43. Ústavní soud konstatuje, že Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k přijetí uvedeného zákona. Z vyjádření jeho komor a veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu dále zjistil, že návrh uvedeného zákona (Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2013, sněmovní tisk 300/0), předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. 3. 2011. Ta jej schválila v třetím čtení dne 15. 6. 2011 na své 19. schůzi (usnesení č. 559), kdy pro něj hlasovalo 135 ze 175 přítomných poslanců, 2 byli proti a 38 se hlasování zdrželo. Senát projednal návrh zákona dne 22. 7. 2011 na své 10. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (Senát, 8. funkční období, 2010-2012, senátní tisk 135/0). Pro vrácení hlasovalo 58 z 59 přítomných senátorů, 1 se hlasování zdržel. Poslanecká sněmovna dne 6. 9. 2011 na své 21. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 677). Pro hlasovalo 106 ze 157 přítomných poslanců, 24 bylo proti a 27 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 15. 9. 2011 a podepsán jím byl dne 29. 9. 2011. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 14. 10. 2011 v částce 105 pod č. 297/2011 Sb. Tato zjištění postačují k závěru, že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
VI. Znění napadených ustanovení a související právní úprava
44. Pro účely dalšího přezkumu považuje Ústavní soud za žádoucí uvést znění napadených ustanovení, jakož i shrnout související zákonnou úpravu. Ustanovení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu zní:
"§ 10
Povinnosti provozovatele vozidla
...
(3) Provozovatel vozidla zajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem.
..."
Provozovatelem vozidla je podle § 2 písm. b) zákona o silničním provozu pro účely tohoto zákona vlastník nebo jiná osoba, která je jako provozovatel zapsána v registru silničních vozidel podle zvláštního právního předpisu nebo obdobné evidenci jiného státu. Zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích umožňuje, aby byla do registru silničních vozidel zapsána jako provozovatel vozidla [§ 4 odst. 1 písm. a)] jiná osoba než jeho vlastník, vždy však pouze se souhlasem vlastníka. Žádost o zápis provozovatele vozidla podávají vždy společně vlastník i nový provozovatel vozidla [§ 9 odst. 1 písm. a)]. Vlastník nebo provozovatel vozidla mohou tuto žádost podat sami jen v případě, že má být novým provozovatelem vozidla jeho vlastník [§ 9 odst. 1 písm. b)].
45. Na ustanovení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, respektive na jím stanovenou povinnost, navazuje § 125f, jehož znění účinné do 30. 6. 2017 bylo následující:
"§ 125f
Správní delikt provozovatele vozidla
(1) Právnická nebo fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s § 10 nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem.
(2) Právnická nebo fyzická osoba za správní delikt odpovídá, pokud
a) porušení pravidel bylo zjištěno prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo se jedná o neoprávněné zastavení nebo stání,
b) porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje znaky přestupku podle tohoto zákona a
c) porušení pravidel nemá za následek dopravní nehodu.
(3) Za správní delikt podle odstavce 1 se uloží pokuta. Pro určení výše pokuty se použije rozmezí pokuty pro přestupek, jehož znaky porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje; pokuta však nepřevýší 10 000 Kč.
(4) Obecní úřad obce s rozšířenou působností správní delikt podle odstavce 1 projedná, pouze pokud učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku a
a) nezahájil řízení o přestupku a věc odložil, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě, nebo
b) řízení o přestupku zastavil, protože obviněnému z přestupku nebylo spáchání skutku prokázáno.
(5) Provozovatel vozidla za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že v době před porušením povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích
a) bylo vozidlo, jehož je provozovatelem, odcizeno nebo byla odcizena jeho tabulka s přidělenou státní poznávací značkou, nebo
b) podal žádost o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel."
46. Návrh krajského soudu nesměřuje proti celému § 125f zákona o silničním provozu, nýbrž toliko proti jeho odstavci 1. Tento odstavec ovšem nelze vykládat izolovaně. V odstavcích 2 a 5 jsou výslovně formulovány podmínky, za nichž vzniká odpovědnost provozovatele vozidla. Ustanovení odstavce 4 zas stanoví procesní předpoklady projednání správního deliktu, jež ve své podstatě zakládají jeho subsidiaritu ve vztahu k odpovědnosti řidiče vozidla za přestupek. Tyto odstavce dotvářejí zákonné vymezení správního deliktu.
47. Při výkladu napadených ustanovení nelze pominout ani navazující ustanovení zákona o silničním provozu, konkrétně jeho § 125g a 125h. Ustanovení § 125g odst. 1 tohoto zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2017, řešilo vztah řízení o správním deliktu provozovatele vozidla a řízení o přestupku řidiče vozidla. Jeho znění bylo následující:
"§ 125g
(1) Je-li zahájeno řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 125f, nelze již zahájit řízení o přestupku pro stejné porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Řízení o přestupku lze zahájit, pokud se provozovatel vozidla zprostí odpovědnosti za správní delikt podle § 125f odst. 5.
..."
Postup správního orgánu předcházející zahájení řízení o správním deliktu byl zas upraven v § 125h zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 30. 6. 2017, který stanovil:
"§ 125h
(1) Obecní úřad obce s rozšířenou působností bezodkladně po zjištění nebo oznámení přestupku vyzve provozovatele vozidla, s nímž došlo ke spáchání přestupku, k uhrazení určené částky, pokud
a) jsou splněny podmínky podle § 125f odst. 2,
b) totožnost řidiče vozidla není známa nebo není zřejmá z podkladu pro zahájení řízení o přestupku a
c) porušení je možné projednat uložením pokuty v blokovém řízení.
(2) Určená částka se stanoví ve stejné výši jako pokuta v blokovém řízení. Při stanovení určené částky obecní úřad obce s rozšířenou působností přihlédne k závažnosti porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích.
(3) Určená částka je splatná do 15 dnů ode dne doručení výzvy podle odstavce 1.
(4) Výzva podle odstavce 1 musí obsahovat popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, označení přestupku, jehož znaky skutek vykazuje, výši určené částky, datum splatnosti určené částky a další údaje nezbytné pro provedení platby a poučení podle odstavců 6 a 7.
(5) Je-li určená částka uhrazena nejpozději v den splatnosti, obecní úřad obce s rozšířenou působností věc odloží. V opačném případě obecní úřad s rozšířenou působností pokračuje v šetření přestupku. O tomto postupu poučí obecní úřad obce s rozšířenou působností provozovatele vozidla ve výzvě podle odstavce 1.
(6) Neuhradí-li provozovatel vozidla určenou částku, může obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, který jej vyzval k uhrazení určené částky, písemně sdělit údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku ve lhůtě podle odstavce 3. Toto sdělení se považuje za podání vysvětlení. O tomto postupu poučí obecní úřad obce s rozšířenou působností provozovatele vozidla ve výzvě podle odstavce 1.
(7) Je-li určená částka uhrazena po dni splatnosti, obecní úřad ji bezodkladně vrátí provozovateli vozidla.
(8) Určená částka je příjmem obce, jejíž obecní úřad vyzval provozovatele vozidla k uhrazení určené částky."
48. Z citovaných ustanovení vyplývá, že je třeba rozlišovat mezi obecnou povinností provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu a mezi jeho odpovědností za na tuto povinnost navazující správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, která ovšem nevzniká bez dalšího, nýbrž je vázána na splnění dalších podmínek. Provozovatel vozidla odpovídá za správní delikt v případě, že porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje znaky přestupku podle zákona o silničním provozu [§ 125f odst. 2 písm. b)] a nebyla při něm spáchána dopravní nehoda [§ 125f odst. 2 písm. c)]. Ke zjištění porušení povinnosti musí zároveň dojít prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích, ledaže jde o neoprávněné zastavení nebo stání, které by mohlo být zjištěno jakýmkoliv způsobem [§ 125f odst. 2 písm. a)]. K vzniku této odpovědnosti tudíž nedochází výlučně v důsledku porušení povinnosti provozovatele vozidla, ale významný může být rovněž způsob, jakým bylo toto porušení zjištěno. Provozovatel vozidla naopak neodpovídá za správní delikt, jestliže v době před porušením povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích bylo vozidlo, jehož je provozovatelem, odcizeno nebo byla odcizena jeho tabulka s přidělenou státní poznávací značkou [§ 125f odst. 5 písm. a)], nebo podal žádost o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel [§ 125f odst. 5 písm. b)].
49. Další omezení odpovědnosti vyplývá fakticky ze zvláštní procesní úpravy, kterou zákon o silničním provozu stanoví pro "projednání správního deliktu provozovatele vozidla" (§ 125f odst. 4), respektive pro zahájení "řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 125f" (§ 125g odst. 1). Obecní úřad obce s rozšířenou působností vede šetření, kdo se jako řidič vozidla dopustil jednání, které vykazuje znaky přestupku. Pokud je mu osoba řidiče známa nebo je zřejmá z podkladů pro zahájení řízení o přestupku [§ 125h odst. 1 písm. b)], pak toto řízení proti ní zahájí. V opačném případě pokračuje v šetření přestupku s tím, že je-li možné jej projednat v blokovém řízení [§ 125h odst. 1 písm. c)], zašle provozovateli vozidla výzvu k uhrazení částky odpovídající pokutě udělené v blokovém řízení, a to do 15 dnů ode dne jejího doručení (§ 125h odst. 3). Provozovatel vozidla na ni může v této lhůtě zareagovat dvěma způsoby, o nichž musí být, stejně jak o následcích marného uplynutí této lhůty, náležitě poučen. Především může tuto částku zaplatit nejpozději v den splatnosti. Obecní úřad obce s rozšířenou působností věc následně z tohoto důvodu odloží (§ 125h odst. 5), což znamená, že k zahájení řízení o přestupku nedojde. Místo toho ale může provozovatel vozidla rovněž sdělit údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku (§ 125h odst. 6). V případě, že učinil toto sdělení, nebo jej ani neučinil, ani nezaplatil určenou částku, obecní úřad obce s rozšířenou působností pokračuje v šetření přestupku.
50. Obecní úřad obce s rozšířenou působností poté, co učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku, vyhodnotí skutečnosti zjištěné v rámci šetření. Následně buď zahájí řízení o přestupku proti určité osobě, nebo věc odloží, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení takovéhoto řízení. V posléze uvedeném případě zahájí řízení o správním deliktu provozovatele vozidla [§ 125f odst. 4 písm. a)]. Toto řízení zahájí i tehdy, jestliže bylo řízení o přestupku zastaveno, protože obviněnému z přestupu nebylo spáchání skutku prokázáno [§ 125f odst. 4 písm. b)]. Je-li řízení o správním deliktu provozovatele vozidla zahájeno, pak již nelze zahájit řízení o přestupku pro stejné porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. To neplatí, pokud se provozovatel vozidla zprostí odpovědnosti z některého z důvodů uvedených v § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu (§ 125g odst. 1).
51. Jsou-li splněny výše uvedené podmínky projednání správního deliktu provozovatele vozidla (§ 125f odst. 4), obecní úřad obce s rozšířenou působností jej projedná a rozhodne o tom, zda se jej provozovatel vozidla dopustil. Za správní delikt se uloží pokuta, pro jejíž určení se použije rozmezí pokuty za přestupek, jehož znaky porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje; pokuta však nepřevýší 10 000 Kč (§ 125f odst. 3).
VII. Objektivní odpovědnost z hlediska požadavku splnitelnosti právní povinnosti podle čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny
52. Ústavní soud přistoupil k vlastnímu přezkumu ústavnosti napadených ustanovení, v jehož rámci vypořádal jednotlivé navrhovatelem uplatněné námitky. V první řadě musel zodpovědět otázku, zda povinnost provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, jejíž porušení zakládá správní delikt (nyní přestupek) podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, je povinností splnitelnou.
53. V demokratickém právním státě nelze nikomu uložit nesplnitelnou povinnost. Nikdo nemůže být povinen k jednání, které objektivně není možné. Takováto povinnost by již v okamžiku svého vzniku stavěla svého adresáta do pozice jejího porušovatele, který může být sankcionován, aniž by měl vůbec možnost jednat po právu. Pokud by zas na jejím splnění záviselo uplatnění práva, toto právo by bylo fakticky neuplatnitelné [srovnej nález ze dne 5. 3. 2009 sp. zn. II. ÚS 281/09 (N 50/52 SbNU 499), bod 21, nebo nález ze dne 5. 4. 2016 sp. zn. II. ÚS 703/16 (N 61/81 SbNU 67), bod 34]. Právní předpis, který by některý z těchto následků umožňoval, by nebyl právem v materiálním slova smyslu, nýbrž nástrojem bezpráví, který u svých adresátů důvěru v právo podlamuje.
54. Požadavek splnitelnosti právní povinnosti se uplatní bezvýjimečně. Rozumí se bez dalšího, že jakákoliv povinnost uložená zákonem podle čl. 4 odst. 1 Listiny musí být splnitelná a že jen ke splnění takovéto povinnosti může být jednotlivec podle čl. 2 odst. 3 Listiny nucen. Povinnost, která by tomuto požadavku nedostála, by byla uložena v rozporu s těmito ustanoveními [srovnej nález ze dne 6. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 32/15 (N 232/83 SbNU 605; 40/2017 Sb.), body 69 a 70].
55. V rámci kontroly ústavnosti lze požadavek splnitelnosti právní povinnosti posuzovat jen v případě těch právních předpisů či jejich ustanovení, jež stanoví určitou právní povinnost. Jestliže právní předpis nebo jeho ustanovení nestanoví právní povinnost ve své celistvosti, nýbrž pouze některý její dílčí komponent, který ovšem sám povinností není, pak lze jejich soulad s uvedeným požadavkem posuzovat jen v tom smyslu, zda právě tento komponent nečiní právní povinnost nesplnitelnou.
56. Ustanovení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu stanoví, že provozovatel vozidla "zajistí", aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích podle zákona o silničním provozu. Je zřejmé, že tímto ustanovením není provozovateli vozidla stanovena totožná povinnost jako řidiči. Co se však rozumí uvedeným "zajištěním", zákon blíže nekonkretizuje.
57. Povinnost provozovatele vozidla "zajistit" dodržování povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích, jak je vymezena v § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, připouští dvojí výklad. Především lze "zajištěním" rozumět aktivní jednání na straně provozovatele vozidla, jež by spočívalo v jakémkoliv možném (zákonem nezakázaném) opatření, jímž lze jednání řidiče ovlivnit natolik, že z jeho strany nedojde k porušení zákona o silničním provozu. Provozovatel vozidla by v takovémto případě nesl odpovědnost výlučně za to, zda sám jednal požadovaným způsobem. Pokud by přitom takto nejednal a jeho zaviněním by došlo k porušení povinnosti řidiče, jemuž by jinak bylo možné zamezit, spáchal by správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu a musel by zaplatit pokutu.
58. Slovo "zajistit" ale může mít i jiný význam. Lze je totiž vykládat i jako pouhé vyjádření odpovědnosti provozovatele vozidla za případná porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, k nimž dojde při užití jeho vozidla. Provozovatel vozidla by tak nesl právní následky porušení uvedených povinností, ačkoliv se sám žádného protiprávního jednání nedopustil. V tomto případě by měla jeho odpovědnost podobu odpovědnosti za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, v jejímž důsledku by mu vznikla povinnost zaplatit pokutu.
59. Jednotlivé výkladové možnosti se liší v tom, že zatímco první z nich činí provozovatele vozidla odpovědným výlučně za jeho jednání, druhá z nich mu přisuzuje odpovědnost za jednání řidiče. Podle tohoto výkladu napadená ustanovení zakládají jeho objektivní odpovědnost, jejíž vznik - na rozdíl od odpovědnosti subjektivní - nevyžaduje zavinění na straně odpovědného subjektu.
60. Objektivní odpovědnost není nepřípustným ani nijak neobvyklým právním institutem. Jakkoliv lze zásadu, že každý odpovídá jen za své vlastní jednání, považovat za jakési přirozené východisko odpovědnostních právních vztahů, efektivní regulace některých oblastí lidského jednání může v tomto ohledu vyžadovat zvláštní úpravu. Účel objektivní odpovědnosti se pak může lišit v závislosti na předmětu právní úpravy. Zpravidla bude spočívat ve snaze o nalezení spravedlivé rovnováhy mezi právy a povinnostmi účastníků některých právních vztahů, případně v zjednodušení a zpřehlednění právních vztahů mezi dotčenými subjekty, aby lépe odpovídaly jejich praktickým potřebám.
61. Stanovení objektivní odpovědnosti není vyloučeno ani ve správním právu. Správní delikty, jichž se pachatel dopustí nesplněním povinnosti bez ohledu na zavinění, mají své opodstatnění zejména v případech, kdy je regulován určitý provoz, respektive určitá kvalifikovaná činnost, na níž se může podílet větší počet osob. Není podstatné, jakým způsobem povinný subjekt zajistí splnění určité povinnosti, ale výlučně to, zda došlo nebo nedošlo k jejímu porušení. Typicky jde o správní delikty právnických osob nebo podnikajících fyzických osob, které vykonávají svou činnost prostřednictvím svých zaměstnanců či jiných oprávněných osob. Může jít ale i o správní delikty nepodnikajících fyzických osob. Na příklady některých z nich upozornila ve svém stanovisku vláda. Možnost stanovení objektivní odpovědnosti ve správním právu uznal i Evropský soud pro lidská práva, byť tak učinil nepřímo v podobě rozložení důkazního břemene a zakotvení skutkových či právních domněnek odpovědnosti za protiprávní jednání či stav (například rozsudek ze dne 7. 10. 1988 ve věci stížnosti č. 10519/83 Salabiaku proti Francii, § 28 a násl., nebo rozhodnutí Falk proti Nizozemsku; též rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 7. 12. 1990 ve věci stížnosti 12995/87 Duhs proti Švédsku).
62. Ústavní soud posoudil napadená ustanovení z hlediska požadavku splnitelnosti právní povinnosti, přičemž se zabýval oběma uvedenými alternativami jejich výkladu. Podle prvního z nich je obsahem povinnosti provozovatele vozidla určité aktivní jednání, které je způsobilé zamezit porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Otázkou však zůstává jejich identifikace. Žádné opatření nemůže zcela vyloučit autonomní jednání řidiče vozidla, a tudíž ani možnost, že se úmyslně či neúmyslně dopustí protiprávního jednání. Za smysluplný zjevně nelze považovat ani výklad, podle něhož má být provozovatel vozidla vždy přítomen jeho užití a svým fyzickým zásahem (třeba strhnutím volantu) zamezit řidiči porušit jeho povinnosti. Takovýto požadavek by byl na míle vzdálen od reálného běhu věcí a neobstál by ani z hlediska jiných ustanovení zákona o silničním provozu, která stanoví povinnosti řidiče.
63. V úvahu tak přicházejí pouze opatření, která sice nemohou zcela zamezit porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, mohou ale představovat maximum toho, co provozovatel vozidla za tímto účelem ještě je schopen učinit. Takováto opatření se předně mohou týkat výběru osoby řidiče. Je nepochybně žádoucí, aby provozovatel vozidla, nerozhodne-li se užívat vozidlo výlučně sám, vždy pečlivě uvážil, komu ho svěří. Takováto osoba musí splňovat základní podmínky účasti na provozu na pozemních komunikacích stanovené zákonem o silničním provozu v § 3 odst. 2 a 3 (například tělesná a duševní způsobilost nebo příslušné řidičské oprávnění). Zákaz svěřit řízení vozidla osobě, která tyto podmínky nesplňuje, již ovšem provozovateli vozidla stanoví § 10 odst. 1 písm. b) a c) zákona o silničním provozu, a proto nedává smysl, aby byl rovněž obsahem povinnosti podle § 10 odst. 3. Jiné podmínky ve vztahu k osobě, které má být vozidlo svěřeno, si pak lze představit už jen v rovině určitého subjektivního posouzení, zda tato osoba je "dobrým" či "zodpovědným" řidičem. Tato kritéria určitě mají v úvahách provozovatele vozidla své místo, jejich neurčitost však vylučuje, aby na jejich hodnocení závisel závěr o splnění či nesplnění právní povinnosti.
64. Možná opatření, jimiž by provozovatel vozidla dostál povinnosti podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, nelze spatřovat ani v případné zvláštní smluvní úpravě jeho vzájemných právních vztahů s řidičem. Z tohoto ustanovení nelze vyvodit povinnost provozovatele vozidla, aby svěřil své vozidlo jiné osobě jen v případě, že mezi nimi vznikne zvláštní smluvní ujednání obsahující závazek řidiče nedopustit se porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích a že porušení těchto povinností bude mít za následek smluvní sankci. Povinnost k takovémuto ujednání by musela být v zákoně formulovaná tak, aby byla pro své adresáty seznatelná, což v daném případě neplatí. Přísnější sankce by jistě působila na řidiče, pokud jde o nutnost zvažovat právní následky jeho jednání, pokud by ji však zákonodárce chtěl pro tyto případy stanovit, měl tak učinit výslovně, a neponechávat ji případné další smluvní úpravě.
65. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že pokud by se uplatnil takovýto výklad napadených ustanovení, povinnost provozovatele vozidla učinit opatření, kterým by mohl v souladu s § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu účinně "zajistit" dodržení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, by byla v důsledku neexistence takovýchto opatření nesplnitelná. Dále se již zabýval pouze druhou výkladovou alternativou, podle níž napadená ustanovení stanoví objektivní odpovědnost provozovatele vozidla pro případy porušení některých zákonných povinností, k nimž může dojít v souvislosti s užíváním vozidla.
66. Takovýto výklad v podstatě ztotožňuje porušení povinnosti "zajistit" dodržování povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu s porušením těchto povinností. Jde o automatický následek tohoto porušení, jemuž provozovatel vozidla, není-li sám jeho řidičem, nemůže účinně zabránit. Splnění povinnosti provozovatele vozidla tak fakticky závisí výlučně na tom, zda dojde, či nedojde k porušení povinnosti ze strany řidiče.
67. Ve prospěch tohoto výkladu svědčí navazující zákonná úprava správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ze které vyplývá, že zákon s jednáním provozovatele vozidla, které by "zajistilo", že nedojde k porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, ani nepočítá. V této souvislosti lze poukázat na již zmíněnou subsidiaritu stíhání tohoto správního deliktu vůči stíhání příslušného přestupku řidiče vozidla (§ 125f odst. 4, § 125h), která má zamezit tomu, aby byl za stejné jednání, jež vedlo ke spáchání přestupku, postižen současně řidič i provozovatel vozidla. Provozovateli vozidla je ještě před zahájením řízení o správním deliktu umožněno, aby označil osobu řidiče vozidla (§ 125h odst. 6). Pokud ale dojde k zahájení řízení o uložení pokuty za správní delikt, je tím podle § 125g odst. 1 tohoto zákona - s výjimkou zproštění odpovědnosti provozovatele vozidla podle jeho § 125f odst. 5 - vyloučeno zahájení řízení o přestupku pro stejné porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Zákon zde tedy vychází z toho, že ke spáchání přestupku řidiče i správního deliktu provozovatele vozidla dochází následkem totožného jednání řidiče, přičemž uvedená ustanovení se snaží zamezit tomu, aby toto jednání bylo postihováno oběma způsoby.
68. Požadavek splnitelnosti právní povinnosti lze vztáhnout jak na povinnost, s jejímž porušením je spojen vznik objektivní odpovědnosti, tak na sankční povinnost, která je jejím právním následkem. V případě napadených ustanovení to znamená, že tímto hlediskem lze posuzovat jednotlivé povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích, která však v tomto ohledu nejsou nijak zpochybňována. Rovněž by mohla být z hlediska splnitelnosti posuzována i pokuta za posuzovaný správní delikt podle § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu. Z povahy věci naopak není možné posuzovat splnitelnost objektivní odpovědnosti samotné, neboť ta není vlastním pravidlem chování, ale jen stanovením právního následku.
69. Ústavní soud uzavírá, že obsahem § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu - navzdory jeho doslovnému znění - není stanovení určité povinnosti provozovatele vozidla, nýbrž pouze jeho objektivní odpovědnosti za porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, jejíž obsah je vymezen v jiných ustanoveních tohoto zákona. Z tohoto důvodu toto ustanovení, stejně jako na ně navazující § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, nejsou a ani nemohou být v rozporu s požadavkem splnitelnosti právní povinnosti podle čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.
VIII. Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla jako zásah do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny
70. Podstatou povinnosti provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu je jeho objektivní odpovědnost za porušení některých povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Tato odpovědnost má výlučně formu odpovědnosti za správní delikt (nyní přestupek) podle § 125f odst. 1 tohoto zákona. Z porušení povinnosti podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu naopak nelze vyvozovat jiné právní následky. To platí i pro rovinu soukromoprávních vztahů (například nárok na náhradu škody), ve vztahu k níž je objektivní odpovědnost provozovatele vozidla stanovena v § 2927 až 2932 občanského zákoníku, upravujících právo na náhradu škody vyvolané zvláštní povahou provozu dopravních prostředků.
71. Odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu zasahuje do jeho vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. V případě porušení některých povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích mu totiž v jejím důsledku vzniká povinnost zaplatit pokutu, která je specifikována v § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu. Povahu zásahu má i zaplacení určené částky podle § 125h odst. 1 až 3 zákona o silničním provozu, k čemuž sice provozovatel vozidla není přímo nucen, jejím zaplacením však dosáhne odložení věci, v důsledku čehož nebude stíhán za správní delikt. Ačkoliv napadená ustanovení přímo neupravují uvedenou sankci, vymezují zákonné předpoklady pro její uložení.
72. Přestože návrh navrhovatele směřuje jen proti § 10 odst. 3 a § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, jednotlivé komponenty povinnosti provozovatele vozidla, která představuje zásah do jeho vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny, jsou vyjádřeny i v jiných ustanoveních. Zmínit lze § 125f odst. 2 zákona o silničním provozu (vymezení skutkové podstaty správního deliktu), § 125f odst. 3 (povinnost zaplatit pokutu), § 125f odst. 4, § 125g a 125h (procesní předpoklady uplatnění objektivní odpovědnosti) a § 125f odst. 5 (liberační důvody). Posouzení ústavnosti napadených ustanovení musí reflektovat úplné zákonné vymezení jimi stanovené právní povinnosti, včetně těch částí zákonné úpravy, jež nebyly napadeny.
73. V souladu se svou ustálenou rozhodovací praxí přezkoumal Ústavní soud zásah do vlastnického práva provozovatelů vozidla, k němuž jsou orgány veřejné moci oprávněny na základě napadených ustanovení, v testu proporcionality [například nález ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), nález ze dne 20. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.) nebo nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)]. V jeho rámci zhodnotil, zda zásah sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl, a pokud ano, zda je způsobilý k jeho dosažení (požadavek vhodnosti), zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl ve vztahu k dotčenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec, zda při zohlednění podstaty a smyslu dotčeného základního práva převáží zájem na dosažení sledovaného cíle (proporcionalita v užším smyslu). Jestliže by některý z těchto požadavků nebyl splněn, byl by tím založen nesoulad napadených ustanovení s vlastnickým právem podle čl. 11 odst. 1 Listiny.
74. Ústavní soud spatřuje účel napadených ustanovení v zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, tedy především v preventivním působení na jednání účastníků silničního provozu, aby nedocházelo k takovému jednání, které by mohlo mít za následek ztráty na životech či poškození zdraví nebo majetku. Napadená ustanovení sledují v podstatě stejný účel jako zákonné povinnosti řidiče nebo pravidla provozu na pozemních komunikacích, jejichž porušení má za následek spáchání správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Jde nepochybně o legitimní účel, k jehož dosažení mohl zákonodárce stanovit povinnosti představující zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla. Odpovídá totiž zásadám obsaženým v čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy.
75. Odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu je věcně opodstatněna tím, že právě na provozovateli vozidla, kterým je buď vlastník, nebo jiná osoba se souhlasem vlastníka, zpravidla závisí, kdo vozidlo užívá. To, že zákonná úprava předpokládá možnost provozovatele vozidla ovlivnit osobu jeho řidiče, je patrné i z § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu. Toto ustanovení vylučuje jeho odpovědnost za správní delikt v případech odcizení vozidla, nebo změny vlastníka, jestliže bylo zažádáno o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel.
76. Protože provozovatel vozidla odpovídá za správní delikt bez ohledu na zavinění, jeho odpovědnost primárně neslouží potrestání řidiče, který porušil některou z povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Vůči řidičům má působit zejména preventivně, aby se porušování těchto povinností do budoucna nedopouštěli. Předpokládá se, že provozovatel vozidla ví, kdo v době spáchání přestupku podle zákona o silničním provozu užil jeho vozidlo, jakož i že má zájem domoci se po řidiči náhrady zaplacené pokuty, respektive určené částky, případně, že bude na řidiče v rámci vzájemných vztahů působit jiným způsobem tak, aby se porušení povinnosti neopakovalo, včetně možnosti zamezit mu v dalším užívání vozidla. Pokud by provozovatel vozidla na porušování povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích adekvátně nereagoval, vystavil by se riziku, že v budoucnu sám ponese případné další sankční následky.
77. Uvedené vymezení odpovědnostních vztahů rozumným způsobem objasňuje preventivní funkci objektivní odpovědnosti podle napadených ustanovení. Tím zároveň opodstatňuje závěr, že zásah do vlastnického práva spočívající v objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla podle napadených ustanovení je způsobilým, a tudíž vhodným prostředkem k dosažení jimi sledovaného legitimního účelu.
78. Pokud jde o otázku, zda bylo možné sledovaného cíle dosáhnout jiným způsobem, který by byl ve vztahu k dotčenému základnímu právu šetrnější, Ústavní soud zvažoval existenci jiných možných variant řešení, které by byly co do své účinnosti srovnatelné se zákonodárcem zvoleným řešením. V tomto ohledu se jako první možnost nabízí zachování dřívějšího stavu, kdy objektivní odpovědnost provozovatele vozidla ani s ní spojený zásah do jeho vlastnického práva nebyly stanoveny vůbec a za přestupky, jejichž spácháním vzniká předmětná objektivní odpovědnost, odpovídal výlučně jejich pachatel.
79. Důvod, pro který zákonodárce přistoupil ke stanovení objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla nad rámec již existující úpravy přestupků podle zákona o silničním provozu, spočívá ve snaze odstranit stav, kdy některé z těchto přestupků nebylo možné ve velkém počtu případů postihovat. Bylo sice spolehlivě prokázáno, že se přestupek stal, chyběly však účinné prostředky ke zjištění osoby řidiče, který se ho měl dopustit. Automatizované technické prostředky často nezaznamenaly pachatele, nebo jej nezaznamenaly natolik ostře, aby jej bylo možno ztotožnit s konkrétní osobou. V případě neoprávněného zastavení nebo stání pak bránila identifikaci řidiče jeho nepřítomnost. Jiné možnosti zjištění osoby řidiče byly zpravidla velmi omezené. Přehled o tom, kdo vozidlo užíval, by nicméně vždy měl mít jeho provozovatel.
80. Účinnost obou uvedených řešení se odlišuje zejména ve způsobu zjištění odpovědné osoby. Zatímco provozovatel vozidla je jednoznačně určen podle registru silničních vozidel, ke zjištění osoby řidiče, který se dopustil přestupku, dochází až v rámci následného šetření policejního orgánu a na něj navazujícího řízení o přestupku. Vždy závisí na konkrétních okolnostech, zda se podaří shromáždit důkazní prostředky umožňující zjištění pachatele a prokázání jeho viny. Z uvedeného srovnání vyplývá, že objektivní odpovědnost provozovatele vozidla podle napadených ustanovení umožňuje - na rozdíl od stíhání pachatele uvedeného přestupku - v podstatě vždy alespoň nepřímo postihnout porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. S tím spojený zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla je proto potřebný k zajištění účinného působení příslušných povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích. Tento zásah je zmírněn tím, že provozovatel vozidla se následně může domáhat zaplacení částky, jež odpovídá výši jím uhrazené pokuty, respektive určené částky, po skutečném pachateli přestupku.
81. Další možná varianta spočívala v možnosti nahradit objektivní odpovědnost provozovatele vozidla jeho povinností evidovat osobu, které umožnil vozidlo užívat, a čas, kdy bylo užíváno. Takováto povinnost, například ve formě knihy jízd, byla-li by stanovena jen za tímto účelem, by však zjevně představovala mnohem intenzivnější zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla. Místo jednorázové povinnosti zaplatit pokutu by totiž každý provozovatel vozidla musel trvale zaznamenávat údaje o užívání vozidla, ať už je využívá k podnikání, nebo jen pro soukromé účely. Přehlédnout nelze ani možný zásah do práva na soukromý život podle čl. 10 odst. 2 Listiny, a to jak na straně provozovatele vozidla, tak na straně jeho řidiče, k němuž by mohlo dojít s ohledem na povahu takto vedených údajů.
82. Ústavní soud nakonec posuzoval, zda jako přijatelná varianta nepřicházelo v úvahu odlišné vymezení odpovědnosti provozovatele vozidla, ať už jde o výši pokuty za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, nebo podmínky, za nichž lze tuto pokutu uložit.
83. Pro posouzení potřebnosti posuzovaného zásahu do vlastnického práva podle napadených ustanovení nemá horní hranice výše pokuty význam. Její stanovení je především otázkou politického rozhodnutí, v jehož rámci mají být zhodnocena všechna relevantní hlediska, například hledisko generální prevence, stupeň ohrožení spořádaného lidského soužití plynoucí z intenzity rizika deliktního jednání nebo nazírání veřejnosti na význam individuálních a společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním jednáním [srovnej nález ze dne 25. 10. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), body 29, 34 a 36]. Z tohoto důvodu se i ústavněprávní přezkum horní hranice pokuty z hlediska zásahu do vlastnického práva omezuje na požadavek vyloučení extrémní disproporcionality [nález ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 332]. I kdyby přitom byla tato hranice excesivní, její protiústavnost by nezakládala protiústavnost zákonné úpravy správního deliktu jako celku. Týkala by se výlučně § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu, jehož ústavnost by v případě, že by byl napaden, byla posuzována samostatně.