Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti obchodní korporace X, zastoupené JUDr. Janou Bednářovou, advokátkou, sídlem Šrobárova 2391/23, Praha 3 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. února 2016 č. j. 9 As 256/2015-229 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 9. října 2015 č. j. 62 A 111/2013-599, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a nejvyššího státního zástupce, sídlem Jezuitská 585/4, Brno, a Energetického regulačního úřadu, sídlem Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhala, aby byly zrušeny rozsudky Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") označené v záhlaví tvrdíc, že jimi byla porušena její práva zaručená v čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. Krajský soud rozsudkem k žalobě nejvyššího státního zástupce zrušil rozhodnutí Energetického regulačního úřadu ze dne 28. 12. 2010 č. j. 14553-8/2010-ERU, na jehož základě obdržela obchodní korporace FVE 28 s. r. o., která byla právní předchůdkyní stěžovatelky (dále jen "předchůdkyně stěžovatelky"), licenci k výrobě elektřiny, která se týkala provozovny v obci Mrlínek s výkonem 2,067 MW. Šlo o licenci udělenou dle § 8 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2015. V řízení o udělení licence prokazovala předchůdkyně stěžovatelky bezpečnost nízkonapěťové části elektrárny zprávami o výchozí revizi zpracovanými dne 30. 11. 2010 revizním technikem J. P. Z provedeného dokazování před krajským soudem vyplynulo, že tento revizní technik před vyhotovením revizních zpráv elektrárnu nenavštívil a neprohlédl. Krajský soud vyhodnotil, že z tohoto důvodu neměly revizní zprávy potřebnou vypovídací hodnotu. Na požadavku, aby revizní technik elektrárnu prohlédl, nemohly nic změnit ani nesrovnalosti v právních předpisech a normách ČSN, které v rozhodné době upravovaly provádění revizí. Současně krajský soud shledal, že tehdejší jednatel žadatelky o licenci nemohl být v dobré víře ve správnost a zákonnost rozhodnutí o udělení licence.
3. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku uvedl, že v průběhu řízení před krajským soudem existoval předmět řízení v podobě rozhodnutí o udělení licence. Předchůdkyně stěžovatelky sice v průběhu řízení před krajským soudem zanikla fúzí sloučením se stěžovatelkou, což vedlo dle § 10 odst. 1 písm. b) energetického zákona, ve znění účinném ke dni 1. 1. 2015, k zániku licence udělené rozhodnutím, které zrušil krajský soud. Tato skutečnost se však dotkla pouze licence ve smyslu oprávnění, nikoli existence rozhodnutí o udělení licence, k jehož zániku v důsledku přeměny předchůdkyně stěžovatelky nedošlo. Předmět řízení před krajským soudem v podobě rozhodnutí o udělení licence tak byl zachován. Nejvyšší správní soud dále v souladu se svou ustálenou judikaturou konstatoval, že přezkumu správními soudy nepodléhá úvaha nejvyššího státního zástupce o tom, zda je dán závažný veřejný zájem k podání žaloby dle § 66 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Dodal, že posuzování existence závažného veřejného zájmu není podstatné ani z hlediska důvodnosti žaloby podané nejvyšším státním zástupcem. Práva adresátů správního rozhodnutí napadeného žalobou nejvyššího státního zástupce jsou chráněna tím, že ke zrušení tohoto rozhodnutí může soud přistoupit jen tehdy, dosáhne-li zjištěná nezákonnost takové intenzity, že převáží nad dobrou vírou dotčené osoby, případně tehdy, když její dobrá víra vůbec není dána.
4. Dle závěrů Nejvyššího správního soudu má žadatel o licenci v řízení o udělení licence na výrobu elektřiny prokázat splnění všech podmínek pro její udělení. Správní orgán může jakýkoli ze žadatelem předložených podkladů prověřovat, není však jeho povinností aktivně z vlastního popudu odstraňovat vady předložených podkladů. Žadatel je povinen prokázat bezpečnost energetického zařízení, jehož se má licence týkat, revizní zprávou nebo znaleckým posudkem. Předchůdkyně stěžovatelky předložila revizní zprávu. Nejvyšší správní soud dovodil, že požadavkem na revizní zprávu je, aby ji zpracoval ten revizní technik, který je pod zprávou podepsán, a to včetně všech měření a prověření na místě. Revizní technik J. P., který se podepsal pod předloženou revizní zprávou, před jejím vyhotovením elektrárnu nezkontroloval a zprávu sepsal "od stolu". Již toto zjištění dle Nejvyššího správního soudu revizní zprávu zpochybnilo.
5. Stěžovatelka v řízení o kasační stížnosti namítla, že v roce 2010 nebylo vůbec možno vypracovat revizní zprávu pro fotovoltaickou elektrárnu o výkonu vyšším než 50 kW. Pro účely revize totiž dle jejího tvrzení nebylo možno provést měření pod napětím, které lze provést až po připojení elektrárny do sítě, k němuž je ale třeba mít zpracovanou revizní zprávu. Stěžovatelka tvrdila, že jde o požadavky "v kruhu", které bránily vypracování revizní zprávy. Nejvyšší správní soud uvedl, že revizní zprávu předchůdkyně stěžovatelky správnímu orgánu předložila. Reviznímu technikovi nic nebránilo před vypracováním revizní zprávy provést alespoň ty revizní činnosti, pro které není třeba, aby elektrárna byla pod napětím, a neprovedení alespoň této revizní činnosti představovalo zásadní vadu revizní zprávy. Nejvyšší správní soud dále shledal, že právní předchůdkyně stěžovatelky nemohla být v dobré víře v zákonnost rozhodnutí o udělení licence. Uvedl, že je věcí žadatele o licenci, aby si zajistil řádné doklady, kterými podkládá svou žádost. Lze po něm žádat, aby při volbě revizního technika postupoval obezřetně a důsledně vyžadoval jeho řádný postup. Těžko lze totiž dobrou víru dovozovat ze slepé a bezmezné důvěry v práci revizního technika. K těmto obecným východiskům Nejvyšší správní soud dodal, že požadavek na zpracování revizní zprávy jednatel předchůdkyně stěžovatelky vznesl odpoledne dne 30. 11. 2010. Správnímu orgánu pak byla předložena revizní zpráva datovaná právě dnem 30. 11. 2010 týkající se nízkonapěťové části elektrárny, v níž se uvádí, že revize proběhla od 24. 11. 2010 do 30. 11. 2010, a další revizní zpráva vyhotovená dne 30. 11. 2010 týkající se nízkonapěťové části - trafostanice. Právní předchůdkyně stěžovatelky tak nemohla být v dobré víře, že revize proběhla tak, jak revizní zpráva popisuje. Nejvyšší správní soud pak shrnul, že vady revizní zprávy byly natolik zásadní, že společně se závěrem o absenci dobré víry na straně žadatele o licenci v zákonnost vydaného rozhodnutí o udělení licence skýtaly dostatečný podklad pro zrušení tohoto rozhodnutí.
II. Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka nejprve v ústavní stížnosti odůvodnila její přípustnost. K věci samé pak zdůraznila, že elektrárna objektivně ke dni vydání rozhodnutí o udělení licence splňovala všechny zákonné požadavky. Důvodem ke zrušení správního rozhodnutí nebyl poznatek o nesplnění bezpečnostních či jiných technických požadavků, ale to, že žadatel o licenci splnění těchto požadavků nedoložil, tedy formální stav. V řízení před krajským soudem stěžovatelka navrhovala provedení důkazu znaleckými posudky a svědeckými výpověďmi, jimiž chtěla prokázat, že elektrárna splňovala technické požadavky. Navržené důkazy však krajský soud neprovedl.
7. Revizní zprávu nebylo podle stěžovatelky možné vypracovat. K jejímu vypracování bylo nezbytné provést měření pod napětím, což u tak velkého zařízení nelze jinak než připojením do distribuční sítě. Aby mohla být elektrárna připojena do distribuční sítě, musela být zpracována revizní zpráva a vydáno rozhodnutí o udělení licence. Jde o požadavky "v kruhu", které nebylo možno splnit. Krajský soud i Nejvyšší správní soud o nemožnosti vypracovat řádnou revizní zprávu věděly, ale ve svých rozhodnutích ji nezohlednily, v čemž stěžovatelka spatřuje porušení svého práva na soudní ochranu.
8. Nejvyšší správní soud v obdobných případech vyžaduje zkoumat, jaký materiální dopad měla formálně zjištěná vada (stěžovatelka odkázala na rozsudky ze dne 8. 3. 2016 č. j. 7 As 153/2015-112 a ze dne 26. 8. 2015 č. j. 2 As 103/2015-171; všechna zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). V napadeném rozhodnutí se však Nejvyšší správní soud zabýval jen formální stránkou pochybení a nezdůvodnil, v čem je posuzovaný případ jiný od podobných případů, kde byl hodnocen i materiální dopad formální vady, čímž se odchýlil od vlastní rozhodovací praxe.
9. Stěžovatelka dále namítla, že krajský soud odmítl provést dokazování s odůvodněním, že by jakékoli důkazy nemohly zjištěný skutkový stav zvrátit, čímž prakticky předjímal výsledek dokazování, které však neproběhlo. Nejvyšší správní soud tento postup krajského soudu potvrdil. Stěžovatelka v tom spatřuje porušení jejího práva na spravedlivý proces formou opomenutí důkazu. Znalecké posudky, odborná analýza, svědecké výpovědi i vyjádření Technické inspekce České republiky dokládaly, že elektrárna byla ke dni vydání rozhodnutí o udělení licence dokončená a bezpečná. Předchůdkyně stěžovatelky zaslala Energetickému regulačnímu úřadu revizní zprávy až dne 22. 12. 2010, tj. po prohlídce elektrárny revizním technikem. Předchůdkyně stěžovatelky si tak nebyla vědoma, že by s revizními zprávami bylo něco v nepořádku. Zprávy sice byly datovány ke dni 30. 11. 2010, ale revizní technik elektrárnu nakonec prohlédl ve dnech 20. 12. 2010 a 21. 12. 2010 a až poté byly revizní zprávy předloženy Energetickému regulačnímu úřadu. Řádnou revizní zprávu nebylo vůbec možno vypracovat, proto by nebylo možno přičítat žadateli o licenci k tíži, když by ji vůbec nepředložil. Energetický regulační úřad tak měl sám zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.
10. Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, podle něhož má žadatel o licenci vyžadovat řádný postup revizního technika a ověřit, zda vůbec proběhla revize. Namítla, že tímto hodnocením soudu byly porušeny čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny, jelikož takovou povinnost zákon neukládá. Revizní technik má sám vědět, co má vykonat. Stěžovatelka má navíc za to, že revizní technik vůči ní vystupuje ve vrchnostenském postavení stejně jako např. autorizovaný inspektor, k čemuž odkázala na usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 2. 2016 sp. zn. II. ÚS 439/16 (U 2/80 SbNU 693; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz). Stěžovatelka též namítla, že napadená rozhodnutí neproporcionálně zasáhla do jejího práva podnikat a požaduje provést test proporcionality, k jehož jednotlivým krokům se vyjádřila.
11. Soudy dle stěžovatelky porušily její právo na soudní ochranu neprovedením důkazů navržených k objasnění stavu elektrárny v době vydání správního rozhodnutí, což jim umožňuje § 77 odst. 2 s. ř. s. Porušení svého práva na soudní ochranu spatřovala rovněž v tom, že správní soudy odmítly zkoumat, zda byl dán závažný veřejný zájem na podání žaloby nejvyšším státním zástupcem. Neučinily tak ani pro účely hodnocení přípustnosti žaloby ani pro účely hodnocení její důvodnosti. Stěžovatelka má za to, že právě při hodnocení důvodnosti podané žaloby měly soudy hodnotit, zda na jejím podání existoval závažný veřejný zájem.
12. Stěžovatelka namítla, že se správní soudy odchýlily od své ustálené judikatury a dikce § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť dospěly k závěru o existenci předmětu řízení před krajským soudem v podobě existence napadeného správního rozhodnutí. Dle jejího názoru licence zanikla dle § 10 odst. 1 písm. b) energetického zákona zánikem předchůdkyně stěžovatelky, k čemuž došlo fúzí sloučením. Nejvyšší správní soud rovněž přešel i vlastní zjištění vyjádřené v usnesení ze dne 22. 7. 2015 č. j. 1 As 126/2015-63, že krajský soud neměl v průběhu řízení vydávat usnesení o tom, že po zániku předchůdkyně stěžovatelky se bude v řízení pokračovat se stěžovatelkou. Usnesení krajského soudu o pokračování v řízení mělo být dle stěžovatelky zrušeno, jelikož představuje nebezpečný precedent a narušuje důvěru v právo.
13. Stěžovatelka zdůraznila, že měla legitimní očekávání nabytí majetku chráněné čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Její předchůdkyně totiž obdržela licenci k výrobě elektřiny ze slunečního záření, k níž se váže státní podpora formou zeleného bonusu nebo výkupní ceny.
14. V doplnění ústavní stížnosti stěžovatelka uvedla, že krajský soud odmítl provést výslech revizního technika a spokojil se pouze s neúplnou zprávou od policie vyhotovenou v přípravném řízení, jehož stěžovatelka nebyla účastna. Správní soudy dle jejího mínění založily své rozhodnutí na pasivní recepci skutkových závěrů z důkazů pořízených v trestním řízení, kterého se stěžovatelka neúčastnila.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
15. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu.
16. Přípustnosti ústavní stížnosti v posuzované věci není na překážku ani § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, dle něhož je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Ústavní stížností se lze domáhat ochrany základních práv a svobod vůči konečnému rozhodnutí, tj. poslednímu procesnímu prostředku, který zákon poskytuje k ochraně práva. Proti napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu zákon nepřipouští opravný prostředek podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Důsledkem napadených soudních rozhodnutí bylo sice zrušení správního rozhodnutí o udělení licence a vrácení věci správnímu orgánu k dalšímu řízení. Nejde však o okolnost, která by způsobila nepřípustnost ústavní stížnosti pro případ zrušení rozhodnutí o udělení licence k výrobě elektřiny ze slunečního záření k žalobě nejvyššího státního zástupce podané dle § 66 odst. 2 s. ř. s. Důvodem je, že z obecného hlediska může zrušení takového rozhodnutí k žalobě nejvyššího státního zástupce vést k situaci, kdy v dalším správním řízení o žádosti o udělení licence, které bude probíhat po kasačním rozhodnutí soudu, již nebude možno poskytnout ochranu všem právům dotčeného subjektu. Může totiž stále dojít k dopadu na výši podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, i když v tomto dalším správním řízení bude žádosti o udělení licence plně vyhověno. Výše podpory se totiž znatelně liší v závislosti na roce, v němž bylo zařízení k výrobě elektřiny ze slunečního záření uvedeno do provozu. Dopad na výši podpory pak může nastat v situaci, v níž by po zrušení rozhodnutí o udělení licence byla elektrárna znovu uvedena do provozu až s pozdějším datem, a to na základě nového (pozdějšího) rozhodnutí o licenci vydaného ve správním řízení, kam se věc vrátila po kasačním zásahu správním soudem. Rozsudek soudu totiž v takovém případě způsobí přetržku v možnosti vyrábět elektřinu v období od zrušení rozhodnutí o udělení licence do případného vydání nového rozhodnutí o jejím udělení (srov. nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2018 sp. zn. I. ÚS 946/18, body 16. až 19.).
17. Ústavní soud při posouzení přípustnosti ústavní stížnosti v nyní posuzované věci vyšel z toho, že rozsudek, jímž správní soud k žalobě nejvyššího státního zástupce zrušil rozhodnutí o udělení licence k výrobě elektřiny ze slunečního záření, může způsobit dopad do práv, jenž nebude možno v dalším řízení před správním orgánem napravit. Právě tato možnost byla určující pro posouzení přípustnosti ústavní stížnosti z hlediska § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
18. Mohou sice nastoupit takové specifické okolnosti případu, které způsobí, že ani rozsudek krajského soudu, který k žalobě nejvyššího státního zástupce zrušil rozhodnutí o udělení licence, nepovedou k nutnosti zastavit (či přerušit) výrobu elektřiny v čase, kdy nastoupí účinky zrušujícího rozsudku, a nepovedou tedy ani k případnému znovuuvedení elektrárny do provozu v čase po vydání rušícího rozsudku. Hodnocení, zda takové okolnosti skutečně nastaly (v posuzované věci přitom nastaly, k tomu viz body 34., 54. a 55.), a jejich důsledky však dle Ústavního soudu již překračují rámec posouzení přípustnosti ústavní stížnosti. Pro závěr o přípustnosti ústavní stížnosti proto postačila pouhá výše popsaná (bod 17.) možnost důsledků rozhodnutí soudu.
IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
19. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení lze jako celek pokládat za spravedlivé.
IV. A. Existence předmětu řízení v řízení před krajským soudem
20. Stěžovatelka porušení svých ústavně zaručených práv spatřuje ve způsobu, jakým správní soudy posoudily existenci předmětu řízení před krajským soudem v podobě existence žalobou napadeného rozhodnutí o udělení licence.
21. Předchůdkyně stěžovatelky, pro kterou bylo vydáno rozhodnutí o udělení licence, zanikla v průběhu řízení před krajským soudem fúzí sloučením se stěžovatelkou. Účinky přeměny nastaly dne 1. 4. 2015 zápisem do obchodního rejstříku (§ 59 odst. 1 zákona č. 125/2008 Sb., o přeměnách obchodních společností a družstev). Dle § 10 odst. 1 písm. b) energetického zákona zaniká licence zánikem právnické osoby. Stěžovatelka tvrdí, že zánikem licence zanikl v průběhu řízení před krajským soudem předmět tohoto řízení. Správní soudy podrobně rozebraly, že zánikem předchůdkyně stěžovatelky došlo pouze k zániku licence v podobě oprávnění podnikat v energetických odvětvích za stanovených podmínek (tj. zaniklo subjektivní oprávnění), nedošlo však ke zrušení rozhodnutí o udělení licence (tj. správního aktu, který toto oprávnění původně založil). Předmětem řízení před krajským soudem bylo správní rozhodnutí, které v průběhu celého tohoto řízení existovalo, byť ode dne 1. 4. 2015 již nevyvolávalo účinky.
22. Ústavní soud konstatuje, že uvedené hodnocení správních soudů se pohybovalo na úrovni výkladu podústavního práva a Ústavní soud nespatřuje v těchto závěrech porušení stěžovatelčiných ústavně garantovaných práv.
23. Závěry správních soudů, zejména Nejvyššího správního soudu, jsou podrobně a logicky odůvodněny. Současně Ústavní soud neshledal, že by se napadeným rozhodnutím Nejvyšší správní soud odchýlil od své judikatury týkající se materiálních a formálních znaků správního rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., jak namítla stěžovatelka. Podstatu této judikatury lze ve stručnosti shrnout tak, že rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. musí naplňovat znaky materiální i formální. Materiální znak spočívá v tom, že rozhodnutí musí zakládat, měnit, rušit či závazně určovat práva a povinnosti svému adresátovi, resp. dotýkat se jeho právní sféry [usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005 č. j. 6 A 25/2002-42 (č. 906/2006 Sb. NSS)]. S formálním znakem se váže požadavek na vnější formu, která odlišuje rozhodnutí od zásahu správního orgánu podle § 82 s. ř. s. a násl., který nevystupuje v podobě formalizovaného správního aktu [usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98 (č. 2206/2011 Sb. NSS), body 17 a 19].
24. Formální znaky rozhodnutí byly naplněny již tím, že rozhodnutí o udělení licence mělo patřičné formální náležitosti [písemná forma, označení jako rozhodnutí, výrok, určení adresáta, poučení o opravném prostředku, odůvodnění nebylo třeba dle § 68 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád")], přičemž tyto náležitosti vyžadoval zákon a současně toto rozhodnutí bylo vydáno ve správním řízení. V napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud vysvětlil, proč u rozhodnutí o udělení licence, o které ve věci šlo, shledal i materiální znak. Usoudil totiž (body 81 a 82 napadeného rozsudku), že materiální znak rozhodnutí je naplněn i tehdy, když rozhodnutí někdy v minulosti mělo účinky v podobě založení, změny, zrušení či závazného určení práv nebo povinností (dotčení právní sféry adresáta), byť v době rozhodnutí soudu již jeho účinky pominuly. Ústavní soud uvádí, že žádné z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, na které v ústavní stížnosti poukázala stěžovatelka (rozsudek ze dne 8. 10. 2004 č. j. 5 As 47/2003-72, rozsudek ze dne 24. 5. 2006 č. j. 1 Afs 147/2005-107, rozsudek ze dne 16. 12. 2015 č. j. 10 As 229/2014-41), neobsahuje hodnocení rozporné se závěry uvedenými v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu, jelikož se pozbytím účinků rozhodnutí v průběhu řízení před krajským soudem vůbec nevěnuje (první dva zmíněné rozsudky) nebo dochází k obdobným závěrům (rozsudek sp. zn. 10 As 229/2014, dle něhož pozbytí účinků - platnosti slovy zákona - stavebního povolení pro nezahájení stavby do dvou let od nabytí jeho právní moci nepředstavuje odpadnutí předmětu řízení před krajským soudem v podobě správního rozhodnutí). Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012 č. j. 8 Ao 6/2010-98, které stěžovatelka taktéž zmínila, se pak týkalo opatření obecné povahy a pozbytí platnosti územního plánu velkého územního celku, tedy problematiky zcela rozdílné od účinků správního rozhodnutí, proto ani s ním není napadený rozsudek v žádném rozporu.
25. Ústavní soud tudíž neshledal, že by se Nejvyšší správní soud jakkoli odchýlil od své rozhodovací praxe, jak namítla stěžovatelka. Lze tak konstatovat, že Nejvyšší správní soud nemusel v posuzované věci aktivovat svůj rozšířený senát (§ 17 odst. 1 s. ř. s.) a neporušil stěžovatelčino právo na zákonného soudce. Mezi dílčí složky práva na zákonného soudce patří i povinnost senátu vrcholného soudu předložit věc jinému, zákonem předvídanému rozhodovacímu tělesu v případě, že dospěje k odlišnému právnímu názoru, než který byl soudem doposud zastáván [viz nález ze dne 14. 3. 2016 sp. zn. I. ÚS 2866/15 (N 41/80 SbNU 501), bod 18.]. Rozsudky, na které v ústavní stížnosti stěžovatelka odkázala, u ní nemohly vzbudit legitimní očekávání ohledně toho, jak Nejvyšší správní soud posoudí otázku existence předmětu řízení před krajským soudem, jelikož se této otázky netýkaly nebo nedospěly k opačným závěrům. Ústavní soud tak neshledal, že by Nejvyšší správní soud svým hodnocením formálních a materiálních znaků správního rozhodnutí porušil ústavně zaručená práva stěžovatelky.
IV. B. Žaloba nejvyššího státního zástupce a závažný veřejný zájem k jejímu podání
26. Dle § 66 odst. 2 s. ř. s. je nejvyšší státní zástupce oprávněn podat žalobu proti správnímu rozhodnutí, shledá-li k jejímu podání závažný veřejný zájem. Nejvyšší správní soud s odvoláním na svou setrvalou judikaturu v napadeném rozsudku uvedl, že úvaha o naplnění závažného veřejného zájmu k podání žaloby je vyhrazena nejvyššímu státnímu zástupci a nepodléhá přezkumu správními soudy. Dodal, že existenci závažného veřejného zájmu soud neposuzuje ani pro účely přípustnosti žaloby, ani z hlediska její důvodnosti.
27. S uvedenými závěry se Ústavní soud ztotožnil v nálezu ze dne 30. 5. 2018 sp. zn. I. ÚS 946/16, kde v bodě 28. uvedl, že závěr správních soudů o tom, že závažný veřejný zájem podle § 66 odst. 2 s. ř. s. hodnotí pouze nejvyšší státní zástupce, odpovídá jasnému znění tohoto ustanovení a není výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován. Odpovídá též všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčeného právního institutu. Ústavní soud dále zmínil, že ochrana veřejného zájmu v rámci netrestní působnosti je jedním z dalších typických, byť ne ústavně vyžadovaných úkolů orgánů veřejné žaloby. Slouží k zajištění dodržování právního řádu tam, kde neexistují jiné prostředky ochrany nebo jsou z různých důvodů v praktickém životě neúčinné, příkladem může být právě nezákonné rozhodnutí správního orgánu ve prospěch jediného účastníka řízení, který sám logicky nemusí mít zájem na nápravě (bod 31. zmíněného nálezu).
28. Uplatněním žalobního oprávnění podle § 66 odst. 2 s. ř. s. nejvyšší státní zástupce autoritativně nezasahuje do právní sféry adresáta správního rozhodnutí, které žalobou napadá. Podáním žaloby se nezakládají, nemění, neruší ani jinak závazně neurčují hmotná práva či povinnosti účastníků soudního řízení. Podáním správní žaloby se stěžovatelce neukládalo něco konat, zdržet se nějaké činnosti či nějaké jednání strpět a v soudním řízení správním neměl nejvyšší státní zástupce jakožto žalobce ani jiné postavení než jakýkoli jiný účastník řízení (nález ze dne 3. 4. 2018 sp. zn. II. ÚS 3189/16, bod 23.). Samotný návrh k soudu bezprostředně nezasahuje do ústavně zaručených práv oprávněného z naříkaného rozhodnutí (výše zmíněný nález sp. zn. I. ÚS 946/16, bod 33.). Z těchto důvodů lze z hlediska ústavnosti akceptovat, že správní soudy neprověřují úvahu nejvyššího státního zástupce o naplnění závažného veřejného zájmu k podání žaloby dle § 66 odst. 2 s. ř. s., a to ani v rámci posuzování přípustnosti žaloby ani při posuzování její důvodnosti. K případnému dotčení základních práv může dojít až rozhodnutím soudu a jde tak o dotčení, které je pod soudní kontrolou. Poukáže-li nejvyšší státní zástupce v žalobě podané k ochraně závažného veřejného zájmu důvodně na nezákonnost správního rozhodnutí či takové vady správního řízení, které mohly mít vliv na zákonnost správního rozhodnutí, správní soudy při svém rozhodování o tom, zda napadené rozhodnutí zrušit, zohledňují dle vlastní judikatury rovněž to, zda byla dána dobrá víra adresáta správního rozhodnutí v jeho zákonnost. Takto správní soudy postupovaly i v posuzované věci. Zhodnocení existence dobré víry pak v judikatuře správních soudů působí jako korektiv chránící adresáta rozhodnutí, které napadl nejvyšší státní zástupce žalobou k ochraně závažného veřejného zájmu. Správní soudy tak specifika žaloby podané nejvyšším státním zástupcem k ochraně závažného veřejného zájmu zohledňují skrze zkoumání existence dobré víry, což je jednou z dalších okolností, které vedou k závěru o akceptovatelnosti názoru, že posouzení, zda je dán závažný veřejný zájem na podání žaloby, náleží výhradně nejvyššímu státnímu zástupci, a není ji nutno zkoumat ani při posouzení důvodnosti žaloby.
IV. C. Usnesení krajského soudu o pokračování řízení se stěžovatelkou jako osobou zúčastněnou na řízení
29. V průběhu řízení o žalobě krajský soud vydal dne 25. 5. 2015 usnesení č. j. 62 A 111/2013-393, jímž rozhodl, že v řízení bude pokračovat se stěžovatelkou jako osobou zúčastněnou na řízení. Tímto usnesením reagoval na skutečnost, že předchůdkyně stěžovatelky, která v řízení před krajským soudem vystupovala jako osoba zúčastněná na řízení (§ 34 s. ř. s.) zanikla fúzí sloučením se stěžovatelkou. Kasační stížnost proti tomuto usnesení krajského soudu Nejvyšší správní soud odmítl usnesením ze dne 22. 7. 2015 č. j. 1 As 126/2015-63 pro nepřípustnost, jelikož směřovala jen proti důvodům rozhodnutí [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s ve spojení s § 104 odst. 2 s. ř. s. a § 120 s. ř. s.]. Uvedl zde (bod 7), že z § 34 s. ř. s. sice nevyplývá, že by soud měl vydávat rozhodnutí o tom, že ten, kdo v řízení uplatňuje práva osoby zúčastněné na řízení, je touto osobou, nicméně jestliže tak krajský soud přesto učinil, není jeho postup sice zákonem předvídaný, nemůže se však negativně dotknout sféry stěžovatelky.
30. V ústavní stížnosti stěžovatelka s odvoláním na zmíněné usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 126/2015 namítla, že postup krajského soudu při vydání usnesení o tom, že s ní bude pokračováno v řízení jako s osobou zúčastněnou na řízení, byl praeter legem, což dle jejího názoru narušuje důvěru v právo a též její subjektivní práva. Proti zmíněným usnesením krajského soudu a Nejvyššího správního soudu podala stěžovatelka ústavní stížnost, kterou Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 22. 9. 2015 sp. zn. IV. ÚS 2665/15, kde v bodě 8. vyhodnotil, že nedošlo k porušení stěžovatelčiných práv, natož ústavně zaručených. Z hlediska přezkumu rozsudků správních soudů napadených nyní posuzovanou ústavní stížností Ústavní soud konstatuje, že z průběhu řízení před krajským soudem je zřejmé, že stěžovatelka hodlala být procesně aktivní a krajský soud neporušil žádná její ústavně zaručená práva tím, že jí přiznal postavení osoby zúčastněné na řízení, které jí umožnilo uplatňovat svá práva v řízení.
IV. D. Právo podnikat a užívat majetek
31. Nedůvodná je námitka, že napadenými rozsudky bylo porušeno stěžovatelčino právo podnikat (čl. 26 odst. 1 Listiny) a užívat svůj majetek. Stěžovatelka poukázala na to, že podnikat v energetických odvětvích na území České republiky lze pouze na základě licence udělené Energetickým regulačním úřadem (§ 3 odst. 3 energetického zákona). Tvrdí, že správní soudy zpětně zrušily rozhodnutí o udělení licence.
32. Ústavní soud konstatuje, že rozhodnutí o udělení licence k výrobě elektřiny ze slunečního záření je opravňující rozhodnutí. K účinkům zrušení takového rozhodnutí správním soudem v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí je možno odkázat na závěry, které Nejvyšší správní soud přijal např. v rozsudku ze dne 4. 2. 2009 č. j. 1 As 79/2008-128 (č. 1815/2009 Sb. NSS), kde se zabýval tím, od kdy dochází ke zrušení územního rozhodnutí, a kde uvedl (body 15 a 16), že právní řád je založen na zásadě presumpce správnosti aktů vydaných orgány veřejné správy, dle níž se má za to, že správní akt je zákonný a správný, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní akt za nezákonný a zruší jej. Po celou dobu své existence až do svého eventuálního zrušení vyvolává správní akt právní následky, zakládá práva a povinnosti. Zrušení správního aktu má účinky toliko ex nunc, které působí výlučně do budoucna, akt již tedy nemůže v budoucnu založit další práva a povinnosti. Jedinou výjimku představuje skupina nicotných aktů, u nichž se má za to, že nebyly nikdy vydány, a tudíž nemohly působit právní následky ani v minulosti. Prohlášení nicotnosti, které jen formálně odstraňuje neexistující akt, proto působí ex tunc. Dále lze poukázat na rozsudek ze dne 7. 9. 2017 č. j. 3 Azs 91/2016-46, bod 24, kde Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že případné zrušení individuálního správního aktu soudem má účinky toliko ex nunc, které působí výlučně do budoucna. Rovněž zde zmínil, že soudní řád správní neobsahuje obdobné ustanovení, jako je § 99 správního řádu, umožňující určit, ke kterému okamžiku nastávají účinky spojené se zrušením rozhodnutí.
33. Názor, že správní soud ruší správní rozhodnutí s účinky ex nunc, Nejvyšší správní soud zopakoval v celé řadě svých rozhodnutí, odkázat lze např. na rozsudky ze dne 24. 6. 2009 č. j. 4 As 38/2008-97, ze dne 10. 2. 2010 č. j. 6 As 43/2008-472, ze dne 22. 7. 2011 č. j. 7 As 26/2011-175, ze dne 27. 9. 2012 č. j. 5 As 56/2011-189, ze dne 26. 11. 2014 č. j. 8 Afs 42/2013-94 (č. 3318/2016 Sb. NSS), bod 74.
34. Ústavní soud tedy shrnuje, že výše zmíněná judikatura Nejvyššího správního soudu pojednává o tom, že správní soudy ruší správní rozhodnutí s účinky ex nunc, tj. do budoucna, nikoli zpětně (jinak je tomu u rozsudku, jímž se prohlašuje nicotnost správního rozhodnutí dle § 76 odst. 2 s. ř. s.; rozhodnutí je totiž nicotné od počátku; o prohlášení nicotnosti však v posuzované věci nešlo). Ke zrušení rozhodnutí ze dne 28. 12. 2010 č. j. 14553-8/2010-ERU o udělení licence krajským soudem došlo s účinky do budoucna. V době, kdy krajský soud toto rozhodnutí zrušil, však stěžovatelka již disponovala jiným rozhodnutím o udělení licence k výrobě elektřiny ze slunečního záření týkající se shodného zařízení (šlo o rozhodnutí ze dne 20. 3. 2015 č. j. 01664-52/2015-ERU), které v tu dobu bylo účinné a které nebylo rozsudkem krajského soudu dotčeno. Ústavní soud tak konstatuje, že za popsané situace se napadené rozsudky správních soudů stěžovatelčina práva podnikat (vyrábět elektřinu ze slunečního záření) či možnosti nadále využívat elektrárnu nemohly dotknout. Nemá proto smyslu se vyjadřovat k argumentaci stěžovatelky o neproporcionálním zásahu do práva podnikat.
IV. E. Revizní zpráva
35. Stěžovatelka na mnoha místech své ústavní stížnosti tvrdila, že na konci roku 2010 nebylo možné vyhotovit řádnou revizní zprávu. Své tvrzení zdůvodňovala tím, že k vypracování revizní zprávy bylo nezbytné provést měření pod napětím, což u tak velkého zařízení nešlo jinak, než připojením do distribuční sítě. K tomu, aby mohla být elektrárna připojena do distribuční sítě, musela být zpracována revizní zpráva a vydáno rozhodnutí o udělení licence. Jde o požadavky "v kruhu", které dle stěžovatelky nebylo možno splnit.
36. Ústavní soud konstatuje, že s obdobně formulovanou argumentací stěžovatelky se vypořádal jak krajský soud, tak Nejvyšší správní soud. Hodnocení, jakým právním požadavkům musí revizní zpráva vyhovět, je výkladem podústavního práva, který náleží obecným soudům. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody. Není tedy jeho úkolem perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud považuje být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nálezy 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159)]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatelky Ústavní soud nedospěl.
37. Správní soudy na argumentaci stěžovatelky reagovaly a logickým způsobem odůvodnily, že revize elektrárny sestává z více činností. Některé z nich lze provést, aniž by elektrárna byla pod napětím. Pro jiné je třeba, aby elektrárna byla pod napětím. Nejvyšší správní soud uvedl (bod 145 jeho rozsudku), že v případě prokázání, že měření pod napětím nebylo možno pro účely revize provést, neznamená, že lze rezignovat i na revizní činnosti, pro něž elektrárna pod napětím být nemusí (např. vizuální prohlídku, kontrolu zapojení dle projektové dokumentace, měření, pro něž není třeba, aby elektrárna byla pod napětím). Rovněž krajský soud (strana 12 jeho rozsudku) trval na tom, aby revizní technik elektrárnu prohlédl a provedl ty zkoušky, které bylo možno učinit. Ústavní soud neshledal, že by tímto výkladem podústavního práva správní soudy vybočily z mezí ústavnosti.