Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 16. května 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/16 o návrhu Krajského soudu v Ostravě, za který jedná předseda senátu 22 A Mgr. Jiří Gottwald, na zrušení § 10 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 297/2011 Sb., a na vyslovení protiústavnosti § 125f odst. 1 tohoto zákona, ve znění účinném do 30. června 2017, za účasti Parlamentu České republiky jako účastníka řízení a vlády České republiky, zastoupené ministrem dopravy, jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 116/2018 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Před Krajským soudem v Ostravě (dále jen "navrhovatel" nebo "krajský soud") je pod sp. zn. 22 A 85/2014 vedeno řízení o žalobě Mgr. Jiřího Malysiaka (dále jen "žalobce") proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odboru dopravy, ze dne 2. 7. 2014 č. j. MSK 76329/2014. Tímto rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Ostravy (dále jen "magistrát") ze dne 15. 5. 2014 č. j. SMO/181631/14/DSČ/Mar, jímž bylo rozhodnuto o tom, že se žalobce dopustil správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 297/2011 Sb., (není-li dále uvedeno jinak, "zákonem o silničním provozu" se rozumí tento zákon ve znění účinném do 30. 6. 2017). Podle § 125f odst. 3 ve spojení s § 125g odst. 3 zákona o silničním provozu mu byla uložena pokuta ve výši 2 000 Kč spolu s povinností uhradit náklady řízení spojené s projednáním správního deliktu ve výši 1 000 Kč.
2. Správního deliktu se měl žalobce dopustit tím, že jako provozovatel motorového vozidla, jež je blíže specifikováno v uvedených rozhodnutích, v rozporu s § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu nezajistil, aby při jeho užití na pozemních komunikacích byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu. Ve správním řízení bylo prokázáno, že blíže nezjištěný řidič ponechal ve dnech 31. 10. 2013, 3. 12. 2013 a 18. 12. 2013 toto motorové vozidlo stát v centru Ostravy na místech, jež byla buď v působnosti dopravního značení zakazujícího stání, nebo zde zákaz stání vyplýval ze skutečnosti, že toto místo bylo ve vzdálenosti kratší než 5 m před hranicí křižovatky a 5 m za ní. Toto jednání mělo naplňovat skutkovou podstatu přestupku podle § 125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu.
3. Všechny tři případy přestupků zaznamenala městská policie a oznámila magistrátu. Dne 7. 2. 2014 obdržel žalobce jako provozovatel vozidla výzvy k uhrazení určené částky ve výši 500 Kč za každý z uvedených přestupků. Dne 20. 2. 2014 bylo magistrátu doručeno jeho sdělení, v němž byla označena osoba, která měla vozidlo řídit. V rámci šetření bylo zjištěno, že tato osoba zemřela dne 23. 1. 2014 a že v období, kdy byly spáchány uvedené přestupky, nemohla s ohledem na svůj zdravotní stav motorové vozidlo řídit. Protože magistrát nezjistil do šedesáti dnů ode dne, kdy se o jednotlivých přestupcích dověděl, skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě, byla věc podle § 66 odst. 3 písm. g) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, odložena. Tím měla být současně splněna podmínka podle § 125f odst. 4 písm. a) zákona o silničním provozu k projednání správního deliktu žalobce.
4. Rozhodnutí o žalobě závisí na posouzení otázky, zda uložení sankce za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, jehož se provozovatel vozidla dopustí porušením povinnosti podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, nebude mít za následek porušení ústavně zaručených základních práv a svobod žalobce. Tato ustanovení stanoví fyzické osobě, která je provozovatelem vozidla, odpovědnost za to, že jiná osoba při užití tohoto vozidla porušila povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích. Podle krajského soudu tím zákon presumuje vinu provozovatele motorového vozidla za porušení povinností, jejichž splnění nelze zajistit. Provozovatel vozidla může projednání správního deliktu zamezit v podstatě jen tím, že ve lhůtě 15 dnů od doručení výzvy k uhrazení určené částky sdělí údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku, a to i v případě, že jde o osobu blízkou.
5. Podle názoru krajského soudu jsou napadená ustanovení v rozporu s principem právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), právem odepřít výpověď podle čl. 37 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), zásadou presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny a právem na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Krajský soud proto usnesením ze dne 17. 3. 2016 č. j. 22 A 85/2014-29 přerušil řízení o žalobě žalobce a podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu. Návrh byl společně s příslušným soudním a správním spisem doručen dne 8. 4. 2016.
6. Podáním, jež bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 15. 11. 2016, krajský soud upřesnil svůj návrh tak, že se domáhá zrušení i § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. K výzvě Ústavního soudu pak svůj návrh v této části změnil podáním doručeným dne 27. 9. 2017 tak, že s ohledem na novelizaci § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, jež byla s účinností od 1. 7. 2017 provedena zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, navrhuje vyslovení protiústavnosti tohoto ustanovení, ve znění účinném do 30. 6. 2017.
II. Argumentace navrhovatele
7. Navrhovatel zdůrazňuje, že novelou zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, jež byla provedena zákonem č. 297/2011 Sb., byla zavedena objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt, k jehož spáchání dojde tím, že provozovatel vozidla nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu. Tato odpovědnost byla stanovena navzdory tomu, že provozovatel vozidla, ať už je jím právnická osoba, fyzická osoba podnikající nebo jiná fyzická osoba, tuto povinnost nemůže splnit, neboť zpravidla nebude schopen požadované jednání řidiče ovlivnit. Jeho odpovědnost se navíc presumuje, což je v rozporu s veškerými předpisy trestního či správního práva. Přehlédnout nelze ani rozpor s některými základními právy a principy právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Navrhovatel v této souvislosti podotýká, že k základním znakům právního státu patří také požadavek, aby stát prostřednictvím svých orgánů nikoho nepostihoval za jednání, které není protiprávní ani škodlivé, a které je dokonce zákonem výslovně dovoleno.
8. Judikatura správních soudů, obdobně jako judikatura Evropského soudu pro lidská práva, dlouhodobě vychází ze zásady, že pro trestání za správní delikty musí platit stejné základní principy jako pro trestání za trestné činy. Platí to jak v oblasti práva hmotného, tak procesního. Mezi uvedené základní principy patří i presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny. Je to stát, kdo nese důkazní břemeno, a tedy je na správním orgánu, aby vinu obviněného prokázal. Obviněnému nemůže být přičteno, že popíral určité skutečnosti. Právní odpovědnost musí být zásadně založena na principu zavinění, což napadená ustanovení nerespektují. Podle navrhovatele by koncepce objektivní odpovědnosti, na které jsou postaveny tzv. jiné správní delikty, měla být pouze výjimkou z principu presumpce neviny a měla by být přípustná jen tehdy, pokud tyto delikty mohou být obviněnými vyvráceny.
9. Dále navrhovatel uvádí, že napadená ustanovení vytvářejí neodůvodněnou disparitu v postavení občanů. Osoba stíhaná za přestupek je ve výhodnější pozici než osoba, která je stíhána za správní delikt. Tzv. jiné správní delikty fyzických osob se přitom svou povahou neliší od přestupků, které jsou založeny na principu zavinění. Důvodem odklonu od tohoto principu nemůže být snaha o zjednodušení postavení správního orgánu, což bylo právě záměrem zákonodárce, jenž chtěl řidičům zamezit ve zneužívání institutu osoby blízké.
10. Současná právní úprava dává provozovateli vozidla pouze dvě možnosti, jak se chovat, dojde-li ke spáchání přestupku při použití jeho vozidla osobou blízkou. Buď využije svého práva nevypovídat s vědomím, že bude sám sankcionován, nebo tohoto svého práva nevyužije a uvede totožnost řidiče vozidla. Využití práva nevypovídat ve smyslu čl. 37 odst. 1 Listiny, aniž by provozovateli motorového vozidla či jeho osobě blízké hrozila jakákoliv sankce, není možné.
11. Jako vhodný se navrhovateli jeví poukaz na podobnost odpovědnosti držitele zbraně, kdy tento je oprávněn ji svěřit jenom osobě, která má příslušné oprávnění. Analogicky se současnou dikcí zákona o silničním provozu by tak osoba, která je držitelem zbraně, odpovídala za trestný čin proti životu nebo zdraví, který spáchal ten, jemuž byla zbraň po právu svěřena, a skutečný střelec by vyvázl bez trestu, což je samozřejmě situace absurdní a zcela ústavně nekonformní.
III. Průběh řízení před Ústavním soudem
12. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal návrh komorám Parlamentu jako jeho zástupcům v tomto řízení [srov. § 9 zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (stykový zákon), jenž nabude účinnosti dne 1. 9. 2018] a dále vládě a veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení. Všem bylo doručeno i dodatečné podání navrhovatele, jímž byl návrh upřesněn.
III./a Vyjádření komor Parlamentu
13. Poslanecká sněmovna i Senát ve svých vyjádřeních ze dnů 1. 6. 2016 a 29. 5. 2016, podepsaných předsedy jednotlivých komor Janem Hamáčkem a Milanem Štěchem, stručně shrnuly průběh legislativního procesu, v jehož rámci byl projednán a schválen zákon č. 297/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Na tato vyjádření pak odkázaly i ve svých podáních ze dnů 19. 12. 2016 a 9. 12. 2016, jimiž reagovaly na rozšíření návrhu.
III./b Vyjádření vlády
14. Usnesením č. 486 ze dne 30. 5. 2016 rozhodla vláda o vstupu do tohoto řízení, o čemž byl Ústavní soud vyrozuměn následujícího dne v zákonem předepsané lhůtě. Vláda pověřila ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem dopravy a ministrem vnitra vypracoval a zaslal vyjádření k návrhu Ústavnímu soudu. Zastupováním vlády v tomto řízení současně pověřila ministra dopravy.
15. Vláda ve svém vyjádření ze dne 21. 6. 2016, podepsaném ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Mgr. Jiřím Dienstbierem, vyslovila své přesvědčení, že § 10 odst. 3 ve spojení s § 125f až 125h zákona o silničním provozu není v rozporu s ústavním pořádkem. Předmětná zákonná úprava má za cíl zajištění bezpečnosti silničního provozu, respektive ochranu života, zdraví a majetku, jakož i zabezpečení faktické vymahatelnosti zákonem stanovených povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích. Jejím prostřednictvím měl být umožněn efektivní postih technickými prostředky zdokumentovaných jednání, jež ohrožují ostatní účastníky silničního provozu na zdraví, životě či majetku. Tomuto postihu v minulosti bránilo masivní zneužívání institutu osoby blízké, případně nedostavení se k podání vysvětlení, ze strany provozovatelů vozidla. Zavedení objektivní odpovědnosti za některé druhy "dopravních deliktů" má na provozovatele vozidel působit preventivně v tom smyslu, aby je nadále nesvěřovali osobám, které svým jednáním ohrozily bezpečnost ostatních účastníků silničního provozu, případně aby přijali taková opatření, kterými by vynutili na takovýchto osobách dodržování pravidel provozu na pozemních komunikacích.
16. Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla se nevztahuje na všechny druhy "dopravních deliktů", ale jen na ty, které byly zjištěny prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy, a na neoprávněné zastavení nebo stání. Jde výlučně o delikty, u nichž je jednoznačně prokázáno porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích, avšak je velmi obtížné identifikovat konkrétního pachatele. Vláda považuje za nezbytné, aby orgány policie využívaly technické prostředky k zajištění dohledu nad dodržováním pravidel provozu na pozemních komunikacích. To platí obzvlášť v případech, ve kterých zpravidla není možné bezprostředně zasáhnout proti pachateli dopravního přestupku. Nedochází totiž k bezprostřednímu kontaktu policisty a pachatele deliktu, případně je ztížena možnost zastavit vozidlo, aniž by byla narušena bezpečnost nebo plynulost silničního provozu.
17. Delikty spočívající v nedodržení nejvyšší povolené rychlosti se významnou měrou podílejí na počtu usmrcených a těžce zraněných osob a celkově významným způsobem ohrožují i ostatní účastníky silničního provozu na zdraví, životě či majetku. V roce 2015 byla nepřiměřená rychlost hlavní příčinou 16,8 % dopravních nehod a 39,1 % usmrcení osob při dopravní nehodě. V roce 2012 - tedy bezprostředně před zavedením objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla - byla hlavní příčinou 20,6 % dopravních nehod a 41 % usmrcení osob při dopravní nehodě. Od roku 2009 do roku 2015, tedy ve sledovaném období z hlediska plnění opatření Národní strategie bezpečnosti silničního provozu, došlo ke snížení počtu usmrcených z rychlostních nehod o 133 osob a těžce zraněných o 469 osob. Předmětná zákonná úprava tak podle vlády představuje učebnicový příklad toho, jak může zakotvení efektivního způsobu vymáhání zákonem stanovených povinností vést k významnému preventivnímu působení na adresáty normy.
18. Zákonodárce se při formulování napadené právní úpravy inspiroval obdobnou právní úpravou, která je obsažena v právních řádech řady evropských států, například Nizozemska, Rakouska, Německa, Finska či Slovenska. Rovněž vzal v potaz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 10. 2004 ve věci stížnosti č. 66273/01 Falk proti Nizozemsku. V něm bylo konstatováno, že pravidlo objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla není v rozporu s čl. 6 odst. 2 Úmluvy.
19. K jednotlivým argumentům navrhovatele vláda uvedla, že správní delikt provozovatele vozidla je založen na objektivní odpovědnosti s možností liberace, nikoliv na absolutní objektivní odpovědnosti. Provozovatel vozidla se zprostí odpovědnosti v případě, jestliže prokáže splnění zákonem stanovených liberačních důvodů uvedených v § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu. Zároveň platí, že jde o správní delikt subsidiární. K projednání správního deliktu by se mělo přistoupit až tehdy, nebude-li možno na základě žádných důkazů či indicií zjistit skutečného řidiče a vést proti němu přestupkové řízení. Vláda má za to, že konstrukce správního deliktu odpovídá jak konceptu individuální odpovědnosti, tak veřejnému zájmu na potrestání objektivně existujícího protiprávního stavu způsobeného provozem vozidla na pozemních komunikacích.
20. Předmětný správní delikt představuje zvláštní druh odpovědnosti, jehož cílem je postihnout objektivně existující a jednoznačně zjištěný protiprávní stav, který byl způsoben provozem, respektive užíváním vozidla při provozu na pozemních komunikacích. Jde o to, aby tento protiprávní stav nezůstal navzdory nemožnosti potrestat pachatele bez postihu. Ačkoliv je pravidlem, že odpovědnost fyzické osoby nepodnikající je - na rozdíl od odpovědnosti právnické osoby či podnikající fyzické osoby - založena na zavinění a že důkazní břemeno nese v řízení správní orgán, v daném případě jsou dány důvody k odchýlení se od "běžného" konceptu odpovědnosti fyzické osoby. Fyzická osoba zde má totiž zvláštní postavení jako provozovatel vozidla, a tudíž nese zvýšenou odpovědnost za dodržování veřejnoprávních povinností v podobě pravidel provozu na pozemních komunikacích.
21. Podobnou úpravu vycházející ze zvýšených nároků na dodržování veřejnoprávních povinností ze strany nepodnikajících fyzických osob, které mají zvláštní postavení, tedy nejsou "běžnými" fyzickými osobami, lze podle vlády nalézt i v jiných zákonech. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, například upravuje objektivní odpovědnost fyzické osoby v postavení dopravce. Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů, stanoví objektivní odpovědnost fyzické osobě v postavení vlastníka lesa, nebo zákon č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů, upravuje objektivní odpovědnost osoby, které bylo uděleno úřední oprávnění.
22. Vláda zdůrazňuje, že správní sankce, kterou je možné provozovateli vozidla uložit, svou výší nepřesahuje částku odpovídající pokutě za přestupek. V některých případech může být dokonce znatelně nižší. Nebylo-li prokázáno, že přestupek spáchal sám provozovatel, pak mu není možné přidělit body v bodovém systému ani mu uložit zákaz činnosti. Osoba stíhaná za přestupek tak není, jak je nesprávně uváděno v návrhu, ve výhodnějším postavení než osoba stíhaná za správní delikt.
23. Napadená ustanovení podle vlády neukládají provozovateli vozidla břemeno, které není schopen unést. Vlastnictví zahrnuje podle čl. 11 odst. 3 Listiny i závazek vůči ostatním zájmům chráněným Ústavou a Listinou, který jde k tíži vlastníka. Provozovatel vozidla, byť nemusí být vždy jeho vlastníkem, je osobou, která má vozidlo dlouhodobě soustavně ve své moci a reálně s ním nakládá, rozhoduje o jeho používání, zajišťuje jeho opravy, údržbu a plnění dalších povinností, které jsou s provozem vozidla spojeny. V českém právním řádu není nijak výjimečné, že povinnost nedopadá na osobu, která má v danou chvíli vozidlo ve své moci, ale že je určena jedna osoba, která řádné provozování vozidla zaštiťuje a která je nositelem příslušných povinností, spolu s přiměřenými liberačními důvody. Například podle § 83 odst. 1 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích") je provozovatel vozidla sankcionován za to, že bylo provozováno vozidlo, aniž by na něm byla umístěna tabulka s poznávací značkou.
24. Svěřením vozidla jiné osobě se provozovatel vozidla nezbavuje výkonu vlastnického práva ani odpovědnosti za následky, které budou užitím vozidla způsobeny. Objektivní odpovědnost za následky způsobené provozem vozidla je v soukromoprávní rovině předvídána v § 2927 a násl. občanského zákoníku a je zcela přiměřené, že obdobná odpovědnost je v rovině obecné, tedy vůči ochraně života, zdraví a majetku ostatních osob, zakotvena i v právu veřejném. Provozovatel vozidla je vždy spoluodpovědný za provoz vozidla. Tím, že svěřil vozidlo jiné osobě, je s touto osobou vždy v určitém "smluvním" vztahu, a má tedy možnost určit podmínky a způsob, jakým bude vozidlo užito, a případně i vyřešit následky nesprávného způsobu užití vozidla. Provozovatel má tedy možnost, kromě výchovného působení na řidiče, kterému dává k dispozici vozidlo, rovněž nastavit takové parametry vzájemného vztahu, ve kterých bude zohledněno i případné porušení jeho odpovědnosti vyplývající z § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu. Následně může vymáhat uloženou částku správní sankce po skutečném pachateli.
25. Opodstatnění nemá ani tvrzení, podle něhož napadená ustanovení nejsou v souladu se zásadou presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny. Předmětem řízení o správním deliktu není zkoumání zavinění provozovatele vozidla za porušení konkrétního pravidla provozu na pozemních komunikacích, neboť jde o objektivní odpovědnost, která je běžně stanovena v dopravních předpisech. Peněžitá pokuta v mnohem nižším rozmezí zohledňuje sekundární povahu správního deliktu. Dopady do osobní sféry provozovatele vozidla jsou proto nižší, než by byly dopady při přímém potrestání řidiče.
26. Vláda si je vědoma určité kolize dvou ústavně chráněných hodnot. Na jedné straně stojí právo každého odepřít výpověď, jestliže by tím způsobil nebezpečí postihu sobě nebo osobě blízké. Na straně druhé stojí důležité veřejné zájmy, kterými jsou především zajištění bezpečnosti silničního provozu, respektive ochrana života, zdraví a majetku ostatních osob, jakož i zajištění vymahatelnosti práva. U deliktů zjištěných prostřednictvím automatické techniky není možno přímo na místě zjistit totožnost pachatele. Jeho následné zjištění z podkladů, které má správní orgán k dispozici, je zas velmi komplikované a bez spolupráce provozovatele vozidla takřka nemožné. Před nabytím účinnosti zákona č. 297/2011 Sb. zůstávalo velké množství těchto deliktů nevyřešeno, neboť ze strany provozovatelů vozidla docházelo k excesivnímu využívání (respektive zneužívání) práva odepřít výpověď, což však způsobovalo faktickou nemožnost důsledného postihování pachatelů zdokumentovaných protiprávních jednání. Cílem zákonodárce proto bylo zajistit vyváženou ochranu všech výše uvedených hodnot, přičemž tohoto cíle bylo možno dosáhnout toliko zavedením institutu objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla. Tato vyváženost je podle názoru vlády zajištěna zejména charakterem sankce, sekundární povahou objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla ve vztahu k odpovědnosti řidiče vozidla za přestupek, a tím, že se odpovědnost provozovatele vozidla uplatňuje jen v případě některých porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích. Přestože tedy mohou být důsledky posuzované objektivní odpovědnosti vnímány jako určitý tlak na provozovatele vozidla, aby sdělil, kdo v okamžiku porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích vozidlo řídil, a je tedy pachatelem přestupku, tento tlak je vyvážen výše uvedenými parametry.
27. Na rozšíření návrhu reagovala vláda vyjádřením ministra dopravy Ing. Dana Ťoka ze dne 23. 12. 2016, podle něhož lze toto rozšíření považovat pouze za formální doplnění petitu původního návrhu, na které s ohledem na neuvedení další argumentace není třeba dále reagovat. Nad rámec původního vyjádření vlády ministr odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2016 č. j. 6 As 73/2016-40, v němž se tento soud mimo jiné zabýval otázkou souladu napadených ustanovení s ústavním pořádkem, a to v rámci zvažování možnosti podat návrh na jeho zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Vyslovil v něm názor, že "vezmeme-li v úvahu, že právní úprava odpovědnosti provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 a § 125f zákona o silničním provozu je omezena na úzkou skupinu deliktů objektivně a spolehlivě zjištěných prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo spočívajících v neoprávněném zastavení nebo stání [§ 125f odst. 1 písm. a)], (sic)
- za podmínky, že takové porušení pravidel nemá za následek dopravní nehodu [pak by se plně uplatnila individuální odpovědnost pachatele na principu zavinění; § 125f odst. 1 písm. c)], (sic - pozn. red.)
- kdy navíc nejde o odpovědnost absolutní, nýbrž s možností liberace z důvodů, které registrovaný provozovatel vozidla nemohl nijak ovlivnit (srov. § 125f odst. 5),
- a dokonce kdy - nad rámec nutného - podle zákonné konstrukce nastupuje odpovědnost provozovatele vozidla teprve sekundárně, tj. pouze v případě, že nezbytné kroky ke zjištění skutečného pachatele přestupku nevedly k cíli (§ 125f odst. 4),
- a konečně přihlédneme-li k povaze a intenzitě této formy nepřímého nátlaku na provozovatele vozidla (limitovaná výše pokuty, absence ukládání bodů do registru řidičů), nemá Nejvyšší správní soud ... vážný důvod pochybovat o tom, že předmětná právní úprava v testu ústavnosti obstojí". Nejvyšší správní soud odkázal i na některá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, v nichž nebylo shledáno porušení čl. 6 Úmluvy v případě obdobných zákonných úprav v Rakousku a Velké Británii.
28. Vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl.
III./c Sdělení veřejné ochránkyně práv
29. Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., dopisem ze dne 10. 5. 2016 sdělila Ústavnímu soudu, že nevyužívá svého práva vstoupit do tohoto řízení. Na tomto svém rozhodnutí setrvala i ve svém sdělení ze dne 7. 12. 2016, kterým reagovala na rozšíření návrhu.
III./d Ústní jednání
30. Ve smyslu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo lze očekávat další objasnění věci.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
31. Ústavní soud se předně zabýval tím, zda jsou v dané věci splněny všechny procesní předpoklady k projednání návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 95 odst. 2 Ústavy, které stanoví zákon o Ústavním soudu. Návrh zjevně splňuje veškeré zákonem stanovené formální náležitosti (§ 34 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
IV./a Oprávněnost navrhovatele
32. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto článku dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Uvedená podmínka návrhového oprávnění je splněna, jestliže jde o zákon (respektive jeho ustanovení), jehož použití má být v dané věci bezprostřední, respektive nevyhnutelné [usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353)], a jenž současně překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku [například nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26; nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 18].
33. V řízení před krajským soudem je rozhodováno o tom, zda se žalobce dopustil správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, tedy zda jako provozovatel vozidla v rozporu s § 10 odst. 3 tohoto zákona nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích. Krajský soud je v rámci svého právního posouzení povinen zvažovat soulad právních předpisů, které má ve věci použít, s ústavním pořádkem, kromě jiného z hlediska možných následků jejich použití pro účastníky řízení. Pokud by přitom protiústavnost právního předpisu spočívala v nepřípustném zásahu do jejich ústavně zaručených základních práv a svobod, pak by v rámci právního posouzení věci měla dostat přednost právě jejich ochrana.
34. Krajský soud dospěl k závěru, že § 125f odst. 1 a § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, které vymezují správní delikt, jehož spácháním byl žalobce uznán vinným, jsou v rozporu s ústavním pořádkem, a z tohoto důvodu navrhl Ústavnímu soudu, aby rozhodl o zrušení obou ustanovení. Pakliže by jeho návrh byl shledán důvodným a napadená ustanovení byla zrušena z důvodu rozporu v nich stanovené povinnosti s ústavně zaručenými základními právy a svobodami, znamenalo by to, že jednání, za které byl žalobce stíhán, bylo - navzdory tehdy platné zákonné úpravě - po právu a nemělo být sankcionováno. V opačném případě by krajský soud musel vyjít ze stávající zákonné úpravy a žalobou napadené rozhodnutí jako zákonné potvrdit. Za této situace byly splněny podmínky podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, za nichž může soud podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona. Návrh na zrušení napadených ustanovení byl podán oprávněným navrhovatelem.
IV./b Pravomoc Ústavního soudu k posouzení ústavnosti již zrušeného zákona
35. Dále Ústavní soud posuzoval, zda v případě napadených ustanovení není dán důvod nepřípustnosti návrhu, nebo pro zastavení řízení o něm. Podle § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví. Toto ustanovení reflektuje skutečnost, že čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy svěřují Ústavnímu soudu pravomoc rozhodovat o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu (ve smyslu rozhodování o pozbytí jejich platnosti k určitému datu). Zastavení řízení je tak v těchto případech opodstatněno tím, že právní předpis byl zrušen, a tudíž v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů již nelze - z hlediska platnosti právního předpisu do budoucna - ničeho dalšího dosáhnout. Ze stejného důvodu stanoví § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, nepřípustnost návrhu, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti.
36. Zatímco návrh na zrušení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu zjevně žádný z těchto důvodů nezakládá, ustanovení § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu bylo zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, částečně změněno. Konkrétně v něm byla s účinností od 1. 7. 2017 nahrazena slova "Právnická nebo fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla" slovy "Provozovatel vozidla se dopustí přestupku tím, že". Tato změna se nedotkla jen označení správního deliktu, který je nově přestupkem, ale též jeho zákonného vymezení, neboť na něj navázala obecnou úpravu obsaženou v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Jde tedy o takovou změnu [ve smyslu usnesení ze dne 26. 9. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 35/2000 (U 33/19 SbNU 297)], v jejímž důsledku pozbyl § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ve znění zákona č. 297/2011 Sb., platnosti v době po podání návrhu na jeho zrušení, čímž nastala situace předvídaná § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Ústavní soud musel nicméně zohlednit, že navrhovatel svůj návrh podal v souvislosti s řízením, které je před ním vedeno, přičemž posouzení ústavnosti tohoto ustanovení nadále potřebuje pro rozhodnutí ve věci.
37. Přísně vzato, následky pozbytí platnosti právního předpisu podle § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, by se měly v řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu uplatnit vždy. Tento závěr však neobstojí v případě návrhu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, jenž upravuje povinnost soudu předložit věc Ústavnímu soudu, dospěje-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem. Smysl kontroly ústavnosti zákona ze strany Ústavního soudu se totiž nevyčerpává zrušením zákona, který je v rozporu s ústavním pořádkem. Zahrnuje rovněž možnost promítnutí závěru o protiústavnosti zákona do právního posouzení věcí, v nichž tento právní předpis byl nebo by měl být ze strany orgánů veřejné moci použit [podrobně například nález ze dne 18. 12. 2007 sp. zn. IV. ÚS 1777/07 (N 228/47 SbNU 983) a nález ze dne 3. 2. 2016 sp. zn. I. ÚS 3599/15 (N 24/80 SbNU 285)]. Jinak by byla v rozporu s čl. 1 Listiny a čl. 4 Ústavy znemožněna ochrana ústavně zaručených základních práv a svobod v případech, kdy právě použití protiústavního zákona vedlo k jejich porušení.
38. Jestliže je předmětem kontroly ústavnosti platný zákon, pak lze dosáhnout promítnutí závěru o jeho protiústavnosti do právního hodnocení v konkrétní věci již prostřednictvím řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu, a to s ohledem na vázanost všech orgánů a osob závazným právním názorem vysloveným ve vykonatelném rozhodnutí Ústavního soudu podle čl. 89 odst. 2 Ústavy. Stejného výsledku ovšem musí být možné dosáhnout i v případech, kdy zákon již byl zrušen (pozbyl platnosti), nadále však zůstává použitelným ve vztahu k právním skutečnostem nastalým po dobu jeho účinnosti. Tyto případy zákon o Ústavním soudu výslovně nereflektuje, přestože povinnost posoudit soulad i takovéhoto zákona s ústavním pořádkem vyplývá z čl. 95 odst. 2 Ústavy. I v nich jsou přitom soudy podle čl. 95 odst. 1 Ústavy vázány zákonem a samotné nemohou v jimi projednávané věci odmítnout jeho použití z důvodu, že jej shledávají protiústavním. Závěr o nesouladu zákona nebo jeho části s ústavním pořádkem, jenž by se promítal do možnosti jejich dalšího použití, může učinit pouze Ústavní soud.
39. Skutečnost, že zákon o Ústavním soudu výslovně nepamatuje na situaci, kdy soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy dospěje k závěru o protiústavnosti již zrušeného, avšak stále použitelného zákona, nelze vykládat ve smyslu vyloučení uplatnění pravomoci Ústavního soudu vyslovit jeho protiústavnost. Ustanovení zákona o Ústavním soudu upravující řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu je nutno - jako svou povahou nejbližší - použít i pro posouzení těchto návrhů, ledaže by použití některého z nich bylo vyloučeno z povahy věci. Tak tomu bude, jak Ústavní soud opakovaně uvedl v řadě svých rozhodnutí [především nález ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), nález ze dne 6. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) a nález ze dne 29. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 72/06 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)], právě v případě § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, který s možností pokračovat v řízení, v rámci něhož bude posouzena otázka ústavnosti již zrušeného právního předpisu, nepočítá.
40. V návaznosti na změnu zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, jež byla provedena zákonem č. 183/2017 Sb., navrhovatel změnil svůj návrh tak, že se přímo na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy domáhá vyslovení protiústavnosti § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ve znění zákona č. 297/2011 Sb., jenž byl účinný do 30. 6. 2017. Uvedený důvod zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se proto v tomto případě neuplatní. Nic tak nebrání tomu, aby se Ústavní soud mohl návrhem zabývat meritorně.
V. Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadených zákonných ustanovení
41. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
42. Ustanovení § 10 odst. 3 a § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu byla do tohoto zákona vložena zákonem č. 297/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.