Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a soudců Kateřiny Šimáčkové a Vojtěcha Šimíčka - ze dne 15. května 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18 ve věci ústavní stížnosti EUROVIA CS, a. s., se sídlem Národní 138/10, Praha 1, zastoupené Mgr. Radkem Pokorným, advokátem, Advokátní kancelář Pokorný, Wagner & partneři, s. r. o, se sídlem Klimentská 1216/46, Praha 1, proti rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017 č. j. 7 As 155/2015-160 o zamítnutí stěžovatelčiny kasační stížnosti, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže jako vedlejšího účastníka řízení.
I. Rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017 č. j. 7 As 155/2015-160 bylo porušeno právo na respektování soukromého a rodinného života podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.II. Tento rozsudek se proto ruší.
Odůvodnění
I. Rekapitulace průběhu řízení
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "Úřad") zahájil proti stěžovatelce dne 31. 7. 2012 správní řízení kvůli možnému porušení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v tehdy účinném znění, ve čtyřech konkrétních veřejných zakázkách. Stejného dne Úřad provedl v obchodních prostorách stěžovatelky místní šetření. Zaměřil se na kanceláře, počítače a obchodní záznamy, které se v nich nacházely. Pořídil si fotokopie listin a několik dalších dokumentů si také vytiskl z počítačů stěžovatelky. Konkrétně šlo o e-mailovou korespondenci, cenové nabídky, smluvní dokumenty, zápisy z jednání či porad a jiné písemnosti. Celkově si Úřad odnesl 67 listů dokumentace (její podrobnou specifikaci obsahuje vyjádření Úřadu k žalobě stěžovatelky v této věci). Ústavní soud v té souvislosti již na tomto místě podotýká, že Krajský soud v Brně (dále též jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 29. 5. 2017 cˇ. j. 30 Af 29/2016-262 zrušil rozhodnutí předsedy Úřadu pro nezákonné použití těchto dokumentu° převzatých v rámci místního šetření. O průběhu místního šetření včetně převzetí zmíněné dokumentace byl sepsán protokol.
2. Stěžovatelka přípisem ze dne 20. 9. 2012 vyzvala Úřad k bezodkladnému zničení či vrácení převzaté dokumentace. Na tuto žádost stěžovatelky však Úřad nikdy nezareagoval. V držení a využívání převzaté dokumentace pokračoval. Dne 13. 10. 2014 Úřad vyloučil věc stěžovatelky ze společného správního řízení. O dva měsíce později upřesnil jeho předmět. Stěžovatelka poté dne 5. 12. 2015 zaslala Úřadu přípis, ve kterém poukázala na nezákonné převzetí dokumentace. Opětovně ho vyzvala k vrácení či zničení předmětných dokumentů. Úřad zareagoval přípisem ze dne 26. 2. 2015, ve kterém neshledal námitky stěžovatelky jako opodstatněné a odmítl převzatou dokumentaci zničit nebo ji stěžovatelce vrátit.
3. Stěžovatelka dne 9. 3. 2015 podala proti Úřadu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s."). Navrhovala, aby Krajský soud v Brně uložil Úřadu povinnost ukončit porušování jejích práv spočívající v zadržování a využívání dokumentů získaných při místním šetření u stěžovatelky ze dne 31. 7. 2012. V žalobním petitu dále navrhla, aby krajský soud uložil Úřadu povinnost jí vrátit všechny tyto dokumenty a zdržet se jakéhokoliv jejich používání a/nebo využívání. Krajský soud v Brně však usnesením ze dne 1. 6. 2015 č. j. 62 A 42/2015-112 zásahovou žalobu stěžovatelky odmítl pro opožděnost. Podle jeho názoru stěžovatelka ve skutečnosti napadala místní šetření. Držení dokumentů stěžovatelky totiž bylo jeho jediným možným procesním vyústěním. Podle krajského soudu nešlo o řetězící se dílčí kroky, kde by každý z nich vykazoval znaky samostatného jednání. Místní šetření podle krajského soudu nepředstavovalo tzv. trvající zásah. Stěžovatelce tedy uplynula subjektivní i objektivní lhůta k podání zásahové žaloby.
4. Stěžovatelka napadla usnesení krajského soudu kasační stížností u Nejvyššího správního soudu. Odmítala závěr, že nezákonným zásahem, proti němuž zásahová žaloba směřovala, bylo místní šetření. Z jejích žalobních tvrzení naopak jasně vyplývalo, že za nezákonný zásah považovala zadržování a využívání dokumentů získaných Úřadem při uvedeném šetření a jejich nevrácení. V žalobě výslovně uváděla, že tento zásah je zásahem trvajícím. Pro včasnost zásahové žaloby bylo podle judikatury Nejvyššího správního soudu dostačující tvrzení stěžovatelky o trvajícím nezákonném zásahu, nikoliv důvodnost tohoto tvrzení. Namítala, že objektivní lhůta k podání zásahové žaloby v případě trvajícího zásahu nemohla uplynout, dokud tento zásah trval.
5. Sedmý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 21. 12. 2015 č. j. 7 As 155/2015-142 postoupil věc podle § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu (dále též jen "rozšířený senát"). Podle sedmého senátu bylo pro posouzení věci podstatné zodpovězení dvou otázek: 1. zda je pro úsudek o včasnosti podané žaloby v případě nezákonného zásahu dostačující žalobní tvrzení, že tento nezákonný zásah je zásahem trvajícím, nebo zda soud musí při posouzení podmínek řízení nejprve předběžně zvážit povahu tvrzeného nezákonného zásahu a v návaznosti na toto předběžné posouzení si učinit úsudek o povaze zásahu jako trvajícím nebo jednorázovém s trvajícími důsledky; 2. jak postupovat při kvalifikaci tvrzeného zásahu, resp. jak rozlišit samostatný zásah, důsledek jiného zásahu či pokračování trvajícího zásahu. K oběma rozhodným otázkám Nejvyšší správní soud vyjádřil ve své judikatuře odlišné právní názory.
6. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zdůraznil problém v rozlišování, zda je nějaký děj pouze důsledkem zásahu či stále trvajícím zásahem. Pokusy o toto rozlišování podle něj zpochybňují základní předpoklad pro přístup k soudu - včasnost žaloby. Počátek běhu objektivní lhůty zákon definuje jako okamžik, kdy "došlo" k nezákonnému zásahu. Tento výraz neoznačuje okamžik ukončení nějakého aktu, který trval delší čas, ale moment, kdy se tento akt odehrál, nastal, udál se. Jde o moment, od kterého se objektivně mohly účinky jednání projevit v žalobcově právní sféře. Od tohoto okamžiku tedy podle rozšířeného senátu počíná běh dvouleté objektivní lhůty, přestože důsledky takového zásahu mohou přetrvávat ještě dlouhou dobu. Subjektivní lhůta pak počíná běžet v okamžik, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání veřejné správy, které má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu.
7. Princip subsidiarity zásahové žaloby vůči prostředkům ochrany v řízení před správními orgány podle názoru rozšířeného senátu vyžaduje, aby se před podáním žaloby účastník řízení domáhal ochrany nejprve v rámci systému veřejné správy. Veřejná správa může zásah do práv odstranit dříve než správní soud. Subsidiarita zásahové žaloby znamená i přednostní postavení ostatních žalobních typů podle soudního řádu správního. Podmínka přípustnosti zásahové žaloby v podobě využití "jiných právních prostředků" (§ 85 s. ř. s.), podléhá soudní interpretaci, ve které se musí uplatnit princip jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu. Zásahová žaloba je především "zápůrčí" prostředek k řešení naléhavých situací. Typově lze rozlišovat různé druhy zásahů: a) je-li nezákonný již samotný správní úkon, b) není-li nezákonný samotný správní úkon, ale způsob provádění správního úkonu překročil zákonem vymezené mantinely; c) specifickým případem je pak zásah, který překročí zákonem vymezené mantinely určené plynutím času. Poté lze hovořit o nezákonném trvání jednání veřejné správy. Budou sem spadat zejména zásahy ve formě nečinnosti. I v tomto případě je však nutné identifikovat počátek zásahu.
8. Lhůta pro podání žaloby podle rozšířeného senátu uběhne uplynutím dvou let od okamžiku, kdy k zásahu došlo, tedy kdy se účinky nezákonného zásahu objektivně mohly projevit v žalobcově právní sféře (objektivní lhůta), případně uplynutím dvou měsíců od okamžiku, kdy tyto účinky žalobce skutečně zaznamenal (subjektivní lhůta). Ten, kdo se cítí být nezákonným jednáním veřejné správy dotčen, by měl takové jednání u soudu napadnout bez zbytečného odkladu. Smyslem a účelem objektivní lhůty pro podání zásahové žaloby je nastolení právní jistoty. Právní "nejistota" musí k určitému konkrétnímu datu jednou pro vždy (a pro všechny) skončit. Posouzení včasnosti se proto musí opírat o objektivní skutkové okolnosti. Krajský soud ji musí zkoumat z úřední povinnosti. Nestačí pouze tvrzení žalobce o povaze zásahu. Pokud je zjevné, že jednání popsané v žalobě nemůže být "zásahem" ve smyslu § 84 s. ř. s., musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Správní soud si pak musí v závislosti na tom, zda již napadený zásah skončil, ujasnit, zda jde o žalobu "zápůrčí" nebo "určovací". U určovací žaloby nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem mohl domáhat jinými právními prostředky, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. Zjistí-li, že je žalobce nevyužil, musí žalobu odmítnout [§ 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.]. Až pokud neodmítne žalobu z těchto důvodů, může se zabývat včasností žaloby. Pokud zjistí, že žaloba je opožděná, musí ji odmítnout [§ 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
9. K samotné kasační stížnosti stěžovatelky pak rozšířený senát zopakoval, že nestačí pouze tvrzení žalobce o povaze zásahu. Správní soud musí vycházet z objektivních skutečností. Rozšířený senát obecně připustil, že převzetí dokumentů Úřadem může představovat nezákonný zásah, pokud by správní orgán nesplnil procesními předpisy předvídanou povinnost vrátit převzaté dokumenty, nebo by nesplnil povinnost je zničit. Šlo by o zásah nový, vymezený a nastalý až nesplněním konkrétní povinnosti v podobě nečinnosti, průtahů či přímo odmítnutím ji splnit. Od okamžiku, kdy k takovému zásahu došlo, se odvíjí lhůty pro podání žaloby. Tak tomu ovšem v daném případě nebylo. Proto rozšířený senát neměl zapotřebí tuto úvahu dále rozvíjet. Rozšířený senát krajskému soudu vytkl, že sám interpretačně pozměnil a přeformuloval náhled na žalobní petit. Vyšel z toho, že stěžovatelka ve skutečnosti za nezákonný zásah považuje celé místní šetření. Učinil tak bez předchozí komunikace se stěžovatelkou, které nedal příležitost žalobní petit vyjasnit. Takovým postupem zatížil řízení vadou, která by mohla být za jiných okolností důvodem pro zrušení jeho usnesení. V daném případě však rozšířený senát důvod ke kasaci neviděl. I pokud by krajský soud na odebrání a zadržování dokumentů nahlížel jako na nezákonný zásah, musel by stejně rozhodnout o opožděnosti žaloby.
10. Podle rozšířeného senátu lze skutkový děj v této věci popsat klasickým schématem jednání, následku a příčinného vztahu. Jednáním Úřadu je uplatnění pravomoci provést místní šetření v obchodních prostorách stěžovatelky, zjednat si přístup do příslušných prostor, vyžádat a získat konkrétní dokumenty a odnést je s sebou k dalšímu využití. Vydání a převzetí těchto dokumentů je následkem, který nastal vzápětí během několika hodin téhož dne. Je nepochybně v příčinné souvislosti s popsaným jednáním a časově ohraničuje zásah. Tvrzeného zásahu si stěžovatelka musela být vědoma již v okamžiku, kdy proběhl. Rozšířený senát tedy nesouhlasil, že by popisované jednání od počátku až do současné doby představovalo trvající zásah. Stěžovatelka mohla podat žalobu proti nezákonnému zásahu nejpozději do 30. 9. 2012. To však neučinila. Žalobu podala až dne 9. 3. 2015, tedy dávno po uplynutí objektivní dvouleté lhůty (dne 31. 7. 2014). Takováto žaloba byla podle rozšířeného senátu zjevně opožděná. Rozšířený senát také v rozsudku zmínil, že se nezabýval formami právní ochrany veřejných subjektivních práv ve věcech zcela specifických, svou povahou souvisejících s ochranou práva na příznivé životní prostředí. Povahu těchto žalob jako zásahových v této věci rozšířený senát nemohl řešit, protože by tím zcela vykročil z půdorysu rozhodované otázky.
11. K rozsudku rozšířeného senátu přidali dva jeho členové odlišné stanovisko. Podle soudce Karla Šimky je existence nástroje k účinné soudní ochraně důležitější než právní jistota. Závěry rozšířeného senátu podle něj odepírají soudní ochranu proti jednání veřejné správy, které bude dlouhodobé a bude spočívat: a) v opakovaných útocích vedených jednotným záměrem; b) ve vyvolání a udržování protiprávního stavu nebo c) v nezabránění vzniku protiprávního stavu a jeho dlouhodobém neodstranění, má-li veřejná správa povinnost dosáhnout v určité oblasti nějakého zákonem předepsaného stavu a ten udržovat. Běh objektivní (dvouleté) lhůty k podání zásahové žaloby má začít až od okamžiku ukončení dotyčného jednání, nikoli od jeho započetí. K zásahu podle názoru soudce Karla Šimky "dojde" až tehdy, kdy je dokonán. Subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby by také měla začít běžet teprve po dokonání zásahu. Strach většiny rozšířeného senátu o právní jistotu vede k nepřesvědčivým závěrům.
12. Soudce Aleš Roztočil dodal, že názor většiny vytváří překážku pro zjednání nápravy v případě stále pokračujícího či trvajícího nezákonného jednání správních orgánů. Takový způsob aplikace žalobních lhůt považuje za nesprávný a ojedinělý ve srovnání s jinými právními odvětvími. V trestním právu začíná běžet promlčecí doba od ukončení deliktního jednání. Obdobně je tomu v oblasti správního trestání. I v civilním právu nelze dovozovat promlčení práva na náhradu škody při pokračujícím či trvajícím protiprávním jednání. V neposlední řadě pak soudce Roztočil poukazuje na to, jak Ústavní soud aplikuje obdobné ustanovení § 72 odst. 5 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Podle Ústavního soudu lhůta k podání ústavní stížnosti proti trvajícímu zásahu nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá. Sám rozšířený senát v jiných případech vykládá lhůty v zájmu efektivního zachování práva na přístup k soudu benevolentnějším způsobem. V minulosti dovodil nutnost upřednostnění práva na přístup k soudu právě před zájmem na právní jistotě dotčených osob s argumentem, že nelze připustit, aby se uplynutím času nezákonná regulace, která se znovu a znovu aplikuje, stala nedotknutelnou.
II. Obsah ústavní stížnosti
13. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti namítá, že se kvůli sjednocení rozhodovací praxe správních soudů ohledně posuzování přípustnosti zásahových žalob nemohla spolehnout na předchozí rozhodovací praxi některých senátů Nejvyššího správního soudu, podle které pro úsudek o včasnosti zásahové žaloby postačovalo žalobní tvrzení, že tento nezákonný zásah je zásahem trvajícím. Stěžovatelka v návaznosti na tuto judikaturu podala včasnou zásahovou žalobu. Její odmítnutí pro opožděnost je důsledkem formalistického a nesprávného lpění na procesních lhůtách. Rozšířený senát nerespektoval právo na přístup k soudu a upřel stěžovatelce možnost domoci se ochrany ústavně zaručeného práva na soukromí. V době, kdy bylo provedeno místní šetření, judikatura správních soudů zastávala názor, že okolnosti související s místními šetřeními Úřadu nemohou být předmětem přezkumu na základě zásahové žaloby. Pokud by stěžovatelka podala zásahovou žalobu ve lhůtě, kterou jako nejzazší dovodil rozšířený senát, vedla by tehdejší rozhodovací praxe k jejímu odmítnutí pro nepřípustnost. Teprve po vydání rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014 ve věci Delta Pekárny, a. s., proti České republice (stížnost č. 97/11; dále jen "rozsudek Delta Pekárny") rozhodovací praxe správních soudů vytvořila prostor pro přípustnost takové zásahové žaloby. Je zcela absurdní, aby její zásahová žaloba byla opožděná, pokud v období, v němž měla podle rozšířeného senátu uplynout lhůta pro podání zásahové žaloby, nebyl tento prostředek ochrany vůbec přípustný.
14. Rozšířený senát se omezil na výklad pojmu "došlo" a zabýval se tímto jediným slovem mimo kontext celé dikce ustanovení § 84 s. ř. s. Jak uvedl soudce Karel Šimka, vázání počátku běhu objektivní lhůty na faktický "počátek" jednání vedoucího k určitým důsledkům, jejichž vyvoláním "končí" jednání správního orgánu ve formě zásahu, vede k odepření soudní ochrany proti jednání veřejné správy, které bude dlouhodobé a bude spočívat v (i) opakovaných útocích vedených jednotným záměrem, (ii) ve vyvolání a udržování protiprávního stavu nebo (iii) v nezabránění vzniku protiprávního stavu a jeho dlouhodobém neodstranění. Soudní kontrola, aby byla skutečně účinnou, a nikoliv formální, nemůže ponechat zcela bez povšimnutí žádnou z oblastí správní činnosti, resp. jejich forem. Nezákonné zásahy jsou ve své podstatě "delikty či přestupky" orgánů veřejné správy. Teorie správního trestání rozlišuje pokračující a trvající delikty, což má vliv na běh lhůt pro možnost jejich postihu. Je proto namístě postupovat analogiam iuris ve vztahu k obdobně "deliktnímu" jednání veřejné správy. Zadržování dokumentace získané při místním šetření v rozsahu překračujícím tehdy vymezený předmět správního řízení představuje udržování protiprávního stavu. Jde svou povahou o trvající "delikt" Úřadu. Lhůta pro podání žaloby by proto měla začít běžet až okamžikem ukončení takového jednání. To platí minimálně ve vztahu k "určovacímu" návrhu na určení nezákonnosti zásahu. Jak uvedl soudce Roztočil, takový způsob aplikace lhůt pro podání žaloby je ve srovnání s jinými právními odvětvími ojedinělý. Ústavní soud aplikuje podobné ustanovení jinak, na což stěžovatelka poukazovala i ve své kasační stížnosti, aniž by tento argument rozšířený senát jakkoli vypořádal.
15. I pokud by měly závěry rozšířeného senátu ohledně běhu lhůt pro podání zásahové žaloby platit v obecné rovině, jejich aplikace na konkrétní případ stěžovatelky je zjevně nesprávná. Její zásahová žaloba ze dne 9. 3. 2015 byla včasná. Stěžovatelka ji podala ve lhůtě 2 měsíců ode dne, kdy se poprvé dozvěděla, že Úřad bude i nadále pokračovat v zadržování převzaté dokumentace, jak plynulo z jeho přípisu ze dne 26. 2. 2015. Ad absurdum by názor rozšířeného senátu znamenal, že zásahem je jen provedení místního šetření a po jeho provedení se Úřad vůči účastníkům správního řízení již nemůže žádného zásahu dopustit. Veškeré jeho úkony navazující na místní šetření by byly pouhým procesním vyústěním ukončeného zásahu. Stěžovatelka dodala, že v kasační stížnosti rozporovala závěr krajského soudu, podle kterého prý za nezákonný zásah považovala provedení místního šetření. Rozšířený senát však také dospěl k závěru, že se jednání, v němž stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah, událo během jediného dne v řádu několika hodin. Také tedy tvrdí, že stěžovatelka údajně brojí proti místnímu šetření ze dne 31. 7. 2012, ačkoli současně sám na jiném místě uvádí, že tento skutkový závěr krajského soudu je nesprávný, protože z petitu zásahové žaloby jednoznačně plyne, že tato žaloba směřuje proti zadržování dokumentace. Rozšířený senát navíc sám předtím uznal, že odebrání a zadržování dokumentů si lze představit jako samostatný nezákonný zásah. Jeho rozsudek je proto vnitřně rozporný. Stěžovatelka závěrem namítá, že krajský soud měl nařídit ve věci jednání.
III. Vyjádření účastníků řízení a vedlejších účastníků řízení
16. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že rozšířený senát dostál kautelám týkajícím se změny právního názoru, které vyplývají z judikatury Ústavního soudu. Žádný jednotný názor až do rozhodnutí rozšířeného senátu ani neexistoval. Sedmý senát ve svém usnesení o předložení věci rozšířenému senátu zpochybnil předvídatelnost a udržitelnost rozlišování mezi samostatným zásahem, důsledkem zásahu a pokračováním trvajícího zásahu. I rozšířený senát dospěl k závěru o problémovosti rozlišování, zda je nějaký děj pouze důsledkem zásahu či stále trvajícím zásahem. Pokusy o toto rozlišování vytvářejí velkou právní nejistotu. Problém leží přímo v samotné koncepci tohoto rozlišování. Formulace nového právního názoru Nejvyššího správního soudu byla vedena s cílem odstranit roztříštěnou judikaturu a zajistit právní jistotu a předvídatelnost při budoucím posuzování přípustnosti zásahových žalob. Roztříštěná judikatura pojmově vylučovala legitimní očekávání stěžovatelky. Je žádoucí vykládat pravidla upravující soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejné správy tak, aby ten, kdo se jím cítí dotčen, napadl takové jednání u soudu, pokud možno, bez zbytečného odkladu.
17. Jedním z největších problémů současného správního soudnictví je rozlišování mezi jednotlivými žalobními typy. Právě nejednoznačnost uchopení, zda je určité jednání veřejné správy zásahem, nečinností nebo rozhodnutím, vyvolává v praxi největší problémy a nejvíce poškozuje adresáty veřejných práv a povinností [jedním z příkladů je ostatně i nedávný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/17 ze dne 7. 11. 2017 (N 202/87 SbNU 311) ve věci rozhodnutí či nečinnosti prezidenta republiky na jmenování profesorem]. Rozšířený senát se snaží svou rozhodovací činností tuto nejistotu snižovat a bariéru mezi jednotlivými žalobními typy odstraňovat. To však s sebou nese i nutnost zásadně stejného náhledu na jednotlivé žalobní typy, včetně lhůt k podání žaloby. Je nepochybné, že pokud by se zabavení dokumentů událo rozhodnutím, jistě by nebylo možné argumentovat, že žalobu proti rozhodnutí lze podat kdykoliv, pokud účinky rozhodnutí trvají. Jistě nelze akceptovat, aby například v nynějším případě mohla stěžovatelka držení dokumentů žalovat jako zásah v libovolně dlouhé době, třebas i za desítky, nebo dokonce stovky let. Rozšířený senát ponechal prostor pro případný odlišný výklad tam, kde to bude ústavní pořádek s ohledem na zcela výjimečná specifika takové kauzy vyžadovat (typicky půjde o environmentální žaloby; o takto výjimečnou situaci však v nynější věci v žádném případě nejde).
18. Rozsudek rozšířeného senátu je - na rozdíl od usnesení krajského soudu - zcela očividně založen na závěru, že stěžovatelka nezákonný zásah spatřuje v zadržování a využívání dokumentů získaných při místním šetření dne 31. 7. 2012. Nejvyšší správní soud sice v rozsudku vytkl krajskému soudu, že pozměnil a přeformuloval náhled na žalobní petit. V daném případě však ke kasaci nebyl důvod. Nejvyšší správní soud totiž na rozdíl od stěžovatelky popisované jednání nepovažuje za trvající zásah. Trvající zadržování dokumentů je jen důsledkem zásahu, který má význam z hlediska výrokového potenciálu rozsudku (§ 87 odst. 2 s. ř. s.), nikoliv z hlediska běhu lhůty k podání žaloby. Žaloba stěžovatelky byla zjevně opožděná. V září 2012 by jistě nebyla zásahová žaloba odmítnuta, jak nesprávně tvrdí stěžovatelka. Nejvyšší správní soud proto navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost pro nedůvodnost nálezem zamítl.
19. Úřad ve svém vyjádření k ústavní stížnosti připustil, že v určitých případech by mohl výklad rozšířeného senátu vést ke zkrácení práv. V případě stěžovatelky se tak ovšem nestalo. Nic jí nebránilo podat zásahovou žalobu po provedeném místním šetření. Stěžovatelka dne 20. 9. 2012 podnikla kroky k navrácení či zničení dokumentů. Vzápětí se však na několik let odmlčela a opětovně se těchto dokumentů začala domáhat až po vydání rozsudku Delta Pekárny. Stěžovatelka nemohla s jistotou předpokládat, že její věc bude posouzena podle judikatury, která se jí více hodí. Změna judikatury může nastat z důvodu potřeby sjednotit rozpornou rozhodovací praxi. Podle Úřadu je logické navázat lhůtu k podání zásahové žaloby na spouštěcí prvek vyvolávající nezákonný zásah. Koncepce trvání zásahu by dávala účastníkům řízení novy´ nástroj, jak protahovat či stěžovat správní řízení. Úřad neměl povinnost vrátit či zničit dokumenty. Podle judikatury je nesmí ani vyloučit ze spisu. Úřad je odmítl stěžovatelce vrátit již po její výzvě ze dne 20. 9. 2012, bytˇ konkludentně. K datu 9. 3. 2015, kdy stěžovatelka žalobu podala, bezpochyby lhůtu promeškala. Jednoznačně brojila vůči samotnému zabaveni´ dokumentu°. Úřad dodal, že stěžovatelce již zčásti vyhověl krajský soud rozsudkem ze dne 29. 5. 2017 cˇ. j. 30 Af 29/2016-262, kterým zrušil rozhodnutí předsedy Úřadu pro nezákonné použití dokumentu° získaných v rámci místního šetření. Úřad navrhl zamítnutí ústavní stížnosti.
IV. Právní posouzení
20. Ústavní stížnost splňuje všechny požadované náležitosti a podmínky pro její projednání, které stanoví Ústava a zákon o Ústavním soudu. Po zvážení argumentace obsažené v ústavní stížnosti a obsahu napadeného rozhodnutí i vyžádaných spisů dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
21. Ústavní soud připomíná, že ho neváže ústavněprávní kvalifikace, kterou věci přisuzuje navrhovatel v odůvodnění svého návrhu. Podle zásady iura novit curia se návrhem může zabývat i z pohledu ustanovení, jichž se navrhovatel či strany nedovolávají. Ústavní stížnost je charakterizována skutky, které kritizuje, resp. svým předmětem, jehož neústavnost tvrdí, a ne pouhým právním odůvodněním [viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 37/04 ze dne 26. 4. 2006 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.), bod 54].
22. Stěžovatelka v ústavní stížnosti zejména namítá porušení svého práva na přístup k soudu, které spatřuje v tom, že rozšířený senát vyhodnotil její zásahovou žalobu jako opožděnou, protože sjednotil judikaturu v tom smyslu, že včasnost žaloby musí správní soud zkoumat z úřední povinnosti na základě objektivně zjištěných okolností a lhůta pro podání zásahové žaloby běží (i v případě trvajících zásahů) od jejich počátku.
IV. a) Obecné principy
23. Ustanovení čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") dává každému "právo na respektování svého soukromého ... života, obydlí a korespondence". Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze za určitých okolností práva zaručená čl. 8 Úmluvy vykládat v tom smyslu, že zahrnují právo společnosti na respektování jejího sídla, pobočky nebo obchodních prostor (viz rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 16. 12. 1992 ve věci Niemietz proti Německu, stížnost č. 13710/88, § 30-31; ze dne 16. 4. 2002 ve věci Société Colas Est a ostatní proti Francii, stížnost č. 37971/97, § 40-41, 49; a rozsudek Delta Pekárny, § 77). Ustanovení čl. 8 Úmluvy poskytuje ochranu i proti zásahům do "korespondence" obchodních společností, které obvykle následují po zásahu do práva těchto společností na respektování "obydlí" v podobě jejich provozoven, kanceláří či pracoven. Taková "korespondence" zahrnuje v určité míře i soukromou korespondenci zaměstnanců (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 3. 2013 ve věci Bernh Larsen Holding AS a ostatní proti Norsku, stížnost č. 24117/08, § 106 a 163).
24. Z čl. 8 Úmluvy plynou kromě negativních a pozitivních závazků hmotněprávní povahy i závazky povahy procesní. Úmluva vyžaduje existenci určité procedury ve vnitrostátním právu pro účinné zajištění práv z ní plynoucích (viz Harris, D., O'Boyle, M., Warbrick, C. et al. Law of the European Convention on Human Rights. 3. vyd. Oxford: Oxford University Press, 2014, s. 535-536). Za účelem ochrany práv zaručených Úmluvou, která nebude teoretická a iluzorní, ale praktická a efektivní, Evropský soud pro lidská práva vyžaduje, aby nad jejich dodržováním bděl účinný soudní a administrativní aparát. To zahrnuje existenci řízení, ve kterých se jednotlivec může svých práv podle čl. 8 Úmluvy dovolat (srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 2. 2006 ve věci Turek proti Slovensku, stížnost č. 57986/00, § 116; ze dne 26. 7. 2011 ve věci Georgel a Georgeta Stoicescu proti Rumunsku, stížnost č. 9718/03, § 62). Osoby, do jejichž práv veřejná moc zasáhla, proto musí mít dostatečnou možnost v určitém řízení chránit své zájmy. V tomto ohledu existuje určitá provázanost mezi čl. 8 Úmluvy a zárukami, které garantují právo na spravedlivý proces (srov. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 6. 2010 ve věci Tapia Gasca a D. proti Španělsku, stížnost č. 20272/06, § 111-113; ze dne 22. 6. 2006 ve věci Bianchi proti Švýcarsku, stížnost č. 7548/04, § 112; blíže viz Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 887).
25. Ústavní soud doplňuje, že z práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") také plyne závazek státu, aby v jeho právním systému existoval účinný právní prostředek nápravy umožňující jednotlivci, aby se domáhal ochrany svých práv. Z práva na spravedlivý proces plyne "právo na soud" a přístup k němu. Právo na přístup k soudu neplatí absolutně, toto právo lze omezit. Omezení práva na přístup k soudu však odpovídá zárukám spravedlivého procesu pouze tehdy, pokud vede k legitimnímu cíli a existuje zde přiměřený vztah mezi použitými prostředky a sledovaným cílem [viz např. nález sp. zn. II. ÚS 3112/17 ze dne 20. 2. 2018 (N 30/88 SbNU 431), bod 14]. Podle judikatury Ústavního soudu je účelem právní úpravy podmínek, které musí splňovat podání návrhu k soudu, zajištění řádného chodu spravedlnosti a zejména respektování právní jistoty, která je jedním ze základních prvků výsadního postavení práva. Ústavní soud nicméně musí zkoumat, zda omezení práva na přístup k soudu nezasahují do samotné podstaty tohoto práva. Soudy se musejí při aplikaci procesních pravidel vyhnout jak přehnanému formalismu, který by zasahoval do zásad spravedlivého procesu, tak přílišné pružnosti, která by naopak vedla k odstranění procesních podmínek stanovených zákonem [srov. nález sp. zn. I. ÚS 1981/17 ze dne 13. 2. 2018 (N 22/88 SbNU 293), bod 11].
26. Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti také opakovaně vyzdvihl, že mezi základní principy právního státu patří princip předvídatelnosti zákona a vnitřní bezrozpornosti práva [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 36]. Materiální právní stát stojí mimo jiné na důvěře občanů v právo a právní řád. Stabilitu práva, právní jistotu jednotlivce a v konečném důsledku též míru důvěry občanů v právo a v instituce právního státu jako takové proto ovlivňuje i to, jakým způsobem orgány aplikující právo, tedy především soudy, přistupují k výkladu právních norem. Princip rovnosti před zákonem pak znamená, že zákony by se měly vykládat pro všechny případy splňující stejné podmínky stejně [viz nálezy sp. zn. I. ÚS 3324/15 ze dne 14. 6. 2016 (N 113/81 SbNU 771) a sp. zn. II. ÚS 566/05 ze dne 20. 9. 2006 (N 170/42 SbNU 455)].
27. V nálezu sp. zn. I. ÚS 1169/07 ze dne 26. 2. 2009 (N 38/52 SbNU 387) Ústavní soud výslovně uvedl, že "[z]e systémové povahy právního řádu vyplývá, že jeho jednotlivé součásti (subsystémy i prvky) vstupují do určitých funkčních vazeb. Z toho se podává přirozený požadavek, aby interpret určitého ustanovení právního předpisu neomezoval svůj rozhled toliko na jedno či několik ustanovení, ale aby jej chápal jako část celku (systému), která s ohledem na principy jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu vytváří s jeho ostatními částmi logický, resp. logicky souladný významový celek. Součástí systémového chápání právního řádu je i respektování toho, že různé právní předpisy upravují instituty, které jsou společné celému právnímu řádu, či alespoň několika jeho odvětvím, a jež byly doktrínou důkladně teoreticky propracovány; v takovém případě je nezbytné vycházet při jejich používání z doktrinárních závěrů a z rysů, které jsou jim společné ... Každý právní institut ovlivňuje právní odvětví, jehož je součástí, avšak na druhou stranu toto právní odvětví přizpůsobuje právní institut svým funkcím a své povaze. Proto se může institut uplatňující se v různých odvětvích obsahově odlišovat; nemůže však jít o odlišnosti natolik velké, aby tím byly popřeny základní pojmové znaky konkrétního právního institutu, neboť pak by samozřejmě nešlo o ten samý, ale o jiný právní institut" (bod 14 citovaného nálezu).
28. Ústavní soud v neposlední řadě připomíná, že pojem spravedlivého procesu zahrnuje právo na kontradiktorní řízení, z nějž vyplývá právo účastníků seznámit se s každým důkazem nebo vyjádřením, jejichž účelem je ovlivnit rozhodování soudu, a musí mít možnost se k nim vyjádřit [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 828/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 26/44 SbNU 309) nebo sp. zn. IV. ÚS 215/09 ze dne 3. 3. 2009 (N 44/52 SbNU 443)]. Tato zásada platí pro důkazy a vyjádření předložené účastníky řízení i obstarané a provedené soudem, který vydal napadené rozhodnutí. Soud musí sám dodržovat zásadu kontradiktornosti, zejména pokud rozhoduje spor na základě důvodu uplatněného z úřední povinnosti nebo námitky vznesené z úřední povinnosti [viz nález sp. zn. II. ÚS 771/16 ze dne 13. 10. 2016 (N 193/83 SbNU 135), bod 15]. Právo na kontradiktorní řízení není absolutní a jeho šíře se může lišit v závislosti na zvláštnostech dotčeného řízení. Určujícím prvkem je otázka, zda jeden z účastníků soudního řízení "byl překvapen" skutečností, že soud založil své rozhodnutí na důvodu uplatněném z úřední povinnosti (viz nález sp. zn. II. ÚS 771/16, bod 16). Zásada kontradiktornosti vyžaduje, aby soudy nezakládaly svá rozhodnutí na skutkových nebo právních otázkách, které nebyly projednány během soudního řízení a způsobily takový obrat, že ho nemohl předpokládat ani bdělý účastník [viz nález sp. zn. I. ÚS 909/17 ze dne 29. 8. 2017 (N 158/86 SbNU 599), bod 21].
29. Ústavní soud doplňuje, že právo na spravedlivý proces včetně práva na kontradiktorní řízení nelze interpretovat tak, aby pokrývalo veškeré případy porušení kogentních procesních ustanovení. I v případě tohoto subjektivního veřejného práva je třeba vždy zkoumat, nakolik porušení procesních předpisů zkrátilo jednotlivce v možnosti uplatňovat případně i další procesní práva a konat procesní úkony ve svůj prospěch. Podstatné je, zda se jednalo o opravdu závažné vady s odrazem ve výsledku řízení. Porušení práva na spravedlivý proces v úvodních fázích soudního řízení lze navíc zhojit jejich nápravou v jeho pozdějších fázích. Ústavní soud proto musí vždy zkoumat, zda bylo řízení, zakončené napadeným rozhodnutím jako posledním prostředkem ochrany práv, spravedlivé jako celek [viz např. nález sp. zn. II. ÚS 1577/16 ze dne 11. 7. 2017 (N 120/86 SbNU 79), bod 11].
IV. b) Aplikace obecných principů na projednávanou věc
30. Rozšířený senát ve svém rozsudku sice podle vlastních slov vycházel ze zásady bezrozpornosti právního řádu, jeho závěry však této zásadě odporují. Současně nedostatečným zohledněním ústavněprávního rozměru celé věci učinil z práv stěžovatelky plynoucích z čl. 8 Úmluvy do jisté míry práva teoretická a iluzorní, nikoliv práva praktická a efektivní. Svým způsobem absolutizoval zájem na právní jistotě, který se střetával s ústavně zaručenými procesními právy stěžovatelky. Nedosáhl spravedlivé rovnováhy mezi těmito dvěma hodnotami. Kromě toho se dopustil stejného pochybení, které vytkl krajskému soudu, aniž by ho napravil. Řízení jako celek proto Ústavní soud nemohl považovat za spravedlivé.