Ve vztahu k rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 134/2013-55 ze dne 23. 1. 2014 ústavní stížnost zákonem stanoveným formálním náležitostem dostála a Ústavnímu soudu tak nic nebránilo v tom, aby přistoupil k jejímu projednání.
Ústavní soud zvážil argumentaci stěžovatele, obsah připojeného spisového materiálu, jakož i vyjádření účastníků řízení, a to z hlediska kompetencí daných mu Ústavou České republiky, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny, přičemž shledal, že ústavní stížnost není opodstatněná.
Jádro projednávané ústavní stížnosti tvoří nesouhlas stěžovatele s právním názorem Nejvyššího správního soudu, že účastenství sdružení spotřebitelů ve správním řízení vedeném dozorovým orgánem dle § 7 zákona č. 40/1995 Sb. není přípustné. Stěžovatel namítá, že taková interpretace vnitrostátních předpisů odporuje evropskému právu, a to jak výslovné textaci směrnice 2009/22/ES, tak i zásadám, na nichž je unijní právo vystavěno. Stěžovatel je přesvědčen, že Nejvyšší správní soud nebyl sám oprávněn si učinit úsudek o obsahu evropského práva a že měl povinnost předložit věc k posouzení SDEU prostřednictvím předběžné otázky dle čl. 267 Smlouvy o fungování EU.
Ústavní soud zdůrazňuje, že se, jak již bylo výše naznačeno, zabýval výlučně ústavněprávními aspekty případu, přičemž z tohoto pohledu identifikoval v rámci podání stěžovatele dva základní okruhy námitek. První okruh se týkal popření ústavně zaručeného práva stěžovatele na zákonného soudce v důsledku nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. Pakliže by Ústavní soud dospěl k závěru, že k tvrzenému pochybení došlo, bylo by nadbytečné zabývat se dalším okruhem, jenž se týká ústavní konformity právního posouzení věci samé. Ústavní soud se tedy nejprve zabýval otázkou, zda postup Nejvyššího správního soudu nevybočil z ústavněprávních mezí, jestliže sám, bez asistence ze strany SDEU, vyložil obsah relevantního předpisu evropského práva.
Ústavní soud v prvé řadě podotýká, že z jeho ustálené judikatury [srov. nálezy sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57), bod 22, a obdobně i v nálezech sp. zn. II. ÚS 1658/11 ze dne 29. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2504/10 ze dne 11. 9. 2012 a sp. zn. II. ÚS 4255/16 ze dne 26. 9. 2017, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz] jednoznačně vyplývá, že položení předběžné otázky je sice věcí práva Evropské unie, nicméně její opomenutí může za určitých okolností přivodit porušení ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces a práva na zákonného soudce. I v takovém případě však referenčním kritériem zůstává ústavní pořádek České republiky (srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 1656/17 ze dne 17. 10. 2017). Porušením práva na zákonného soudce tedy není každé porušení povinnosti položit předběžnou otázku, nýbrž pouze zásadní a kvalifikované pochybení při takovém rozhodování nesoucí znaky svévole; typicky půjde o případ, kdy soud svůj postup neodůvodní v souladu s níže uvedenými kritérii vymezenými v judikatuře SDEU. Obdobně přistupuje k této problematice i Evropský soud pro lidská práva (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Ullens de Schooten a Rezabek proti Belgii ze dne 20. 9. 2011, stížnosti č. 3989/07 a 38353/07).
Podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie je soud členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, povinen obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie, jestliže během řízení vyvstane otázka výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty EU. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (rozsudek ze dne 6. 10. 1982 ve věci C-283/81 Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministero della sanita) soudy členských států tuto povinnost nemají, pokud 1) otázka komunitárního (dnes unijního) práva není významná pro řešení daného případu, 2) existuje ustálená judikatura Evropského soudního dvora (dnes Soudního dvora Evropské unie) k dané otázce nebo rozsudek Evropského soudního dvora týkající se v zásadě identické otázky (tzv. acte éclairé), 3) výklad a správná aplikace komunitárního práva jsou naprosto zjevné (tzv. acte clair).
Z uvedeného je zřejmé, že pouhé tvrzení účastníka řízení, že vyvstala potřeba položení předběžné otázky, samo o sobě nestačí k tomu, aby byla založena povinnost soudu ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, pokud soud současně nedospěje (s pomocí i shora naznačeného testu) k tomu, že mu povinnost k předložení předběžné otázky skutečně vyvstala. V nyní posuzované věci se Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí odvolal na doktrínu acte clair, přičemž podrobně rozvedl, proč se mu jevil způsob aplikace potenciálně dotčených ustanovení a zásad evropského práva zjevným, a vypořádal i veškeré argumenty, které stěžovatel v tomto ohledu vznesl, včetně námitky porušení zásady společenství práva. Dle názoru Ústavního soudu nebylo za těchto okolností možno postupu Nejvyššího správního soudu, spočívajícím v nepoložení předběžné otázky, z ústavněprávního hlediska nic vytknout. Uváděl-li stěžovatel v ústavní stížnosti, že na jeho argumentaci nebylo adekvátně reagováno, jednalo se očividně toliko o nesouhlas s právním názorem vyjádřeným v napadeném rozhodnutí, nikoliv o případ, kdy by Nejvyšší správní soud určitou otázku svévolně opomenul. Bylo tedy možno uzavřít, že k porušení ústavně zaručeného práva stěžovatele na zákonného soudce nedošlo.
Pro úplnost Ústavní soud konstatuje, že z týchž důvodů, které již zevrubně popsal Nejvyšší správní soud, neměl ani on pochybnost ohledně výkladu unijního práva, a proto nepovažoval za nutné postupovat podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, jak navrhoval stěžovatel.
Co se týče druhého okruhu námitek, tento je založen na polemice se závěrem Nejvyššího správního soudu ohledně absence práva spotřebitelských organizací na účast ve správním řízení vedeném proti třetím osobám. Ústavní soud se v dané spojitosti zabýval otázkou, zda obecnými soudy podaná interpretace a aplikace ve věci relevantního evropského a vnitrostátního práva nezakládá nepřijatelné ústavněprávní konsekvence, tj. zda nepředstavuje zásah do právního postavení stěžovatele v té rovině, jíž je poskytována ochrana ústavněprávními předpisy. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva (k němuž náleží i unijní právo) lze přitom za protiústavní považovat tehdy, jestliže nepřípustně postihuje některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo je výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), resp. je v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti (viz teze "přepjatého formalizmu"). Nic takového však v nyní projednávané věci zjištěno nebylo.
Ústavní soud totiž nesdílí názor stěžovatele, že ze směrnice 2009/22/ES plyne povinnost členského státu připustit účastenství spotřebitelských organizací ve všech řízeních (soudních i správních), jejichž předmětem je ochrana spotřebitelů. Jak již vysvětlil Nejvyšší správní soud, cílem sledovaným směrnicí je zavedení procesního nástroje, jehož prostřednictvím budou spotřebitelské organizace schopny dosáhnout zákazu protiprávního jednání směřujícího vůči spotřebitelům. V souladu se zásadou proporcionality unijního práva, vyjádřenou mimo jiné i v bodě 9 preambule směrnice, je pak na členských státech, jakou z dostupných variant k dosažení cíle zvolí. Za situace, kdy text směrnice dává členským státům volbu mezi soudy a správními orgány, byla Česká republika oprávněna pověřit rozhodováním o návrzích spotřebitelských organizací civilní soudy a povinnost plynoucí z čl. 2 odst. 1 směrnice tím byla naplněna.
Ústavní soud shledal, že se Nejvyšší správní soud jak výše uvedenou námitkou, tak i dalšími kasačními námitkami, zabýval a své závěry, vedoucí k zamítnutí kasační stížnosti stěžovatele logicky a srozumitelně odůvodnil. Ústavní soud v jeho úvahách nezjistil žádnou z vad zakládajících ústavněprávní konsekvence, nepříslušelo mu proto napadené rozhodnutí jakkoliv přehodnocovat a v podrobnostech na ně odkazuje.
Dle názoru Ústavního soudu je nicméně vhodné se detailněji vyjádřit k jednomu aspektu argumentace, na nějž Nejvyšší správní soud s ohledem na své postavení orgánu sjednocujícího judikaturu v oblasti správního (a nikoliv civilního) soudnictví, nemohl komplexně reagovat.
Ústřední premisou, o níž stěžovatel opíral své právo na účast ve správním řízení, byl argument, že civilní proces, který zákonodárce za účelem uplatnění nároků spotřebitelských sdružení určil, představuje prostředek zcela neefektivní, resp. mnohem méně vhodný než správní řízení. Ústavní soud připouští, že tento argument, pakliže by se ukázal pravdivým, by mohl mít vliv na posouzení, zda byla směrnice řádně implementována. Z tohoto důvodu se Ústavní soud námitkami stěžovatele v tomto směru vznesenými blíže zabýval.
Stěžovatel v ústavní stížnosti a v jejím doplnění nastínil několik možných scénářů, na nichž demonstroval praktickou nemožnost domoci se za stávajícího stavu ochrany kolektivních práv spotřebitelů. Zmiňoval přitom následující skutečnosti: 1) délku soudního řízení ve srovnání s řízením před správním orgánem, 2) nemožnost vydání předběžného opatření, 3) neefektivnost soudního řízení v případě, že podnikatel od vytýkaného jednání upustí, 4) neefektivnost soudního řízení v případě, že žalovaný převede práva ke spornému výrobku na jiného podnikatele.
Pokud jde o první z uvedených argumentů, Ústavní soud poznamenává, že za stávající právní úpravy je spotřebitelská organizace oprávněna podat podnět dozorovému správnímu orgánu, po jehož vyhodnocení se správní orgán rozhodne, zda řízení zahájí či nikoliv. Akceptujeme-li přímou účast spotřebitelských organizací, pak by v řízení mohly nastat dvě základní situace. Varianta první - správní orgán má totožný názor jako spotřebitelská organizace a přijme příslušná opatření. V takovém případě není účast spotřebitelské organizace v řízení nezbytná a s velkou mírou pravděpodobnosti by postačoval i pouhý podnět k zahájení řízení. Varianta druhá - správní orgán má odlišný názor a návrhu spotřebitelské organizace nevyhoví. Potom by spotřebitelskému sdružení příslušelo právo podat proti rozhodnutí správního orgánu správní žalobu. Jelikož sám stěžovatel uznává, že sankci (pokutu) uloženou třetí osobě napadnout nemůže, mohl by se správní žalobou domáhat toliko, aby správní orgán uložil podnikateli jiné opatření, tzn. například zdržet se protiprávního jednání. V konečném důsledku by tedy byl předmět řízení tentýž, jako kdyby řízení probíhalo na základě civilní žaloby, pouze by rozhodoval správní soud namísto soudu civilního. Nelze tedy mít za to, že by připuštění účasti spotřebitelského sdružení ve správním řízení vedlo k výraznému zefektivnění ochrany kolektivních spotřebitelských práv.
Stran argumentů 2) až 4) Ústavní soud předesílá, že žaloba spotřebitelské organizace na zdržení se protiprávního jednání se svým charakterem velmi blíží sporům z nekalé soutěže, k nimž již existuje ustálená judikatura, jež je dle mínění Ústavního soudu plně aplikovatelná i na spory iniciované spotřebitelskými organizacemi. Ústavní soud například již v usnesení sp. zn. II. ÚS 419/14 ze dne 7. 5. 2014, s odkazem na judikaturu vážící se k nárokům z nekalosoutěžního jednání dovodil, že u žaloby podané spotřebitelskou organizací se nepoužije pravidlo, které nepřipouští, aby již předběžným opatřením dosáhl oprávněný toho, čeho lze dosáhnout až pravomocným rozsudkem ve věci po proběhlém řízení (a dokazování). Pojmově tak u zdržovacích nároků vydání předběžného opatření vyloučeno není a záleží toliko na kvalitě argumentů spotřebitelské organizace, zda soud o nutnosti takového postupu přesvědčí.
Z hlediska řešení situace, kdy podnikatel upustí od vytýkaného protiprávního jednání, Ústavní soud poukazuje na právní názor vyjádřený např. v rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Cdo 2939/2011 ze dne 24. 7. 2013, dle nějž má zdržovací žaloba preventivní povahu a pro pokračování v řízení postačuje pouhá hrozba, že závadné jednání v budoucnu nastane, resp. že bude v budoucnu opakováno. Ústavní soud zde opět nespatřuje žádný důvod, proč by tento právní názor nebyl přenositelný i na žaloby sdružení spotřebitelů.
Co se týče nákladů řízení, dojde-li k definitivnímu ukončení závadného jednání, kdy opakování již nehrozí, má spotřebitelská organizace možnost procesně reagovat zpětvzetím žaloby, přičemž v takovém případě soud rozhodne o nákladech řízení na základě principu procesního zavinění (§ 146 odst. 2 o. s. ř.), tzn. přiřknutí nákladů sdružení spotřebitelů je závislé na vyhodnocení souvislosti mezi jednáním žalovaného a uplatněnou žalobou. Konečně problém s přeprodejem výrobku jinému podnikateli je řešitelný standardním procesním postupem dle ustanovení o procesním nástupnictví ve smyslu § 107a o. s. ř.
Vycházeje ze shora uvedeného Ústavní soud nepovažuje za přiléhavé tvrzení stěžovatele, že Česká republika znemožnila na svém území činnost spotřebitelských organizací, resp. že pro účely implementace směrnice 2009/22/ES zvolila prostředek, který zjevně není efektivní. Z argumentace obsažené v ústavní stížnosti i v podání amici curiae nabyl Ústavní soud dojmu, že zde může docházet k nepřesnému chápání úlohy spotřebitelských sdružení. Tato mají privilegované postavení v tom směru, že jim byla svěřena legitimace k zahájení a účasti v soudních řízeních, aniž by byla přímo dotčena jejich hmotná práva (což je jinak podmínka). Směrnice tímto nepochybně sleduje posílení ochrany spotřebitelů a rozšíření možností, jak čelit protiprávnímu jednání podnikatelů. Nebylo však smyslem směrnice, aby spotřebitelské organizace vykonávaly funkci jakýchsi "dohližitelů" nad fungováním státní správy; tato role jim nenáleží. Úvahy stěžovatele o možné roli spotřebitelských sdružení, jakož i odkazy na právní úpravu v jiných členských státech, mají tedy význam de lege ferenda, avšak de lege lata právo na účast spotřebitelského sdružení ve správním řízení vedeném dozorovým správním orgánem dáno není.
Je tak namístě shrnout, že stěžovateli se porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod doložit nezdařilo. Ústavní soud proto ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu v senátu (mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků) odmítl.
Pro přednostní projednání věci Ústavní soud neshledal důvody. Stěžovatelem požadovaný postup dle § 71d odst. 1 zákona o Ústavním soudu pak nebyl realizovatelný, neboť citované ustanovení se týká řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy České republiky s ústavními zákony, nikoliv řízení o ústavních stížnostech.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. ledna 2018
Tomáš Lichovník v. r. předseda senátu