Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaj) a soudců Vladimíra Sládečka a Davida Uhlíře ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Unicampus, o. s., se sídlem Kubelíkova 1224/42, Praha 3, IČ: 22765921, zastoupeného Mgr. Ing. Michaelou Šafářovou, advokátkou se sídlem Záběhlická 3262/88a, Praha 10, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014 a rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 134/2013-55 ze dne 23. 1. 2014, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností usiloval stěžovatel o zrušení v záhlaví označených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Tvrdil, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva dle čl. 36 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie.
Z přiložených podkladů vyplývá, že stěžovatel správní žalobou brojil proti nečinnosti Rady pro televizní a rozhlasové vysílání (dále jen "Rada"), kterou spatřoval v tom, že Rada náležitě nerozhodla o jeho podání. V něm požadoval, aby společnosti BOIRON CZ, s. r. o., bylo nařízeno zdržet se blíže specifikovaných činností, aby jí byla uložena pokuta ve výši 1 500 000 Kč a aby Rada postupovala podle čl. 7 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a rady (ES) č. 2006/2004, o spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitele ("nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele").
Městský soud v Praze (dále též "městský soud") usnesením č. j. 6 A 144/2012-52 ze dne 27. 9. 2013 předmětnou žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Uvedené rozhodnutí stěžovatel napadl kasační stížností, na jejímž podkladě Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014 usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Kasační soud konstatoval, že rozhodnutí městského soudu činí nezákonným toliko výrok, který měl správně znít tak, že žaloba se zamítá. S odůvodněním městského soudu, podle něhož Rada oprávněně považovala podání stěžovatele za pouhý podnět k zahájení řízení z moci úřední, nikoliv za návrh, kterým by bylo takové řízení zahájeno, a že tedy Rada nebyla povinna vydat ve vztahu ke stěžovateli rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., se jinak Nejvyšší správní soud ztotožnil.
Stěžovatel se dále správní žalobou domáhal přezkoumání dvou rozhodnutí Rady, a to sp. zn. /Ident.: 2012/268/had/Alt, č. j. had/4032/2012 ze dne 30. 10. 2012 a sp. zn. /Ident.: 2012/134/had/WAL, č. j. had/3970/2012 ze dne 31. 10. 2012. Prvně zmíněným rozhodnutím Rada uložila společnosti OMEGA ALTERMED, a. s., pokutu ve výši 800 000 Kč za to, že zadáním reklamy, která byla v rozhodnutí blíže specifikovaná, tato společnost nerespektovala zákonné ustanovení [§ 5d odst. 2 písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů, ve znění účinném do 16. 8. 2015], které reklamám na potraviny zakazuje uvádět v omyl přisuzováním potravině vlastností prevence, ošetřování, léčby nebo vyléčení lidských onemocnění nebo takové vlastnosti naznačovat. Druhým rozhodnutím Rada uložila společnosti WALMARK, a. s., pokutu ve výši 1 100 000 Kč za porušení stejného zákazu. V žalobě stěžovatel Radě vytýkal, že postupovala v rozporu s právem Evropské unie (dále též "EU"), když zařadila výrobky, jichž se odvysílaná reklama týkala, do kategorie potravin, ačkoliv se jednalo o neregistrované výrobky za účelem léčby a prevence lidských onemocnění. V důsledku právního názoru zastávaného Radou byl pak na podnikatele nesprávně aplikován mírnější režim regulace.
Městský soud usnesením č. j. 6 A 15/2013-60 ze dne 3. 10. 2013 žalobu stěžovatele odmítl dle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou. Stěžovatel se následně obrátil na Nejvyšší správní soud, který ovšem jeho kasační stížnost rozsudkem č. j. 9 As 134/2013-55 ze dne 23. 1. 2014 pro nedůvodnost zamítl.
Nejvyšší správní soud shledal správným názor městského soudu o nedostatku legitimace na straně stěžovatele, a to jak procesní, tak i hmotné. Stěžovatel žalobou napadl správní rozhodnutí Rady, která se jeho právní sféry žádným způsobem nemohla dotknout. Jejich předmětem bylo uložení majetkové sankce (pokuty) subjektům odlišným od stěžovatele, kdy současně platí, že ukládání pokuty je výlučně vztahem mezi státem a účastníkem řízení, jemuž má být pokuta uložena, resp. žádný subjekt nemá právo na to, aby jinému subjektu byla uložena pokuta. Kasační soud nepřisvědčil též tvrzení stěžovatele, že bylo porušeno jeho "právo jednat" ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/22/ES ze dne 23. 4. 2009 o žalobách na zdržení se jednání v oblasti ochrany zájmů spotřebitelů (dále jen "směrnice" či "směrnice 2009/22/ES"). Zmíněná směrnice požaduje v čl. 2 po členských státech EU, aby zavedly právní institut, který umožní oprávněným osobám dle čl. 3 směrnice na základě žalob (návrhů) dosáhnout zastavení či zákaz porušení předpisů na ochranu spotřebitele. Je přitom na členských státech, zda tento institut bude možno využít před správními orgány či soudy. Dle hodnocení kasačního soudu (a před ním i městského soudu) byl požadavek dané směrnice v podmínkách českého právního řádu zcela naplněn prostřednictvím § 25 odst. 2 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, které zakládá oprávnění subjektů hájících kolektivní práva spotřebitelů k podání negatorní žaloby k civilnímu soudu na zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů. Směrnicí 2009/22/ES podle kasačního soudu navíc nelze úspěšně argumentovat v případě, že jde o správní rozhodnutí, jehož předmětem bylo uložení správní sankce. Směrnice mezi žaloby (návrhy) ve svém čl. 2 odst. 1 řadí jen vymezený okruh opatření, u nichž požaduje, aby byly dány k dispozici oprávněným subjektům ve smyslu čl. 3 směrnice, přičemž uložení pokuty za porušení právních předpisů mezi ně nespadá. Pokuty, které Rada napadenými rozhodnutími uložila, představují sankci za protiprávní jednání uskutečněné v minulosti a její uložení nelze identifikovat s autoritativním zákazem nebo zastavením porušování předpisů dle čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice. Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s namítaným porušením zásady "společenství práva" spočívajícím v hrozící nepřezkoumatelnosti rozhodnutí Rady, které protiprávně zvýhodňuje subjekt, jemuž má být uložena sankce, jiným reálným žalobcem z hlediska jeho souladu s právem Evropské unie. Kasační soud v této souvislosti přisvědčil městskému soudu, že požadavek na přezkoumatelnost aktů institucí Evropské unie či členských států s primárním právem Evropské unie, stanovený ve stěžovatelem dovolávaném rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále též "SDEU") ve věci C-294/83 Les Verts, není v rozporu s vymezením žalobní legitimace umožňujícím soudně napadat určitý akt jen těm žalobcům, kteří jsou jím dotčeni. Tento závěr plyne mimo jiné i z rozsudku SDEU ve věci C-321/95 P, Stichting Greenpeace Council. Návrhu stěžovatele na předložení předběžné otázky SDEU Nejvyšší správní soud pak nevyhověl s odůvodněním, že shledává výklad dotčených ustanovení evropského práva zcela zřejmým (tzv. acte clair ve smyslu rozsudku SDEU ve věci C-283/81 CILFIT).
Stěžovatel s výše popsaným posouzením věci nesouhlasil, což dal najevo v ústavní stížnosti. Její úvod věnoval rozboru situace v České republice z hlediska možnosti preventivního postižení nekalých podnikatelských praktik vůči spotřebitelům jako je např. klamavá reklama. Stěžovatel konstatoval, že v zásadě existují tři způsoby, jimiž je možno postihnout podnikatele za jeho protiprávní jednání vůči spotřebiteli, a to 1) žaloba spotřebitele, 2) žaloba spotřebitelské organizace, 3) dozorová činnost státních orgánů. Stěžovatel vyslovil názor, že z těchto tří prostředků představuje pouze žaloba spotřebitelské organizace efektivní nástroj preventivní ochrany spotřebitelů. Žaloba podaná jednotlivcem totiž typicky sleduje odškodnění újmy vzniklé konkrétnímu spotřebiteli a nepostihne jednání podnikatele v plné šíři. U dozorové činnosti státních orgánů zase absentují kontrolní mechanismy, jimiž by bylo možno jejich nepřiměřeně benevolentní přístup korigovat.
Stěžovatel dále zdůraznil, že ačkoliv žaloba spotřebitelské organizace představuje jediný účinný způsob ochrany, v České republice byla výkladem procesních předpisů vytvořena situace, kdy je spotřebitelským organizacím jejich preventivní činnost prakticky znemožněna. Stěžovatel rekapituloval, že v průběhu předchozích let bylo obecnými soudy judikováno, že spotřebitelské organizace 1) nemají právo včas ukončit protiprávní jednání podnikatele ve zkráceném soudním řízení, neboť takový "zvýhodňující" postup nemá oporu v zákoně a byl by porušením zásady rovnosti, 2) nemají právo včas ukončit protiprávní jednání podnikatele prostřednictvím předběžného opatření, neboť předběžné opatření nelze vydat, jestliže by jeho obsah byl totožný jako rozhodnutí ve věci samé, 3) nemají právo se účastnit správního řízení a dosáhnout uložení přiměřeně odrazující materiální sankce. Spotřebitelské organizace tak zůstávají odkázány výlučně na podání civilní žaloby, kdy ovšem vzhledem k průměrné délce soudního řízení v rozsahu 2-5 let nejsou schopny zastavit žádnou reklamní kampaň ani docílit stažení klamavě označeného či nebezpečného výrobku z trhu. Maximum, jehož je spotřebitelská organizace schopna dosáhnout je, že je jí v odůvodnění soudního rozhodnutí dáno za pravdu, že se tehdy, před několika lety, o protiprávní jednání skutečně jednalo. Jestliže protiprávní jednání v mezidobí skončilo, nelze zdržovacímu nároku vyhovět a žalobce (spotřebitelská organizace) prohrává celý spor, včetně povinnosti hradit náklady řízení, a to i v případě, že žaloba byla původně podána důvodně. Podnikatelé mohou za této situace dosahovat maximálního zisku z nekalých praktik, neboť jediné, co jim v případě střetu se spotřebitelskou organizací hrozí, je úhrada nákladů řízení ve výši 10 až 15 tisíc korun v horizontu dvou až pěti let. Spotřebitelské organizace jsou tímto efektivně odrazovány od podávání žalob na zdržení se protiprávního jednání, neboť jejich neužitečnost a funkční zmar jsou v mnoha případech snadno předvídatelné a jsou de facto známy oběma stranám sporu. Spotřebitelským organizacím není ani umožněno, aby byly nápomocny správním orgánům, neboť jejich účast ve správním řízení není vnitrostátně připuštěna, a stejně tak není spotřebitelským organizacím přiznáno právo iniciovat zahájení správního řízení.
Posledně uvedené stěžovatel podrobil kritice ve správních žalobách, resp. podaných kasačních stížnostech. Ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 9 As 134/2013 při té příležitosti uplatnil hned tři samostatně působící argumenty, které podle něj zakládaly přípustnost jeho správní žaloby. Svoji aktivní legitimaci v prvé řadě odvozoval ze směrnice 2009/22/ES, která byla do českého právního řádu převzata nesprávně a neúplně, dovolával se tedy jejího přímého účinku. Nejvyšší správní soud reagoval výkladem čl. 2 odst. 1 směrnice, konkrétně v něm zahrnuté spojky "nebo" a dospěl k závěru, že se jedná o acte clair v tom smyslu, že je právem členských států zvolit, kdo bude rozhodovat o nárocích spotřebitelských organizací, zda soudy či správní orgány. Stěžovatel však podle svých slov nezpochybňoval výklad spojky "nebo", nýbrž výklad termínu "určí", kdy ze směrnice nevyplývá, jakým způsobem má toto určení proběhnout. Stěžovatel měl, na rozdíl od implicitně vyjádřeného názoru kasačního soudu za to, že členské státy nemohou postupovat libovolně a bez ohledu na další okolnosti, nýbrž toto určení musí být v souladu s cíli a principy sledovanými právem EU, tedy v konkrétním případě se směrnicí 2009/22/ES. Dle stěžovatele mělo být především přihlédnuto k procesním oprávněním, která byla v České republice soudům a správním orgánům před implementací směrnice svěřena. Pokud zákonodárce svěřil kompetenci rozhodovat ve věcech ochrany spotřebitele jak soudům, tak i správním orgánům, předznamenal tím současně, kdo je oprávněn rozhodovat o návrzích spotřebitelských organizací ve smyslu směrnice. Stěžovatel vyjádřil názor, že nelze spotřebitelským organizacím upřít právo obracet se na správní orgány, když tyto zkoumají identické protiprávní jednání a aplikují na ně právo EU stejně jako soudy. Takový přístup představuje porušení povinnosti loajální spolupráce členských států ve smyslu čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU, neboť členské státy jsou povinny přijmout veškerá vhodná opatření k dosažení zamýšlených účinků práva EU a nemohou si svévolně zvolit jen opatření některá. Správní řízení přitom nelze ztotožnit s řízením soudním nejen pro jeho rychlejší průběh, ale i vzhledem k rozložení důkazního břemene. Právě ve správním řízení by mohly spotřebitelské organizace velmi efektivně asistovat správnímu orgánu při vyvracení případných zavádějících důkazů a tvrzení předkládaných podnikateli. Spotřebitelským organizacím byla tak odňata významná část vnitrostátně dostupných prostředků k ochraně kolektivních práv a zájmů spotřebitelů. Stěžovatel uzavřel, že výklad pojmu "určí" není acte clair, a že tedy měl právo domáhat se toho, aby se Nejvyšší správní soud za účelem zodpovězení předložené právní otázky obrátil na SDEU. Pakliže Nejvyšší správní soud k tomuto kroku nepřistoupil, což řádně neodůvodnil, neboť se zabýval jinou než předloženou otázkou, porušil ústavně zaručená práva stěžovatele na spravedlivý proces a na zákonného soudce.
Oprávnění podat správní žalobu, v níž poukáže na neplatnost správních aktů Rady, stěžovatel dále zakládal na tvrzení, že předmětné akty se ho "osobně dotýkají". V dané souvislosti se Nejvyšší správní soud omezil na prohlášení, že rozhodnutím o uložení majetkové sankce třetí osobě nemůže být stěžovatel "osobně dotčen" ve své právní sféře. Stěžovatel s jeho názorem nesouhlasil, neboť doveden ad absurdum by znamenal, že nikdo nemůže být v České republice dotčen tím, pokud Rada sankci za protiprávní jednání vůbec neudělí. Stěžovatel následně dodal, že argumentace kasačního soudu se soustředí na předmět správního řízení, ale zcela pomíjí jeho účel a cíl, kterým je především ochránit zájmy třetích osob tím, že sankcionovaná osoba (a případně i další potenciální rušitelé) budou efektivně pro futuro od protiprávního jednání odrazeni. Je pravda, že předmětem správního řízení není ochrana subjektivních práv konkrétních jednotlivců, nýbrž ochrana veřejného zájmu, tedy de facto určitého souboru subjektivních práv a oprávněných zájmů všech dotčených jednotlivců jako celku. V důsledku toho spotřebitel sám správní řízení zahájit nemůže. Jiná situace ovšem panuje u spotřebitelské organizace, která je legitimována k ochraně kolektivních práv spotřebitelů, což je ekvivalentní účelu a předmětu správního řízení. Stěžovatel z řečeného dovozoval, že spotřebitelské organizaci přísluší právo podat návrh na zahájení správního řízení. Stěžovatel současně nezpochybňoval, že nikdo nemá právo na to, aby byla jinému uložena správní sankce, nicméně to nevylučuje, že by spotřebitelská organizace nemohla uložení takové pokuty správnímu orgánu alespoň navrhnout. Správní orgán by pak byl povinen o návrhu rozhodnout a případné neuložení sankce odůvodnit. Krom toho stěžovatel označil za nesprávnou interpretaci Nejvyššího správního soudu, podle níž je ve správním řízení rozhodováno "o pokutách", neboť správní orgány ve významné části případů rozhodují o ukončení ještě probíhajícího protiprávního jednání vůči spotřebitelům a přijímají i další opatření, která nejsou pokutou. Tato další opatření, jako například stažení výrobku z trhu, odstranění zavádějící informace na obale atd., jsou mnohem důležitější než sankce samotná. Stěžovatel na závěr dané části ústavní stížnosti Nejvyššímu správnímu soudu opětovně vytkl, že nepoložil SDEU předběžnou otázku, tentokrát ohledně výkladu unijního institutu "osobně dotčeného" subjektu. Svůj postup kasační soud přitom nijak neodůvodnil, resp. tuto otázku svévolně zařadil do rámce vnitrostátního práva.
Třetí argument stěžovatele se týkal porušení zásady společenství práva, jež vyžaduje, aby správní akty vydané Radou byly soudně přezkoumatelné z hlediska souladu s právem EU. Stěžovatel v této souvislosti upozornil, že jedná-li se o správní akt, který adresáta neoprávněně zvýhodňuje, jako je tomu v nyní projednávané věci, pak takový zvýhodněný adresát zcela logicky opravný prostředek podávat nebude. Jestliže Nejvyšší správní soud konstatoval, že stěžovatel není k podání správní žaloby aktivně legitimován, měl současně uvést, jakým způsobem je tedy přezkum zvýhodňujících rozhodnutí zajištěn. Jelikož tak Nejvyšší správní soud neučinil, nelze odůvodnění jeho rozhodnutí považovat v tomto směru za řádné.
Co se týče sporu řešeného u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 9 Ans 11/2013, stěžovatel dovozoval, že existuje objektivní "procesní deficit" vnitrostátního práva České republiky, spočívající v tom, že toto neumožňuje iniciovat přezkum nečinnosti Rady v případě, že Rada nereaguje na podnět, upozorňující na porušení unijního práva ochrany spotřebitele, a nezahájí správní řízení. Dle stěžovatele bylo povinností obecných soudů i dalších státních orgánů tento procesní deficit nahradit vytvořením nových opravných prostředků nebo zpřístupněním opravných prostředků stávajících, a to prostřednictvím odlišného výkladu jejich přípustnosti. Stěžovatel, stejně jako v případě předchozího napadeného rozhodnutí, namítal, že se Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí dostatečně nevypořádal se stížnostní argumentací, čímž zasáhl do jeho práva na spravedlivý proces, a dále, že porušil právo stěžovatele na zákonného soudce, když se neobrátil s předběžnou otázkou na SDEU. Stěžovatel zároveň vyjádřil přesvědčení, že s ohledem na právní názor kasačního soudu vyslovený v napadeném rozsudku je další vývoj řízení před správními soudy jednoznačně předvídatelný, proto není třeba vyčkávat a je možno již v tento okamžik podat proti předmětnému rozsudku ústavní stížnost.
Stěžovatel nakonec navrhl Ústavnímu soudu, aby zvážil, zda sám nepoloží SDEU předběžné otázky, jejichž seznam byl přiložen k ústavní stížnosti. Stěžovatel současně požádal Ústavní soud, aby v souladu s § 39 a § 71d odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, projednal jeho návrh přednostně a mimo pořadí. Důvody pro takový postup spatřoval v trvající nečinnosti odpovědného správního orgánu při prosazování práva Evropské unie v oblasti ochrany spotřebitelů.
II.
Ústavní soud vyzval účastníka řízení a vedlejší účastnici řízení, aby se vyjádřili k obsahu ústavní stížnosti.
Nejvyšší správní soud k rozsudku č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014 uvedl, že se nejedná o konečné rozhodnutí ve věci, neboť citovaným rozhodnutím bylo zrušeno usnesení městského soudu a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Městský soud poté opětovně rozhodl rozsudkem č. j. 6 A 144/2012-102 ze dne 27. 3. 2014. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu tedy nepředstavoval poslední procesní prostředek, který zákon k ochraně práv stěžovatele poskytoval, proto je ústavní stížnost proti němu dle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustná. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodal, že si za všemi závěry obsaženými v napadeném rozsudku plně stojí, a to i pokud jde o jejich soulad s ústavními předpisy.
Nejvyšší správní soud dále odmítl námitku uplatněnou ve vztahu k rozsudku č. j. 9 As 134/2013-55 ze dne 23. 1. 2014, podle níž byl stěžovatel odňat svému zákonnému soudci. Kasační soud odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2504/10 ze dne 11. 9. 2012, z nějž vyplývá, že nepoložení předběžné otázky SDEU dle čl. 267 Smlouvy o fungování EU představuje porušení ústavně zaručených práv pouze tehdy, jestliže soud tuto svou povinnost zcela pomine, tzn. svůj postup, spočívající v nepoložení předběžné otázky nijak neodůvodní. Taková situace však v nyní projednávané věci nenastala. Nejvyšší správní soud měl za to, že nebylo neoprávněně zasaženo ani do ústavně zaručeného práva stěžovatele na spravedlivý proces, neboť skutečnost, že nebylo rozhodnuto v souladu s právním názorem stěžovatele, ke konstatování zásahu do ústavně zaručených práv nepostačuje. K jednotlivým argumentům stěžovatele pak Nejvyšší správní soud nad rámec odůvodnění napadeného rozhodnutí doplnil následující: Důraz na slovo "určí" v čl. 2 odst. 1 směrnice položil stěžovatel až v ústavní stížnosti, i přesto je z napadeného rozhodnutí patrné, že smysl zmíněného ustanovení i jeho jazykové vyjádření nevzbuzují nejmenší pochybnosti o tom, že požadavkům směrnice členské státy dostojí tím, že rozhodování o žalobách (návrzích) svěří soudům nebo správním orgánům. Namítal-li stěžovatel, že správní orgány vedle pokut přijímají i mnohá další opatření, nelze pominout, že ve věci, které se rozsudek týkal, Rada o žádném jiném opatření, kromě pokuty, nerozhodovala. Poukaz stěžovatele na další možná opatření tedy byl, vztaženo k nyní projednávané kauze, bezpředmětný. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že stěžovateli je v České republice, v souladu se směrnicí 2009/22/ES, poskytnuta možnost obrany prostřednictvím civilní žaloby. Stěžovatel se ovšem s tímto nespokojuje a požaduje rozšíření dopadu čl. 2 odst. 1 směrnice, a to tak, aby mohl podávat návrhy nejen u soudů, ale i u správních orgánů, a aby byla působnost směrnice vztažena i na řízení o uložení správní sankce. Dle Nejvyššího správního soudu je takový výklad nepřiměřeně extenzivní, a nebylo mu proto možno přisvědčit. Ze všech uvedených důvodů Nejvyšší správní soud navrhl, aby Ústavní soud stížnostní návrh proti rozsudku č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014 odmítl jako nepřípustný a v části směřující proti rozsudku č. j. 9 As 134/2013-55 ze dne 23. 1. 2014 odmítl jako zjevně neopodstatněný, případně jej zamítl.
Rada ve svém vyjádření, shodně s Nejvyšším správním soudem, poukázala na skutečnost, že stěžovatel ve vztahu k rozsudku č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014 nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práv poskytoval, což činí jeho ústavní stížnost proti tomuto rozhodnutí nepřípustnou. Celkově pak Rada označila ústavní stížnost za nedůvodnou. Rada velmi podrobně odůvodnila svůj postup předcházející žalobám stěžovatele, přičemž dovozovala, že tyto byly podány zcela neopodstatněně, neboť z její strany k žádným pochybením či opomenutím nedošlo. Rada stěžovateli vytkla, že jeho argumentace obsažená v ústavní stížnosti nemá oporu ve skutkovém stavu věci a představuje účelovou dezinterpretaci jejího právního názoru i kroků učiněných v rámci výkonu dozorové činnosti.
Stěžovatel reagoval na vyjádření účastníků replikou, v níž na své ústavní stížnosti v plném rozsahu setrval. K argumentaci Nejvyššího správního soudu stěžovatel uvedl, že si je vědom formální nepřípustnosti ústavní stížnosti vůči rozsudku tohoto soudu č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014, nicméně Ústavní soud by měl v zájmu hospodárnosti a procesní ekonomie zohlednit, že po věcné stránce se de facto jedná o rozhodnutí konečné. Odmítnutí ústavní stížnosti z důvodu nepřípustnosti by vedlo pouze k tomu, že by byla po obsahové stránce totožná ústavní stížnost podána o něco později. Co se týče věci samotné, stěžovatel zdůraznil, že se neztotožňuje s tvrzením kasačního soudu, že předmětná otázka představuje acte clair. Dle názoru stěžovatele byla v čl. 2 odst. 1 směrnice zakotvena možnost volby mezi soudy a správními orgány z důvodu rozdílných vnitrostátních úprav, kdy v některých členských státech nejsou správní orgány oprávněny ex officio vést řízení ve věci ochrany spotřebitelů, proto by nedávalo smysl, aby jim bylo svěřeno rozhodování o návrzích spotřebitelských organizací. Kvůli těmto členským státům tedy musí existovat možnost svěřit rozhodování obecným soudům. Jestliže však v příslušném státě již mají správní orgány založenu pravomoc ve věcech spotřebitelských, jako je tomu v České republice, pak je nelogické, a odporuje to i zásadě loajality, aby byly správní orgány z rozhodování o spotřebitelských návrzích vyloučeny. K argumentu Nejvyššího správního soudu, že v předmětném správním řízení bylo rozhodováno výlučně o uložení sankce, čímž stěžovatel nemohl být nijak dotčen, stěžovatel podotkl, že právo na účast ve správním řízení nemůže být odvozováno od obsahu správního rozhodnutí a od prostředků, které správní orgán v řízení použil. Nelogicky se tím obrací časová souslednost, neboť v okamžiku zahájení správního řízení není možno předjímat, zda výsledkem řízení bude uložení pokuty či přijetí jiných opatření. Co se týče vyjádření Rady, v něm dle názoru stěžovatele nebyly obsaženy žádné informace, jež by byly z hlediska nyní projednávané ústavní stížnosti relevantní. Stěžovatel konstatoval, že přestože Rada uvádí, že postupuje v souladu s evropským právem, on sám byl v důsledku vyloučení z účasti na správním řízení zbaven možnosti prokázat cestou předběžné otázky k SDEU opak. Stěžovateli je přitom známa praxe v jiných zemích EU, jenž je s praxí Rady neslučitelná, což nelze v podmínkách harmonizovaného práva vysvětlit ničím jiným, než že jedna z rozporných praxí musí být nezákonná. Dle stěžovatele je v takových situacích pro ochranu spotřebitelů na celém vnitřním trhu EU kriticky potřebná sjednocující judikatura SDEU. Stěžovatel proto vyzval Ústavní soud, aby nebránil spotřebitelským organizacím v přístupu k Soudnímu dvoru EU a v dosažení konečných odpovědí na zmíněné celospolečensky významné otázky.
Po podání repliky stěžovatel zaslal Ústavnímu soudu přípis nadepsaný "Právní zájem nestátních neziskových organizací a právo na jejich účastenství ve správním řízení, případně ve věcech ochrany spotřebitele". Jednalo se o rešerši právní úpravy v pěti evropských státech, a to konkrétně ve Velké Británii, Španělsku, Belgii, Maďarsku a Polsku. V rešerši bylo konstatováno, že tyto země za určitých podmínek umožňují neziskovým organizacím účast ve správních řízeních, přičemž jistým jednotícím prvkem, podmiňujícím tuto účast, je požadavek právního zájmu na výsledku řízení. V rešerši se dále připouští, že existují jiné evropské státy, které takové účastenství nepodporují. Autor rešerše v závěru vyslovuje myšlenku, že směrnice 2009/22/ES zakládá právní zájem spotřebitelských organizací ve věci ochrany spotřebitele, přičemž typ řízení nemůže mít na existenci tohoto právního zájmu vliv. Je proto vhodné si položit otázku, zda unijní legislativa nevede k dovození práva na účastenství spotřebitelských organizací ve správních řízeních ve všech členských státech EU bez ohledu na lokálně restriktivnější vnitrostátní právní předpisy.
Posléze stěžovatel adresoval Ústavnímu soudu další podání, jehož účelem bylo prokázat, že na území České republiky byla činnost spotřebitelských organizací směřující vůči protiprávní praxi obchodníků systémově zcela zablokována. Stěžovatel v něm sdělil, že nebude-li spotřebitelským organizacím umožněna účast ve správním řízení a budou-li tyto odkázány na žaloby podávané u civilních soudů, žádný racionálně uvažující subjekt činnost ve prospěch spotřebitelů vyvíjet nebude. Za základní příčinu problému označil stěžovatel ustanovení § 154 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."), ukládající obecným soudům rozhodovat dle stavu existujícího ke dni vydání rozsudku. Stěžovatel demonstroval, že v případě výrobků uváděných na trh krátkodobě postačuje, aby obchodník před vynesením rozsudku stáhl výrobek z trhu a nahradil jej jiným, v případě ostatních produktů pak stejný účel splní předání výrobku a s ním souvisejících praktik jinému podnikateli. V obou popsaných situacích spotřebitelská organizace soudní spor prohrává, neboť ke dni vydání rozhodnutí již žalovaný žádné nelegální praktiky nevykonává. K věcnému posouzení, zda se skutečně jednalo o protiprávní jednání či nikoliv, vůbec nedojde. S neúspěchem ve sporu je pak pochopitelně spojena i povinnosti uhradit protistraně náklady řízení. Stěžovatel poznamenal, že se nejedná o pouhé teoretické úvahy, nýbrž že proti němu bylo v soudních sporech, které vedl, výše popsaným způsobem již čtyřikrát rozhodnuto. Stěžovatel v této souvislosti apeloval na Ústavní soud, aby při svém rozhodování zohlednil i zmíněné skutečnosti, byť tyto s podanou ústavní stížností souvisí spíše nepřímo.
Dne 23. 2. 2016 obdržel Ústavní soud přípis od místopředsedkyně Senátu Parlamentu České republiky, Mgr. Miluše Horské (dále jen "předkladatelka"), označený jako "podání AMICI CURIAE ve věci ústavní stížnosti IV. ÚS 894/14". Předkladatelka zmínila, že je mj. členkou Stálé komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury a že má velmi blízko k problematice činností nestátních neziskových organizací a k neziskovému sektoru obecně, občanské společnosti a tématům jejího významu, rozvoje a podpory. Své podání předkládá z pozice tzv. přítele soudu a jeho cílem je poskytnout Ústavnímu soudu nezávislé podklady a názorovou reflexi zájmových skupin, které se s předmětnou ústavní stížností a možnými důsledky rozhodnutí Ústavního soudu úzce pojí. Předkladatelka konstatovala, že dne 3. 2. 2016 proběhlo v sídle Senátu Parlamentu České republiky setkání zástupců stěžovatele s odborníky ze sektoru veřejné správy a s teoretiky správního práva, na němž zástupci stěžovatele prezentovali své několikaleté zkušenosti s ochranou tzv. kolektivních práv spotřebitelů v podmínkách České republiky. Předkladatelka ve svém podání zrekapitulovala průběh vystoupení zástupců stěžovatele, jakož i klíčové otázky, jež byly předmětem debaty. Na základě těchto podkladů pak předkladatelka formulovala vlastní závěry, které lze shrnout následovně: Předkladatelka předně vyjádřila názor, že směrnice 2009/22/ES představuje ze strany Evropské unie závazný příslib vyššího oprávnění a nové společenské role spotřebitelských organizací, jimž byla svěřena úloha iniciativního nalézání protiprávního jednání podnikatelů (v rozsahu porušování spotřebitelského práva EU). Tyto organizace se nyní legitimně pokoušejí v rámci daného příslibu rozvíjet svou činnost, nicméně naráží na překážky pramenící z konzervativního vnitrostátního vnímání jejich postavení. Dle předkladatelky zástupci stěžovatele přesvědčivě demonstrovali, že občanské soudní řízení není vhodným prostředkem k dosažení účinné preventivní ochrany kolektivních zájmů spotřebitelů. Předkladatelce se v této souvislosti jevilo jako vhodné řešení, aby byl správní orgán oprávněn vést správní řízení jak z moci úřední, tak na základě návrhu spotřebitelské organizace či za její účasti. Jednalo by se sice o zásah do suverenity orgánů veřejné moci, nicméně v žádném případě by nedošlo k suplování jejich činnosti, jak dovozovali odpůrci tohoto řešení. Dle předkladatelky je zcela pochopitelné, že se spotřebitelské organizace nespokojují s limitací svého oprávnění na pouhé podání podnětu, kteroužto možnost má každý jednotlivec bez jakékoliv odbornosti a specializace. S ohledem na argumentaci odborníků, že účastenství neziskových organizací ve správních řízeních není přípustné a mělo by závažné negativní důsledky, požádala předkladatelka Parlamentní institut o zpracování analýzy, kterou přiložila ke svému podání. Z této analýzy vyplynulo, že některé členské státy Evropské unie účast spotřebitelských sdružení ve správním řízení připustily, a to aniž by došlo k tvrzeným negativním důsledkům. V kontextu mezinárodní komparace se tedy argumenty proti připuštění účasti spotřebitelských sdružení ve správním řízení jeví jako nepřesvědčivé. Předkladatelka dále měla za prokázané, že praxe orgánů veřejné správy na úseku ochrany spotřebitele není optimální, neboť v některých případech trpí nezákonnou nečinností a nesprávnou aplikací práva, která ve svém důsledku zvýhodňuje podnikatele na úkor spotřebitelů a veřejného zájmu. Předkladatelka v dané návaznosti zmínila jeden z argumentů, jenž zazněl v debatě od zástupce veřejné správy, podle něhož nový služební zákon fakticky odrazuje státní zaměstnance od zásahu vůči kontrolovaným subjektům, neboť za jakékoliv pochybení hrozí zaměstnanci citelný postih, a je tedy bezpečnější žádnou činnost nevyvíjet. I s ohledem na tuto skutečnost pokládala předkladatelka za vhodné posílit ochranu veřejného zájmu dalšími mechanismy. Povaha věci a její celospolečenský význam by si podle předkladatelky každopádně zasluhovaly, aby se k činnosti spotřebitelských organizací, prováděné ve smyslu směrnice 2009/22/ES, vyjádřila autorita nejvyšší a současně zákonný soudce v otázkách práva EU - Soudní dvůr Evropské unie. Předkladatelka uvedla, že se, pokud jde o výklad evropského práva, jednoznačně nepřiklání k žádné straně sporu, nicméně má za to, že spotřebitelské organizace mají morální právo na to, aby byla věc předložena k posouzení SDEU. Jelikož jim toto Nejvyšší správní soud neumožnil, navrhla, aby Ústavní soud jeho rozhodnutí zrušil.
III.
Ústavní soud nejprve posoudil, zda jsou splněny procesní předpoklady řízení o ústavní stížnosti.
Z ustálené judikatury Ústavního soudu plyne, že jedním z pojmových znaků ústavní stížnosti, jakožto prostředku ochrany ústavně zaručených práv a svobod, je subsidiarita a s ní korespondující princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti ostatních orgánů veřejné moci, včetně rozhodování obecných soudů. Ta se po procesní stránce projevuje v požadavku předchozího vyčerpání všech procesních prostředků, které zákon stěžovateli k ochraně jeho práva poskytuje (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), a po stránce materiální v požadavku, aby Ústavní soud za účelem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod zasahoval až v okamžiku, kdy neexistují žádné jiné prostředky, kterými by mohl být protiústavní stav napraven. Úkolem Ústavního soudu není měnit či odstraňovat případná, ať již tvrzená, či skutečná pochybení obecných soudů v dosud neskončeném řízení, nýbrž je zásadně povolán, z hledisek souhrnných, po pravomocném skončení věci, k posouzení, zda řízení jako celek a jeho výsledek obstojí v rovině ústavněprávní. V rámci řízení o ústavní stížnosti je tedy Ústavní soud oprávněn rozhodovat toliko o rozhodnutích pravomocných, a to zjevně nikoli jen ve smyslu formálním, nýbrž i potud, že se musí jednat o rozhodnutí "konečná".
V projednávané věci stěžovatel, mimo jiné, ústavní stížnosti napadl rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014, který je sice konečný v tom smyslu, že proti němu již stěžovatel nemohl brojit žádným procesním prostředkem. Nicméně z hlediska věci samé se jedná pouze o dílčí rozhodnutí, neboť jím bylo zrušeno předcházející usnesení městského soudu č. j. 6 A 144/2012-52 ze dne 27. 9. 2013 a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení. Městský soud opětovně v daném případě rozhodl dne 27. 3. 2014, kdy vydal rozsudek č. j. 6 A 144/2012-102. Toto rozhodnutí však stěžovatel ústavní stížností nenapadl, resp. odpovídajícím způsobem nerozšířil petit stávající ústavní stížnosti. Stěžovatel naopak ve své replice ze dne 16. 9. 2015, podané k vyjádření účastníků řízení, jimiž byl upozorněn na částečnou nepřípustnost ústavní stížnosti, výslovně setrval na původním znění petitu svého návrhu.
Za nastalé situace je Ústavní soud nucen konstatovat, že stěžovatel nedostál požadavku přípustnosti (vycházející ze zásady subsidiarity) ústavní stížnosti v materiálním slova smyslu, jelikož nenapadl rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který mu právní řád poskytuje k ochraně jeho práv. Řečené má význam i z toho důvodu, že případným rozhodnutím o ústavní stížnosti ve stěžovatelem prosazované podobě by zůstal nedotčen rozsudek městského soudu, což by nepochybně odporovalo principu právní jistoty. Stěžovatelova ústavní stížnost je proto v části, v níž směřuje proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Ans 11/2013-66 ze dne 9. 1. 2014, nepřípustná ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.