Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Ludvíka Davida a soudců Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajka) a Vojtěcha Šimíčka - ze dne 23. ledna 2018 sp. zn. I. ÚS 2637/17 ve věci ústavní stížnosti D. V., zastoupeného opatrovníkem V. P., právně zastoupeného Mgr. Bc. Filipem Schmidtem, LL.M., advokátem, se sídlem Ovenecká 78/33, Praha 7, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2017 č. j. 3 Ads 151/2016-59 o odmítnutí stěžovatelovy žaloby proti Středočeskému kraji na nezákonný zásah spočívající v opomenutí učinit cílené a konkrétní kroky vedoucí k zajištění dostupnosti poskytování sociálních služeb pro stěžovatele, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, jako vedlejšího účastníka řízení.
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2017 č. j. 3 Ads 151/2016-59 byla porušena základní práva stěžovatele, a to právo na zdraví dle čl. 31 Listiny základních práv a svobod, právo na přiměřenou životní úroveň dle čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, právo na nezávislý způsob života a zapojení do společnosti dle čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením a právo na soudní ochranu dle čl. 36 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2017 č. j. 3 Ads 151/2016-59 se proto ruší.
Odůvodnění
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Včas podanou ústavní stížností stěžovatel napadl v záhlaví uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu, jímž byla odmítnuta jeho žaloba na nezákonný zásah proti Středočeskému kraji (vedlejšímu účastníkovi řízení před Ústavním soudem). Onen nezákonný zásah byl spatřován v opomenutí učinit cílené a konkrétní kroky vedoucí k zajištění dostupnosti poskytování sociálních služeb pro stěžovatele. Podle stěžovatele Nejvyšší správní soud svým rozhodnutím porušil jeho základní práva zaručená Listinou základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "evropská Úmluva") a Úmluvou o právech osob se zdravotním postižením, jakož i ústavní principy zakotvené v Ústavě České republiky (dále jen "Ústava").
2. Stěžovatel je osobou s těžkým zdravotním postižením; má poruchu autistického spektra (diagnóza dětský autismus) a středně těžké mentální postižení, přičemž jeho postižení je doprovázeno závažnými poruchami chování. Stěžovatel tak potřebuje nepřetržitou péči a dohled, které až do 1. února 2016 zajišťovaly především jeho babička vysokého věku (více než 80 let) a jeho matka, jež sama má psychosociální postižení a je v částečném invalidním důchodu. Celá rodina žila v bytě 2+kk, avšak pro obě ženy byla situace velmi obtížně zvládnutelná (dospělý stěžovatel má značnou sílu, kterou převyšuje obě ženy, dokonce je i několikrát fyzicky napadl; projevovalo se u něj též destruktivní chování vůči bytu a jeho vybavení; obě ženy s ním ani nemohly vycházet ven, protože to i s ohledem na stěžovatelovu sílu bylo nebezpečné pro stěžovatele samotného i jeho okolí). Rodina kontaktovala mnohé poskytovatele sociálních služeb s žádostí o umístění stěžovatele, avšak bez úspěchu (stěžovatel jimi nemohl být přijat buď z důvodu nedostatku kapacity, či proto, že nepatřil do jejich cílové skupiny).
3. Rodina dlouhodobě spolupracuje s Národním ústavem pro autismus, z. ú., (dříve Asociace pomáhající lidem s autismem - APLA Praha, Střední Čechy, o. s.; dále jen "NAUTIS"), který stěžovateli v omezeném rozsahu poskytoval osobní asistenci a odlehčovací pobyty. Od října 2012 se NAUTIS i babička stěžovatele několikrát obrátily s žádostí o pomoc při řešení situace stěžovatelovy rodiny a zajištění péče o stěžovatele na Městský úřad Rakovník, Středočeský kraj (vedlejšího účastníka řízení) a Krajský úřad Středočeského kraje s tím, že situace rodiny je velmi tíživá, péče o stěžovatele v domácím prostředí se postupně dostává na hranici zvladatelnosti (vzhledem k náročnosti péče o stěžovatele, věku babičky i zdravotnímu postižení matky), a tak je potřeba pro něj zajistit odpovídající pobytové či jiné adekvátní služby, při nichž by mu byla poskytována každodenní péče. Rodině však ze strany veřejné moci bylo zpravidla toliko doporučeno obrátit se na konkrétní poskytovatele sociálních služeb, případně byl učiněn pokus o zprostředkování těchto služeb. K úspěšnému zajištění potřebné sociální služby však v žádném případě nedošlo.
4. Od 1. 2. 2016 stěžovatel využívá sociální služby domova se zvláštním režimem v Libčicích poskytované NAUTISem. K umístění stěžovatele došlo bez přímého přispění ze strany Středočeského kraje, krajského úřadu či městského úřadu.
5. Dne 11. 3. 2016 stěžovatel podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem dle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "soudní řád správní") proti 1. Středočeskému kraji (vedlejšímu účastníkovi řízení před Ústavním soudem), 2. Krajskému úřadu Středočeského kraje a 3. Městskému úřadu Rakovník. Stěžovatel se žalobou domáhal určení nezákonnosti zásahů žalovaných, a to opomenutí 1. žalovaného (vedlejšího účastníka řízení před Ústavním soudem) učinit cílené a konkrétní kroky vedoucí k zajištění dostupnosti poskytování sociálních služeb pro stěžovatele, opomenutí 2. žalovaného koordinovat poskytování sociálních služeb vedoucích k řešení nepříznivé sociální situace a k sociálnímu začleňování stěžovatele a opomenutí 3. žalovaného zajistit poskytnutí sociální služby v nezbytném rozsahu.
6. Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 14. 6. 2016 č. j. 46 A 23/2016-63 vyslovil nezákonnost opomenutí vedlejšího účastníka řízení (1. žalovaného) učinit cílené a konkrétní opatření vedoucí k zajištění dostupnosti poskytování sociálních služeb stěžovateli (výrok I), ve vztahu k ostatním žalovaným žalobu zamítl (výrok II).
7. Krajský soud, vycházeje z předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu (především rozsudku č. j. 4 Ads 134/2014-29 ze dne 30. 10. 2014 a navazujícího rozsudku č. j. 4 Ads 85/2015-57 ze dne 27. 1. 2016), poukázal na právo stěžovatele na poskytování služeb sociální péče v nejméně omezujícím prostředí dle § 38 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o sociálních službách"), které je zákonným promítnutím ústavně zaručeného práva na pomoc v hmotné nouzi dle čl. 30 odst. 2 Listiny. Toto právo stěžovatele přitom podle krajského soudu v daném případě bylo porušeno, ba byl dotčen esenciální obsah práva stěžovatele na pomoc veřejné moci, neboť stěžovateli nebyla zajištěna žádná odpovídající služba sociální péče. Při zajišťování sociálních služeb mají přitom klíčovou roli kraje jako územní samosprávné celky [§ 95 písm. g) zákona o sociálních službách]. Ty mají mimo jiné i povinnost zajistit dostupnost sociálních služeb v souladu se zákonem, jež odpovídá právu dotčených osob (osob se zdravotním postižením) na zajištění takové pomoci. V posuzovaném případě byl přitom vedlejší účastník řízení (Středočeský kraj) informován o situaci stěžovatele a jeho rodiny, včetně skutečnosti, že stěžovatel nemá přístup k pobytovým (nebo jiným odpovídajícím) službám, a tak ve smyslu § 95 písm. g) zákona o sociálních službách bylo jeho povinností učinit konkrétní a adresná opatření k zajištění dostupnosti odpovídajících služeb sociální péče stěžovateli v přiměřeném čase, s tím, že konkrétní způsob zajištění těchto služeb záležel na jeho úvaze. Za situace, kdy bylo stěžovateli odmítnuto financování služeb osobní asistence nebo podporovaného bydlení v jeho bydlišti a nebyly pro něj volné ani kapacity odpovídající pobytové péče, byl vedlejší účastník řízení povinen provést konkrétní opatření vedoucí k rozšíření či doplnění nabídky pobytových služeb v rámci kraje tak, aby byla vyřešena situace stěžovatele a jeho rodiny, což však neučinil. Krajský soud uzavřel, že toto opomenutí vedlejšího účastníka řízení představovalo nezákonný zásah. Naopak však krajský soud neshledal, že by se stěžovatelem namítaných zásahů dopustili i další žalovaní (Krajský úřad Středočeského kraje a Městský úřad Rakovník).
8. Výrok I rozsudku krajského soudu vedlejší účastník řízení napadl kasační stížností. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 14. 6. 2017 č. j. 3 Ads 151/2006-59 zrušil napadené rozhodnutí Krajského soudu v Praze ve výroku I (výrok I) a sám odmítl žalobu v části domáhající se určení nezákonnosti zásahu vedlejšího účastníka řízení (výrok II). Nejvyšší správní soud v prvé řadě dospěl k závěru o nedostatku pravomoci soudů ve správním soudnictví, neboť kraj jako vyšší územní samosprávný celek nelze považovat za správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 soudního řádu správního, tím by mohl být leda jeho konkrétní orgán. Dále Nejvyšší správní soud popřel, že by podle českého právního řádu stěžovateli náleželo "všeobecné veřejné subjektivní právo na poskytnutí konkrétní služby sociální péče v požadovaném časovém horizontu a na vymezeném území"; takové právo podle Nejvyššího správního soudu nelze dovodit ani z Listiny základních práv a svobod, která navíc oblast sociálních služeb vůbec nepokrývá, ani z Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením (jež podle Nejvyššího správního soudu není přímo aplikovatelnou ve smyslu čl. 10 Ústavy, ale představuje tzv. soft-law), ani ze samotného zákona o sociálních službách, jehož § 38 pouze obecně definuje účel poskytování služeb sociální péče a nejvhodnější způsob poskytování této péče a nezakotvuje nárok na poskytnutí péče jako takový. Individuální nároky vyplývající ze zákona o sociálních službách jsou v něm formulovány odlišně. Žádné konkrétní právo pro uživatele sociálních služeb podle Nejvyššího správního soudu nevyplývá ani z obecně stanovené povinnosti kraje zajistit dostupnost sociálních služeb v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb dle § 95 písm. g) zákona o sociálních službách. Porušení tohoto ustanovení pak také nemůže představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 soudního řádu správního. Závěrem se Nejvyšší správní soud vyjádřil i ke své předchozí judikatuře, na niž se odvolával krajský soud v napadeném rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v projednávaném případě shledal, že přes částečný nesoulad svého aktuálního rozhodnutí a předcházejících rozhodnutí (rozsudky sp. zn. 4 Ads 134/2014 a sp. zn. 4 Ads 85/2015) nebyl povinen věc předložit k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť ona předcházející rozhodnutí lze zčásti považovat za ojedinělá vybočení z dosavadní praxe a navíc v nich byl řešen případ s rozdílným kontextem a podstatou oproti případu stěžovatele.
II. Argumentace stěžovatele, účastníka a vedlejšího účastníka řízení
9. Stěžovatel se domnívá, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu došlo k porušení čl. 1 odst. 2, čl. 10 a čl. 95 odst. 1 Ústavy, čl. 3 odst. 1, čl. 10 odst. 2, čl. 30 odst. 2, čl. 31 a čl. 36 odst. 2 Listiny, čl. 3, 8 a 14 evropské Úmluvy a čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 5 a 19, čl. 26 odst. 1 písm. b) a čl. 28 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Je přesvědčen, že mu svědčí právo na poskytování adekvátních sociálních služeb vyplývající z Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, Listiny a zákona o sociálních službách, kterému odpovídá povinnost orgánů veřejné moci zajistit dostupnost sociálních služeb a jehož ochrany se může domáhat u soudu. Podrobnější argumentace stěžovatele je rozčleněna do několika okruhů.
10. Zaprvé se stěžovatel věnuje povaze Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením a práv v ní zakotvených a poměru úmluvy a vnitrostátních právních norem. Odkazuje na čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy a zdůrazňuje, že úmluva představuje závazný právní dokument (nikoli tzv. soft-law), který je součástí právního řádu České republiky a práv v něm zakotvených se lze domáhat soudní cestou. S poukazem na názor Výboru OSN pro práva osob se zdravotním postižením stěžovatel uvádí, že úmluva obsahuje práva spojená s různým způsobem provedení; některá jsou bezprostředně vykonatelná [např. možnost volby, kde a s kým bude člověk žít, dle čl. 19 písm. a) úmluvy], jiná podléhají progresivní realizaci a potřeba okamžitého provedení se vztahuje jen na jejich jádro [např. právo na zajištění komunitních služeb dle čl. 19 písm. b) úmluvy]. V projednávaném případě přitom podle stěžovatele došlo k porušení samotné podstaty jeho práva na život v komunitě dle čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Zároveň však stěžovatel zdůrazňuje, že srovnatelná práva jako dle jmenované úmluvy lze v jeho případě dovodit i z vnitrostátního právního řádu, a to z čl. 30 odst. 2 Listiny zakotvujícího právo na pomoc v hmotné nouzi (hmotné zabezpečení), respektive čl. 31 Listiny garantujícího právo na zdraví a z § 2 odst. 2 a § 38 zákona o sociálních službách. S ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy pak orgány veřejné moci, včetně správních soudů, byly povinny vykládat zmíněná vnitrostátní ustanovení v souladu s relevantními ustanoveními (čl. 19, 26 a 28) Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením.
11. Stěžovatel dále tvrdí, že právo na poskytování sociálních služeb představuje veřejné subjektivní právo, jemuž svědčí soudní ochrana; přestože se jedná o právo z kategorie práv sociálních, odepření soudní ochrany by vedlo k faktickému popření či vyprázdnění daného práva. Stěžovatel poukazuje též na souvislost tohoto práva s otázkou lidské důstojnosti, přičemž i vzhledem k této souvislosti nelze připustit vyjmutí problematiky zajišťování sociálních služeb ze soudního přezkumu. Ve vztahu ke svému konkrétnímu případu pak stěžovatel akcentuje, že před správními orgány se nedomáhal poskytnutí konkrétní služby sociální péče v určitém čase a na určitém území, ale bránil se proti postupu, respektive nečinnosti veřejné moci za situace, kdy mu bylo poskytnutí potřebné sociální péče zcela odmítnuto z důvodu atypického zdravotního postižení. Stěžovatel připomíná, že v jeho případě vedlejší účastník řízení neučinil žádný krok k zajištění, byť jediné odpovídající sociální služby, kterou by mohl využít. Za této situace bylo podle něj namístě bránit se pomocí žaloby na ochranu před nezákonným zásahem ve správním soudnictví, která přestavuje tzv. zbytkovou kategorii v rámci správních žalob, a s níž by tedy mělo být zacházeno tak, aby pokryla veškeré zásahy veřejné moci dopadající do sféry práv nebo povinností jednotlivce, na něž se nevztahuje jiný způsob soudní ochrany. V neposlední řadě stěžovatel poukazuje na dřívější judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky sp. zn. 4 Ads 134/2014 a sp. zn. 4 Ads 85/2015, citované výše), podle níž může být nezákonným zásahem výslovně i nezajištění odpovídající sociální služby. Ostatně také Výbor OSN pro práva osob se zdravotním postižením zdůrazňuje nezbytnost právní vymahatelnosti podpory pro umožnění nezávislého života v komunitě dle čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením.
12. Závěrem pak stěžovatel namítá, že napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je svévolné a nepředvídatelné. Za svévolné stěžovatel pokládá závěry Nejvyššího správního soudu, kterými byla vyloučena jednak soudní ochrana jeho lidského práva a jednak aplikace mezinárodní smlouvy o lidských právech s odkazem na její právní nezávaznost. Nepředvídatelnost napadeného rozhodnutí potom stěžovatel spatřuje v jeho nerespektování předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu zejména k otázkám pasivní legitimace kraje (pravomoci správních soudů) a obsahu § 38 zákona o sociálních službách, aniž by věc byla nejprve postoupena k rozhodnutí rozšířenému senátu.
13. K ústavní stížnosti se k výzvě Ústavního soudu vyjádřili účastník řízení i vedlejší účastník řízení.
14. Nejvyšší správní soud jako účastník řízení ve svém vyjádření poukazuje na odůvodnění svého rozhodnutí. Mimoto zdůrazňuje, že nepominul otázku případného postoupení dané věci rozšířenému senátu, ale ve svém rozhodnutí osvětlil, proč podle něj takový postup nebyl namístě. K otázce Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením pak uvádí, že se samozřejmě jedná o mezinárodní smlouvu podle čl. 10 Ústavy, která je součástí českého právního řádu a pro orgány České republiky obecně závazná. Nicméně tato úmluva podle něj neobsahuje žádná dostatečně konkrétní ustanovení, která by byla přímo aplikovatelná či mohla mít přednost před zákonem ve smyslu čl. 10 Ústavy; bez dalšího z ní, včetně jejího čl. 19, nevyplývají žádná práva na konkrétní služby sociální péče.
15. Vedlejší účastník řízení Středočeský kraj se plně ztotožnil s odůvodněním napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Souhlasí s tím, že postrádá pasivní legitimaci v řízení a že jeho činnost dle § 95 písm. g) zákona o sociálních službách nemůže představovat zásah ve smyslu soudního řádu správního. Ztotožňuje se též se závěrem, že Listina základních práv a svobod explicitně nezahrnuje právo na poskytování sociálních služeb a že z platného právního řádu nevyplývá všeobecné subjektivní právo stěžovatele na konkrétní poskytnutí sociální služby v požadovaném časovém horizontu a na vymezeném území.
III. Posouzení Ústavního soudu
16. Ústavní stížnost je důvodná.
17. Ústavní soud úvodem konstatuje, že projednávaný případ vyvolává komplexní ústavněprávní otázky. Stěžovatel je osobou se zdravotním postižením a před správními soudy se domáhal zajištění dostupnosti odpovídajících služeb sociální péče, a to i s poukazem na svá práva dle mezinárodní úmluvy; Nejvyšší správní soud však fakticky shledal, že mu v tomto ohledu nesvědčí žádné soudně vymahatelné právo. Ústavní soud v dalším odůvodnění nálezu nejdříve připomene kontext práv osob se zdravotním postižením, poté identifikuje dotčená základní práva stěžovatele, následně se bude věnovat otázce existence a obsahu práva na dostupnost vhodných sociálních služeb (služeb sociální péče) dle zákonné úpravy a závěrem se bude zabývat soudní ochranou tohoto práva a právem stěžovatele na spravedlivý proces.
A. Práva osob se zdravotním postižením
18. Právy osob se zdravotním postižením se Ústavní soud zabýval již v řadě svých rozhodnutí. V nálezu sp. zn. I. ÚS 1974/14 ze dne 23. 3. 2015 (N 61/76 SbNU 825) se blíže věnoval také historickému vývoji postavení těchto osob (body 35-41 nálezu; všechna rozhodnutí Ústavního soudu citovaná v tomto nálezu jsou dostupná též z http://nalus.usoud.cz). Připomněl, že přestože osoby s postižením tvoří nezanedbatelnou část populace - podle dostupných statistických údajů zhruba jedna desetina populace během života trpí závažnými neuropsychiatrickými potížemi, jako je schizofrenie, deprese, demence apod. - práva těchto osob, a zejména osob s duševním postižením, byla v minulosti opomíjena a tito lidé byli naopak vystaveni značné stigmatizaci, ostrakizaci a předsudkům.
19. Na globální úrovni byla práva osob s postižením namnoze přehlížena až do začátku 70. let 20. století [Della Fina, V., Cera, R., Palmisano, G. (eds.) The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities: A Commentary. Springer International Publishing, 2017, s. 2]. Zejména v 80. letech ovšem problematika těchto osob začala přitahovat větší pozornost, Valné shromáždění OSN dokonce léta 1983-1992 prohlásilo za Dekádu osob s postižením (tamtéž, s. 7). V jejím průběhu byl také v rámci OSN (Komise pro lidská práva, Subkomise pro prevenci diskriminace a ochranu menšin) pověřen zvláštní zpravodaj provedením studie o vztahu mezi lidskými právy a zdravotním postižením. Jeho závěrečná zpráva nazvaná "Lidská práva a osoby s postižením" byla oficiálně publikována v roce 1993 (Publikace OSN, Sales No. E.92.XIV.4) a byla v ní popsána závažnost situace: osoby se zdravotním postižením "běžně žijí v žalostných podmínkách, v důsledku přítomnosti fyzických a sociálních bariér, které brání jejich integraci a plnému zapojení do společnosti. Výsledkem je, že miliony dětí i dospělých na celém světě jsou odloučeny a zbaveny prakticky všech svých práv a vedou ubohý, marginální život" (bod 3 zprávy zvláštního zpravodaje).
20. Od té doby se však situace mění. Proti vyloučení osob s duševním postižením ze společnosti se postavila například i Světová zdravotnická organizace, a to již ve své každoroční zprávě o světovém zdraví z roku 2001 nazvané "Duševní zdraví: Nové porozumění, nová naděje" (The world health report 2001 - Mental Health: New Understanding, New Hope). Zejména však v roce 2006 byla v rámci OSN přijata Úmluva o právech osob se zdravotním postižením. Česká republika ji ratifikovala v roce 2009 a ode dne 28. 10. 2009 úmluva vstoupila v platnost pro Českou republiku. Preambule úmluvy potvrzuje, že lidská práva náleží všem lidem, a proto je potřebné zaručit i osobám se zdravotním postižením plné užívání práv a svobod bez diskriminace. Zdůrazněno je mimo jiné také právo rodiny na ochranu ze strany společnosti a státu a potřeba poskytovat osobám se zdravotním postižením a jejich rodinám nezbytnou ochranu a pomoc. Mezi základní zásady úmluvy patří nediskriminace, respektování přirozené důstojnosti a zároveň respektování odlišnosti a přijímání osob se zdravotním postižením jako součásti lidské různorodosti a přirozenosti. Úmluva zaručuje jak práva, která se tradičně řadí mezi občanská či politická, tak práva řazená do kategorie hospodářských, sociálních a kulturních, připomínajíc všestrannost, nedělitelnost a vzájemnou závislost a souvislost všech lidských práv a svobod.
21. Osoby se zdravotním postižením jako nositele základních práv potvrzuje i judikatura Ústavního soudu. Ve vztahu k osobám s duševním postižením se Ústavní soud dosud zabýval především otázkami jejich svéprávnosti (podle dřívější terminologie způsobilosti k právním úkonům), osobní svobody a jejich postavení a práv v relevantních řízeních [například nález sp. zn. IV. ÚS 412/04 ze dne 7. 12. 2005 (N 223/39 SbNU 353), nález sp. zn. II. ÚS 303/05 ze dne 13. 9. 2007 (N 141/46 SbNU 361), nález sp. zn. II. ÚS 194/11 ze dne 22. 11. 2012 (N 193/67 SbNU 319), shora citovaný nález sp. zn. I. ÚS 1974/14, nález sp. zn. I. ÚS 1581/16 ze dne 17. 10. 2017 (N 189/87 SbNU 135) či nález sp. zn. I. ÚS 2933/15 ze dne 9. 2. 2016 (N 31/80 SbNU 401), vyjadřující se obecně k účasti osob se zdravotním postižením na soudních řízeních, která se jich týkají]. Ve výše citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 1974/14 Ústavní soud obecně zdůraznil, že tyto osoby jsou nositeli všech lidských práv a ta jim garantují ochranu a respekt k jejich přirozené lidské důstojnosti (bod 41). Otázka sociální ochrany či konkrétně dostupnosti sociálních služeb pro osoby se zdravotním postižením však dosud v rozhodovací praxi Ústavního soudu podrobněji rozpracována nebyla.
B. Dotčená základní práva
22. V projednávaném případě se stěžovatel, který má vážnou poruchu autistického spektra a středně těžké mentální postižení, domáhal před správními soudy ochrany svého tvrzeného práva na zajištění odpovídajících služeb sociální péče v nejméně omezujícím prostředí. Až do února 2016 se totiž nacházel v situaci, kdy žil v poměrně malém bytě se svou babičkou, tehdy ve věku více než osmdesát let, a matkou, která má sama psychosociální postižení. Právě tyto ženy, zejména babička, všemi svými silami (ba na jejich hranici) zajišťovaly každodenní péči o stěžovatele a dohled nad ním; krom toho rodina využívala služeb osobní asistence stěžovateli a odlehčovacích pobytů. I tak však situace rodiny byla velmi obtížná a těžko zvládnutelná a s ohledem na objektivní okolnosti (stav stěžovatele, věk babičky, zdravotní postižení matky atd.) nebylo možné trvale zajišťovat péči o stěžovatele takto v domácím prostředí. Navíc pokud stěžovatel pobýval pouze se svou babičkou a matkou, znamenalo to například, že nemohl ani vycházet ven z bytu, na procházky.
23. Popsaná situace stěžovatele vyvolávala otázky zejména z hlediska jeho práva na zdraví, práva na přiměřenou životní úroveň a práva na nezávislý způsob života a zapojení do společnosti.
1. Právo na zdraví
24. Právo na zdraví je v českém ústavním pořádku zakotveno primárně v čl. 31 odst. 1 Listiny, podle nějž: "Každý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon."
25. Ač stěžovatelovo zdravotní postižení - autismus nelze vnímat výhradně jako onemocnění jednotlivce, které je třeba léčit; přesto se jedná o formu zdravotního postižení ("disability"). Pojem "zdraví", a to i v kontextu práva na zdraví, neznamená pouze absenci nemoci, ale pokrývá také širší stav celkové pohody jednotlivce, respektive stav, kdy se jednotlivec zkrátka cítí dobře (srov. obtížně přeložitelný anglický výraz "well-being"). Takové chápání zdraví potvrzuje mimo jiné i definice používaná Světovou zdravotnickou organizací: "Zdraví je stav úplné fyzické, duševní a sociální pohody, a nikoli pouhá absence nemoci či nemohoucnosti." (preambule Ústavy Světové zdravotnické organizace z roku 1946, ve znění pozdějších úprav).
26. Otázka zdraví, respektive právo na zdraví, je tedy ve hře nejen v případech, kdy jde o nemocného či zraněného, kterého je třeba léčit a uzdravit; ale také v případech, kdy jde o osoby se zdravotním postižením, které nelze "vyléčit", neboť jejich zdravotní postižení nelze odstranit, avšak lze zmírnit jejich nepohodu působenou oním zdravotním postižením a zkvalitnit jejich život. V podobném duchu apeloval také Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 46/12 ze dne 16. 1. 2013 (N 14/68 SbNU 201), že v případě nápravy újmy na zdraví nejde jen o to, umožnit poškozenému důstojně dožít, ale také o vytváření takových podmínek a prostředí, aby poškození skutečně žít chtěli. I u osob s těžkým zdravotním postižením tak nejde jen o to, aby žily, ale aby v rámci možností žily co nejkvalitněji.
27. I v případě osob se zdravotním postižením, včetně osob s poruchami autistického spektra, je tedy třeba vnímat, že jejich celkový stav pohody, respektive míra jejich pocitu pohody může být zásadně ovlivňována nikoliv jen prostřednictvím klasické lékařské péče, ale také prostřednictvím sociální péče a opatření v sociální oblasti. Takové chápání práva na zdraví potvrzuje i Výbor OSN pro hospodářská, sociální a kulturní práva, který ve svém obecném komentáři č. 5 k osobám se zdravotním postižením ve vztahu k jejich právu na zdraví (čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech) uvedl: "Právo na fyzické a duševní zdraví v sobě zahrnuje též právo na přístup k, a právo je využívat, takovým zdravotním a sociálním službám ..., které umožňují osobám se zdravotním postižením stát se nezávislými, předcházejí dalším zdravotním postižením a podporují sociální integraci těchto osob." (bod 34 obecného komentáře výboru č. 5 z roku 1994, publikovaného dne 1. 1. 1995).
2. Právo na přiměřenou životní úroveň
28. Krom práva na zdraví je třeba otázku dostupnosti adekvátních sociálních služeb vnímat též prizmatem přiměřené životní úrovně a kvality životních podmínek stěžovatele i jeho rodiny.
29. Obecné právo na přiměřenou životní úroveň není výslovně obsaženo v české Listině základních práv a svobod. Ta v rámci sociálních práv v čl. 30 zakotvuje toliko právo občanů na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, při nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele (odstavec 1), které je v praxi realizováno především systémy důchodového pojištění a nemocenského pojištění, a dále právo každého, kdo se nachází v hmotné nouzi, na pomoc nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek (odstavec 2). Přestože Ústavní soud nevylučuje, že pojem "hmotné nouze" použitý v Listině nemusí být zcela vyčerpán zákonným, tj. podústavním, vymezením tohoto pojmu, je třeba zdůraznit, že toto právo dle čl. 30 odst. 2 Listiny míří v prvé řadě na případy, kdy si jednotlivci nejsou sami schopni zajistit ani základní životní podmínky, elementárně důstojný život, a tak potřebují pomoc státu (veřejné moci). V tak extrémní situaci se však podle Ústavního soudu stěžovatel nenacházel.
30. Naopak v případě stěžovatele bylo ve hře právo na přiměřenou (tj. nikoli jen elementární) životní úroveň, které všeobecně chrání čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhlášen pod č. 120/1976 Sb.), jenž je třeba chápat jako součást českého ústavního pořádku [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. Podle čl. 11 odst. 1 paktu státy "uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek. Smluvní státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva, uznávajíce pro dosažení tohoto cíle zásadní důležitost mezinárodní spolupráce, založené na svobodném souhlasu".
31. Též ke specifikům tohoto práva v případě osob se zdravotním postižením se vyjádřil Výbor OSN pro hospodářská, sociální a kulturní práva ve svém obecném komentáři č. 5, zmíněném výše. V jeho bodě 33 zdůraznil, že v rámci zmíněného práva osob se zdravotním postižením je zapotřebí také zajistit, aby těmto osobám byly k dispozici různé podpůrné služby, "které by jim pomohly zvyšovat jejich úroveň nezávislosti v běžném životě a vykonávat jejich práva". Ústavní soud doplňuje, že takové podpůrné služby samozřejmě mohou mít různou povahu v závislosti na konkrétním zdravotním postižení a situaci dotčené osoby. Zatímco pro jedny mohou představovat například invalidní vozík, chodítko či naslouchátka, pro jiné se může jednat o služby sociální péče, jako je například osobní asistence či podpora samostatného bydlení.
3. Práva dle Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením
32. Konečně je třeba situaci stěžovatele nahlížet také skrze speciální Úmluvu o právech osob se zdravotním postižením. Jak bylo shora uvedeno, k této úmluvě Česká republika přistoupila v roce 2009 a tato úmluva je pro ni závazná. Ostatně na práva v úmluvě zakotvená již několikrát odkázal také Ústavní soud ve své judikatuře [například nález sp. zn. I. ÚS 1581/16 ze dne 17. 10. 2017 (viz výše), bod 38; nález sp. zn. I. ÚS 2933/15 ze dne 9. 2. 2016 (N 31/80 SbNU 401), bod 12; nález sp. zn. III. ÚS 3333/11 ze dne 26. 9. 2013 (N 168/70 SbNU 563), bod 34].
33. Ústavní soud na tomto místě zdůrazňuje, že jmenovaná úmluva je v souladu s čl. 10 Ústavy plnohodnotnou a závaznou součástí právního řádu České republiky, neboť se jedná o vyhlášenou mezinárodní smlouvu, k jejíž ratifikaci dal Parlament souhlas a jíž je Česká republika vázána. Nejedná se tedy o žádný nezávazný, "soft-law" dokument, jak v napadeném rozhodnutí naznačil Nejvyšší správní soud (byť ve svém vyjádření k ústavní stížnosti již uznal status dotčené úmluvy dle čl. 10 Ústavy, včetně její závaznosti). Naopak, v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy jsou touto mezinárodní smlouvou vázány i soudy při svém rozhodování a též na základě čl. 1 odst. 2 Ústavy, podle nějž Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva, jsou povinny dotčenou mezinárodní úmluvu respektovat a vnitrostátní právo vykládat souladně s jejími ustanoveními. Pokud by to nebylo možné a vnitrostátní podústavní právo by bylo v rozporu s touto úmluvou bez možnosti konformního výkladu, bylo by namístě aplikovat přednostně tuto úmluvu (čl. 10 část věty za středníkem Ústavy), a to za podmínky, že by její relevantní ustanovení bylo tzv. samovykonatelné ("self-executing"), tj. vnitrostátně bezprostředně použitelné, bez nutnosti převtělení do konkrétního zákonného ustanovení. V této souvislosti přitom Ústavní soud konstatuje shodně se stěžovatelem, že Úmluva o právech osob se zdravotním postižením obsahuje ustanovení různé povahy, tedy jak taková, která jsou bezprostředně použitelná (například právo osob se zdravotním postižením na uznání jejich právní subjektivity dle čl. 12 odst. 1 úmluvy); tak taková, která vnitrostátně bezprostředně použít nelze a přímá aplikovatelnost se může vztahovat až na konkrétní vnitrostátní právní normy je reflektující (například povinnost států podporovat habilitační a rehabilitační služby a programy podle čl. 26 úmluvy); tak taková, která mají smíšenou povahu a některé složky jimi upravených práv jsou bezprostředně vykonatelné (zejména jsou-li spojeny s negativními závazky státu nezasahovat do těchto práv), jiné vyžadují provedení zákonem (například právo na nezávislý způsob života a zapojení do společnosti dle čl. 19 úmluvy). Ústavní soud nicméně znovu zdůrazňuje, že otázka samovykonatelného charakteru ustanovení úmluvy se stává relevantní až v případě jejich rozporu s vnitrostátními zákonnými předpisy; pokud zde žádný rozpor není, použije se zkrátka vnitrostátní zákon, který je i s ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy vykládán ve světle dotčené mezinárodní smlouvy.
34. Úmluva o právech osob se zdravotním postižením upravuje jak všeobecná základní práva, zakotvená i v dalších mezinárodních lidskoprávních instrumentech (například Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech), jako například již výše zmíněné právo na přiměřenou životní úroveň (čl. 28 odst. 1 úmluvy), tak práva reflektující specificky situaci osob se zdravotním postižením. Mezi ta patří i právo na nezávislý způsob života a zapojení do společnosti dle čl. 19 úmluvy, na které stěžovatel poukazoval i v řízení před správními soudy. Jmenované ustanovení konkrétně stanoví: "Státy, které jsou smluvní stranou této úmluvy, uznávají rovné právo všech osob se zdravotním postižením žít v rámci společenství, s možnostmi volby na rovnoprávném základě s ostatními, a přijmou účinná a odpovídající opatření, aby osobám se zdravotním postižením usnadnily plné užívání tohoto práva a jejich plné začlenění a zapojení do společnosti, mimo jiné tím, že zajistí, aby: a) osoby se zdravotním postižením měly možnost si zvolit, na rovnoprávném základě s ostatními, místo pobytu, kde a s kým budou žít a nebyly nuceny žít ve specifickém prostředí; b) osoby se zdravotním postižením měly přístup ke službám poskytovaným v domácím prostředí, rezidenčním službám a dalším podpůrným komunitním službám, včetně osobní asistence, která je nezbytná pro nezávislý způsob života a začlenění do společnosti a zabraňuje izolaci nebo segregaci; c) komunitní služby a zařízení určená široké veřejnosti byly přístupné, na rovnoprávném základě s ostatními, i osobám se zdravotním postižením a braly v úvahu jejich potřeby." Citované ustanovení směřuje k tomu, aby osobám se zdravotním postižením bylo umožněno žít co nejsamostatněji (nejsvobodněji) ve smyslu vlastního rozhodování o svém (každodenním) životě a kontroly nad ním [srov. obecný komentář Výboru pro práva osob se zdravotním postižením k článku 19: Nezávislý způsob života a zapojení do společnosti; bod 16 (a)], a to v prostředí, které jim toto bude umožňovat, nikoli je izolovat či segregovat od zbytku společnosti. Z hlediska tohoto ustanovení mohou být mimo jiné problematické i situace, kdy jsou osoby se zdravotním postižením odkázány výlučně na pomoc své rodiny [srov. tamtéž, body 25 a 38 (c)], aniž by měly přístup k potřebným sociálním službám.
35. Ústavní soud tedy shrnuje, že otázka poskytování adekvátních sociálních služeb a jejich dostupnosti pro stěžovatele jako osobu se zdravotním postižením má úzkou souvislost s jeho právem na zdraví, právem na přiměřenou životní úroveň i právem na nezávislý způsob života a zapojení do společnosti. Nehledě na finanční dávky od státu byl stěžovatel v rozhodném období ze značné části odkázán na osobní podporu, pomoc a péči své babičky a své matky, s nimiž žil v jednom bytě. Jeho rodina (obě ženy) však s ohledem na objektivní okolnosti (stav stěžovatele, věk babičky, zdravotní postižení matky atd.) nebyla schopna trvale zajišťovat péči o něj v domácím prostředí; život v tomto prostředí navíc pro stěžovatele například znamenal, že musel celý den zůstávat v uzavřeném bytě, bez možnosti pobytu venku. I přes opakované žádosti ovšem pro stěžovatele nebyly po dobu delší než tři roky dostupné vhodné služby sociální péče, pobytové či jiné adekvátní. Ústavní soud také nemůže přehlédnout nelehkou situaci, v níž se nacházel nejen stěžovatel, ale také obě ženy, které s ním žily a každodenně se o něj staraly; přitom obě tyto ženy s ohledem na svůj vysoký věk, respektive zdravotní postižení rovněž náleží ke skupinám zranitelných osob zasluhujících zvláštní ochranu.
4. Omezená aplikovatelnost - zákonné provedení