31. První uvedené pochybení spočívalo v úplném opomenutí funkčních vazeb s jinými oblastmi práva, než je právní úprava správního soudnictví. Jak uvedl disentující soudce Aleš Roztočil i stěžovatelka, trestní právo hmotné zná trvající delikty, které spočívají v udržování vyvolaného protiprávního stavu. Kvalifikace trestného činu jako trvajícího má význam zejména pro určení doby jeho spáchání. Trvající trestný čin se posuzuje podle zákona účinného v době jeho ukončení, i pokud by část skutku spadala do účinnosti starého - a třeba i pro pachatele příznivějšího - trestního zákona. Podobně nebude pachatel trestně odpovědný jako mladistvý, jestliže jeho trvající jednání skončilo po dosažení věku 18 let. Také promlčecí doba začíná běžet od zániku protiprávního stavu (viz Šámal, P. a kol. Trestní právo hmotné. 7. vyd. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2014, str. 110-111). Obdobně je tomu v oblasti správního trestání [viz ustanovení § 2 odst. 4 písm. c) a § 31 odst. 2 písm. c) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich]. Soudce Aleš Roztočil poukázal i na soukromé právo, kde nelze dovozovat promlčení práva na náhradu škody při trvajícím protiprávním jednání škůdce. Ústavní soud přitom zcela souhlasí s perspektivou, kterou nabízí stěžovatelka, tedy že jednání správního orgánu spočívající ve vyvolání a udržování protiprávního stavu lze považovat za jistou formu "deliktu" veřejné správy, na které by se měl obdobně uplatnit princip, že právní relevanci má až konec tohoto jednání.
32. Ústavní soud pak samozřejmě musí vyjít i z ústavního práva, kde má v kontextu zásady bezrozpornosti právního řádu relevanci § 72 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, který má víceméně shodnou textaci jako § 84 odst. 1 s. ř. s. Citované ustanovení zákona o Ústavním soudu také váže subjektivní lhůtu k podání "zásahové" ústavní stížnosti na den, kdy se stěžovatel dozvěděl o zásahu, a k určení počátku běhu objektivní lhůty pracuje se dnem, kdy k zásahu "došlo". K němu Ústavní soud uvedl, že pokud spočívá "[z]ásah orgánu veřejné moci v evidenci daňového nedoplatku, jde o zásah svým charakterem trvající do okamžiku, kdy daňový nedoplatek přestane být na osobním daňovém účtu evidován. Lhůta k podání ústavní stížnosti proti trvajícímu zásahu tak nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá. Ústavní soud proto konstatuje, že ústavní stížnost byla podána ve lhůtě stanovené zákonem o Ústavním soudu, přestože bylo zjištěno, že stěžovateli byla skutečnost, že je u něj evidován daňový nedoplatek a že jeho žádosti o vydání potvrzení o bezdlužnosti nelze vyhovět, oznámena již jinými, dřívějšími sděleními" [viz nález sp. zn. II. ÚS 599/02 ze dne 23. 11. 2004 (N 175/35 SbNU 343)].
33. V rovině ústavního práva lze ještě doplnit pohled Evropského soudu pro lidská práva. Podle jeho judikatury platí, že pokud namítané porušení představuje trvající situaci, proti níž nejsou k dispozici žádné vnitrostátní prostředky nápravy, potom lhůta šesti měsíců k podání stížnosti počíná běžet pouze v případě, že tato situace již skončila (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 16. 11. 2006 ve věci Mužević proti Chorvatsku, stížnost č. 39299/02, § 77). Požadavek šesti měsíců se tedy jako takový na trvající situace neuplatní. Je tomu tak proto, že v situaci pokračujícího porušení lhůta k podání stížnosti ve skutečnosti začíná každý den znovu (viz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva o přijatelnosti stížnosti ze dne 14. 6. 2011 ve věci Vefa Holding sh. p. k a Alimuçaj proti Albánii, stížnost č. 24096/05, § 104). Podle štrasburské judikatury koncept "trvající situace" odkazuje na stav věcí, kde je stěžovatel obětí pokračujících aktivit státu nebo na straně státu (viz rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 30. 11. 1994 ve věci A. A. proti Spojenému království, stížnost č. 24841/94, oddíl 2). Skutečnost, že určitá událost má závažné důsledky rozložené v čase, však automaticky neznamená, že vytváří "trvající situaci" (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 10. 2008 ve věci Iordache proti Rumunsku, stížnost č. 6817/02, § 49). V praxi může být složité odlišit trvající porušení Úmluvy od jednorázového porušení, které však má trvající následky. Štrasburský soud například považoval za trvající situaci zrušení práva trvalého pobytu pro občany bývalé Jugoslávie ve Slovinsku (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 7. 2010 ve věci Kurić a další proti Slovinsku, stížnost č. 26828/06, § 304). Na druhou stranu konstantně považuje za jednorázový akt - a nikoli trvající situaci - zbavení vlastnického práva (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. 10. 2011 ve věci Agrokompleks proti Ukrajině, stížnost č. 23465/03, § 110; srov. Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M., citováno výše, s. 205).
34. Koncept trvající situace je významný také z hlediska působnosti Evropského soudu pro lidská práva ratione temporis (časová působnost). Ta pokrývá pouze období po ratifikaci Úmluvy nebo jejích protokolů příslušným státem Z tohoto hlediska je rozlišení mezi trvající situací a jednorázovým aktem klíčové v tom směru, že jednorázový akt, k němuž došlo před rozhodným datem, uniká působnosti Evropského soudu pro lidská práva, přestože jeho negativní důsledky případně stále trvají. V případě, že jde o trvající situaci pokračující i po rozhodném datu, může se jí Evropský soud pro lidská práva zabývat, jakkoli formálně pouze ve vztahu k období následujícímu po tomto datu. Události, k nimž došlo před rozhodným datem, však v takovém případě nemusejí být zcela bez významu. Například v případě námitek porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě Evropský soud pro lidská práva uvádí, že se může zabývat pouze délkou řízení poté, co se Úmluva stala pro daný stát závaznou, nicméně že pro posouzení přiměřenosti dotyčného časového úseku je namístě vzít v úvahu stav, v jakém se řízení k tomuto datu nacházelo (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 4. 2006 ve věci Kozák proti České republice, stížnost č. 30940/02, § 13; pro další příklady viz rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. 4. 2009 ve věci Šilih proti Slovinsku, stížnost č. 71463/01, § 142-145; viz Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M., citováno výše, s. 53-54).
35. Pokud tedy prakticky ze všech ostatních právních odvětví včetně správního a ústavního práva plyne, že důsledky pro běh času má až ukončení určitého delší dobu trvajícího jednání, musel by rozšířený senát předložit dostatečně závažné důvody, proč je v případě počítání lhůty k podání zásahové žaloby možno postupovat jinak. Jak uvádí výše citovaná judikatura, určitý institut uplatňující se v různých odvětvích práva se může obsahově odlišovat. Nemůže však jít o odlišnosti natolik velké, aby tím byly popřeny základní pojmové znaky tohoto institutu. Ústavní soud nepřesvědčují ani úvahy rozšířeného senátu o subsidiaritě zásahové žaloby, protože stejný princip platí i pro ústavní stížnost a stížnost k Evropskému soudu pro lidská práva a neodůvodňuje v relevantní judikatuře závěry, ke kterým dospěl rozšířený senát. Závěry rozšířeného senátu ve skutečnosti principu subsidiarity odporují (srov. bod 37 níže).
36. Stejně tak rozšířený senát nepřiměřeně lpěl na gramatickém výkladu pojmu "došlo"; počátek běhu objektivní lhůty k podání zásahové žaloby se v jeho pojetí nepřijatelně ztotožňuje s počátkem napadeného zásahu. Identický pojem uvedený v § 72 odst. 5 zákona o Ústavním soudu přitom Ústavní soud vykládá právě opačně. Rozšířený senát podle Ústavního soudu nesplnil povinnosti interpreta, které popisuje výše citovaný nález sp. zn. I. ÚS 1169/07. Omezil svůj rozhled jen na jedno (či několik málo) ustanovení a nepřistoupil k interpretovanému ustanovení jako k části logicky souladného významového celku (systému). Úvahám popsaným v předchozích bodech souvisejícím s odlišným výkladem pojmu "došlo" ze strany Ústavního soudu a náhledem jiných právních odvětví na relevanci ukončení déle trvajících zásahů se přitom rozšířený senát v napadeném rozsudku vůbec nevěnoval, přestože na ně poukazovala stěžovatelka v kasační stížnosti a s ohledem na odlišná stanoviska zřejmě byly i předmětem posuzování věci rozšířeným senátem. Jeho závěr, že "[o]bjektivní lhůta k podání zásahové žaloby ... počíná běžet od okamžiku, kdy započalo jednání veřejné správy, tj. odkdy se objektivně mohly účinky jednání projevit v žalobcově právní sféře" (bod 68 napadeného rozsudku), se proto příčí ideji bezrozpornosti právního řádu. Ústavně konformní výklad pojmu "došlo" v § 84 odst. 1 větě druhé s. ř. s. by tedy měl s ohledem na zásadu bezrozpornosti právního řádu směřovat ke konci jednání představujícího zásah správního orgánu. V případě stále neukončeného trvajícího zásahu pak ústavně konformní výklad uvedeného pojmu odpovídá spíše pojmu "dochází". Obdobný princip musí platit i pro běh subjektivní lhůty podle § 84 odst. 1 věty první s. ř. s., protože o neukončeném trvajícím zásahu se dotčený jednotlivec znovu a znovu "dozvídá". Jak říká judikatura Evropského soudu pro lidská práva, lhůta k podání stížnosti ve skutečnosti začíná běžet každý den znovu.
37. Závěry rozšířeného senátu by v praxi mohly vést k nežádoucímu důsledku. Mohly by vznikat situace, ve kterých by se stěžovatelé dotčení nezákonným zásahem správního orgánu kvůli závěrům rozšířeného senátu neobraceli na správní soudy, protože by vycházeli z toho, že už jim uplynula žalobní lhůta podle soudního řádu správního, mohli by však stále podat ústavní stížnost, která by byla včasná. S ohledem na princip subsidiarity ústavní stížnosti a povinnosti plynoucí z čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého by správní soudnictví mělo poskytovat efektivní ochranu proti jednání veřejné správy [viz nález ze dne 27. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.)], by proto závěr rozšířeného senátu vedl k nežádoucím účinkům, protože by u mnohých nezákonných (trvajících) zásahů Ústavní soud musel správní soudy "nahrazovat" a rozhodoval by o takových zásahových žalobách jako soud prvního stupně. Ústavnímu soudu také nepřipadne úplně konzistentní, pokud rozšířený senát prolamuje své vlastní závěry u zápůrčí žaloby, v jejímž případě dává do souvislosti počátek běhu subjektivní lhůty a "způsob vypořádání prostředků ochrany, které měl žalobce k dispozici" (bod 69 napadeného rozsudku). Výslovně dodává, že "subjektivní žalobní lhůta nemůže v daném případě začít běžet dříve, než se informace o tom dostala do sféry žalobce". Podobný problém by nevznikl, pokud by se rozšířený senát držel výše popsaných principů, které jdou ruku v ruce s konceptem trvajícího zásahu.
38. Závěry rozšířeného senátu tedy představují porušení procesních pozitivních závazků plynoucích z Úmluvy, protože v případě déletrvajících protiprávních jednání veřejné správy mnohým osobám odnímají možnost zahájit řízení, ve kterých by se domáhaly ochrany svých základních práv. Příkladů lze uvést několik. Z poslední judikatury Ústavního soudu se nabízí odkaz na nález sp. zn. I. ÚS 2637/17 ze dne 23. 1. 2018 (N 10/88 SbNU 133), kde se stěžovatel s poruchou autistického spektra bránil zásahovou žalobou proti Středočeskému kraji, který nečinil žádné cílené a konkrétní kroky vedoucí k zajištění dostupnosti poskytování sociálních služeb pro stěžovatele. Středočeský kraj v této věci vyvolal stav odporující právům stěžovatele na zdraví podle čl. 31 Listiny, na přiměřenou životní úroveň podle čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech a na nezávislý způsob života a zapojení do společnosti podle čl. 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Tento protiprávní stav udržoval. Jednalo se tedy o trvající zásah. Stěžovatel se v letech 2012-2016 pokoušel u žalovaného domoci svých práv, ale neúspěšně. Až v březnu 2016 podal zásahovou žalobu. Pokud by správní soudy měly vyjít ze závěrů rozšířeného senátu v této věci, byla by zásahová žaloba v natolik závažné věci subjektivně i objektivně opožděná. Kromě právě uvedeného případu lze odkázat i na citovaný nález sp. zn. II. ÚS 599/02, kde trvající zásah představovala skutečnost, že u stěžovatele byl evidován daňový nedoplatek a daňové orgány mu odmítaly vydat potvrzení o bezdlužnosti.
39. Nejvyšší správní soud také odpovídajícím způsobem nedocenil dopad svých závěrů na mnohé typy zásahů, u kterých lze říci, že se stávají nezákonnými až trváním v čase [viz část c) bodu 49 napadeného rozsudku]. Čím delší zásah je, tím se zvyšuje i jeho intenzita. O to závažnější důvody musí v čase existovat, aby takový zásah bylo stále ještě možné považovat za proporcionální. Příkladem může být věc, ve které Nejvyšší správní soud rozhodoval pod sp. zn. 1 As 151/2014 a se kterou se také rozšířený senát v napadeném rozsudku vypořádával. Zde zásah představovaly záznamy dvou přestupků stěžovatele z let 1992 a 1994 v registru řidičů, které správní orgán i po více než 19 letech odmítal vymazat. Vzhledem k trvání tohoto zásahu jde o typický případ, na který upozorňuje výše citovaná judikatura Evropského soudu pro lidská práva, podle kterého lhůta k podání stížnosti (žaloby) ve skutečnosti začíná každý den znovu. V praxi se také může objevit případ obdobný právě projednávané věci, ve kterém však může být dotčená obchodní společnost ztotožněná s odebráním jejich dokumentů, nebo je dokonce předat dobrovolně. Až právě s přibývajícím časem by mohla pociťovat, že jde o zásah do jejího práva na respektování korespondence ve smyslu čl. 8 Úmluvy a začít se bránit. Pokud by se však chtěla bránit soudně, může už být dávno po lhůtě k podání zásahové žaloby. Závěry rozšířeného senátu proto svým způsobem nutí obchodní společnosti v situaci obdobné stěžovatelce (a jejich advokáty) soudit se a napadat podobné zásahy, ač se k tomu může důvod objevit až v průběhu času s vyšší intenzitou těchto zásahů.
40. Ústavnímu soudu dále v napadeném rozsudku chybělo bližší rozvedení ústavněprávních úvah o přiměřenosti omezení práva na přístup k soudu, do kterého rozšířený senát silně zasáhl. Nijak se nezaměřil na vyvažování mezi kolidujícími hodnotami práva na přístup k soudu, resp. procesních závazků z čl. 8 Úmluvy na jedné straně a zájmu na zachování právní jistoty na straně druhé. Jeho argumentace spíše směřovala k absolutizaci zájmu na právní jistotě. Rozšířený senát jakoby spravedlivou rovnováhu mezi kolidujícími zájmy v této konkrétní věci ani nehledal. Ústavní soud přitom na základě prostudování spisového materiálu dospěl k závěru, že míře intenzity zásahu do stěžovatelčiných ústavně zaručených procesních práv neodpovídala míra uspokojení zájmu na právní jistotě, kterou rozšířený senát proponoval. Do práva na přístup k soudu a procesních práv plynoucích z čl. 8 Úmluvy, resp. čl. 10 odst. 2 Listiny rozšířený senát zasáhl nejintenzivnějším možným způsobem, protože stěžovatelce tato práva ve výsledku zcela upřel. Podle Ústavního soudu však současně jen mírně uspokojil zájem na právní jistotě. Pokud počítání lhůty k podání zásahové žaloby od momentu ukončení zásahu (včetně jejího nezapočetí u stále trvajících zásahů) nevyvolává obavy, jaké měl rozšířený senát, v jiných oblastech práva a názor rozšířeného senátu by sám vedl k nežádoucím důsledkům (viz bod 37), lze jen stěží dojít k závěru o podstatném uspokojení zájmu na právní jistotě, které by odůvodňovalo natolik intenzivní zásah do práv stěžovatelky.
41. Kromě toho Ústavní soud musí zdůraznit, že sám rozšířený senát uznal, že zabrání dokumentů lze obecně považovat za samostatný nezákonný zásah napadnutelný zásahovou žalobou (viz bod 72 napadeného rozsudku). V této konkrétní věci lze podle Ústavního soudu dovodit, že šlo o zásah spočívající ve vyvolání trvajícího stavu, na jehož nezákonné důsledky poté ostatně upozornil i krajský soud (viz bod 19 výše). Stěžovatelka se domáhala ukončení tohoto trvajícího zásahu hned po jeho započetí, Úřad však na tuto výzvu nijak nezareagoval. Ve vyjádření k ústavní stížnosti tvrdil, že již tehdy konkludentně odmítl vrácení či zničení dokumentů, a stěžovatelka se proto měla v relevantní době bránit. Nelze však určit, kdy konkrétně Úřad takto odmítl stěžovatelce dokumenty vydat, resp. je zničit. To jen stvrzuje povahu tohoto zásahu jako trvajícího, což se nezměnilo ani v roce 2015, kdy již na opětovnou výzvu stěžovatelky Úřad zareagoval a po jeho odmítavém stanovisku stěžovatelka podala zásahovou žalobu. Skutkové okolnosti této věci se tedy v principu v mnohém podobají okolnostem případů řešených ve výše citovaných nálezech sp. zn. II. ÚS 599/02 a sp. zn. I. ÚS 2637/17. Závěry rozšířeného senátu v této konkrétní věci proto představují porušení procesních závazků podle čl. 8 Úmluvy, resp. čl. 10 odst. 2 Listiny a práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
42. Ústavní soud také souhlasí se stěžovatelkou, že se rozšířený senát ve výsledku dopustil stejného pochybení, jaké vytkl krajskému soudu. Zkritizoval ho za to, že sám interpretačně pozměnil a přeformuloval náhled na žalobní petit v tom smyslu, že stěžovatelka za nezákonný zásah považuje celé místní šetření. Krajský soud podle rozšířeného senátu pochybil, pokud tak učinil bez předchozí komunikace se stěžovatelkou, která by mohla pomoci žalobní petit vyjasnit. Rozšířený senát však také přinesl vlastní novou interpretaci žalobního petitu, který si vyložil tak, že stěžovatelka brojí proti převzetí dokumentů, které se událo během místního šetření v jediný den a v řádu několika hodin. Přestože stěžovatelka (správně) trvala na tom, že napadá trvající zásah v podobě neukončeného zadržování jejích dokumentů, rozšířený senát také zúžil pohled na její petit, který podle něj směřoval k dění ze dne 31. 7. 2012, pročež nemohlo jít o trvající zásah. Ve své podstatě tedy zatížil svůj rozsudek stejnou vadou jako krajský soud, aniž by dal stěžovatelce možnost se k této nové reinterpretaci její žaloby vyjádřit. Nenapravil tedy dřívější vady řízení, které z toho důvodu nelze považovat za spravedlivé jako celek. Proto musel Ústavní soud konstatovat porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
43. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. je důležité - ačkoliv rozšířený senát této tezi nepřál - rozlišovat různé typy zásahů a zohledňovat specifika tzv. trvajících zásahů. Ústavní soud souhlasí s rozšířeným senátem, že k posouzení povahy zásahu nestačí pouze tvrzení žalobce. Správní soud musí při hodnocení povahy zásahu vycházet z objektivních skutečností a musí na jejich základě vyhodnotit, jakou povahu zásah má. Pokud v té souvislosti ovšem dojde k opačnému závěru než žalobce (např. nebude mít za to, že napadený zásah je trvající, což bude mít dopad na počítání lhůty k podání žaloby a její včasnost), musí dát žalobci možnost na tento odlišný pohled soudu reagovat. Držení dokumentů převzatých při místním šetření v tomto konkrétním případě představovalo trvající zásah. V případě těchto zásahů obecně musí s ohledem na zásadu bezrozpornosti právního řádu platit pravidlo, podle kterého časové právní následky včetně dopadu na počátek běhu subjektivní i objektivní lhůty k podání zásahové žaloby má až ukončení takového zásahu. V případě stále neukončeného trvajícího zásahu pak ústavně konformní výklad pojmu "dozvěděl se" (§ 84 odst. 1 věta první s. ř. s.) odpovídá pojmu "dozvídá" a výklad pojmu "došlo" (§ 84 odst. 1 věta druhá s. ř. s.) odpovídá pojmu "dochází". V souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva lhůta k podání žaloby proti neukončenému trvajícímu zásahu ve skutečnosti začíná každý den znovu.
44. V této konkrétní věci rozšířený senát porušil ústavně zaručená práva stěžovatelky tím, že dospěl k závěru o nutnosti počítat objektivní lhůtu k podání zásahové žaloby proti trvajícímu zásahu od počátku zásahu, na základě čehož shledal její žalobu opožděnou. S ohledem na chybnou kvalifikaci povahy napadeného zásahu neobstojí ani jeho závěr o uplynutí subjektivní lhůty, která také nemůže u neukončeného trvajícího zásahu uplynout. Nerespektoval pak požadavky práva na spravedlivý proces, pokud stejně jako krajský soud přeformuloval petit stěžovatelčiny žaloby a nedal jí příležitost reagovat na jeho (v řízení v pořadí již druhý) jiný pohled na podstatu podané žaloby, která podle rozšířeného senátu nesměřovala proti trvajícímu zásahu. Vzhledem k tomu, že šlo v době podání zásahové žaloby o zásah neukončený, nemohla být žaloba stěžovatelky objektivně ani subjektivně opožděná.
V. Závěr
45. Na základě výše uvedeného Ústavní soud podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl ústavní stížnosti, neboť rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vedl k porušení základního práva stěžovatelky na respektování soukromého a rodinného života podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy a čl. 10 odst. 2 Listiny a práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil napadený rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu a věc vrátil Nejvyššímu správnímu soudu k dalšímu řízení. V novém řízení Nejvyšší správní soud musí znovu posoudit kasační stížnost stěžovatelky v souladu se závěry tohoto nálezu.
46. Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti bez nařízení jednání, neboť dospěl k závěru, že by od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).