41. Namítala-li stěžovatelka porušení svých práv tím, že krajský soud neprovedl jí navrhované důkazy, je třeba se zabývat tím, jaké postavení stěžovatelka v řízení měla a zda se s tímto postavením pojí i právo na provedení navrhovaných důkazů. Právo osoby zúčastněné na řízení navrhnout důkazy (a povinnost soudu je vypořádat) může založit zákonná úprava řízení před správními soudy, případně úprava ústavní.
42. Soudní řád správní v § 33 a 34 vymezuje postavení účastníků řízení a osob zúčastněných na řízení. Toto rozlišení je pak respektováno při vymezení procesních povinností soudu a procesních oprávnění a povinností účastníků řízení a osob zúčastněných na řízení. Širší rozsah procesních práv zákon výslovně přiznává účastníkům řízení, vůči nimž zároveň soud musí plnit více povinností (srov. např. § 49 odst. 1, 5, 12, § 74, § 105 odst. 1 soudního řádu správního). Postavení osob zúčastněných na řízení je záměrně konstruováno jako postavení procesních subjektů odlišných od účastníků řízení, což odpovídá i povaze zájmů, které v řízení uplatňují. Žalobce totiž v řízení zpravidla uplatňuje tvrzení o porušení svých veřejných subjektivních práv (§ 65, 79, 82, 101a soudního řádu správního), kdežto osoba zúčastněná na řízení hájí svá (typicky hmotná) práva či povinnosti, jež mohou být přímo dotčeny zrušením nebo vydáním správního rozhodnutí podle výroku soudu, případně hájí práva či povinnosti, jež byly přímo dotčeny vydáním či nevydáním správního rozhodnutí, aniž by však tato osoba z toho důvodu sama podala žalobu (§ 34 odst. 1 soudního řádu správního).
43. Osoba zúčastněná na řízení tak před správním soudem nemusí uplatňovat práva shodná s právy uplatňovanými žalobcem, případně hájenými žalovaným, a nemusí ani jednoho z nich podporovat (nejde o vedlejšího účastníka ve smyslu § 93 občanského soudního řádu). Platí přitom stále, že o věci samé rozhoduje správní orgán, kdežto soud přezkoumává pouze zákonnost správního rozhodnutí ve vztahu k žalobou uplatněným bodům směřujícím k ochraně veřejných subjektivních práv žalobce. V tomto ohledu je tedy v rámci soudního řízení řešena věc žalobce, která měla či může mít dopad do věci (typicky hmotných práv) osoby zúčastněné. Na rozdíl od postupu civilního soudu podle části páté občanského soudního řádu pak správní soud nerozhoduje namísto žalovaného správního orgánu, ale jeho rozhodnutí zruší a vrátí k dalšímu řízení, kde má osoba zúčastněná na řízení zpravidla opětovně možnost plně argumentovat k věci a tím účinně hájit své zájmy.
44. Tomu přiléhavě soudní řád správní ukládá žalobci, aby navrhoval důkazy [§ 71 odst. 1 písm. e), § 80 odst. 3 písm. c), § 84 odst. 3 písm. c) soudního řádu správního], a ukládá soudu, aby rozhodl o jejich provedení či neprovedení a toto své rozhodnutí odůvodnil (§ 157 odst. 2 občanského soudního řádu ve spojení s § 64 a § 52 odst. 1 soudního řádu správního). Srovnatelnou povinnost či alespoň oprávnění osoby zúčastněné na řízení navrhovat důkazy soudní řád správní nestanoví. Právě naopak: její procesní práva v § 34 odst. 3 soudního řádu správního výslovně vymezuje jako právo předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměna o nařízeném jednání a žádat, aby jí bylo při jednání uděleno slovo. Podle § 49 odst. 5 téhož zákona pak má právo klást otázky účastníkům, popřípadě svědkům a znalcům anebo je vyzvat k vyjádření k věci.
45. Za tohoto stavu by tedy právo na provedení stěžovatelkou navržených důkazů mohlo plynout pouze ze samotných ustanovení ústavního pořádku, potažmo z mezinárodních lidskoprávních závazků České republiky (tedy typicky mezinárodních smluv o lidských právech v rozsahu jejich působnosti).
46. Listina základních práv a svobod přímo neupravuje proces dokazování jako takový, přestože je podstatnou, ne-li nejdůležitější částí řízení. To ovšem neznamená, že se dokazování nachází mimo ústavněprávní rovinu, a jeho úprava je tak pouze výlučnou záležitostí zákona (citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 37/04). Dílčí součástí práva na spravedlivý proces je mimo jiné i vytvoření prostoru pro to, aby účastník řízení mohl účinně uplatňovat námitky a argumenty, které jsou způsobilé ovlivnit rozhodování soudu a s nimiž se soud musí v rozhodnutí náležitě vypořádat. Vytvoření prostoru pro účinné vznesení námitek (v kontradiktorním schématu řízení) nejlépe zajistí ochranu základních práv, jež je z hlediska fair procesu prvotním účelem soudního řízení. Institucionálně garantovaná možnost dotčených osob návrhy a námitkami účinně participovat na soudním procesu patří mezi elementární pravidla soudního řešení sporů [srov. např. nález sp. zn. IV. ÚS 269/05 ze dne 27. 6. 2005 (N 129/37 SbNU 629) či nález sp. zn. I. ÚS 273/06 ze dne 14. 9. 2007 (N 144/46 SbNU 409)].
47. Zásadám spravedlivého procesu vyplývajícím z Listiny (čl. 36 odst. 1) je pak nutno rozumět tak, že ve spojení s obecným procesním předpisem v řízení před obecným soudem musí být dána jeho účastníkovi možnost vyjádřit se nejen k provedeným důkazům (čl. 38 odst. 2) a k věci samé, ale také označit důkazy, jejichž provedení pro prokázání svých tvrzení pokládá za potřebné; tomuto procesnímu právu účastníka odpovídá povinnost soudu nejen o vznesených návrzích (včetně návrhů důkazních) rozhodnout, ale také - pokud jim nevyhoví - ve svém rozhodnutí vyložit, z jakých důvodů navržené důkazy neprovedl (§ 157 odst. 2 občanského soudního řádu). Jestliže tak obecný soud neučiní, zatíží svoje rozhodnutí nejen vadami spočívajícími v porušení obecných procesních principů, ale současně postupuje i v rozporu se zásadami vyjádřenými v hlavě páté Listiny (především čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2) a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod [např. nálezy sp. zn. III. ÚS 61/94 ze dne 16. 2. 1995 (N 10/3 SbNU 51), sp. zn. II. ÚS 663/2000 ze dne 10. 4. 2001 (N 57/22 SbNU 19) či citovaný nález sp. zn. I. ÚS 273/06].
48. Výše uvedený pojem "účastník řízení" však nelze vykládat striktně podle podústavních předpisů (výklad Ústavy konformní se zákonem). Právo vyjadřovat se k věci má totiž každý, o jehož věc ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny jde. Přitom i pojem "jeho věc" v tomto smyslu je autonomním pojmem ústavního pořádku, který není konstituován (ale ani vyčerpán) tím, že je jednotlivec subjektem řízení upraveného zákonem: jeho účast na takovém procesu je určena především podústavními předpisy, které ji mohou založit i pro případy, kdy o věc toho jednotlivce v ústavněprávním smyslu nejde. Výraz "jeho věc" je tedy nutno vykládat tak, že Listina požaduje, aby každý, o jehož právech a povinnostech má být v soudním řízení jednáno, měl možnost se tohoto řízení účastnit a vyjádřit se k všem prováděným důkazům [nález sp. zn. Pl. ÚS 30/95 ze dne 10. 1. 1996 (N 3/5 SbNU 17; 31/1996 Sb.)].
49. Je-li, jak výše uvedeno, předmětem řízení před správním soudem ochrana veřejných subjektivních práv žalobce, která však může mít dopad do práv či povinností osoby zúčastněné na řízení, jde v tomto řízení zpravidla i o její věc ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny. Tomu odpovídá výslovné oprávnění osoby zúčastněné na řízení předkládat písemná vyjádření a žádat, aby jí bylo při ústním jednání uděleno slovo. K praktickému uplatnění těchto práv slouží zejména doručení žaloby a včasné vyrozumění o ústním jednání (srov. rozsudky NSS č. j. 9 Aos 7/2013-88 ze dne 10. 12. 2014 a č. j. 1 As 1/2007-104 ze dne 25. 7. 2007).
50. Nad rámec práva vyjádřit se k věci však osoby zúčastněné na řízení nemají ústavně zaručené právo navrhnout důkaz (a s tím spojené právo na vypořádání takového důkazu ze strany soudu). Jak Ústavní soud výše uvedl (bod 47), takové právo je dáno v rámci stanoveného postupu podle čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s obecným procesním předpisem (tak již nález sp. zn. III. ÚS 61/94). Nestanoví-li procesní předpis takové právo (srov. výše body 42-44), nemůže být ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny zaručeno. To však neznamená, že by stěžovatelka nemohla takový důkaz navrhnout a soud jej nemohl provést (§ 52 odst. 1 in fine soudního řádu správního). Neprovedením takového důkazu, resp. nezjištěním jím prokazovaných skutečností, pak může být ovlivněna správnost závěru soudu o potřebě zrušit napadené správní rozhodnutí. To může mít dopad do ústavně zaručených hmotných práv, nejde však z hlediska ústavního pořádku o procesní vadu nedodržení stanoveného postupu.
51. K jinému závěru by bylo možné dojít v závislosti na tom, zda bude před soudem posuzována věc, již by bylo možno podřadit pod čl. 6 Úmluvy, tedy pokud soud, resp. správní orgán před ním, rozhoduje o občanských právech nebo závazcích osoby zúčastněné na řízení nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti ní. I v tomto ohledu je však základem práva podle čl. 6 Úmluvy především možnost seznámit se se všemi stanovisky a důkazy předloženými soudu s cílem ovlivnit jeho rozhodnutí a vyjádřit se k nim (srov. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 20. 2. 1996 ve věci Lobo Machado proti Portugalsku, stížnost č. 15764/89, odst. 31, či rozsudek téhož soudu ze dne 21. června 2005 ve věci Milatová a ostatní proti České republice, stížnost č. 61811/00, odst. 59). Vlastní právo navrhnout důkaz má výslovnou oporu v čl. 6 odst. 3 písm. d) Úmluvy nebo může vyplynout z potřeby spravedlivého projednání soudem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (srov. obdobné závěry usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 2 As 196/2016-123 ze dne 5. 12. 2017, č. 3668/2018 Sb. NSS).
52. Veden výše vyjádřenými hledisky, Ústavní soud dospěl k závěru, že v nynější věci zjevně šlo o věc stěžovatelky, neboť se týkala jejího oprávnění k licencované činnosti a na něj navázaného zisku z podnikání. Měla tedy ústavně zaručené právo se v řízení vyjadřovat. Neprovedením důkazů, který navrhovala, však nemohla být zasažena její ústavně zaručená procesní práva. Nadto je zřejmé, že krajský soud si byl dobře vědom zvláštního postavení stěžovatelky, která byla sice osobou zúčastněnou na řízení, fakticky však jako jediná (namísto žalovaného Energetického regulačního úřadu) hájila zákonnost napadeného rozhodnutí. Krajský soud tak dal prostor nejen k vyjádření, ale též k označení důkazů. S takto označenými důkazy se pak soud při jednání vypořádal (rozhodl o nich a sdělil důvody svého rozhodnutí). Z hlediska požadavků čl. 6 odst. 1 Úmluvy tedy šlo o spravedlivé projednání věci, neboť stěžovatelka nebyla při hájení své věci podstatně znevýhodněna oproti nejvyššímu státnímu zástupci.
b) Povinnost nejvyššího státního zástupce uplatnit všechny žalobní body do 3 let
53. Krajský soud ve věci stěžovatelky odmítl jeden z žalobních bodů nejvyššího státního zástupce pro opožděnost, neboť byl založen na novém tvrzení o nedokončenosti elektrárny v době vydání licence. Vzhledem k tomu, že jde o situaci zdánlivě podobnou s opakovaně zmíněnou věcí sp. zn. II. ÚS 3189/16, je třeba rozdíl vyjasnit: v nálezu sp. zn. II. ÚS 3189/16 Ústavní soud dospěl k závěru, že bylo třeba ex officio přihlédnout ke skutečnosti uplatněné nejvyšším státním zástupcem opožděně. Jde ovšem o závěr přijatý k vadám řízení v kontextu dané věci a tam uplatněným žalobním tvrzením. Není to důvod pro obecné zohledňování opožděně uplatněných žalobních bodů (srov. výše body 37-38) či jejich zohlednění ve věci nyní posuzované, neboť je zřejmé, že skutková okolnost (údajné nedokončení elektrárny) zjištěná po uplynutí žalobní lhůty, a proto uplatněná v novém žalobním bodu, není ve smyslu citovaného usnesení č. j. 7 Azs 79/2009-84 důvodem pro postup krajského soudu z úřední povinnosti. Nemůže totiž bránit v přezkumu v rozsahu žalobních bodů, které v tomto rozsahu ani nebyly (včas) uplatněny.
V.3 Ochrana dobré víry a ochrana důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci při podání správní žaloby k ochraně veřejného zájmu
54. Ústavní soud setrvale vychází z toho, že podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu, nebo z aktu aplikace práva. Důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné, či soudní, je jedním ze základních atributů právního státu. Princip dobré víry pak působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci [nálezy sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003 (N 117/31 SbNU 57), sp. zn. I. ÚS 163/02 ze dne 9. 11. 2004 (N 169/35 SbNU 289), sp. zn. II. ÚS 2742/07 ze dne 10. 7. 2008 (N 130/50 SbNU 139)].
55. Je proto stěží akceptovatelné, pokud orgán veřejné moci při výkonu veřejné moci autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně konstatoval, že je třeba jej pro zjištěná pochybení odstranit či uplatnit jiné negativní následky [nálezy sp. zn. I. ÚS 544/06 ze dne 3. 12. 2007 (N 217/47 SbNU 855) a sp. zn. IV. ÚS 298/09 ze dne 1. 3. 2010 (N 35/56 SbNU 391)]. Tyto závěry platí i pro uplatňování procesních prostředků ochrany objektivního práva, které jsou uplatňovány na základě rozhodnutí orgánu veřejné moci, kam lze vedle běžných dozorčích prostředků řadit i žalobu k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního.
56. V případech čistě vertikálních vztahů, v nichž byly nezákonným rozhodnutím založeny oprávnění nebo výhoda jednotlivce oproti stavu, který měl podle objektivního práva nastat, avšak který v důsledku nezákonnosti nenastal, je nutno důvěru v akty veřejné moci a právní jistotu nabytí práv pokládat za zásadní a ustoupit od její ochrany pouze za situace ohrožení vskutku závažného veřejného zájmu. Je totiž věcí státu, aby ve správních řízeních, která vede, nechyboval, a pokud k tomu přeci jenom dojde, aby zásadně nesl následky svých pochybení. Nezbytnost ochrany důvěry v akty veřejné moci a z nich nabytých práv však může být oslabena tam, kde není dána dobrá víra v jejich správnost či zákonnost. Platí přitom, že dobrá víra se předpokládá, a je na veřejné moci, aby její existenci vyvrátila.
57. V této souvislosti mohou nastat v zásadě tři modelové skupiny situací, jejichž hranice však nebudou vždy jasně vymezitelné, a rozlišení v konkrétních případech tak bude na aplikační praxi.
58. První skupinu situací představuje nezákonnost aktu veřejné moci způsobená čistě pochybením na straně veřejné moci, zejména procesními vadami či nesprávným výkladem práva. Za této situace může být důvěra jednotlivce narušena jen ze zcela zásadních důvodů veřejného zájmu. Platí totiž, že za správnost vlastního postupu a správnost interpretace právní úpravy odpovídá veřejná moc, nikoliv její adresáti, a případné nedostatky je třeba přičítat na její vrub. Do této skupiny patří například nezákonná rozhodnutí z důvodů spočívajících v nesprávném posouzení rozsahu potřebných podkladů, případně nesprávné posouzení podkladů předložených. Dobrá víra a důvěra ve správnost a zákonnost aktu budou v takových případech na straně jednotlivce dány. Pokud správní soud výjimečně přistoupí ke zrušení napadeného rozhodnutí za takové situace, je nezbytné, aby negativní dopady na oprávněnou osobu z tohoto rozhodnutí byly pokud možno minimalizovány [urychleným novým rozhodnutím, odškodněním podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, či užitím jiných prostředků právního řádu].
59. Druhou skupinu představuje nezákonnost způsobená pochybením na obou stranách vertikálního vztahu veřejná moc - jednotlivec. Půjde o pochybení orgánů veřejné moci, o nichž osoba, jíž svědčí žalobou napadené rozhodnutí, musela vědět. Do této skupiny patří zejména rozhodnutí vydaná na základě nesprávných či zjevně neúplných, zejména skutkových zjištění a předpokladů, na což jednotlivec přes svou vědomost před vydáním rozhodnutí či po něm neupozornil. Za takové situace nemůže být dána dobrá víra ve správnost takového rozhodnutí, což však nevylučuje důvěru v jeho zákonnost a neměnnost (zejména s ohledem na plynutí času a rozvoj navazujících právních vztahů). Pokud správní soud přistoupí ke zrušení napadeného rozhodnutí za takové situace, je nezbytné, aby negativní dopady na oprávněnou osobu z tohoto rozhodnutí byly pokud možno zmírněny.
60. Třetí skupinu pak představuje nezákonnost způsobená především či výlučně ze strany oprávněného ze správního rozhodnutí. Půjde zejména o situace, v nichž oprávněný orgány veřejné moci úmyslně uvedl v omyl uvedením nepravdivých skutečností, předložením nepravdivých podkladů, případně dosáhl příznivého rozhodnutí jiným protiprávním způsobem (např. jednáním majícím znaky trestného činu). Za takové situace nemůže být dána ani dobrá víra ve správnost takového rozhodnutí, ani důvěra v jeho zákonnost a neměnnost. Pokud správní soud přistoupí ke zrušení napadeného rozhodnutí za takové situace, zpravidla nebude důvodu, proč osobu oprávněnou z tohoto rozhodnutí chránit před dopady jejího protiprávního jednání (ledaže by bylo třeba chránit práva třetích, nezúčastněných osob).
61. Rozhodování o žalobě podané podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního tedy musí zohlednit okolnosti konkrétní věci tak, aby bylo veřejnému zájmu na zachovávání zákonnosti učiněno zadost, ale zároveň aby negativní následky do práv jednotlivců odpovídaly jejich podílu na vzniklé nezákonnosti (mezi prvky právního státu totiž patří obé: jak zachování objektivní zákonnosti, tak zachování důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci). Nad rámec zjevné možnosti domáhat se škody ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny Ústavní soud již dříve uvedl, že zmírnit dopady do práv osob jednajících v důvěře v zákonnost postupu orgánů veřejné moci lze například i upuštěním od uložení sankce (citovaný nález sp. zn. I. ÚS 163/02). Zmírnění lze, jak je výše uvedeno, dosáhnout například i urychleným vydáním nového rozhodnutí (tak, aby byl pro dotčené osoby navrácen původní stav, tentokrát ovšem bezvadný z hlediska objektivního práva).
Ochrana dobré víry a ochrana důvěry v zákonnost v případech přezkumu rozhodnutí o udělení licence k provozování fotovoltaických elektráren
62. Možnost vydat nové rozhodnutí o udělení licence a tím navrátit původní stav ovšem není dána v případech obdobných věci stěžovatelky, neboť původního stavu po zrušení rozhodnutí o licenci nelze dosáhnout. Nelze se mu v zásadě ani přiblížit, pokud ke zrušení dojde s podstatným časovým odstupem a zároveň v tomto časovém období dochází k úpravám výše státní podpory (srov. výše body 17-20). Takovému odstupu z povahy věci nelze předejít: žalobu k ochraně veřejného zájmu lze uplatnit ve lhůtě tří let, což má své věcné důvody (srov. bod 35), a soudní rozhodování o této žalobě může s ohledem na složitost věci také trvat déle, než je u správních soudů běžné. Stejně tak nelze předejít ani legitimním úpravám výše státní podpory, neboť ty závisí na hodnocení společenských, ekonomických, technických a jiných podmínek ze strany zákonodárce [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) k zavedení odvodů a zdanění elektřiny z fotovoltaických elektráren].
63. Nelze přitom odhlížet ani od vývoje, který se v souvislosti s podporou výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie udál. Původní velmi vstřícný postoj státu k veřejné podpoře výroby energie z obnovitelných zdrojů energie byl přehodnocen s ohledem na růst výše nákladů na její financování způsobený rychlým rozvojem výroby. Jakkoliv šlo o postup ústavně akceptovatelný (citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11), v praxi vedl k tlaku na podnikatele v oboru výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů a obecně známé snaze zajistit si na poslední chvíli co nejvýhodnější podmínky pro zisk veřejné podpory. Tento tlak se poté odrazil v rozhodování Energetického regulačního úřadu na poslední chvíli. Snaha zákonodárce předejít ekonomickým škodám tak v praxi vedla k nepopiratelným škodám sociálním. Jejich váha pak dopadla na zbylé větve státní moci: moc výkonnou i soudní jak ve správní větvi (Energetický regulační úřad a správní soudy), tak ve větvi trestní (státní zastupitelství a trestní soudy). Tyto dopady lze ve věci stěžovatelky ilustrovat i na jejích trestněprávních souvislostech: oprávněná úřední osoba odpovědná za vydání licence stěžovatelce byla odsouzena pro zvlášť závažný zločin zneužití pravomoci úřední osoby mimo jiné k trestu odnětí svobody v trvání pěti let, který jí byl v odvolacím řízení mimořádně snížen na trest v trvání tří let s podmíněným odkladem na pět let. Důvody pro tento mimořádný postup pak trestní soudy shledaly právě v tom, že oprávněná úřední osoba se nijak neobohatila a dne 31. 12. 2010, kdy tlak žadatelů na vydání licenčního rozhodnutí výrazně zesílil, zůstala v úřadě sama z osob, které byly oprávněny podepisovat rozhodnutí o udělení licence k výrobě elektřiny. Měla k vyřízení několik desítek žádostí o vydání licence a zároveň byla nucena rozhodnout o vydání licence i ve spisech, které sama nevyřizovala, které byly vyřizovány kolegy (srov. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 6 Tdo 761/2017 ze dne 26. 6. 2017).
64. Je-li správní rozhodnutí napadené žalobou k ochraně veřejného zájmu v rozporu s objektivním právem (nebo vydáno na základě vad řízení), musí správní soudy při svém rozhodování zohlednit, z jakých důvodů k přijetí takového rozhodnutí došlo a jaké následky by jeho zrušení mělo. V mezích výše nastíněných modelových skupin situací tedy budou jednotlivé případy hodnotit z hlediska dobré víry, důvěry v zákonnost vydaných rozhodnutí, ale i podílu na důvodech jejich nezákonnosti. Platí přitom, že je na veřejné moci, aby se včas a řádně vypořádala se zvýšeným počtem žádostí o vydání rozhodnutí, pokud vytvoří faktický tlak na jejich urychlené podávání. Následné vady při výkonu pravomoci nejsou způsobeny pochybením žadatelů, ale pochybením úřadu.
65. Specifickým hlediskem ve věcech zrušení rozhodnutí o udělení licence k výrobě elektřiny pak musí být nemožnost vydat novou licenci se zpětným datem. Bude-li tedy soudem rozhodovaná věc spadat do první a druhé skupiny výše nastíněných modelových skupin situací, požadavek minimalizace či zmírnění dopadů musí mít svůj projev v úvahách o nezbytnosti užití kasačního výroku, byť by napadené rozhodnutí bylo objektivně nezákonné.
66. Důvodem pro takový postup je nejen ochrana důvěry v zákonnost rozhodnutí veřejné moci, ale zejména ochrana vlastnictví, resp. ochrana pokojného užívání majetku. Ta se v obdobných věcech projevuje jako ochrana vložených investic do vybudování výrobny elektrické energie, tj. ochrana legitimního očekávání určitého užívání vlastnického práva a ochrana legitimního očekávání nabytí státní podpory jako majetkového nároku, který je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy [např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ze dne 12. 5. 2015 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.), bod 69, rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 22. června 2004 ve věci Broniowski proti Polsku, stížnost č. 31443/96, odst. 129, či rozsudek téhož soudu ze dne 18. 5. 2010 ve věci Plalam S. P. A. proti Itálii, stížnost č. 16021/02, odst. 35-42, ke státní podpoře jako "majetku"]. Podle § 6 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění zákona č. 137/2010 Sb., byly totiž výkupní ceny za elektřinu z obnovitelných zdrojů stanoveny mimo jiné s ohledem na uvedení zařízení do provozu a náklady na instalovanou jednotku výkonu (srov. i § 12 pozdějšího zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů).
67. Bude-li rozhodnutí o licenci zrušeno ze strany správního soudu se značným časovým odstupem, oprávněný z původního rozhodnutí nebude moci získat výkupní ceny, které mohl podle okolností věci více či méně legitimně očekávat v návaznosti na včasnou žádost o vydání licence, o níž měl Energetický regulační úřad zákonným způsobem rozhodnout: buďto ji vydat, nebo umožnit odstranění jejích nedostatků. Zejména pak ale nebudou podmínky stanovené pro nové výrobny (tedy i výrobny se zrušenou starou licencí a novou licencí vydanou s podstatným časovým odstupem) odpovídat nákladům, které oprávněný z původní licence v minulosti fakticky vynaložil na vybudování výrobny za jiných technických a ekonomických podmínek. Dotační politika státu v oblasti podpory fotovoltaických elektráren přitom spočívala (a spočívá) právě ve snaze kompenzovat vysoké náklady na pořízení příslušných technologií s ohledem na jejich postupný technický vývoj (bod 87 citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11).
68. Bude-li třeba s ohledem na všechny okolnosti věci poskytnout ochranu veřejnému zájmu, protože napadené rozhodnutí o udělení licence nemůže z hlediska zákonnosti či závažných vad řízení obstát, poskytnou ji správní soudy především zjištěním toho, k jakému datu by oprávněný z licence splnil požadavky pro její vydání. Takové zjištění bude v mnoha případech pouze přibližné a založené na volném soudcovském hodnocení více či méně určitých důkazů, nelze však na ně rezignovat (zde se nabízí využít zjištění o technickém a právním stavu výrobny z trestního řízení či řízení před Energetickým regulačním úřadem). Toto zjištění pak soud uvede ve svém rozhodnutí. To tak bude obsahovat nejen právní a skutkové důvody pro závěr o nezákonnosti napadeného rozhodnutí, důvody pro které závažný veřejný zájem převažuje nad dobrou vírou oprávněného z rozhodnutí či nad jeho důvěrou v zákonnost a neměnnost takového rozhodnutí, ale také závěr o tom, pro jaké období nelze udělenou licenci akceptovat.
69. Tento závěr soudu je zásadní pro posouzení toho, na jaké výkupní ceny bude mít oprávněný z rozhodnutí o udělení licence nárok. Určí totiž, od jaké doby by oprávněný z licence mohl legálně přijímat výhody spojené s licencí (a legitimně to předpokládat), pokud by nedošlo k pochybení ze strany veřejné moci a licence by byla vydána bezvadně, byť s pozdějším datem. Vzhledem k tomu, že ke zrušení rozhodnutí o licenci ovšem nedojde, projevuje se tento závěr i ve vymezení toho, na jakou část státní podpory formálně nárokovatelné podle cenových rozhodnutí Energetického regulačního úřadu nelze hledět jako legitimně získanou a legálně akceptovatelnou. V této části pak půjde o obohacení na úkor poskytovatele veřejné podpory bez spravedlivého důvodu, který bude možné buďto nevyplatit, či nárokovat zpět podle momentální podoby mechanismu poskytování této podpory. Pro potřeby jiných řízení pak je tento závěr správního soudu posouzením předběžné otázky.
Ochrana dobré víry stěžovatelky a ochrana její důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci
70. Z výše vedených hledisek Ústavní soud přezkoumal věc stěžovatelky a dospěl k závěru, že jí ochrana dobré víry, ochrana důvěry v zákonnost rozhodnutí o udělení licence a ochrana vlastnictví nesvědčí.
71. Předně je třeba uvést, že snaha stěžovatelky vyřešit v řízení o ústavní stížnosti otázku prokazování technických předpokladů k rozhodnutí o udělení licence se míjí s ústavně vymezeným postavením Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti, nikoliv běžné zákonnosti. Polemika se závěry Nejvyššího správního soudu o tom, jaké podklady bylo třeba předložit a jak technické předpoklady prokazovat, je zjevně otázkou podústavního (zákonného a podzákonného) práva, jejíž řešení Ústavnímu soudu nepřísluší, neboť je to ex constitutione Nejvyšší správní soud, jemuž jako vrcholnému soudnímu orgánu náleží zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování ve věcech patřících do pravomoci správních soudů (čl. 92 Ústavy ve spojení s § 12 soudního řádu správního).
72. Jde-li o výklad a aplikaci předpisů podústavního práva, o což v této otázce šlo výlučně, lze je hodnotit jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. jenž odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů (a představují tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně jsou v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu (citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06). Takový závěr namístě není; správní soudy rozumně a na věc přiléhavě odůvodnily závěr, že stěžovatelka k prokázání technických předpokladů k rozhodnutí o udělení licence potřebovala i kolaudační souhlas a řádnou revizní zprávu. Nesouhlas stěžovatelky je jen pokračováním podústavní polemiky a snahou o přezkum věci Ústavním soudem v postavení další (třetí) soudní instance.
73. Ústavně relevantní je pouze otázka, zda stěžovatelce svědčila dobrá víra ve správnost rozhodnutí o udělení licence či alespoň důvěra v jeho zákonnost. V obecné rovině je třeba uvést, že vymezení potřebných podkladů pro vydání bezvadného rozhodnutí je úkolem rozhodujícího orgánu. Žadatel neodpovídá za posouzení souladu záměru se zákonnými požadavky, resp. za správnost interpretace právní úpravy.
74. V tomto ohledu by věc stěžovatelky - v rozsahu nepředložení nezbytného kolaudačního souhlasu - zásadně spadala do prvé modelové skupiny situací (bod 58), kdy oprávněnému z rozhodnutí svědčí jak dobrá víra, tak důvěra v zákonnost postupu orgánu veřejné moci. Vzhledem ke konkrétním skutkovým zjištěním správních soudů však tento závěr učinit nelze. Podle zjištění správních soudů, ústavní stížností v podstatě nerozporovaných, byla stěžovatelka na možnost užívat stavbu výrobny pouze na základě kolaudačního souhlasu upozorněna již ve stavebním povolení (č. l. 18 licenčního spisu), o jeho vydání paralelně s řízením o udělení licence žádala a zároveň s Energetickým regulačním úřadem polemizovala o jeho nezbytnosti a o rovném uplatňování tohoto požadavku ve srovnání s jinými řízeními (č. l. 240-242 licenčního spisu). V rámci ústního jednání před krajským soudem pak zástupkyně stěžovatelky uvedla, že stěžovatelce nezbylo nic jiného než oznámit záměr započít s užíváním stavby, protože stavební úřad byl nečinný při vydání kolaudačního souhlasu (65. minuta zvukového záznamu z jednání).
75. Stěžovatelka tedy nemohla být v dobré víře, že jí předložené podklady dostačují pro správné rozhodnutí Energetického regulačního úřadu: se zřetelem ke všem okolnostem věděla, že otázka potřeby kolaudačního souhlasu je přinejmenším sporná. Zároveň pak správní soudy dospěly k přesvědčivému závěru, že nemůže být dána dobrá víra ani pro případ, že by stěžovatelka vycházela z potřeby splnění mírnějších požadavků: v tomto ohledu nepředložila žádné podklady. Věc stěžovatelky by z těchto hledisek spadala do druhé modelové skupiny situací (bod 59), neboť bylo na Energetickém regulačním úřadu, aby nedostatečnost žádosti stěžovatelky rozpoznal. Stěžovatelka však o ní musela vědět. Za takové situace by jí svědčila nanejvýš důvěra v zákonnost a neměnnost rozhodnutí o udělení licence, kterou by bylo třeba šetřit postupem vymezeným výše v bodech 68-69: zamítnutím žaloby se současným určením toho, od kdy nejpozději by stěžovatelka získala licenci při řádném výkonu pravomoci Energetického regulačního úřadu. O potřebě takového postupu ostatně svědčí i to, že stěžovatelka získala kolaudační souhlas dne 9. 3. 2011 (č. l. 266 licenčního spisu). Zrušení rozhodnutí o udělení licence jen z tohoto důvodu se všemi výše vylíčenými důsledky o více než čtyři roky později by nemohlo přiměřeným způsobem sloužit ochraně veřejného zájmu, jež kromě zachování objektivní zákonnosti spočívá i v zabránění situaci, v níž by stěžovatelce byla neoprávněně vyplácena státní podpora pro provozovny uvedené do provozu v roce 2010.
76. Zařazení do druhé skupiny modelových situací však brání zjištění učiněná k předložené zprávě o revizi, tedy dokladu, jímž mělo být prokázáno splnění požadavků k zajištění bezpečnosti práce. V řízení před krajským soudem bylo totiž prokázáno, že se zpráva o revizi původně nevztahovala na celé zařízení výrobny, ale byla v tomto rozsahu dodatečně upravena.
77. Stěžovatelka v kasační i ústavní stížnosti namítala, že úvahy krajského soudu jsou v tomto ohledu skutkově nepodložené a nemají oporu v dokazování, resp. že soud nevysvětlil, proč nevzal v potaz, že existují dvě zprávy o výchozí revizi, a přihlížel jen k jedné z nich. Jakkoliv krajský soud důvody pro svůj postup výslovně neuvedl, z jeho rozhodnutí jasně vyplývají: V licenčním řízení byla předložena revizní zpráva k celému zařízení výrobny a z důkazů provedených před krajským soudem vyplynulo, že tato revizní zpráva byla vyhotovena i v jiném znění jen k části zařízení. Revizní technik podle svého vysvětlení zpracovával druhou z těchto zpráv a rozšiřující úpravy textu prvé zprávy neprováděl. Uvedl-li revizní technik pravdu, nemohou samozřejmě obě revizní zprávy vedle sebe obstát a krajský soud by neměl důvod z první revizní zprávy vycházet.
78. Kterému z těchto důkazů krajský soud uvěřil, je pak výsledkem volného hodnocení důkazů. Úkolem Ústavního soudu ovšem není hodnotit (a přehodnocovat) důkazy provedené obecnými soudy, pokud byly dodrženy zásady dané příslušnými procesními řády [nález sp. zn. III. ÚS 23/93 ze dne 1. 2. 1994 (N 5/1 SbNU 41)]. S ohledem na zásadu přímosti dokazování by Ústavní soud ostatně mohl provedené důkazy hodnotit odchylně jen tehdy, jestliže by tyto důkazy provedl znovu [nález sp. zn. I. ÚS 68/93 ze dne 21. 4. 1994 (N 17/1 SbNU 123)]. Konkrétní důvody, pro které by závěr krajského soudu měl být založen na porušení zásad dokazování, stěžovatelka neuvedla.
79. Jak přitom plyne z kasační stížnosti, stěžovatelce byla existence dvou verzí revizní zprávy známa (č. l. 53 verte spisu NSS); podle stěžovatelky mělo jít o dodatečné doplnění vyžádané Energetickým regulačním úřadem. To však neodpovídá nejen licenčnímu spisu, kde by tedy bylo lze očekávat obě verze takové zprávy, ale ani sdělení revizního technika. V řízení před krajským soudem pak stěžovatelka k tomu nic neuvedla, žádné konkrétní důkazy v tomto ohledu neoznačila: jí označené důkazy měly směřovat k otázce dokončenosti elektrárny (37. a 59. minuta záznamu z jednání před krajským soudem). Stěžovatelka tedy v řízení před krajským soudem nijak nereagovala na skutečnost, že revizní technik popřel, že by revizní zprávu předloženou v licenčním řízení upravoval.
80. Stěžovatelka tedy věděla o úpravě revizní zprávy a nebyla schopna vysvětlit, jak k ní došlo. Její vlastní vysvětlení přitom bylo vyvráceno. Za takového stavu není ústavně vadný závěr správních soudů o tom, že stěžovatelka věděla, že upravená revizní zpráva neodpovídá revizní zprávě zpracované revizním technikem (a tedy ani provedenému rozsahu revize), a přesto tuto zprávu v licenčním řízení předložila. Jde tedy o úmyslné uvedení rozhodujícího orgánu v omyl předložením nepravdivých podkladů (třetí modelová skupina situací, bod 60). Nezákonnost rozhodnutí přijatého na základě takového podkladu pak musí jít plně k tíži stěžovatelky, neboť nezákonnost rozhodnutí o licenci způsobila především vlastním protiprávním jednáním.
81. Za takového stavu stěžovatelce nesvědčila ani dobrá víra, ani důvěra v zákonnost a neměnnost rozhodnutí o licenci. Nemůže tedy mít ani legitimní očekávání ve vztahu k nabytí státní podpory a ochraně již vložených investic do zařízení výrobny, neboť takové očekávání se může vztahovat zásadně jen k následkům jednání po právu.
VI. Závěr
82. Napadenými rozsudky Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu tedy nebyla porušena ústavně zaručená práva stěžovatelky: zvláštní postavení veřejné žaloby odůvodňuje existenci žaloby k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního, kontrola nejvyššího státního zástupce a ochrana dobré víry jednotlivce, ochrana jeho legitimního očekávání a důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci jsou pak prováděny v samotném řízení před krajským soudem a na jeho závěru při rozhodování o důvodnosti žaloby.