podnikatelské činnosti v oblasti výroby energie z obnovitelných zdrojů". Současně však Ústavní soud považuje za legitimní, pokud zákonodárce přistoupí po objektivně zjištěné změně poměrů na straně investic do fotovoltaických elektráren k regulaci podpory výroby energie z obnovitelných zdrojů tak, aby byla zachována rovnováha mezi vstupy a výnosy nastavená původním zněním zákona o podpoře výroby elektřiny, která byla vyjádřena patnáctiletou návratností investice a pevně danou výší výnosů.
19. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 Ústavní soud dále vyjádřil, že "zákonodárce uplatnil při přijetí napadených ustanovení racionální základ rozlišování výrobců, na které napadená úprava dopadá, a na které nikoliv. Jsou jím objektivně zjistitelné výrazně snížené investiční náklady na zřízení fotovoltaických elektráren v letech 2009 a 2010. [...] Dotační politika státu v oblasti podpory fotovoltaických elektráren spočívala (a spočívá) ve snaze kompenzovat právě vysoké náklady na pořízení příslušných technologií s ohledem na jejich postupný technický vývoj. V tomto ohledu regulace trhu v podobě odvodu obstojí, neboť je podložena konkrétní změnou tržních podmínek, a to jak ve vztahu k dlouhodobé návratnosti vložených investic, což je otázka, kterou nelze v předstihu uzavřít, tak ve vztahu k dlouhodobému zachování výnosů".
20. Ústavní soud v tomto kontextu dodává, že ačkoli je legislativní činnost státu limitována ústavním pořádkem, v jeho rámci je nutné respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce při regulaci společenských vztahů, zvláště v otázkách sociálně-ekonomické povahy.
21. Ústavní soud zdůrazňuje širokou míru uvážení, kterou zákonodárce disponuje při stanovení daňové povinnosti [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 180]. V kontextu legislativního snížení míry státní podpory a ochrany legitimních očekávání již v minulosti Ústavní soud uvedl, že "stanovení příspěvku ze státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí vždy na tom, do jaké míry je ze strany zákonodárce shledána jeho účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování. To platí obzvlášť v případě, kdy se jedná o příspěvek, jehož poskytování je pouze beneficiem ze strany zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno naplňování určitého základního práva nebo svobody. Dotčené subjekty přitom nemohly spoléhat na to, že postupem času zákonodárce tuto výši nepřehodnotí. Nelze přitom opomenout ani související odpovědnost vlády a Parlamentu za stav veřejných financí, s čímž souvisí i oprávnění zákonodárce přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem a aktuálním potřebám formou změn právní úpravy mandatorních výdajů ..." [srov. výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 159].
22. Přijetím zákona č. 402/2010 Sb., kterým byla zavedena solární daň, tak sice došlo k faktickému snížení poskytované podpory provozovatelům fotovoltaických elektráren, nejednalo se však o zásah, který "by ve svém důsledku znamenal porušení ústavně zaručených práv dotčených subjektů, ať již se jedná o právo vlastnické, či svobodu podnikání, případně nerespektování základních náležitostí demokratického a právního státu," jak bylo Ústavním soudem dovozeno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Uznání ústavnosti předmětné změny zákonné úpravy je proto nepopiratelné a s tvrzením stěžovatelky, že Ústavní soud v citovaném nálezu nevyslovil jednoznačný právní názor, nelze souhlasit.
B) K uplatnění tvrzeného rdousícího efektu
23. Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 dále uvedl, že v určitých specifických případech může ústavně konformní zákon svým působením vyvolat protiústavní účinky projevující se likvidačním (rdousícím) efektem či dopadem zasahujícím samotnou majetkovou podstatu výrobce v rozporu s čl. 11 Listiny.
24. V reakci na citovaný nález se Ústavní soud v uplynulých letech zabýval nemalým počtem stížností provozovatelů fotovoltaických elektráren, kteří namítali, že solární odvod měl na jejich podnikání rdousící efekt; stěžovatelé se však pohříchu nezaměřili na vysvětlování tohoto rdousícího efektu v jejich konkrétní věci, ale na hledání právních cest, jak se domoci náhrady za uhrazený solární odvod.
25. V citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 Ústavní soud stanovil, že "vzhledem k faktickým účinkům, které na regulovaném trhu se sluneční elektřinou odvod podle § 7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb. vyvolává, a to zejména s ohledem na nárazový charakter odvodu, který teoreticky může (aniž by to v tomto řízení bylo předmětem dokazování) mít likvidační účinky projevující se neschopností výrobců dostát svým jinak průběžně plněným závazkům [...], které byly nastaveny ještě před účinností zákona, lze zároveň vyžadovat po zákonodárci zajištění mechanismu, jenž umožní individuální přístup k výrobcům, kteří, i kdyby při zvážení podnikatelského rizika předvídali přijetí určitých restrikcí v budoucnu, nemohli předvídat jejich konkrétní podobu a okamžité účinky. Jestliže zákon č. 180/2005 Sb. sám takový zvláštní mechanismus neobsahuje, považuje Ústavní soud za nezbytné vykládat právní řád takovým způsobem, který by eventuálním likvidačním účinkům odvodu podle § 7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb. mohl předejít". Možnost takové interpretace skýtají podle názoru Ústavního soudu, obsaženého v citovaném nálezu, některá ustanovení zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád.
26. Ústavní soud nastínil v bodě 89 citovaného nálezu celkem tři možnosti procesního postupu plynoucí z daňového řádu, jimiž může daňový subjekt předejít tíživé situaci a vyhnout se tzv. rdousícímu efektu solárního odvodu. První procesní možnost nabízí institut posečkání podle § 156 a násl. daňového řádu, který by umožnil ve výjimečných a odůvodněných případech na žádost daňového subjektu povolit posečkání úhrady odvodu plátcem, popřípadě rozložení jeho úhrady na splátky. Druhou procesní cestou je možnost plátce odvodu dát podnět správci odvodu k tomu, aby upustil od předepsání úroku z posečkání v souladu s § 157 odst. 7 daňového řádu. Třetím příkladem zmírnění aktuálních dopadů odvodu je aplikace institutu prodloužení lhůty podle § 36 daňového řádu, kde je diskreční pravomoc správce odvodu uvozena obecným kritériem naplnění závažných důvodů; plátce odvodu může díky tomuto institutu žádat prodloužení lhůty pro podání vyúčtování, na kterou je navázána lhůta splatnosti odvodu. Po uvedení těchto existujících procesních možností Ústavní soud uvedl, že "je povinností správce daně vytvořit koordinované praktické postupy směřující v odůvodněných případech k výběru odvodu výběrem, nikoliv srážkou, ze strany plátce odvodu, a to s cílem umožnit daňovému poplatníkovi přístup k institutům posečkání, rozložení úhrady daně na splátky či prodloužení lhůty. V konkrétní rovině má tento postup za cíl umožnit provozovateli fotovoltaické elektrárny překlenout období, kdy by se z důvodu nedostatku volných prostředků (cash flow) způsobeného placením odvodu nebyl schopen udržet v podnikatelském prostředí a byl by nucen své podnikání ukončit".
27. Příkazem k zohlednění eventuálního rdousícího efektu na některé výrobce elektřiny z fotovoltaických elektráren se následně zabývaly správní soudy, které především zvažovaly, jaké právní instituty mohou sloužit dotčeným poplatníkům při prokázání onoho rdousící efektu [srov. nález sp. zn. II. ÚS 2216/14 ze dne 13. 1. 2015 (N 3/76 SbNU 63)].
28. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl v roce 2013 k závěru, že "nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků odvodu vyměřeného podle zákona, leč dopadajícího rdousícím způsobem na jednotlivce, je za stávající právní úpravy institut prominutí daně. Ustanovení § 259 daňového řádu předpokládá, že nárok na prominutí daně či jejího příslušenství, jakož i pravomoc k tomuto prominutí založí některému z orgánů veřejné moci buďto jednotlivé zákony, nebo přímo daňový řád." Rozšířený senát zároveň uznal, že jakkoli mohou být mnohé případy a jejich specifické okolnosti značně komplikované a netypické, "nevyvazuje tento fakt obecné soudy z povinnosti udělat vše pro spravedlivé řešení a konkrétního výrobce před uplatněním příslušných zákonných ustanovení ochránit, i když se to může jevit složité" (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 76/2013 ze dne 17. 12. 2013; všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu citovaná v tomto nálezu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Na základě tohoto usnesení pak daňové orgány i správní soudy odmítly posuzovat rdousící efekt solárního odvodu na výrobce elektřiny z fotovoltaických elektráren v řízeních dle ustanovení § 237 daňového řádu, tj. v rámci stížností na postup plátce daně.
29. Takto vymezeným postupem se ve svých rozhodnutích zabýval následně Ústavní soud, a to z hlediska jejich souladu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (a další judikaturou Ústavního soudu), přičemž dospěl k závěru, že postup stanovený Nejvyšším správním soudem je v souladu s právními předpisy a nejsou jím zasažena základní práva a svobody stěžovatelů - poplatníků solárního odvodu (srov. výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 2216/14; srov. též např. usnesení sp. zn. II. ÚS 3639/14 ze dne 27. 1. 2015). V řízení o stížnosti na postup plátce daně totiž může správce daně přezkoumat pouze postup plátce daně z hlediska dodržení zákonných norem, v tomto případě tedy zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů; toto řízení však neumožňuje individuální přístup k dotčeným výrobcům elektřiny zasažených rdousícím efektem a není tedy vhodným prostředkem k ochraně jejich ústavně garantovaných práv (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2014 sp. zn. 1 Afs 121/2014, bod 19). Ústavní soud rovněž uvedl, že není jeho úkolem, aby finanční správě přesně určoval, jakými způsoby a metodami naplní dříve vymezené ústavní limity, pokud daného cíle dosáhne a pokud zvolené metody budou ústavně konformní (zejména z hlediska právní jistoty, předvídatelnosti a proporcionality). Opětovně však odkázal na institut posečkání daně dle § 156 daňového řádu a institut prominutí daně dle § 259 daňového řádu (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 2757/15 ze dne 25. 11. 2015 či usnesení sp. zn. I. ÚS 2944/15 z téhož dne).
30. Co se týče institutu prominutí daně, Nejvyšší správní soud se v návaznosti na vydání výše citovaného usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 1 Afs 76/2013 rozhodl obrátit na ministra financí s výzvou ke sdělení stanoviska, zda Ministerstvo financí připravuje nějaké legislativní změny či zda ministr zvažuje vydání rozhodnutí dle § 260 odst. 1 písm. a) daňového řádu tak, aby bylo možno v konkrétních případech posoudit, nemá-li solární odvod na jednotlivé poplatníky likvidační dopady, a podrobit úvahu správního orgánu o dané otázce soudnímu přezkumu, v intencích závěrů vyslovených v citovaném usnesení rozšířeného senátu. Ministerstvo financí reagovalo na tuto výzvu sdělením ze dne 8. 12. 2014, z něhož plyne, že ministr financí momentálně neplánuje vydat rozhodnutí o prominutí daně dle § 260 daňového řádu, které by dopadalo na poplatníky solárního odvodu, a že v přípravě nejsou ani žádné změny relevantní zákonné úpravy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2014 sp. zn. 1 Afs 121/2014, body 27 a 28). Ministerstvo financí však rovněž uvedlo, že rdousícímu efektu solárního odvodu lze za současné právní úpravy účinně předcházet postupem podle § 156 a 157 daňového řádu, tedy posečkáním úhrady jiných daní, u kterých výrobci elektřiny ze slunečního záření vzniká povinnost úhrady daně, tedy např. na dani z příjmů či na dani z přidané hodnoty. Ve smyslu ustanovení § 157 odst. 7 daňového řádu může zároveň správce daně z důvodu tvrdosti založené ekonomickými nebo sociálními poměry daňového subjektu upustit od předepsání úroku z posečkání (viz bod 29 citovaného rozsudku).
31. Nejvyšší správní soud rovněž konstatoval, že nevydání "rozhodnutí" ministra financí o prominutí daně dle § 260 daňového řádu není nečinností ve smyslu § 79 odst. 1 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen "s. ř. s."), neboť se nejedná o nevydání rozhodnutí ve věci samé ani o vydání osvědčení, nýbrž o vydání abstraktního či abstraktně-konkrétního správního aktu. Soudní ochranu v případě absence postupu podle § 260 daňového řádu proto poskytuje zásahová žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s., nikoli žaloba proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s. (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 121/2014, bod 36).
32. Pouhá absence rozhodnutí ministra financí o prominutí daně podle § 260 daňového řádu však není bez dalšího zásahem do práv provozovatelů fotovoltaických elektráren. Stěžovatel namítající zásah do svých práv by musel tvrdit a konkrétními argumenty a fakty týkajícími se jeho hospodaření osvědčit, že solární odvod pro něho představuje zátěž, která jej ohrožuje v jeho ekonomické existenci. Podle Nejvyššího správního soudu musí stěžovatel především "osvědčit, že při své činnosti doposud postupoval s péčí řádného hospodáře. To především znamená doložit, že si pořídil vybavení pro svou činnost (typicky solární panely) za podmínek v dané době obvyklých a že i v jiných ohledech jednorázové i průběžné náklady jeho činnosti byly vynaloženy, resp. jsou vynakládány, za podmínek na trhu obvyklých; totéž obdobně musí být samozřejmě doloženo i o způsobu a podmínkách financování stěžovatele z vnějších zdrojů. Dále to znamená osvědčit, že samotný rozsah a další parametry jeho podnikatelského záměru odpovídaly (a i nyní odpovídají) obvyklým standardům v daném odvětví [...]. Konečně je třeba osvědčit, že stěžovatel se poctivě pokusil využít všech 'konvenčních' prostředků ochrany proti zátěži představované solárním odvodem, a přesto tyto prostředky nejsou s to zachovat jeho životaschopnost. Je tedy především povinen doložit, že využil instrumentů podle § 156 a 157 daňového řádu, a to v plné jejich šíři a ve vztahu ke všem jím placeným daním či jiným odvodům, na které jsou tyto instrumenty použitelné, a ačkoli mu jejich dobrodiní bylo poskytnuto, ani tak to nestačí k zachování jeho životaschopnosti. Teprve osvědčil-li by stěžovatel výše uvedený komplex rozhodných na sebe navazujících skutečností, bylo by to signálem, že objektivní účinky solárního odvodu jsou v jeho případě takové, že nezbývá, než aby ministr financí vydal 'rozhodnutí' podle § 260 odst. 1 písm. a) daňového řádu o takovém obsahu, který situaci stěžovatele umožní řešit způsobem zajišťujícím naději na zachování jeho ekonomické životaschopnosti. Teprve pokud by ministr i za této situace zůstal nečinný, tedy pokud by exekutiva nenalezla účinné prostředky zabránění zmiňovanému nežádoucímu stavu a z jejího dosavadního postupu plynulo, že ani nalézt nehodlá, nezbylo by než, aby takové účinné prostředky nalezl soud" (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. srpna 2015 sp. zn. 1 Afs 171/2015, bod 31; srov. též usnesení sp. zn. IV. ÚS 3448/15 ze dne 20. 12. 2016, jímž Ústavní soud odmítl ústavní stížnost směřující proti citovanému rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
33. K výše řečenému Ústavní soud dále dodává, že "je nutno trvat na tom, aby orgány finanční správy o podané žádosti o posečkání, případně o prominutí daně řádně rozhodly a aby takováto rozhodnutí byla soudně přezkoumatelná. Je totiž primárně věcí právě finanční správy, aby velmi bedlivě v každém konkrétním případě zvážila, jak zmírnit případné likvidační účinky, a to případně i s ohledem na celkovou ekonomickou situaci daňového subjektu se zohledněním jeho celkové daňové zátěže." Není však povinností finanční správy, aby dopad zákona č. 402/2010 Sb. na fotovoltaické elektrárny sama aktivně hodnotila či řízení o prominutí daně sama iniciovala. "Jedná se totiž o ochranu před nezákonným postupem plátce, o nástroj určený pro řešení sporu mezi plátcem a poplatníkem, který slouží zejména k tomu, aby byl postup plátce podroben kontrole státní moci a poplatník byl před případným nezákonným postupem plátce prostřednictvím konečného rozhodnutí správce daně ochráněn. Bylo by však absurdní klást na plátce daně povinnost, nota bene bez jakékoliv psané právní úpravy, aby sám posuzoval likvidační účinky solárního odvodu na poplatníka" (srov. výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 2216/14; usnesení sp. zn. I. ÚS 2757/15 a usnesení sp. zn. I. ÚS 2944/15).
34. Judikatura Nejvyššího správního soudu tedy nadále v souladu s judikaturou Ústavního soudu ústavně konformním způsobem otevírá možnosti řešení likvidačních důsledků solárního odvodu v rámci daňového řízení. A proto závěr Nejvyššího soudu v napadeném usnesení, že námitku likvidačního dopadu solárního odvodu nelze s úspěchem uplatňovat v občanském soudním řízení, nelze považovat za protiústavní. Naopak, Nejvyšší soud zde postupoval v intencích příslušných ustanovení občanského soudního řádu, tedy ústavně konformním způsobem, a tento svůj závěr řádně odůvodnil (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 2363/14 ze dne 10. 2. 2015).
35. Ústavní soud považuje za klíčové závěrem zdůraznit, že pokud má provozovatel fotovoltaické elektrárny za to, že novela zákona o podpoře výroby elektřiny má v jeho případě likvidační efekt (tedy nikoli jen efekt snížení výnosů, který byl Ústavním soudem již shledán ústavně souladným), pak musí takové působení v daňovém a popřípadě následném soudním řízení nikoli pouze tvrdit, nýbrž i přesvědčivě dokázat (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 2591/13 ze dne 17. 10. 2013; srov. též usnesení sp. zn. II. ÚS 144/17 ze dne 15. 2. 2017, bod 9). V souladu se závěry vyjádřenými Ústavním soudem již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 a potvrzenými jeho navazující judikaturou je zohlednění účinků likvidačního efektu solárního odvodu za stávající právní úpravy možné pouze prostřednictvím institutů obsažených v daňovém řádu (posečkání úhrady daní, rozložení úhrady na splátky, prominutí či nepředepsání úroků z posečkání, prominutí daně). Bez marného vyčerpání možností poskytnutých daňovým řádem nelze náhradu případného likvidačního dopadu solárního odvodu, způsobujícího neústavní zásah do vlastnického práva ve smyslu čl. 11 Listiny, s úspěchem uplatňovat v občanském soudním řízení.
C) K odpovědnosti státu za legislativní činnost
36. Z ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny plyne právo na náhradu škody od státu v případě nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu. Podle čl. 36 odst. 4 jsou podmínky a podrobnosti výkonu tohoto práva stanoveny zákonem. Právním předpisem specifikujícím právo zakotvené v čl. 36 odst. 3 Listiny je zákon o odpovědnosti státu.
37. V případě stěžovatelky nebyly splněny podmínky k tomu, aby se mohla domáhat náhrady škody za aplikaci zákona č. 402/2010 Sb. podle zákona o odpovědnosti státu. Jak v přechozím řízení uvedl již obvodní soud, činnost Parlamentu není úředním postupem ve smyslu § 13 tohoto zákona. Touto námitkou se zabýval rovněž městský soud, který ve svém rozhodnutí přisvědčil závěru obvodního soudu v otázce nemožnosti dovození odpovědnosti Parlamentu za přijímání zákonů podle zákona o odpovědnosti státu. Nejvyšší soud se následně s postupem městského soudu ztotožnil a dodal, že městský soud ani nemohl dojít k závěru o protiústavním omezení vlastnického práva stěžovatelky, jelikož Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 dovodil, jak již bylo výše vysvětleno, že zavedení tzv. solárního odvodu zákonem č. 402/2010 Sb. je v souladu s ústavním pořádkem.
38. Tento závěr potvrzuje i ustálená judikatura obecných soudů. Obvodní soud odkázal ve svém odůvodnění na usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1220/2007 ze dne 4. 6. 2008, v němž Nejvyšší soud dovodil, že "proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu Parlamentu České Republiky není úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům". Tento závěr ve své judikatuře potvrdil i Ústavní soud (srov. např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 1963/16 ze dne 18. 10. 2016).
39. Nelze vyloučit, že by v důsledku legislativní činnosti Parlamentu skutečně mohlo dojít ke zhoršení právního postavení konkrétních subjektů, resp. k zásahu do jejich ústavně garantovaných práv. Vznik škody v důsledku legislativních změn však sám o sobě nepostačuje k založení odpovědnostního vztahu mezi státem a poškozeným subjektem. Tyto závěry potvrzuje také již zmiňovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, v němž bylo deklarováno, že princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy (srov. též usnesení sp. zn. I. ÚS 2256/17 ze dne 21. 9. 2017).
40. Z výše zmíněných důvodů neobstojí ani námitka stěžovatelky mířící k poskytnutí náhrady škody přímo z titulu porušení čl. 11 odst. 4 Listiny. Možnost stanovení daní a poplatků je totiž obsažena přímo v čl. 11 odst. 5 Listiny. Solární odvod lze zajisté za takovouto daň či poplatek považovat, přičemž z hlediska ústavnosti jeho výběru je klíčové, zda byl vybrán na základě a v souladu se zákonem. Tak tomu bezesporu bylo.