Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Tomáše Lichovníka a soudců Vladimíra Sládečka a Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) - ze dne 30. května 2018 sp. zn. I. ÚS 946/16 ve věci ústavní stížnosti FVE Mozolov, s. r. o., se sídlem v Praze, Duškova 164, zastoupené Mgr. Jakubem Kotrbou, advokátem, se sídlem v Praze, Těšnov 1/1059, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 132/2015-102 ze dne 16. prosince 2015 a rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 A 116/2013-163 ze dne 28. května 2015, jimiž bylo rozhodnuto o žalobě nejvyššího státního zástupce k ochraně veřejného zájmu ve stěžovatelčině věci udělení licence k výrobě elektřiny ve fotovoltaické elektrárně, a proti jinému zásahu nejvyššího státního zástupce spočívajícímu v podání žaloby proti rozhodnutím Energetického regulačního úřadu č. j. 12585-15/2010-ERU ze dne 31. prosince 2010, č. j. 01563-4/2011-ERU ze dne 28. března 2011 a č. j. 02848-5/2013-ERU ze dne 2. dubna 2013, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a nejvyššího státního zástupce jako účastníků řízení a Energetického regulačního úřadu jako vedlejšího účastníka řízení.
I. Ústavní stížnost se zamítá v rozsahu, v němž směřuje proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 132/2015-102 ze dne 16. prosince 2015 a rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 A 116/2013-163 ze dne 28. května 2015.II. Ve zbylé části se ústavní stížnost odmítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Energetický regulační úřad rozhodnutím č. j. 12585-15/2010-ERU ze dne 31. 12. 2010 udělil stěžovatelce licenci k výrobě elektřiny ve fotovoltaické elektrárně. Nejvyšší státní zástupce toto rozhodnutí napadl žalobou k ochraně veřejného zájmu, které Krajský soud v Brně rozsudkem č. j. 62 A 116/2013-163 vyhověl, napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc Energetickému regulačnímu úřadu k dalšímu řízení (výrok I rozsudku). Ve vztahu k ostatním napadeným rozhodnutím téhož úřadu soud žalobu zamítl (výrok II rozsudku) a dále rozhodl o nákladech řízení (výroky III, IV a V rozsudku).
2. Důvody pro vyhovění krajský soud shledal v tom, že hodnocení závažného veřejného zájmu k podání žaloby je čistě na nejvyšším státním zástupci a soudu nepřísluší tuto úvahu přezkoumávat. Nejvyšší státní zástupce pak v řízení před soudem prokázal, že stěžovatelka v licenčním řízení před Energetickým regulačním úřadem nesplnila zákonné požadavky nezbytné pro vydání rozhodnutí o udělení licence. Stěžovatelka nepředložila kolaudační souhlas, ale pouze žádost o vydání kolaudačního souhlasu. Nešlo přitom o stavbu, pro kterou se kolaudační souhlas nevydává a kterou by bylo možné začít používat na základě samotného oznámení stavebnímu úřadu (předložená žádost ostatně nesplňovala ani požadavky oznámení). Pokud stěžovatelka v licenčním řízení nepředložila kolaudační souhlas, souhlas se zahájením zkušebního provozu či rozhodnutí o povolení k předčasnému užívání, neprokázala technické předpoklady pro udělení licence. Dalším z podkladů, které stěžovatelka nepředložila, byl doklad prokazující splnění požadavků k zajištění bezpečnosti práce (zpráva o revizi). Předložená zpráva se totiž vztahovala jen k části zařízení a podle sdělení revizního technika byla následně doplněna o údaje, k nimž revizi neprováděl. Právě v předložení takto doplněné revizní zprávy pak krajský soud shledal důvody, pro které není třeba chránit důvěru stěžovatelky ve vydané rozhodnutí o licenci, neboť kvůli úpravám revizní zprávy nemohla být v dobré víře.
3. Následné kasační stížnosti nejvyššího státního zástupce i stěžovatelky, která před krajským soudem vystupovala jako osoba zúčastněná na řízení, Nejvyšší správní soud (dále též jen "NSS") rozsudkem č. j. 4 As 132/2015-102 zamítl. Ztotožnil se s krajským soudem v tom, že posouzení závažného veřejného zájmu k podání žaloby nenáleží soudu, ale pouze nejvyššímu státnímu zástupci jako žalobci zastupujícímu veřejný zájem. Dále se Nejvyšší správní soud ztotožnil i s hodnocením právních otázek rozhodných ve věci samé: splnění technických požadavků dokončeného energetického zařízení nemůže posuzovat Energetický regulační úřad sám, v řízení před ním je naopak třeba splnění těchto požadavků prokázat. Fotovoltaická elektrárna, k níž byla licence vydána, je přitom stavbou, pro jejíž užívání je třeba kolaudačního souhlasu. Již v tomto ohledu pak chybí dobrá víra stěžovatelky, neboť potřeba kolaudačního souhlasu jasně plynula ze stavebního povolení. Nerozhodné je pak jeho vydání dne 9. 3. 2011, neboť nebyl k dispozici v době vydání rozhodnutí o licenci. Nepředložení kolaudačního souhlasu je přitom podstatnou vadou, která sama o sobě může být důvodem pro zrušení licence vydané pro zařízení, u něhož není dostatečně podloženo, že je z hlediska stavebních předpisů způsobilé k bezpečnému užívání. K tvrzeným vadám řízení před krajským soudem Nejvyšší správní soud uvedl, že není důvod, proč by správní soud nemohl vycházet z úředního záznamu o podaném vysvětlení pro účely trestního řízení. Předložené důkazy ve vzájemné souvislosti pak prokazují, že revizní zpráva byla vyhotovena pouze k části elektrárny a nemohla být způsobilým podkladem pro udělení licence ve vztahu k celé elektrárně. Neprovedení některých důkazů na návrh stěžovatelky pak krajský soud řádně odůvodnil.
II. Ústavní stížnost
4. Proti postupu nejvyššího státního zástupce spočívajícímu v podání žaloby a výše uvedeným rozhodnutím krajského soudu a Nejvyššího správního soudu stěžovatelka brojila ústavní stížností pro porušení čl. 11, 36 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Porušení těchto práv stěžovatelka spatřovala v tom, že správní soudy projednaly žalobu nejvyššího státního zástupce, u níž však nebyl dán veřejný zájem k jejímu podání. Tuto otázku pak soudy zcela odmítly přezkoumat. Nejvyšší státní zástupce při podání žaloby zcela pominul, že ve prospěch stěžovatelky svědčil veřejný zájem na výrobě elektrické energie z obnovitelných zdrojů (šlo ostatně i o závazek České republiky plynoucí z unijního práva). Veřejný zájem na podání žaloby nebylo možné spatřovat ve výši veřejné podpory získané stěžovatelkou, neboť jde o její individualizovaný majetkový nárok, jehož zisk je chráněn legitimním očekáváním stěžovatelky. Úvaha nejvyššího státního zástupce, na jejímž základě podá žalobu k ochraně veřejného zájmu, nemůže být ze soudního přezkumu vyloučena. Jde totiž o činnost orgánu veřejné správy na základě neurčitého právního pojmu, který závisí pouze na uvážení jediného člověka.
5. Napadená rozhodnutí jsou pak založena na přepjatě formalistickém výkladu zákonných a podzákonných předpisů. Prokazování technických předpokladů k rozhodnutí o udělení licence je možno založit i na jiných podkladech než pouze těch, které jsou vyjmenovány ve vyhlášce č. 426/2005 Sb., o podrobnostech udělování licencí pro podnikání v energetických odvětvích, ve znění pozdějších předpisů. To Energetický regulační úřad při vydání rozhodnutí o licenci učinil a stěžovatelka se legitimně mohla spoléhat na správnost a zákonnost jeho postupu. Již dříve přitom Nejvyšší správní soud připustil, že revizní zprávu je možno nahradit znaleckým posudkem. V řízení také nebyly řádně prokázány skutečnosti vyvracející dobrou víru stěžovatelky, je tedy na státu, aby nesl následky svého pochybení. Existovaly dvě zprávy o výchozí revizi, správní soudy však nevysvětlily, proč přihlížely pouze k jedné z nich. Stejně tak nelze stěžovatelce klást k tíži, že Energetický regulační úřad vydal rozhodnutí na základě nedostatečných podkladů. Toto pochybení jde zcela na vrub tohoto úřadu.
6. Procesním pochybením pak bylo odmítnutí provést důkaz záznamem o podání vysvětlení osoby, která za stěžovatelku koordinovala stavbu a zastupovala ji v licenčním řízení. Neprovedení tohoto důkazu krajský soud v rozhodnutí nijak nevysvětlil.
III. Průběh řízení před Ústavním soudem
7. Krajský soud v Brně k ústavní stížnosti uvedl, že závažný veřejný zájem k podání žaloby nejvyšším státním zástupcem nepřezkoumával v souladu s dosavadní praxí správních soudů i doktrinárním náhledem. K namítaným procesním vadám nedošlo, neboť provedení stěžovatelkou navrhovaného důkazu bylo během ústního jednání zamítnuto a odůvodněno. Stěžovatelka nemohla být v dobré víře, neboť mohla vědět či přímo věděla, že v licenčním řízení předložila podstatně pozměněnou revizní zprávu.
8. Nejvyšší správní soud k ústavní stížnosti uvedl, že zákonné znění jasně podporuje závěr, že podání žaloby k ochraně veřejného zájmu je založeno na vlastní úvaze nejvyššího státního zástupce, která není soudy přezkoumatelná. To potvrzuje jak dosavadní rozhodovací praxe, tak doktrinární literatura. Odpovídá to též ústavnímu a zákonem blíže vymezenému postavení státního zastupitelství v systému orgánů veřejné moci. Má-li veřejná žaloba zásadní postavení při hájení veřejného zájmu v trestním řízení (a soudnictví pak náleží toliko rozhodování o důvodnosti obžaloby), není důvodu, proč by tento model nemohl být uplatněn i v rámci netrestní působnosti státního zastupitelství. Uplatněním tohoto návrhového oprávnění pak nemohlo být přímo do práv stěžovatelky zasaženo, nejde tedy o jiný zásah orgánu veřejné moci.
9. Střet veřejného zájmu a dobré víry adresáta napadeného správního rozhodnutí pak je třeba řešit nikoliv při zkoumání procesních podmínek, ale v rámci posouzení věci samé: i zjištění nezákonnosti napadeného rozhodnutí (či vad řízení, v němž bylo vydáno) nemůže automaticky vést k jeho zrušení. To je možné, pouze pokud veřejný zájem převáží nad dobrou vírou adresáta, případně pokud jeho dobrá víra není dána. V souzené věci pak dobrá víra stěžovatelky nebyla vůbec dána, takže nebylo co poměřovat. Za takové situace nemohlo dojít ani k zásahu do práva na ochranu vlastnictví, neboť ve věci mohlo spočívat toliko v legitimním očekávání jeho nabytí. Nebyla-li dána dobrá víra stěžovatelky, nemohlo být dáno ani její legitimní očekávání. Stejně tak nemohlo dojít ani k porušení práva podnikat, neboť to je možno vykonávat pouze v mezích prováděcích zákonů. Podmínky těchto zákonů stěžovatelka zjevně nesplnila. V řízení před krajským soudem pak nedošlo ani k procesním vadám, závěry Nejvyššího správního soudu nejsou ani v rozporu s jeho předchozími rozhodnutími.
10. Nejvyšší státní zástupce k ústavní stížnosti uvedl, že podle předchozí rozhodovací praxe Ústavního soudu by ústavní stížnost měla být posouzena jako předčasná, a tudíž nepřípustná. Dále uvedl, že postup spočívající v podání správní žaloby nemůže být zásahem do práv stěžovatelky. Pokud by tomu tak mělo být, bylo by stejně třeba vyčerpat jiné procesní prostředky ochrany práva (zásahovou žalobu). Závažný veřejný zájem byl ve věci zjevně dán, neboť na základě jasně nedostatečných a pozměněných podkladů byla stěžovatelce vydána licence, přičemž rozdíl ve výnosech podle stávající licence a licence vydané za pozdějších podmínek za dobu 20 let by činil zhruba 240 000 000 Kč. K vlastní legitimaci podat žalobu ve správním soudnictví nejvyšší státní zástupce uvedl, že zákonné znění jasně podporuje závěr, že jde o jeho vlastní úvahu, která není soudy přezkoumatelná. To potvrzuje jak rozhodovací praxe, tak doktrinární literatura. Podstatou této žaloby je právě ochrana závažného veřejného zájmu, pro úvahu nejvyššího státního zástupce tak nemůže být limitem skutečnost, že může dojít k zásahu do dobré víry adresáta napadeného správního rozhodnutí. V obdobných věcech je žaloba k ochraně veřejného zájmu jediným prostředkem nápravy tam, kde správní řízení mělo jediného účastníka, jemuž bylo nezákonně vyhověno.
11. K věci samé pak nejvyšší státní zástupce uvedl, že bylo na stěžovatelce, aby předložila úplné a pravdivé podklady. To neučinila, neboť nepředložila ani kolaudační souhlas, ani (po právu nedostatečné) oznámení o záměru započít s užíváním stavby. K procesním vadám v řízení nedošlo, stěžovatelkou navržený důkaz byl nezpůsobilý prokázat rozhodné skutečnosti a jeho neprovedení krajský soud řádně odůvodnil.
12. Energetický regulační úřad k ústavní stížnosti sdělil, že podle předchozí rozhodovací praxe Ústavního soudu by ústavní stížnost měla být posouzena jako předčasná, a tudíž nepřípustná. Pokud by podání žaloby nejvyšším státním zástupcem mělo být nezákonným zásahem, bylo by třeba se proti němu bránit podáním zásahové žaloby. K tomu však nedošlo. Shledání závažného veřejného zájmu je pak výlučně na úvaze nejvyššího státního zástupce.
13. V replice stěžovatelka uvedla, že nelze srovnávat postavení státního zastupitelství v trestním řízení a ve věcech žalob podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního. V druhém z těchto postavení je nejvyšší státní zástupce správním orgánem, jehož postup podléhá soudnímu přezkumu. Již podáním žaloby přitom dochází k zásahu do právní jistoty stěžovatelky. Před krajským soudem navrhovaný důkaz měl prokázat existenci dobré víry stěžovatelky. Jeho neprovedení je tedy zásadní procesní vadou. V řízení pak nebyl hodnocen veřejný zájem ve vztahu k plnění závazků České republiky plynoucích ze členství v Evropské unii: výroba elektřiny z obnovitelných zdrojů taktéž představuje veřejný zájem, který měl být zvažován.
IV. Formální předpoklady projednání návrhu
14. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas, advokátem zastoupenou a oprávněnou stěžovatelkou (byla účastnicí řízení před krajským soudem a Nejvyšším správním soudem), která vyčerpala všechny procesní prostředky, které jí zákon k ochraně práv poskytuje. Ústavní stížnost je proto přípustná v rozsahu směřujícím proti rozhodnutím těchto soudů.
15. Někteří (vedlejší) účastníci řízení poukazovali na předchozí rozhodovací praxi Ústavního soudu, podle níž by návrh stěžovatelky měl být shledán nepřípustným pro předčasnost [např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 380/16 ze dne 19. 2. 2016, sp. zn. III. ÚS 2285/15 ze dne 23. 2. 2016, sp. zn. II. ÚS 755/17 ze dne 3. 4. 2017 ve znění opravného usnesení ze dne 24. 4. 2017 (v SbNU nepublikována, dostupná stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz)]. K takovému závěru však v souzené věci dojít nelze, neboť tato rozhodnutí shledávají neukončenost řízení a možnost poskytnutí ochrany právům stěžovatelů v možnosti vydat novou licenci. S napadenou věcí se ovšem pojí dva relativně samostatné právní problémy, které je třeba odlišovat: právo stěžovatelky podnikat v licencovaném odvětví závislé na existenci licence a právo stěžovatelky na konkrétní výši státní podpory závislé na uvedení výrobny do provozu k určitému datu na základě takové licence.
16. Podle § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Ústavní stížností se tak lze domáhat ochrany základních práv a svobod jen proti rozhodnutím konečným, tj. rozhodnutím o posledním procesním prostředku, který zákon poskytuje k ochraně práva. Zpravidla půjde o ta rozhodnutí, jimiž se soudní či jiné řízení končí. Tyto podmínky jsou ale splněny i v případě nemeritorních rozhodnutí, která jsou způsobilá bezprostředně a citelně zasáhnout do základních práv stěžovatele a která tvoří samostatnou uzavřenou součást řízení, přestože řízení ve věci samé dosud neskončilo [např. nález sp. zn. III. ÚS 441/04 ze dne 12. ledna 2005 (N 6/36 SbNU 53) nebo stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 35/13 ze dne 23. dubna 2013 (ST 35/69 SbNU 859; 124/2013 Sb.)].
17. Závěr o nepřípustnosti by byl namístě v procesní situaci, v níž by otázky vznesené stěžovatelkou bylo možno v dalším řízení řešit, případně jiným způsobem poskytnout ochranu jejím právům (plně vyhovět z jiných důvodů). Takovou možnost ovšem vedení licenčního řízení před Energetickým regulačním úřadem, případně řízení před správními soudy neskýtá. Je tomu proto, že podnikat v energetických odvětvích na území České republiky mohou fyzické či právnické osoby pouze na základě licence udělené Energetickým regulačním úřadem [§ 3 odst. 3 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Energetický regulační úřad rozhodne o udělení licence na základě splnění podmínek pro její udělení a v licenci uvede den vzniku oprávnění k licencované činnosti [§ 8 odst. 1 a odst. 2 písm. e) energetického zákona]. Jde přitom o správní rozhodnutí konstitutivní povahy; udělením licence správním rozhodnutím Energetický regulační úřad zakládá oprávnění žadatele o licenci podnikat v energetickém odvětví s účinky ex nunc, tedy od udělení licence (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 A 49/2014-86 ze dne 22. 2. 2016, č. 3458/2016 Sb. NSS).
18. Zrušil-li tedy správní soud rozhodnutí o udělení licence z 31. 12. 2010 s odstupem několika let a věc vrátil Energetickému regulačnímu úřadu k dalšímu řízení, je z výše uvedeného zřejmé, že v tomto dalším řízení bude Energetický regulační úřad rozhodovat o udělení licence ke dni případného rozhodnutí, nikoliv opět ke dni 31. 12. 2010. To samo o sobě by však nestačilo pro závěr o přípustnosti ústavní stížnosti. Kromě již uvedeného je třeba zohlednit i způsob poskytování státní podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů. Nejde totiž jen o to, od jaké doby by stěžovatelka byla oprávněna k výkonu licencované činnosti (s přerušením v době mezi zrušením rozhodnutí o udělení licence a vydáním nového rozhodnutí), ale zejména o to, že různá míra státní podpory je vázána na datum uvedení výrobny do provozu.
19. Jinými slovy, nedostatek oprávnění k výkonu licencované podnikatelské činnosti lze v novém řízení odstranit vydáním nové licence. V dalším správním či soudním řízení tak může být poskytnuta ochrana právu stěžovatelky podnikat za zákonem stanovených podmínek. Vydáním nové licence však nelze ovlivnit podmínky státní podpory, za nichž je tato podnikatelská činnost vykonávána. Nové licenční řízení se touto otázkou zabývat nemůže a ani v navazujícím řízení před správními soudy stěžovatelka nemá jak dosáhnout ochrany svého tvrzeného práva, které má ve své podstatě spočívat v nároku na výkupní ceny elektřiny pro výrobny uvedené do provozu do 31. 12. 2010. V řízení před správními soudy lze totiž řešit pouze otázku zákonnosti nového rozhodnutí o udělení licence, které však soudy zjevně nemohou shledat nezákonným proto, že předchozí rozhodnutí o udělení licence bylo nesprávně, nezákonně či neústavně zrušeno. Ze stejného důvodu pak nelze v případném řízení o ústavní stížnosti proti těmto navazujícím rozhodnutím správních soudů poskytnout ochranu proti původním kasačním rozhodnutím správních soudů, neboť předmět nově vydaných soudních rozhodnutí by se týkal pouze nového rozhodnutí o udělení licence (srov. § 75, 76 a 78 soudního řádu správního).
20. Za stávajícího právního stavu, který neumožňuje navrácení do původního stavu (např. zpětným vydáním licence, mimořádným přiznáním dřívější výkupní ceny), tedy nelze dospět k závěru, že v dalším řízení o jiných procesních prostředcích ochrany práva bude možné poskytnout ochranu tvrzenému nároku stěžovatelky na státem garantované výkupní ceny vázané na původní rozhodnutí o licenci a s tím spojenému legitimnímu očekávání a důvěře v zákonnost postupu orgánů veřejné moci. V této dílčí otázce jde tedy o rozhodnutí konečné a ústavní stížnost je přípustná. Obdobně ostatně Ústavní soud postupoval i v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16 ze dne 20. 6. 2017 (N 101/85 SbNU 679), kde konečnost řízení (řešení rozhodných právních otázek) shledal ve vztahu k jednomu z účastníků řízení (body 44 a 45 nálezu).
21. V rozsahu směřujícím proti postupu nejvyššího státního zástupce spočívajícímu v podání žaloby podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního jde o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný. Ústavní soud v nynější věci dospěl k závěru, že využití oprávnění k podání žaloby k ochraně veřejného zájmu ze strany nejvyššího státního zástupce pojmově nemůže být jiným zásahem ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky. Ke shodnému závěru Ústavní soud dospěl v nálezu sp. zn. II. ÚS 3189/16 ze dne 3. 4. 2018 (N 66/89 SbNU 43) a v obecné rovině i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/93 ze dne 12. 4. 1994 (N 16/1 SbNU 113; 91/1994 Sb.), podle něhož výkon návrhového oprávnění státního orgánu není výkonem pravomoci, kterým se mění nebo potvrzuje právní stav jednotlivých osob.
V. Vlastní posouzení
22. Ústavní soud se seznámil s ústavní stížností, vyjádřením účastníků i vedlejších účastníků řízení, napadenými rozhodnutími a příslušnými soudními i správními spisy. Následně dospěl k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
23. Právní otázky rozhodné pro posouzení věci lze rozdělit do několika okruhů: 1. Ústavní přípustnost soudem nekontrolovaného užití návrhového oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního, tj. podání žaloby v závažném veřejném zájmu, 2. ústavnost průběhu řízení před správními soudy, 3. ochrana dobré víry stěžovatelky a ochrana její důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci.
24. Ústavní soud se námitkami stěžovatelky zabýval v tomto pořadí, neboť setrvale vychází ze zásady minimalizace zásahů do pravomoci jiných orgánů a subsidiarity hmotněprávního k procesněprávnímu přezkumu. Hodnocení dodržení ústavních procesních práv předchází posouzení ústavní přijatelnosti výkladu a užití hmotného práva, protože zrušením rozhodnutí z procesních důvodů se obecným soudům otevírá procesní prostor k poskytnutí řádné ochrany hmotného práva uvnitř soustavy obecných soudů či jiných kompetentních orgánů [nález sp. zn. III. ÚS 205/97 ze dne 11. 12. 1997 (N 159/9 SbNU 375)].
V.1 Nejvyšší státní zástupce a žaloba v závažném veřejném zájmu
25. Podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního je nejvyšší státní zástupce oprávněn podat žalobu, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Namítá-li stěžovatelka, že toto ustanovení je v praxi správních soudů vykládáno přepjatě formalisticky, nelze jí přisvědčit. Je totiž vykládáno přesně tak, jak je procesním předpisem stanoveno: žalobu je oprávněn podat nejvyšší státní zástupce, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Ústavní soud opakovaně uvedl, že neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jeho jazykového výkladu [nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)]. Platí ovšem, že se soud od doslovného znění zákonného ustanovení smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)].
26. Takové závažné důvody přitom zásadně nelze nalézt v blíže nevymezeném právu na "spravedlivý proces", neboť ve skutečnosti jde o právo vnitřně strukturované, zahrnující více samostatných, více či méně konkrétně vymezených subjektivních základních práv [nález sp. zn. Pl. ÚS 37/04 ze dne 26. 4. 2006 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.)]. Samotný čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu (případně u jiného orgánu). Podmínkou ovšem je, že se tak musí stát "stanoveným postupem". Součástí tohoto postupu jsou veškeré zákonem stanovené požadavky kladené na účastníka řízení, jež musí být z jeho strany splněny, aby soud mohl rozhodnout v jeho věci a aby při tom mohl zohlednit jím předestřená tvrzení a důkazy. Jednotlivě ani ve svém celku nesmí představovat takové omezení přístupu k soudu, které by se práva na soudní ochranu dotýkalo v samotné jeho podstatě, a fakticky by tak znemožňovalo jeho uplatnění [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 281/04 ze dne 25. srpna 2005 (N 165/38 SbNU 319)].
27. Je tedy nasnadě, že ustanovení procesního předpisu (zde § 66 odst. 2 soudního řádu správního) vymezující stanovený postup ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny nemůže být bez dalšího v rozporu s ústavní procesní zárukou, jejíž obsah ve skutečnosti v části konstituuje. Nejde přitom o výše zmíněný případ, kdy by procesní konstrukce (či její výklad ze strany aplikujících orgánů) fakticky znemožňovala ochranu práv stěžovatelky, případně se jí dotýkala v její podstatě: její hmotné právo může být ochráněno v zahájeném řízení v rámci věcného posouzení žaloby. Zároveň pak stěžovatelka ani netvrdí, že by šlo o rozpor s nějakou konkrétní komponentou (konkrétně určeným dílčím právem) toho, co se obecně označuje jako právo na spravedlivý proces.
28. Závěr správních soudů o tom, že závažný veřejný zájem podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního hodnotí pouze nejvyšší státní zástupce, odpovídá jasnému znění tohoto ustanovení a není výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován. Odpovídá též všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů [k významu těchto kritérií srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Tento závěr tak není v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny. Ke shodnému závěru Ústavní soud ostatně dospěl v již citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 3189/16.
29. V nálezu sp. zn. II. ÚS 3189/16 se však Ústavní soud nezabýval tím, zda absence soudní kontroly využití žalobního oprávnění nejvyššího státního zástupce není v rozporu s jinými částmi ústavního pořádku, resp. zda odchýlení se od jasného textu § 66 odst. 2 soudního řádu správního nevyžaduje ve smyslu závěrů nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 některý z dalších principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Zejména jde o ústavní vymezení státního zastupitelství podle čl. 80 Ústavy, soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy podle čl. 36 odst. 2 Listiny a rovnost účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny.
30. Důvodem pro odchýlení od znění § 66 odst. 2 soudního řádu správního nemůže být postavení státního zastupitelství jako orgánu moci výkonné sui generis. Podle čl. 80 Ústavy státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení; vykonává i další úkoly, stanoví-li tak zákon (odstavec 1). Postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon (odstavec 2). Zákonodárci tedy je přenechána možnost, aby blíže vymezil postavení státního zastupitelství, tj. právní zakotvení státního zastupitelství v systému orgánů veřejné moci se zřetelem na jeho význam, vliv a pozici mezi takovými orgány včetně vztahu k nim [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/14 ze dne 19. 4. 2016 (N 68/81 SbNU 181; 201/2016 Sb.) a tam citovanou judikaturu]. Ústavně předvídanou podstatou státního zastupitelství je činnost v rámci trestního řízení; s ohledem na praktické potřeby (společenské, ekonomické, právní) však zákonodárce může svěřit státnímu zastupitelství plnění dalších úkolů. Patří k nim například úkoly související s trestním řízením, ale nikoliv bezprostředně se zastupováním veřejné žaloby, či úkoly v rámci tzv. netrestní působnosti.
31. Právě ochrana veřejného zájmu v rámci netrestní působnosti je pak jedním z dalších typických, byť ne ústavně vyžadovaných úkolů orgánů veřejné žaloby. Slouží k zajištění dodržování právního řádu tam, kde neexistují jiné prostředky ochrany nebo jsou z různých důvodů v praktickém životě neúčinné (srov. Fenyk, Jaroslav. Veřejná žaloba. Díl první. Historie, současnost a možný vývoj veřejné žaloby. Praha: Institut Ministerstva spravedlnosti České republiky pro další vzdělávání soudců a státních zástupců, 2001, str. 147-149 a 183-189). Takovým případem může být právě nezákonné rozhodnutí správního orgánu ve prospěch jediného účastníka řízení, který sám logicky nemusí mít zájem na nápravě. Je přitom zřejmé, že oprávnění podávat návrhy ve správním soudnictví k ochraně objektivního či subjektivního práva může být svěřeno různým institucím: v rámci soustavy orgánů veřejné správy, veřejnému ochránci práv či státnímu zastupitelství. Ani komparativně nejde o nic neobvyklého: srov. žalobní oprávnění ombudsmana a prokuratury podle čl. 8 polského soudního řádu správního, prokuratury podle § 178 slovenského správneho súdneho poriadku, spolkového ministra podle čl. 132 odst. 1 Spolkové ústavy Rakouské republiky či procesní oprávnění zástupce spolkového či zemského veřejného zájmu podle § 35 a 36 soudního řádu správního Spolkové republiky Německo.
32. Zvláštní postavení nejvyššího státního zástupce k podání žaloby ve veřejném zájmu je tedy akceptovatelné z hlediska organizačního ústavního práva. To však neznamená, že úprava výkonu této jeho pravomoci je bez dalšího akceptovatelná z hlediska ústavně zaručených práv a svobod. Pochybnost pak vzniká zejména z hlediska záruky soudního přezkumu rozhodnutí veřejné správy a rovnosti zbraní účastníků soudního řízení zahájeného žalobou k ochraně veřejného zájmu.
33. Absence soudní kontroly výkonu návrhového oprávnění k ochraně veřejného zájmu není ústavně nepřijatelná podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Je tomu jednak proto, že samotný návrh k soudu bezprostředně nezasahuje do konkrétních ústavně zaručených práv oprávněného z naříkaného rozhodnutí (srov. výše citované nálezy sp. zn. II. ÚS 3189/16 a sp. zn. Pl. ÚS 43/93), jednak proto, že o takto uplatněném návrhu pak rozhoduje soud. Případné dotčení základních práv či svobod je tak stále pod soudní kontrolou a k případnému zásahu (zde zejména do dříve nabytých práv) dochází právě soudním rozhodnutím. Výkon návrhové pravomoci není ani ponechán na libovůli veřejných žalobců. Jako orgány veřejné moci jsou totiž stále povinni respektovat ústavně zaručená práva fyzických i právnických osob, byť jsou stranami soudního řízení. Stejně tak musí respektovat i procesní úpravu řízení, v němž žalobní návrh ve veřejném zájmu uplatňují. Právě úprava řízení o žalobě podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního je zásadní pro posouzení rovnosti zbraní účastníků tohoto řízení.
34. Rovnost účastníků řízení jako jeden ze základních principů, jimiž je soudní řízení ovládáno, vyjadřuje požadavek, aby účastníci stáli před soudem v rovném postavení, aniž by byla jedna nebo druhá strana jakkoli procesně zvýhodněna [nález sp. zn. III. ÚS 202/03 ze dne 13. 11. 2003 (N 134/31 SbNU 193)]. Každá ze stran řízení tedy má mít možnost obhajovat svou věc za podmínek, které ji z pohledu řízení jako celku podstatným způsobem neznevýhodňují vzhledem k protistraně. Mezi stranami by tedy mělo být dosaženo "spravedlivé rovnováhy", aniž by však jejich postavení muselo být identické (srov. rozsudky ESLP ze dne 18. 2. 1997 ve věci Nideröst-Huber proti Švýcarsku, stížnost č. 18990/91, odst. 23, či rozsudek ze dne 22. 7. 2010 ve věci Ewert proti Lucembursku, stížnost č. 49375/07, odst. 98).
35. Nepřehlédnutelný rozdíl v délce lhůty k podání žaloby ve prospěch veřejných žalobců (tři roky podle § 72 odst. 2 soudního řádu správního oproti dvěma měsícům podle § 72 odst. 1 téhož zákona) má svůj původ zejména v odlišném postavení procesních subjektů a jejich rozdílné možnosti zjistit vady správního rozhodnutí. Pro fyzické a právnické osoby totiž platí, že před soudem uplatňují tvrzení o porušení svých veřejných subjektivních práv, k němuž došlo typicky v předcházejícím řízení [§ 65 odst. 1 a 2 soudního řádu správního, srov. nález sp. zn. I. ÚS 740/15 ze dne 27. 6. 2017 (N 113/85 SbNU 851), body 20-21]. Za takové situace lze předpokládat, že tyto osoby v přiměřené lhůtě seznají, v čem tvrzené porušení jejich práv spočívá, a jsou schopny se u soudu domáhat ochrany vylíčením základních, individualizovaných právních a skutkových důvodů (žalobních bodů, srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 4 As 3/2008-78 ze dne 24. 8. 2010, č. 2162/2011 Sb. NSS). Oproti tomu žalobci oprávnění podat žalobu k ochraně veřejného zájmu typicky nejsou účastníky správního řízení a o jeho vadách či nezákonnosti výsledného rozhodnutí se mohou dozvědět až zprostředkovaně: z jiných řízení či mimoprocesní cestou. K účinnému uplatnění jejich pravomoci je prodloužení žalobní lhůty přiléhavě zvoleným prostředkem - umožňuje seznámení se s rozhodnutím i relevantními fakty, tedy s důvody ohrožení veřejného zájmu. Tři roky žalobní lhůty se pak jeví jako přiměřená doba na to, aby veřejný žalobce zjistil a před soudem uplatnil, a to i za spolupráce s jinými částmi státního aparátu, z jakých skutkových a právních důvodů měl být závažný veřejný zájem rozhodnutím správního orgánu ohrožen.
36. Zdánlivá převaha nejvyššího státního zástupce v řízení o žalobě k ochraně veřejného zájmu neplyne jen ze lhůty k zahájení řízení, ale též z možnosti uplatňovat v průběhu řízení žalobní body a tím určovat rozsah a intenzitu soudního přezkumu. Ústavní soud již dříve uvedl, že správní soudy nemohou k povinnostem žalobce podávajícího žalobu ve veřejném zájmu přistupovat benevolentněji než k povinnostem žalobce se standardní aktivní legitimací (citovaný nález sp. zn. II. ÚS 3189/16). Žalobce ve veřejném zájmu vážou procesní pravidla, včetně vázanosti soudu včas uplatněnými žalobními body a lhůty pro možné rozšíření žaloby o další žalobní body (§ 75 odst. 2 a § 71 odst. 2 soudního řádu správního).
37. Toto východisko má svůj základ nejen ve výslovné zákonné úpravě, ale též smyslu přezkumného řízení před správními soudy: žalobce vymezuje důvody žaloby svým tvrzením o porušení subjektivního či objektivního práva v žalobní lhůtě. To slouží k racionalizaci a efektivitě řízení před správním soudem tak, aby nedocházelo k jeho zbytečnému prodlužování, k opakování stejné či podobné argumentace anebo naopak k dodatečnému předkládání dalších tvrzení, názorů a důkazů, které mohly být bez větších obtíží účastníky řízení uplatněny již dříve [nález sp. zn. II. ÚS 2732/15 ze dne 12. 1. 2016 (N 6/80 SbNU 65)]. Pokud takové tvrzení žalobce včas nepředloží, lze vycházet z toho, že případné vady řízení či důvody nezákonnosti nepovažuje pro posouzení své věci za zásadní. To platí i pro vady řízení či nezákonnost, o nichž se žalobce včas nedozví, neboť k nabytí povědomosti o tom, co by měl napadenému správnímu rozhodnutí vytýkat, slouží právě účast v předchozím správním řízení, doručení výsledného správního rozhodnutí či prodloužená lhůta k podání žaloby k ochraně veřejného zájmu (viz výše bod 35).
38. Žalobní lhůta jako stanovený postup k uplatnění práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny tak přispívá mimo jiné k nastolení právní jistoty o "konečnosti" správního rozhodnutí, pokud žaloba nebude podána, či o rozsahu soudního přezkumu, pokud budou uplatněny jen některé žalobní body. Není proto důvod, aby správní soud při přezkumu přihlížel k opožděným žalobním bodům. Stejně tak není ústavněprávní důvod, aby soud z úřední povinnosti sám vyhledával vady řízení či důvody nezákonnosti [již nález sp. zn. I. ÚS 164/97 ze dne 10. 3. 1999 (N 39/13 SbNU 277)]. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se na soud může obrátit ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy. Není-li tedy ze strany žalobce takového tvrzení, toto ústavně zaručené právo mu nesvědčí. Z toho důvodu nelze postup správního soudu ex officio dovodit ani z čl. 4 Ústavy. Řízení před správními soudy má přezkumnou povahu - zákonné či ústavně zaručené hmotné právo deklaruje či konstituuje správní orgán, správní soud pak jeho rozhodnutí jen přezkoumává v rámci včasných žalobních bodů.
39. Těmto ústavněprávním hlediskům odpovídá i rozhodovací činnost správních soudů, podle níž z podmínek pro rozhodnutí správního soudu bez jednání (§ 76 soudního řádu správního) zásadně nelze dovodit, že některé vady řízení musí být přezkoumány z úřední povinnosti: krajský soud je oprávněn zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů (usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 7 Azs 79/2009-84 ze dne 8. 3. 2011, č. 2288/2011 Sb. NSS).
40. Lze tak uzavřít, že výklad § 66 odst. 2 soudního řádu správního, podle něhož je k posouzení naléhavého veřejného zájmu k samotnému podání správní žaloby příslušný sám nejvyšší státní zástupce, nikoliv správní soud, je souladný s ústavním pořádkem.
V.2 Ústavnost průběhu řízení před správními soudy
a) Ústavní právo osoby zúčastněné na řízení navrhnout důkazy