38. Současně Ústavní soud poznamenává, že stěžovatelka na jednu stranu v ústavní stížnosti tvrdí, že revizní zprávu nebylo vůbec možné řádně vypracovat, na druhou stranu zcela pomíjí, že její právní předchůdkyně (tj. společnost FVE 28) v řízení o udělení licence revizní zprávu Energetickému regulačnímu úřadu předložila, aniž by jakkoli signalizovala, že její vypracování nebylo v některé části možné. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelčino tvrzení o tom, že nebylo možno provést měření pod napětím, nijak nezpochybňuje možnost provést ostatní revizní činnosti, které bylo možné vykonat i bez napětí, a tím vyhotovit revizní zprávu alespoň v tomto rozsahu. Závěr správních soudů, že měla být řádně provedena alespoň revizní činnost, pro niž elektrárna nemusí být pod napětím, nepovažuje Ústavní soud za rozporný s ústavními předpisy i v případě, že by stěžovatelka měla pravdu s tvrzením, že měření pod napětím nebylo možno provést.
IV. F. Námitky týkající se dokazování před správními soudy
39. Správní soudy své rozhodnutí vystavěly na zjištění, že revizní technik Jiří Provazník, který podepsal revizní zprávy, jež předchůdkyně stěžovatelky předložila Energetickému regulačnímu úřadu, elektrárnu před vypracováním revizních zpráv fyzicky vůbec nenavštívil. Tato okolnost dle hodnocení správních soudů způsobila takovou vadu revizních zpráv, která vedla k jejich nepoužitelnosti.
40. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítla, že správní soudy odmítly provést důkaz výpovědí revizního technika J. P. a místo toho se spokojily s protokolem o jeho výpovědi v postavení obviněného, která se uskutečnila dne 16. 5. 2012 v přípravném řízení před Policií České republiky. Stěžovatelka namítla, že tomuto výslechu přítomna nebyla. V postupu soudů pak spatřuje porušení čl. 38 odst. 2 Listiny.
41. Ústavní soud konstatuje, že s touto námitkou se vypořádal již Nejvyšší správní soud v bodech 130 a 131 svého rozsudku způsobem, který netrpí ústavněprávními deficity. Ústavní soud shodně s Nejvyšším správním soudem uvádí, že z uvedeného policejního protokolu o výslechu krajský soud čerpal toliko informaci, že revizní technik J. P. před vypracováním revizních zpráv elektrárnu osobně nenavštívil a vypracoval ji "od stolu" (viz strana 10 rozsudku krajského soudu). Nejvyššímu správnímu soudu je třeba přisvědčit v tom, že skutečnost, že revizní technik J. P. elektrárnu před vyhotovením revizních zpráv nenavštívil, byla při jednání před krajským soudem označena za nespornou žalobcem, žalovaným i stěžovatelkou v roli osoby zúčastněné na řízení (jak si Ústavní soud ověřil z nosiče na č. l. 594g spisu krajského soudu, kde je záznam z jednání před soudem konaného dne 9. 10. 2015, pokračování v jednání od 11.04 hod., čas záznamu 9:18 až 11:00 min). Ústavní soud tak uvádí, že při zjišťování právě zmíněné skutkové okolnosti nebyla porušena ústavně zaručená práva stěžovatelky, jelikož se k této okolnosti vyjádřit mohla a sama ji označila za nespornou. Správní soudy se pak náležitě vyjádřily i k tvrzení, že případná kontrola elektrárny technikem J. P. provedená v mezidobí od vypracování revizních zpráv a vydáním rozhodnutí o licenci vadu revizních zpráv zhojit nemohla. Z tohoto hodnocení je patrno, proč soudy výslech technika J. P. k této skutečnosti nepovažovaly za potřebný.
42. Za vadu v podobě opomenutých důkazů pak stěžovatelka označila to, že správní soudy odmítly provést důkazy, které navrhla k prokázání, že v době vydání rozhodnutí o udělení licence (tj. ke dni 28. 10. 2010) byla elektrárna bezpečná a ve stavu splňujícím technické požadavky. Ani tuto námitku Ústavní soud neshledal důvodnou. Vada v podobě opomenutých důkazů představuje jednak situaci, kdy návrh na provedení důkazu byl soudem bez věcně adekvátního odůvodnění zamítnut, eventuálně zcela opomenut, což znamená, že v rozhodnutí o důvodech pro jeho zamítnutí nebyla zmínka buď žádná či toliko okrajová a obecná neodpovídající povaze a závažnosti věci. Jednak může jít o situaci, kdy v řízení provedené důkazy nebyly v odůvodnění meritorního rozhodnutí, ať již negativně či pozitivně, zohledněny při ustálení jejího skutkového základu, tj. soud je neučinil předmětem svých úvah a hodnocení, ačkoliv byly řádně provedeny [nález ze dne 30. 6. 2004 sp. zn. IV. ÚS 570/03 (N 91/33 SbNU 377)]. Dodat lze, že rozhodující soud není povinen provést všechny navržené důkazy, avšak musí o vznesených návrzích rozhodnout, a když nevyhoví důkazním návrhům vzneseným účastníky řízení, pak musí ve svém rozhodnutí vyložit, z jakých důvodů navržené důkazy neprovedl, resp. je nepřevzal pro základ svých skutkových zjištění [nález ze dne 23. 6. 2015 sp. zn. II. ÚS 2067/14 (N 119/77 SbNU 739)].
43. Ústavní soud konstatuje, že k důvodům, proč navržené důkazy neprovedly, se soudy ve svých rozhodnutích podrobně vyjádřily; důkazní návrhy tedy neopomenuly. Dospěly k závěru, že skutkový stav byl vinou předchůdkyně stěžovatelky zjištěn natolik nedostatečně, že bylo namístě věc vrátit správnímu orgánu k dalšímu řízení.
44. Správní soudy při rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů rozhodují v plné jurisdikci, tj. mohou napadené správní rozhodnutí přezkoumat nejen z hlediska otázek právních, ale i skutkových. Ústavní soud současně konstatuje, že možnost správního soudu přezkoumat správní rozhodnutí i z hlediska skutkových otázek vede k problému, jak má správní soud postupovat, když shledá, že při zjišťování skutkového stavu správním orgánem došlo k pochybení. Takové pochybení může mít přitom řadu podob. Může se projevit v tom, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ svého rozhodnutí, je v rozporu se spisy [srov. § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], případně v tom, že dodatečně provedené důkazy před soudem týkající se skutkového stavu ke dni rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 a § 77 odst. 2 s. ř. s.) povedou k závěru, že skutkový stav zjištěný správním orgánem neodpovídá realitě. Může se též projevit v tom, že správní orgán nezjistil skutkový stav v potřebné šíři a jeho zjištění vyžaduje doplnění. Posledně zmíněná varianta nastala i v nyní posuzované věci, kde skutková zjištění krajského soudu vedla k závěru o tom, že revizní zpráva, z níž správní orgán vycházel, postrádá vypovídací hodnotu. Z tohoto důvodu je vhodné blíže rozebrat situaci, kdy skutkový stav zjištěný správním orgánem vyžaduje doplnění. Potřeba doplnění skutkového stavu obecně může nabývat různé intenzity pohybující se od krajních poloh v podobě potřeby dílčího doplnění velmi malého rozsahu až po potřebu rozsáhlého nebo zásadního doplnění.
45. V § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. je upravena situace, kdy skutkový stav, který vzal správní orgán za základ svého rozhodnutí, vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění. Zákon v takovém případě soudu předepisuje napadené správní rozhodnutí zrušit. Naopak v případě, že je nutné jen dílčí doplnění skutkového stavu zjištěného správním orgánem, může správní soud v rámci dokazování takové dílčí doplnění učinit. Judikatura Nejvyššího správního soudu v dané souvislosti opakovaně zdůrazňuje, že není cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost správního orgánu [srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2017 č. j. 10 As 24/2015-71 (č. 3577/2017 Sb. NSS), bod 49] a soudní doplňování nedostatečně zjištěného skutkového stavu správním orgánem by se tak měla týkat jen dílčích nedostatků.
46. Ústavní soud konstatuje, že v posuzované věci správní soudy objasnily, že zjištěné vady revizní zprávy zcela zpochybnily a provádění důkazů ke stavu a bezpečnosti elektrárny v době vydání rozhodnutí o udělení licence by představovalo nahrazování činnosti správního orgánu. V podstatě tak správní soudy objasnily, že skutkový stav zjištěný správním orgánem vyžaduje rozsáhlé a zásadní doplnění.
47. Z čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyplývá požadavek, aby soud, který rozhoduje o "občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění" ve významu, jak je pojímá Úmluva, rozhodoval v plné jurisdikci. Nutno podotknout, že s principem plné jurisdikce není v rozporu ani kasační způsob rozhodování [usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (N 89/37 SbNU 207; 220/2005 Sb.) či ze dne 24. 2. 2009 sp. zn. I. ÚS 1393/07]. Ústavní soud konstatuje, že princip plné jurisdikce byl promítnut do § 77 odst. 2 s. ř. s., byť ne všechny spory, které rozhodují správní soudy, spadají do okruhu rozhodnutí o občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Podstatné je, že ani s principem plné jurisdikce není v rozporu stav, kdy soud, který má možnost přezkoumávat i skutkové otázky, vyhodnotí, že skutkový stav zjištěný správním orgánem vyžaduje rozsáhlé doplnění a s tímto závěrem zruší správní rozhodnutí a věc vrátí správnímu orgánu k dalšímu řízení, kde správní orgán bude znovu zjišťovat skutkový stav, přičemž i nové správní rozhodnutí bude podléhat soudní kontrole, a to i ve skutkových otázkách. Jinými slovy, zákonodárce nebyl omezen v tom, aby zvolil v soudním řádu správním úpravu, dle níž shledá-li soud, že skutkový stav zjištěný správním orgánem vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění, správní rozhodnutí zruší a věc vrátí správnímu orgánu k dalšímu řízení. Tato zákonná úprava má vnitřní logiku, která zdůrazňuje přezkumnou roli správního soudu v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí a představuje výraz odlišení úlohy orgánů veřejné správy a správních soudů.
48. Lze tak shrnout, že soudní řád správní předepisuje soudu správní rozhodnutí zrušit, vyžaduje-li skutkový stav zjištěný správním orgánem zásadní či rozsáhlé doplnění. Z ústavních předpisů nelze dovodit subjektivní právo na to, aby správní soud v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí místo zrušení správního rozhodnutí v rámci dokazování před soudem rozsáhle či zásadním způsobem doplňoval nedostatečně zjištěný skutkový stav, z něhož vycházel správní orgán. Z tohoto důvodu Ústavní soud neshledal porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených práv způsobem, jakým odůvodnily neprovedení navržených důkazů ke stavu a bezpečnosti elektrárny v době vydání rozhodnutí o udělení licence. To vše za situace, kdy na správním orgánem nedostatečně zjištěném skutkovém stavu měla zásadní podíl předchůdkyně stěžovatelky, která předložila vadné revizní zprávy.
49. Nelze souhlasit ani s námitkou, že se Nejvyšší správní soud odchýlil od své rozhodovací praxe představované rozsudky ze dne 26. 8. 2015 č. j. 2 As 103/2015-171 a ze dne 8. 3. 2016 č. j. 7 As 153/2015-112, neboť ani jeden z nich se nezabývá srovnatelnou situací. Co se týče rozsudku sp. zn. 2 As 103/2015, Nejvyšší správní soud ani neshledal nedostatečně zjištěný skutkový stav, jelikož uvedl, že délka praxe odborného zástupce, kterou měl krajský soud chybně za nedoloženou, byla potvrzena osvědčením o absolvování odborné zkoušky (bod 29 zmíněného rozsudku) a vůči takto vymezeným okolnostem byly vysloveny úvahy o materiální závažnosti vady. Rozsudek sp. zn. 7 As 153/2015 byl vydán až po vydání ústavní stížností napadeného rozsudku, navíc se týkal hodnocení dobré víry a Nejvyšší správní soud neshledal, že by rozdílný údaj o počtu panelů znevěrohodnil revizní zprávu. Ani z jednoho z těchto rozsudků nevyplývá, že by soud byl povinen provést rozsáhlé dokazování, které by se rovnalo značnému nahrazení činnosti správního orgánu.
IV. G. Dobrá víra
50. Správní soudy podrobně popsaly, proč dospěly k závěru, že právní předchůdkyni stěžovatelky nemohla svědčit dobrá víra ve správnost a zákonnost rozhodnutí o udělení licence. Velmi podrobně odůvodnily, že si musela být vědoma toho, že revize nemohla proběhnout tak, jak je popsáno v revizních zprávách, které sama předložila Energetickému regulačnímu úřadu jako nezbytnou součást žádosti o udělení licence. Dle zjištění správních soudů jednatel předchůdkyně stěžovatelky zadal vypracování revizních zpráv odpoledne dne 30. 11. 2010, přičemž v revizní zprávě předložené Energetickému regulačnímu úřadu se uvádí, že revize proběhla mezi 24. 11. 2010 a 30. 11. 2010, tj. ještě před vznesením požadavku na její provedení. Druhá revizní zpráva předložená tomuto úřadu je datována dnem 30. 11. 2010. Nejvyšší správní soud jako další nesrovnalost zmínil, že v listopadu zapadá slunce brzy a požadavek na revizi byl vznesen odpoledne, přičemž revizní zprávy se zmiňují o měření a prohlídce, které měly proběhnout. Správní soudy poukázaly na to, že právní předchůdkyně stěžovatelky nemohla být v dobré víře, že revizní činnosti popsané v revizní zprávě mohly proběhnout způsobem, jakým revizní zprávy popisují.
51. Stěžovatelka v ústavní stížnosti zpochybňuje závěr soudů o absenci dobré víry na straně žadatele o licenci. Ústavní soud již mnohokrát zopakoval, že mu nepřísluší přehodnocovat hodnocení důkazů a skutková zjištění. V případě hodnocení důkazů ze strany soudů je prostor pro zásah Ústavního soudu v případě svévolného hodnocení důkazů provedeného bez jakéhokoliv akceptovatelného racionálního logického základu. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti je tak v daném ohledu povolán korigovat pouze extrémní excesy [srov. nález ze dne 30. 6. 2004 sp. zn. IV. ÚS 570/03 (N 91/33 SbNU 377)]. Žádné takové vady však v posuzovaném případě neshledal a konstatuje, že jak krajský soud, tak Nejvyšší správní soud logickým způsobem majícím oporu v provedených důkazech objasnily, proč žadateli nemohla svědčit dobrá víra ve správnost a zákonnost rozhodnutí o udělení licence.
52. Ústavní soud konstatuje, že absenci dobré víry správní soudy odůvodnily okolnostmi, o nichž si mohl po zběžném přečtení revizní zprávy učinit úsudek i laik. Neshledal tedy, že by Nejvyšší správní soud po žadateli o licenci požadoval něco více než běžnou míru obezřetnosti. Hodnocením, že dobrá víra absentovala tam, kde by i laik po přečtení revizní zprávy zjistil vážné nesrovnalosti týkající se toho, zda mohla revize popsaným způsobem fakticky proběhnout, nepředstavuje uložení neexistující povinnosti, jak namítala stěžovatelka.
IV. H. K legitimnímu očekávání podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů
53. Stěžovatelka s odvoláním na čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě tvrdí, že jí svědčí legitimní očekávání nabytí majetku v podobě podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů. Ústavní soud především konstatuje, že stěžovatelka blíže neobjasnila, zda vůbec v jejím případě došlo k ovlivnění výše podpory v důsledku napadených rozhodnutí, a došlo-li, tak jakým způsobem a v jaké výši.
54. Poznamenat lze, že dopad těchto rozhodnutí na podporu nelze ve stěžovatelčině případě spatřovat v důsledcích, které popsal Ústavní soud ve výše zmíněném nálezu ze dne 30. 5. 2018 sp. zn. I. ÚS 946/16, v bodech 18. až 19., které lze charakterizovat následovně. Úvahy v tomto nálezu se týkají situace, kdy správní soud zruší rozhodnutí o udělení licence, která v době rozhodnutí soudu opravňuje provozovatele elektrárny k výrobě elektřiny ze slunečního záření. V takovém případě zrušení rozhodnutí o udělení licence k žalobě nejvyššího státního zástupce způsobí přerušení možnosti výkonu licencované činnosti až do případného vydání nového rozhodnutí o udělení licence ve správním řízení, kam svým rozsudkem správní soud věc vrací k dalšímu řízení. Až na základě případného nového - pozdějšího - rozhodnutí o udělení licence pak může dojít k znovuuvedení elektrárny do provozu. Právě datum uvedení do provozu má význam pro výši podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů (srov. cenová rozhodnutí č. 4/2009, 2/2010, 7/2011, 4/2012, 4/2013, 1/2014, 5/2015, 5/2016 a 3/2017 Energetického regulačního věstníku). Popsané přerušení možnosti výkonu licencované činnosti pak nelze zvrátit v dalších řízeních.
55. Stěžovatelčina situace se však od výše popsané situace liší. V její věci nedošlo k tomu, že by rozsudek krajského soudu zrušující rozhodnutí o licenci pro předchůdkyni stěžovatelky (rozhodnutí ze dne 28. 12. 2010 č. j. 14553-8/2010-ERU) způsobil přerušení výkonu licencované činnosti až do případného vydání nového rozhodnutí o udělení licence ve správním řízení, kam se věc vrátila po zrušení správním soudem. Po vydání rozsudku krajského soudu tak nedošlo k tomuto přerušení a případnému novému - pozdějšímu - uvedení elektrárny do provozu. Důvodem je, že rozsudek krajského soudu ze dne 9. 10. 2015 byl vydán v době, kdy již stěžovatelka disponovala jiným rozhodnutím o udělení licence (rozhodnutím ze dne 20. 3. 2015 č. j. 01664-52/2015-ERU) týkajícím se shodné elektrárny, které ji od 1. 4. 2015 opravňovalo k výkonu licencované činnosti a které nebylo rozsudkem krajského soudu dotčeno.
56. Ústavní soud tak shrnuje, že ve stěžovatelčině případě nedošlo na základě napadených rozsudků k přerušení možnosti vyrábět elektřinu, což by jinak byl důsledek v dalších řízeních neodstranitelný i z hlediska podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů. Stěžovatelka neobjasnila, zda vůbec a případně jak se této podpory napadená rozhodnutí správních soudů dotkla. Neumožnila tedy Ústavnímu soudu bližší reakci na její tvrzení týkající se podpory. Odkázat jen stručně lze, že otázku výše podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů je možné řešit v řízení k tomu určeném (Energetický regulační úřad rozhoduje spory týkající se podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů dle § 52 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů), kde případně může stěžovatelka uplatňovat svá tvrzení o legitimním očekávání.
V. Závěr
57. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, odmítl její ústavní stížnost bez přítomnosti účastníků mimo ústní jednání jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. července 2018
Radovan Suchánek v. r. předseda senátu