Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové, soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudce Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatelů a) Š. W., zastoupeného opatrovníkem J. W., b) M. Z., zastoupeného zákonnými zástupci S. Z. a M. Z. a c) D. H., zastoupeného opatrovnicí I. H., všech zastoupených Mgr. Robertem Cholenským, Ph.D., advokátem, sídlem Bolzanova 461/5, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. ledna 2016 č. j. 4 Ads 85/2015-57 a rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 25. března 2015 č. j. 10 A 57/2014-64, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích jako účastníků řízení a Jihočeského kraje, sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, zastoupeného Mgr. Michalem Syllou, advokátem, sídlem Jáchymova 26/2, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 21. 9. 2016, navrhli stěžovatelé zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejich základních práv podle čl. 3 odst. 1, čl. 10 odst. 2, čl. 30 odst. 2 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 8 a 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4, čl. 16 odst. 1, čl. 23 odst. 1, 2 a 3 a čl. 26 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb., a čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 5, 19 a čl. 23 odst. 5 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, vyhlášené pod č. 10/2010 Sb. m. s.
II. Shrnutí řízení před obecnými soudy
2. Rodiče stěžovatele a) se dne 29. 7. 2013, kdy mu bylo šestnáct let, obrátili dopisem na ředitele Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále jen "krajský úřad") se žádostí o pomoc při zajištění potřebné péče o jejich syna s mentálním postižením, jemuž byl v šesti letech diagnostikován dětský autismus. V tomto dopisu uvedli, že jejich syn vyžaduje neustálou velmi náročnou péči s naprosto individuálním přístupem, kterou sami nejsou schopni zajistit. Ve všední dny sice využívají služeb týdenního stacionáře Centrum Bazalka, o.p.s. v Českých Budějovicích, tuto službu by však podle okolností potřebovali příležitostně využít i v nepracovních dnech. Nyní je jim zařízení umožňující takovou péči k dispozici až v jiném kraji s dojezdovou vzdáleností 120 km. Pokud by jejich syn byl v tomto zařízení umístěn, znamenalo by to pro něj úplné zpřetrhání rodinných vazeb a ztrátu kontaktu s rodiči, prarodiči a sourozencem, což by všichni těžce nesli. Ředitel krajského úřadu ve své odpovědi ze dne 6. 8. 2013 sdělil, že Jihočeský kraj zatím zajišťuje pomoc osobám s obdobným postižením, jakým trpí jejich syn, formou příspěvků poskytovaných různým zařízením provozujícím pouze službu týdenního stacionáře. Do budoucna připravuje možnost využití služby sociální péče s celoročním pobytem v Domově pro osoby se zdravotním postižením Osek (dále jen "Domov Osek"), který je příspěvkovou organizací kraje. Zatím lze o víkendech využívat terénní sociální služby - osobní asistence.
3. Obdobným způsobem, tentokrát dopisem zaslaným hejtmanovi Jihočeského kraje (dále jen "hejtman"), požádali dne 2. 8. 2013 o pomoc rodiče stěžovatele b), jemuž tou dobou bylo čtrnáct let. Z uvedeného dopisu vyplývá, že jejich syn byl ve dvou letech diagnostikován jako autista a později byla zjištěna jeho středně těžká mentální retardace. Postupně se u něj začaly projevovat nezvladatelné záchvaty zuřivosti, vzteku a lítosti, a to i přes dodržování předepsané medikace. Jeho záchvaty mají často ničivé důsledky a vzhledem k jeho rostoucí fyzické síle jejich překonání vyžaduje značné vypětí. Také stěžovatel b) navštěvuje týdenní stacionář provozovaný Centrem Bazalka, o.p.s., přes víkend však jeho péči zajišťují pouze rodiče, což pro ně přestává být únosné. Rodiče proto uvítali záměr tohoto centra na výstavbu domova pro osoby se zdravotním postižením, ve kterém by byla zajištěna péče o jejich syna i v nepracovní dny za současného zachování možnosti jeho každodenního kontaktu s rodinou. Mají za to, že spolufinancování jeho provozu by měl zajistit vedlejší účastník. Hejtman ve své odpovědi ze dne 21. 8. 2013 uvedl, že o financování provozu domova pro osoby se zdravotním postižením bude jednáno až poté, co jeho provozovatel ukončí výstavbu objektu a zaregistruje se jako poskytovatel příslušné sociální služby. Možnost příspěvku na provoz tohoto zařízení ze strany vedlejšího účastníka v tuto chvíli nelze předjímat.
4. Dne 15. 10. 2013 zaslala matka stěžovatele c), jemuž bylo tou dobou sedmnáct let, dopis řediteli krajského úřadu, v němž požádala o zajištění potřebné sociální péče pro svého syna po dobu celého týdne v přiměřené vzdálenosti od jejího bydliště. Stěžovatel c) trpí středně těžkou mentální retardací a byly mu diagnostikovány dětský autismus a epilepsie. Tento stav vyžaduje, aby byl pod neustálým dohledem a aby mu byla poskytována náročná péče. V minulosti navštěvoval Základní školu praktickou v Českém Krumlově, po zbytek času pak byl doma, kde péči o něj zajišťovaly matka a babička. Jeho otec již zemřel a jiné příbuzné nemá. Matka stěžovatele c) vyjádřila obavy, zda bude schopna nadále zajišťovat péči o syna, neboť má roztroušenou sklerózu. Jeho babička je zas ve vysokém věku. Ředitel krajského úřadu v dopisu ze dne 25. 11. 2013 uvedl, že požádal odbor sociálních věcí o provedení místního šetření v bydlišti stěžovatele c), při němž bylo zjištěno, že dosud je péče o něj uspokojivě zajištěna jeho matkou. Doporučil jí využívat služby osobní asistence některým z poskytovatelů sociálních služeb v místě bydliště.
5. Zástupce všech tří stěžovatelů zaslal jejich jménem dne 23. 12. 2013 vedlejšímu účastníkovi žádost o společnou schůzku k otázce sociálních služeb, na které by byly řešeny potřeby jeho klientů. V ní upozornil na to, že rodiny jeho klientů čelí problému neexistence adekvátních pobytových sociálních služeb pro děti s poruchou autistického spektra, které by naplňovaly podmínky pro tzv. komunitní péči a byly v rozumné vzdálenosti od místa bydliště. Zástupci vedlejšího účastníka si na navazujícím jednání, jež se uskutečnilo dne 28. 2. 2014, byli vědomi odpovědnosti za zajištění péče o děti a mladistvé s poruchou autistického spektra, dodali však, že k věci museli přistupovat racionálně s ohledem na finanční možnosti. Právě z tohoto důvodu bylo rozhodnuto, že Domov Osek bude adaptován i pro potřeby celoročního stacionáře. Jde o velké zařízení, v jehož rámci lze efektivněji minimalizovat provozní náklady. Zástupci kraje naopak nemohli přislíbit podporu projektu Centra Bazalka, o.p.s., jehož provoz by byl nepřiměřeně finančně náročný.
6. Stěžovatelé podali proti postupu vedlejšího účastníka tzv. zásahovou žalobu podle § 82 a násl. soudního řádu správního, jež byla doručena Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") dne 28. 4. 2014. Touto žalobou se domáhali, aby bylo vedlejšímu účastníkovi zakázáno pokračovat v provádění kroků vedoucích k vytvoření míst pro osoby s poruchou autistického spektra a mentálním postižením ve velkokapacitním pobytovém zařízení sociálních služeb Domov Osek. Zároveň mu měla být uložena povinnost, aby do 30 dnů od právní moci rozhodnutí učinil konkrétní a cílené kroky vedoucí k tomu, že stěžovatelům bude zajištěna pobytová celoroční sociální služba v komunitě, tj. v nejméně omezujícím prostředí ve smyslu § 38 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, a čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Pro případ, že namítaný zásah v mezidobí skončí, stěžovatelé navrhli, aby krajský soud určil, že tento zásah je nezákonný.
7. Krajský soud usnesením ze dne 6. 6. 2014 č. j. 10 A 57/2014-20 žalobu odmítl, neboť podle jeho názoru stěžovatelé nemohli jejím prostřednictvím uplatňovat právo na zajištění sociální péče. Nejvyšší správní soud se však s tímto hodnocením neztotožnil a rozsudkem ze dne 30. 10. 2014 č. j. 4 Ads 134/2014-29 uvedené rozhodnutí zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Upozornil, že právo osob se zdravotním postižením na pomoc veřejné moci v situacích, kdy si samy nejsou s to zajistit základní životní podmínky, je součástí jejich základního práva na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny, jemuž nelze odepřít soudní ochranu. Jde o závazek veřejné moci k určitému plnění. Orgány veřejné moci mají širokou míru uvážení ohledně způsobu jeho zajištění, přičemž jejich volba je determinována disponibilními prostředky, vědeckým poznáním, technickým pokrokem i politickým rozhodnutím. Jejich uvážení ale musí respektovat esenciální podstatu tohoto sociálního práva, jakož i požadavky na rovnost lidí v jejich důstojnosti, nediskriminace a rozumnosti. V případě práva podle § 38 zákona o sociálních službách nevylučuje projednatelnost tzv. zásahové žaloby ani široká volnost úvahy správního orgánu. Nezákonný zásah správního orgánu může spočívat i v nečinnosti, nejde-li o nečinnost ve smyslu § 79 soudního řádu správního.
8. Ve věci tak znovu rozhodoval krajský soud, který tentokrát rozsudkem ze dne 25. 3. 2015 č. j. 10 A 57/2014-64 žalobu zamítl. Namítaný zásah zhodnotil jako trvající opatření, které má vliv na alokaci zdrojů z veřejných rozpočtů, které z tohoto důvodu nemohou být investovány do jiného stěžovateli preferovaného projektu. Dále krajský soud uznal, že vedlejší účastník při výkonu svých kompetencí v samostatné působnosti v oblasti sociálních služeb usiluje o nalezení optimálního řešení potřeb osob se zdravotním postižením, které by bylo realizovatelné v reálném čase. Požadavek na existenci dostupného specializovaného zařízení celoročního pobytového charakteru pro děti a dospělé s poruchou autistického spektra a mentálním postižením, se rozhodl řešit vytvořením podmínek pro umístění těchto osob v rámci již existujícího zařízení poskytujícího pobytové služby osobám se zdravotním postižením. Zamýšlené úpravy měly zajistit velkou míru soukromí klientů, jejich styk s rodinným zázemím a respektování jejich specifických potřeb. Jde o kompromisní řešení, kterým je naplňován veřejný zájem na zajištění specifické služby, která doposud na území Jihočeského kraje nebyla poskytována. Současně je jím sledován zájem na efektivnosti a hospodárnosti nakládání s veřejnými prostředky.
9. Zvolené řešení podle krajského soudu nevybočuje ze zákonem stanovených mezí uvážení správního orgánu. Záměr vedlejšího účastníka obstojí v testu racionality, neboť jím je sledován legitimní cíl a jde o rozumný prostředek k jeho dosažení. Posuzovaný zásah zároveň není zaměřen přímo vůči stěžovatelům a nezkracuje je na jejich právech. Stěžovatelé nemají právo na poskytování sociálních služeb přesně podle svých požadavků. Po vedlejším účastníkovi nelze požadovat, aby podobné zařízení vybudoval např. v každém okresním městě kraje, a bylo tak pro všechny osoby se zdravotním postižením snadno dostupné. Postačí, že je zachováno jejich právo volby nejvhodnější služby. Vedlejší účastník navíc do budoucna nevyloučil podporu dalšího celoročního pobytového zařízení pro tuto cílovou skupinu klientů.
10. Kasační stížnost stěžovatelů proti uvedenému rozsudku zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 27. 1. 2016 č. j. 4 Ads 85/2015-57. Podle jeho názoru nelze z § 38 zákona o sociálních službách a čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením dovodit absolutní zákaz poskytování sociálních služeb "ústavního" charakteru. Podstatné je, aby jejich uživatelé nebyli k životu v takovém specifickém prostředí nuceni a aby v něm byl zajištěn jejich důstojný život. "Ústavní" formou přitom nutno chápat sociální službu krátkodobého či dlouhodobého pobytového charakteru, kde mohou být klientům s nejtěžším zdravotním postižením poskytovány sociální služby v nejširším rozsahu. Takové služby budou zpravidla poskytovány ve specializovaném zařízení, které disponuje náročným materiálním a personálním vybavením a je zaměřeno na určitou skupinu osob se zdravotním postižením. Tato forma pomoci je z povahy věci více omezující a představuje určité specifické prostředí.
11. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že zdravotní postižení je objektivní okolností, která zpravidla není zaviněna ani osobami takto postiženými, ani společností či veřejnou mocí. Je jistě spravedlivé, aby veřejná moc prostřednictvím svých orgánů poskytovala takto postiženým osobám přiměřenou pomoc, která by zvládání jejich handicapu v co největší míře usnadňovala. Na druhou stranu však objektivně není možné, aby stát zdravotní postižení odstranil, popřípadě zcela kompenzoval. Existují skupiny osob s těžkým zdravotním postižením, u nichž nepochybně bude jejich možnost volby prostředí, v němž žijí, podstatným způsobem limitována jejich fyzickými či mentálními možnostmi. Nelze vyloučit, že pro část z nich může být "ústavní" péče (při splnění shora uvedených předpokladů) vhodnou formou pomoci, není-li z důvodů objektivních limitů dostupná jiná, vhodnější forma péče, případně nemají-li tyto osoby přirozenější prostředí, rodinu apod. Některé osoby se zdravotním postižením si takovou "ústavní" formu péče mohou i sami dobrovolně zvolit.
12. Uvedený výklad nemění nic na tom, že z § 38 zákona o sociálních službách a čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením vyplývá pro veřejnou moc povinnost vytvářet alternativní služby, které by osobám se zdravotním postižením umožnily zvolit si život v přirozeném prostředí či v komunitě, je-li to možné, respektive aby takovéto "podpůrné" formy pomoci měly prioritu. Nejvyšší správní soud v této souvislosti upozornil, že vedlejší účastník poskytuje osobám s obdobným zdravotním postižením, jakým trpí stěžovatelé, i jiné sociální služby než sporovanou pobytovou formu v Domově Osek, např. osobní asistenci či týdenní stacionář, jehož služby někteří stěžovatelé rovněž využívají. Nelze tedy úspěšně tvrdit, že nemají možnost volby. Je zřejmé, že setrvání stěžovatelů v rodinném prostředí představuje pro jejich rodiny velkou zátěž. Ty totiž musí zajišťovat péči o ně v plném rozsahu přinejmenším o víkendu. Stěžovatelé na druhou stranu nevyvrátili poukaz žalovaného na možnost i během víkendu využívat terénní služby formou osobní asistence. Relevantní bylo i tvrzení žalovaného, že budované zařízení v Domově Osek může odlehčit pečujícím rodinám prostřednictvím krátkodobého umístění dítěte s kombinovaným postižením do tohoto zařízení, aby byl pečujícím osobám umožněn odpočinek, případně že je možné i krátkodobé umístění postiženého dítěte, při němž s ním zde může pobývat též rodinný příslušník. Tím může být do značné míry kompenzována určitá specifičnost či nepřirozenost tohoto prostředí.
13. Žalobou namítaný zásah vedlejšího účastníka přezkoumal Nejvyšší správní soud i z hlediska testu racionality sloužícího k posouzení přípustnosti určitého zásahu do ústavně zaručených sociálních práv. Zásah do esenciálního obsahu základního práva na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny by bylo nepochybně možné spatřovat za situace, pokud by veřejná moc vůbec odmítala pomoc či péči o osoby s vážným zdravotním postižením, nebo by osoby se zdravotním postižením byly nuceny setrvávat v ústavním prostředí v naprosto nedůstojných podmínkách, např. omezovány na svobodě s absencí jakéhokoli soukromí či autonomie, bez možnosti kontaktu s okolním světem, a zároveň by jim příslušné orgány veřejné moci odmítaly zajistit jakékoli alternativní sociální služby umožňující život mimo "ústav" v jejich přirozeném prostředí. O takovýto zásah ale v případě Domova Osek nejde. Z ničeho nevyplývá, že by v tomto zařízení bylo možné usuzovat na nehumánní či nedůstojné podmínky. "Domek" určený pro osoby s poruchou autistického spektra nebyl v době rozhodování krajského soudu ještě ani zprovozněn.
14. Pokud jde o další kroky testu rozumnosti, Nejvyšší správní soud považuje za legitimní záměr vedlejšího účastníka, aby byly pokryty potřeby sociálních služeb v oblasti celoročních pobytových služeb pro osoby s poruchou autistického spektra s výraznými projevy neklidu či agrese. Nejde o opatření, které by snižovalo celkový standard sociálního práva. Při posuzování posledního kroku testu, tedy zda prostředek použitý k dosažení deklarovaného účelu je rozumný, Nejvyšší správní soud uvedl, že pro některé osoby žijící na území Jihočeského kraje, například v oblasti Strakonic či Písku, je Domov Osek dopravně dobře dostupný a umístění v něm je méně omezující, než případné umístění v zařízení v Českých Budějovicích. Legitimní je i zohlednění ekonomického zájmu vedlejšího účastníka. Zřízení pobytového zařízení formou relativně odděleného "domku" v rámci stávajícího Domova Osek s možností využití jeho existujícího zázemí a podpůrných služeb bude pro vedlejšího účastníka úspornějším řešením než výstavba zcela samostatného "malého" pobytového zařízení "na zelené louce". Toto řešení umožní i dřívější zajištění služeb potřebným klientům.
15. K dalším námitkám stěžovatelů Nejvyšší správní soud poznamenal, že namítaný zásah je opatřením rozumným, a nikoli svévolným, diskriminačním či vybočujícím ze zákonné diskrece vedlejšího účastníka. Postup vedlejšího účastníka je v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb [srov. § 3 písm. h) a § 95 písm. d) a g) zákona o sociálních službách]. Stěžovatelé přitom netvrdili, že by v rámci přípravy tohoto plánu nebyly řádně zjištěny, zohledněny a zapracovány jejich specifické potřeby.
16. Nejvyšší správní soud uzavřel, že v rámci posuzování zákonnosti zásahu správního orgánu správní soudy zásadně nejsou povolány k tomu, aby místo něj určovaly, jaký postup by byl co nejvíce vhodný. V důsledku namítaného zásahu nedojde ke zhoršení situace stěžovatelů, nýbrž k doplnění existujících sociálních služeb a rozšíření jejich možnosti volby. Stěžovatelé budou moci nadále využívat sociální služby, které využívali dosud, navíc se budou moci v případě svého zájmu svobodně rozhodnout využívat krátkodobě či dlouhodobě i služeb poskytovaných Domovem Osek. Jediný možný výsledek případného úspěchu stěžovatelů v soudním řízení by mohl být zákaz opatření spočívajícího ve vytvoření míst pro osoby s poruchou autistického spektra v Domově Osek, a příkaz obnovit stav před tímto zásahem. Rozsudkem totiž nelze uložit vedlejšímu účastníkovi povinnost zřídit a financovat zařízení podle jejich přání. Napadený zásah podle Nejvyššího správního soudu jako celek obstojí a nelze v něm spatřovat nezákonný zásah.
III. Argumentace stěžovatelů
17. Stěžovatelé napadli ústavní stížností oba uvedené rozsudky správních soudů. Právní názor Nejvyššího správního soudu, podle něhož z čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením nevyplývá absolutní zákaz poskytování "ústavních" služeb, považují za důsledek nesprávně užité terminologie. Pojem "ústavní" služby nutno vykládat v protikladu k pojmu "komunitní" služby, přičemž uvedené ustanovení takto pojatou "ústavní" službu nepřipouští. Místo toho umožňuje "pobytovou" službu, která je komunitní, tedy která má krátkodobý nebo dlouhodobý pobytový charakter a nevykazuje prvky "ústavní" služby. Z hlediska argumentace Nejvyššího správního soudu by bylo přiléhavější používat tyto pojmy v tomto významu.
18. Domov Osek je podle stěžovatelů zařízením ústavního typu a nelze jej považovat za nejméně omezující prostředí. Takovéto zařízení je již ze své podstaty odlišné od přirozené komunity člověka. Život v něm má svou typickou organizovanost a svá pravidla, což je viditelné na jeho vnitřním fungování. Většina aktivit se odehrává přímo v zařízení a klienti jsou tak izolováni od vnějšího světa. Chybí zde schopnost reagovat na individuální potřeby klientů flexibilně, stejně jako prostor pro konzultace s klienty a možnosti jejich zapojení do tvorby, poskytování a hodnocení služeb. Na uvedené povaze Domova Osek přitom nic nezmění ani výstavba samostatných domků a v nich existujících samostatných domácností v jeho areálu. Vytváření malých domácností v rámci zařízení sice může představovat zlepšení oproti stavu, kdy klienti žili ve velké budově na vícelůžkových pokojích, avšak je svou povahou pouze dílčí a nezpůsobilé vést k naplnění sledovaného cíle. Umístěním stěžovatelů do Domova Osek hrozí - i s ohledem na vzdálenost od Českých Budějovic - zpřetrhání sociálních vazeb vytvořených zdravotně postiženou osobou v komunitě i rodině, a naopak prohloubení závislosti této osoby na okolí. Jejich umístění do tohoto zařízení by je z hlediska již dosažené úrovně začlenění v rámci komunity více poškodilo, než jim pomohlo.
19. V tuto chvíli pro stěžovatele neexistuje dostatečný výběr poskytovatelů poskytujících služby v komunitě, v důsledku čehož nemá na území Jihočeského kraje jejich institucionalizace žádnou alternativu. Veškeré možnosti, na které poukazovali Nejvyšší správní soud i vedlejší účastník, jsou buď určeny pro osoby s jiným typem postižení, nebo nejsou poskytovány v takové formě, která by přiměřeným a odpovídajícím způsobem zajišťovala potřeby stěžovatelů. Týdenní stacionář a asistenční služba jsou v jejich případě alternativami nevhodnými, protože oni hledají a potřebují celoroční službu.
20. Jestliže vedlejší účastník v souvislosti s omezením možnosti volby poukazuje na nedostatek zdrojů, ten by byl důvodem ospravedlnění jeho zásahu jen v případě, pokud by doložil, "že vynaložil veškeré úsilí, aby všechny zdroje, které má k dispozici, byly použity prioritně pro zajištění tohoto minimálního obsahu". To však vedlejší účastník neučinil a nečiní. Správní soudy se nijak nezabývaly tím, že žalovaný poskytuje dostupné zdroje na rozvoj zařízení typicky velkého ústavního typu namísto toho, aby je investoval do rozvoje zařízení komunitního typu. Povinnost systematicky podporovat vznik a rozvoj sítě sociálních služeb komunitního charakteru, tedy investovat do vytvoření těchto služeb či posílení kapacity stávajících služeb tohoto typu vyplývá nejen z § 38 zákona o sociálních službách a čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, ale i řady mezinárodněprávních dokumentů. Postup vedlejšího účastníka je veden nelegitimní snahou co nejvíce ušetřit a zároveň zajistit obsazení Domova Osek. Legitimním by bylo zajištění takové péče, která by odpovídala závazkům vyplývajícím ze sociálních práv, a byla by dostupná, přijatelná a vhodná. Problematičnost postupu vedlejšího účastníka si uvědomuje i krajský soud, který o způsobu zajištění práva stěžovatelů mluví jako o "kompromisu". Takovýto kompromis by ale v konfrontaci se závazky vyplývajícími z práva na život v komunitě neměl obstát.
21. Závěrem své argumentace stěžovatelé upozorňují, že lidé s autismem a přidruženým mentálním postižením jsou dlouhodobě vysoce marginalizovanou skupinou, která se nachází ve velmi zranitelném postavení. Její diskriminace v přístupu k službám představuje zásah do esenciální podstaty práva na nezávislý způsob života. Vzhledem k tomu, že stěžovatelé byli v době zásahu nezletilými dětmi, byl nedostatečně zohledněn i jejich nejlepší zájem podle čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte.
IV. Řízení před Ústavním soudem
22. Ústavní soud si vyžádal spisy vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 4 Ads 85/2015 a u Krajského soudu v Českých Budějovicích pod sp. zn. 10 A 57/2014 a vyzval účastníky i vedlejšího účastníka řízení k vyjádření se k ústavní stížnosti.
IV./a Vyjádření Nejvyššího správního soudu
23. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření ze dne 9. 1. 2017 uvedl, že není v pravomoci správních soudů, aby rozhodovaly o určení existence určitého práva či povinnosti (výjimkou je výrok deklarující nezákonnost zásahu, např. u zásahů, které již byly ukončeny, podle § 87 odst. 2 soudního řádu správního), popřípadě aby zavazovaly správní orgány činit určitá pozitivní opatření (zde mohou pouze zakázat určitý zásah, nebo uložit správnímu orgánu, aby obnovil stav před zásahem). Správní soudy se proto nemohly věcně zabývat návrhem stěžovatelů na určení, že mají právo na poskytování sociálních služeb v nejméně omezujícím prostředí, ani nemohly uložit vedlejšímu účastníkovi povinnost učinit konkrétní kroky k zajištění celoroční pobytové služby stěžovatelům v nejméně omezujícím prostředí.
24. Ve vztahu k námitce údajně chybného výkladu pojmu "ústavní" forma Nejvyšší správní soud poznamenal, že nemá v úmyslu polemizovat s pojmoslovím teorie sociálních služeb. Stěžovatelé neprokázali, že by posuzované opatření vedlejšího účastníka představovalo zcela nevhodnou formu ústavní péče prosazovanou na úkor alternativních a méně omezujících sociálních služeb (týdenní stacionář, asistenční služby apod.), respektive že by jim zabraňovalo zvolit si život v přirozené komunitě. Ze spisu i z jejich podání naopak vyplývá, že jich ve skutečnosti využívali. Stěžovatelé nejsou podrobeni nucené institucionalizaci v Domově Osek, ani nejsou nuceni žít v nehumánních či naprosto nedůstojných podmínkách. Posuzované opatření vedlejšího účastníka nijak nezhoršuje dosavadní postavení a možnosti stěžovatelů, nýbrž jim přidává další dostupnou alternativou sociálních služeb. Je na úvaze jejich či jejich rodin, zda a jakým způsobem ji využijí (např. pouze formou občasných "odlehčujících" pobytů, případně za přítomnosti rodinného příslušníka, který bude moci být v Domově Osek rovněž ubytován).
25. Pro zkoumání úvahy vedlejšího účastníka z hlediska systému jím zajišťovaných a koordinovaných sociálních služeb je rozhodující skutečná realizace jeho působnosti v této oblasti, tedy především zákonem předepsané kroky k vytvoření střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb. Při jeho přípravě vedlejší účastník zjišťuje skutečné potřeby osob se zdravotním postižením a formuluje vlastní cíle v této oblasti a konkrétní úkoly, které mají být ve stanoveném časovém rámci realizovány. Tvrzení stěžovatelů, že jediným cílem opatření má být úspora financí, není logické. Pakliže by tomu tak bylo, bylo by logičtější, aby vedlejší účastník žádné celoroční pobytové služby pro osoby s postižením obdobným jako je postižení stěžovatelů nezajišťoval, nebo aby za tímto účelem nevynaložil nemalé prostředky na úpravu části stávajícího Domova Osek.
26. To, že v případě stěžovatelů jde o příslušníky zranitelné skupiny, uznal Nejvyšší správní soud již v napadeném rozsudku, stejně jako skutečnost, že při jednání s nimi je míra uvážení vedlejšího účastníka nepochybně užší a že vedlejší účastník je povinen jejich zájmy zvláště zohledňovat a vycházet jim všemožně vstříc. Ani s přihlédnutím k tomuto aspektu celé věci ovšem nemohl shledat nezákonnost napadeného opatření.
27. Nejvyšší správní soud v rámci svého přezkumu použil test racionality, který Ústavní soud běžně používá pro posouzení předpisů a opatření v oblasti sociálních práv, mezi něž náleží i právo na zajištění sociální péče v co nejméně omezujícím prostředí. Tento deferenční test vyvažuje na jedné straně právo osob se zdravotním postižením na ochranu před zasahováním do esenciálního obsahu sociálních práv a libovůlí či jinými excesy při zajišťování z nich vyplývajících nároků, a na druhé straně potřebu široké míry uvážení orgánů veřejné moci při zajišťování sociálních práv, včetně určitého deficitu odborné kompetence a legitimity k řešení těchto otázek na straně orgánů moci soudní. Již tím, že byla žaloba shledána projednatelnou, byla stěžovatelům dána příležitost přednést své stanovisko k postupu vedlejšího účastníka a navrženými důkazy vyvrátit důvody, jimiž obhajoval zákonnost svého postupu. Vedlejší účastník byl zase nucen své kroky vysvětlit a odůvodnit před nezávislým a nestranným soudem. Za způsob, jakým stěžovatelé tento prostor využili (nenavrhli prakticky žádné důkazy, souhlasili s rozhodnutím o jejich žalobě bez jednání, fakticky pouze setrvali na svých subjektivních hodnoceních Domova Osek), nesou odpovědnost sami. Jejich ústavní stížnost by měla být zamítnuta.
IV./b Vyjádření Krajského soudu v Českých Budějovicích
28. Krajský soud ve svém vyjádření ze dne 10. 1. 2017 odkázal na odůvodnění svého rozsudku a navrhl, aby byla ústavní stížnost zamítnuta. Podle jeho názoru nebyla porušena základní práva stěžovatelů.
IV./c Vyjádření vedlejšího účastníka
29. Vedlejší účastník úvodem vyjádření ze dne 28. 1. 2017 uvedl, že jeho postup týkající se Domova Osek i vůči stěžovatelům je plně opřen o zákon. Za této situace - při dodržení omezení podle čl. 4 odst. 4 Listiny - proto s ohledem na čl. 41 odst. 1 Listiny nemůže být úspěšně namítána neústavnost jeho postupu. V případě vyhovění žalobě by soudní moc nahrazovala působnost kraje, což by bylo v rozporu s jeho právem na samosprávu zaručeným v čl. 101 odst. 4 Ústavy. Investice do vytvoření Domova Osek jsou záležitostí hospodaření s prostředky kraje, které je zaručeno čl. 101 odst. 3 Ústavy.
30. Argumentace stěžovatelů, zda Domov Osek je či není "nejméně omezujícím prostředím" podle § 38 zákona o sociálních službách, nemá v dané věci žádný právní význam. I kdyby tomu tak nebylo, samotná tato skutečnost - stejně jako vytvoření nových míst v něm - nijak nezasahuje do jejich práv. Tito totiž nejsou k pobytu v tomto zařízení nuceni. Rovněž neobstojí tvrzení, že by vedlejší účastník tuto formu péče prosazoval jako jedinou a že by stěžovatelům byla fakticky upřena možnost zvolit si jinou formu sociálních služeb. Stěžovatelé měli možnost využití týdenního stacionáře, denního stacionáře, terénní služby péče - osobní asistence, pečovatelské služby, sociálně aktivační služby ve formě terénní i ambulantní, odlehčovací služby a nabídky aktivit neziskových organizací a spolků, s nimiž vedlejší účastník spolupracuje. O dalším rozšiřování vhodných sociálních služeb vedlejší účastník průběžně usiluje.
31. Vedlejší účastník v řízení dostatečně přesvědčivě tvrdil a prokázal kvalitu a potřebnost existence takového zařízení s celoročním provozem, jakým je Domov Osek. Vyhovění žalobě by znamenalo neústavní zásah do působení kraje, mající za následek vyloučení možnosti poskytnutí péče v tomto zařízení osobám s tím srozuměným či v případech, kdy se tato péče může ukázat jako vhodná či akceptovatelná. Podle vedlejšího účastníka je ve věcech sociálních práv namístě zdrženlivost soudů, a to s ohledem na jejich nižší demokratickou legitimitu, polycentricitu řešených otázek, nevybavenost k řešení odborných otázek a nutnost flexibility. K námitce nesprávného vymezení pojmů "ústavní" služba a "pohybová" služba poznamenal, že jde pouze o sémantický problém bez reálného dopadu na řešení věci samotné.
32. Domov Osek podle vedlejšího účastníka není velkokapacitním zařízením, ani zařízením, které by bylo s to jakkoli stěžovatele segregovat, či internovat. Jde naopak o příznivé prostředí, které bude zajištěno odborným personálem a v němž bude zajištěna co největší míra soukromí a možnost žít co nejblíže "běžnému rodinnému životu". Záměr vedlejšího účastníka rekonstruovat jednu menší část tohoto zařízení, byl již dokončen. Tato část byla původně určena pro 14 klientů s mentálním postižením, přičemž následně byla redukována na bydlení se sedmi místy, jež jsou specificky přizpůsobená klientům s poruchou autistického spektra. Pro tyto klienty zde bylo vytvořeno co nejpříznivější prostředí. Mimo jiné jde o bezbariérový prostor s možností individuálního bydlení, vaření atd. Realizovanou investicí došlo kromě podstatného zkvalitnění prostředí, služeb i ke snížení kapacity lůžek Domova Osek. Záměrem bylo, aby pečující rodiny mohly toto zařízení využívat i pro krátkodobý pobyt osoby, o kterou je pečováno v domácím prostředí s kombinací sociálních služeb tak, aby byl v maximální možné míře zachován běžný způsob života v rodině.
33. Správní soudy se podle vedlejšího účastníka adekvátně vypořádaly i s otázkami diskriminace, legitimity cíle namítaného zásahu či uvážení při volbě prostředků. Ve vztahu k namítanému porušení práv stěžovatelů jako dětí uvedly, že nelze usuzovat, že by vůči nim jakožto členům zranitelné skupiny bylo postupováno diskriminačně či svévolně. Vedlejší účastník je přesvědčen, že nezasáhl do základních práv stěžovatelů, a navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl.
IV./d Replika stěžovatelů
34. Stěžovatelé ve své replice ze dne 14. 3. 2017 reagovali na poukaz vedlejšího účastníka na čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny. V této souvislosti podotkli, že nenapadají samotná zákonná ustanovení, ale pouze nesprávnou aplikaci již existujících právních předpisů, respektive skutečnost, že orgány veřejné moci nedostály závazkům vyplývajícím pro Českou republiku z mezinárodních smluv. Stejně tak je nepřípadný odkaz na čl. 101 odst. 4 Ústavy. Nelze souhlasit s tvrzením vedlejšího účastníka, že v případě vyhovění žalobě by soudní moc nahrazovala působnost kraje. Kraje jako samosprávné celky odvozují svou existenci, legitimitu i moc od státu, přičemž výkon samosprávy také podléhá soudní kontrole. Soudní rozhodnutí, kterým by bylo vyhověno žalobě, by upozornilo na nezákonnost jednání vedlejšího účastníka a tuto nezákonnost - v souladu s principem dělby moci ve státě - napravilo.
35. Podle stěžovatelů nelze souhlasit s tvrzením, že otázka hodnocení kvality Domova Osek kritériem, zda tento je či není "nejméně omezujícím prostředkem" podle § 38 zákona o sociálních službách, nemá v daném kontextu význam. Vedlejší účastník se omezil toliko na argumentaci vhodnosti Domova Osek, čímž implicitně stvrdil, že o žádné jiné variantě ani uvažováno nebylo. Tato skutečnost ukazuje na naprostou omezenost volby, co se vhodné sociální služby týče. Pokud už byla nějaká jiná varianta navržena, ať před zahájením řízení nebo v jeho průběhu, nebyla pro stěžovatele vhodná vzhledem k jejich zdravotnímu postižení a potřebám, které mají na četnost a intenzitu poskytované péče. Stěžovatelé tak fakticky žádnou možnost volby nemají, v důsledku čehož jsou nuceni k umístění do Domova Osek. Vzhledem k tomu, že negativní skutečnosti se v soudním řízení neprokazují, bylo na vedlejším účastníkovi, aby dostatečně přesvědčivě prokázal, že zde pro stěžovatele existuje alternativní a vhodné řešení, které odpovídá jejich potřebám, a že toto řešení ze své vlastní vůle nevyužili.
36. Precizní vymezení pojmů "ústavní" a "pobytová" služba je důležité z toho důvodu, že mezinárodní závazky povinují orgány České republiky k tomu, aby k praxi umísťování do "ústavů" nedocházelo a aby zároveň činily konkrétní a cílené kroky k transformaci existujících ústavů. Místo toho jsou jednoznačně preferovány služby komunitní, včetně pobytových služeb, které ale nemají atributy "ústavu", nebo "instituce". Podle názoru stěžovatelů nelze legitimovat praxi, kdy je nejdříve investováno do navýšení počtu míst ve velkokapacitním zařízení ústavního typu a až poté se bude uvažovat o poskytnutí služeb komunitních. Místo toho se nabízí zcela logická otázka, proč nebylo rovnou učiněno druhé jmenované opatření, které by bylo s ohledem na potřeby osob se zdravotním postižením beze sporu vhodnější. Vedlejší účastník navíc v řízení nikterak neprokázal - kromě finanční stránky - důvod, pro který přistupuje ke zvýšení kapacity Domova Osek. Podle stěžovatelů by jeho primárním hlediskem měl být zájem na rozšíření nabídky zejména komunitních služeb, které by byly v souladu s čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením.
37. Pokud jde o vyjádření správních soudů, stěžovatelé odkazují na svá dosavadní podání. Jako nepřípadný se jim jeví závěr, podle něhož nebylo z jejich strany doloženo, že by klienti Domova Osek byli nuceni žít v nehumánních či naprosto nedůstojných podmínkách. Jde o směšování dvou různých práv, zákazu špatného zacházení a práva na život v komunitě podle čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Skutečnost, že určité zařízení sociálních služeb je "ústavního" typu, a materiální podmínky, ve kterých jsou zde osoby nuceny žít, jsou dvě odlišné skutečnosti. Souhlasit nelze ani s tvrzením o dostupnosti Domova Osek z důvodu blízkosti měst Strakonice a Písek. Při akceptaci tohoto argumentu by blízkost jakéhokoli města ospravedlňovala "dobrou dopravní dostupnost" daného místa, a to bez ohledu na to, že kontakt stěžovatelů se svými nejbližšími, jakož i s osobami, na které byli zvyklí, by byl z důvodu vzdálenosti od místa bydliště omezen na minimum.
V. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem