Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaj), Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 25. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ve věci návrhu skupiny senátorů Parlamentu České republiky, zastoupené Mgr. Michalem Syllou, advokátem, se sídlem v Praze 1, Jáchymova 2, na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, in eventum na zrušení ustanovení § 15, 15a, 15b, 15c, 15d, 16, 16a, 16b, 16c, 16d, 17, 18, 18a, 19, 20, 22, 22a, 23 a 61 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 261/2018 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Skupina 25 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "navrhovatel") navrhla Ústavnímu soudu, aby zrušil zákon č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "novela zákona"), in eventum, aby zrušil ustanovení § 15, 15a, 15b, 15c, 15d, 16, 16a, 16b, 16c, 16d, 17, 18, 18a, 19, 20, 22, 22a, 23 a 61 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů včetně zákona č. 123/2017 Sb., (dále jen "zákon" nebo "zákon o ochraně přírody a krajiny"). Navrhovatel současně požádal o přednostní projednání návrhu.
2. Navrhovatel zejména namítá vady legislativního procesu předcházejícího přijetí novely zákona, neurčitost či vnitřní rozpornost novelizované právní úpravy a její nepřiměřenost k právu obcí a krajů na samosprávu, právu vlastnit majetek a svobodě pohybu.
II. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
3. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 17 senátorů. Návrh v tomto případě podala skupina 25 senátorů; v souladu s § 64 odst. 5 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatel splňuje.
4. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti, je přípustný ve smyslu ustanovení § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle ustanovení § 67 téhož zákona. Ústavní soud tedy návrh meritorně projednal; rozhodl o něm bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.
5. Navrhovatel požádal o přednostní projednání návrhu, který odůvodnil tím, že se zákon o ochraně přírody a krajiny v novelizovaném znění týká všech národních parků a práv a povinností osob v nich se nacházejících - jde tedy o velké množství fyzických osob, obcí, krajů a na území národních parků se zároveň nacházejí nejcennější přírodní hodnoty České republiky. V průběhu řízení před Ústavním soudem navrhovatel dvakrát požádal o prodloužení lhůty k podání repliky k vyjádřením ostatních účastníků a dalších osob. S ohledem na obecné zdůvodnění žádosti i procesní aktivitu (přesněji řečeno pasivitu) navrhovatele nebylo žádosti vyhověno. Ústavní soud přesto návrh projednal v nejbližším možném termínu, který byl adekvátní složitosti posuzované věci.
III. Legislativní proces
Argumentace navrhovatele
6. Navrhovatel napadl novelu zákona jako celek z důvodu rozporu legislativního procesu s ústavním pořádkem - s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), podle kterého lze posuzovat ústavnost samotné novely, byl-li porušen ústavně předepsaný způsob jejího přijetí. Vady legislativního procesu spatřuje navrhovatel v tom, že novela zákona (viz § 15a až 15d zákona o ochraně přírody a krajiny) vyhlašuje národní parky, aniž by zákonodárce postupoval podle § 40 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy, aniž by Ministerstvo životního prostředí (dále jen "ministerstvo") zpracovalo návrh na vyhlášení národního parku, chráněné krajinné oblasti, jejich ochranného pásma, vymezení zón ochrany národního parku nebo chráněné krajinné oblasti, který by následně předložilo obcím, krajům a dotčeným vlastníkům k uplatnění námitek. Podle § 40 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny má být přitom postupováno i při obsahovém vymezení zón ochrany přírody a ochranného pásma, nikoli jen při změně územního vymezení - tím byla omezena samosprávná činnost obcí a krajů v rozporu s čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení
7. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky (jako účastníky řízení) a vládu i veřejnou ochránkyni práv, aby se vyjádřily k návrhu; o vyjádření podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu požádal i prezidenta republiky a ministra životního prostředí. Všechna obdržená vyjádření jsou shrnuta níže, veřejná ochránkyně práv do řízení nevstoupila a ministr životního prostředí se k návrhu nevyjádřil. K návrhu se vyjádřily i další subjekty, konkrétně ASOCIACE MURIEL VICTORIA GOTU, z. s., a Ing. Jan Bechyně, kteří však nejsou účastníky ani vedlejšími účastníky řízení. Ústavní soud je o vyjádření nežádal, a proto k nim nepřihlédl.
8. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") ve svém vyjádření pouze popsala průběh legislativního procesu přijímání napadené úpravy. Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, byl poslancům rozeslán jako tisk č. 501 dne 2. 6. 2015. První čtení návrhu zákona bylo zahájeno a zároveň přerušeno dne 7. 10. 2015, poté dne 20. 1. 2016 první čtení pokračovalo a návrh zákona byl přikázán k projednání výboru pro životní prostředí jako garančnímu výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Druhé čtení návrhu zákona bylo zahájeno dne 4. 5. 2016, kdy bylo přerušeno, a pokračovalo 25. 5. 2016, pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 501/4. Třetí čtení návrhu zákona bylo zahájeno dne 1. 7. 2016, následně bylo přerušeno a dne 2. 12. 2016 pokračovalo - návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů byl schválen usnesením č. 1439. Poté byl návrh zákona postoupen Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "Senát"), který jej dne 18. 1. 2017 vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna jednala o návrhu dne 21. 2. 2017 a 1. 3. 2017 a usnesením č. 1577 setrvala na původním návrhu zákona. Prezident republiky zákon nepodepsal a dne 10. 3. 2017 jej vrátil Poslanecké sněmovně k dalšímu projednání. Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona projednala dne 4. 4. 2017 a usnesením č. 1606 setrvala na zákonu v napadeném znění. S návrhem zákona byl vysloven ústavně předepsaným způsobem souhlas, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
9. Senát ve svém vyjádření uvedl, že návrh zákona mu byl postoupen dne 20. 12. 2016, byl pod číslem senátního tisku č. 25 projednán garančním výborem pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, výborem pro hospodářství, zemědělství a dopravu i ústavněprávním výborem. Garanční výbor a výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu doporučily návrh zákona zamítnout, ústavněprávní výbor doporučil přijmout návrh zákona s 34 pozměňovacími návrhy. Senát návrh projednal dne 18. 1. 2017 a usnesením č. 75 jej vrátil Poslanecké sněmovně. Projednávání návrhu zákona v Senátu i Poslanecké sněmovně provázela delší živá diskuze, která vyústila v předložení 54 pozměňovacích návrhů. Senát sice nespatřoval výslovně v návrhu zákona rozpor s ústavním pořádkem, předložil však vlastní představu dotčené právní regulace, zejména s důrazem na posílení pozic obcí a zmírnění některých podmínek ochrany.
10. Vláda v rozsáhlém vyjádření zejména uvedla, že napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a předepsaným způsobem. Vláda a ministerstvo si byly vědomy dopadu právního režimu národních parků na zájmy obcí a krajů; proto byla věnována nadstandardní pozornost řádnému a důkladnému projednání návrhu novely se všemi zainteresovanými subjekty. Vláda je přesvědčena, že novela zákona nezasáhla do ústavně zaručených práv a svobod jednotlivců ani do práva obcí a krajů na samosprávu provedeným legislativním procesem či napadenou právní úpravou. V této souvislosti poukázala vláda na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.) týkající se přípustných omezení a pokynů pro působení územní samosprávy. Schválení novely zákona nepředcházelo projednání návrhu podle § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť pro to nebyl důvod - vyhlášením národních parků nebyla změněna jejich územní vymezení ani bližší ochranné podmínky. Účelem novely zákona bylo zajistit právní kontinuitu dosud vyhlášených národních parků na úrovni zákona, aniž by se změnily náležitosti, které musí být předmětem projednání podle § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny. Novela zákona nepoužívá dikci obvyklou ve zřizovacích předpisech ("vyhlašuje se"), ale pouze konstatuje existenci dosud vyhlášených národních parků. Předmět ochrany, slovní vymezení a orientační grafické znázornění hranic jsou shodné s dosavadní právní úpravou. Vymezení zón národního parku bude provedeno vyhláškou ministerstva, jak tomu bylo i podle dosavadní právní úpravy - po projednání s obcemi (§ 71 zákona o ochraně přírody a krajiny) a radou národního parku (§ 20 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny). Tvrzení o přijetí novely zákona bez bližšího zapojení a zohlednění zájmů dotčených obcí a krajů považuje vláda za nepravdivé, neboť legislativnímu procesu předcházela podrobná mnohaměsíční diskuze ve všech radách národních parků, s občany Národního parku Šumava, se zástupci obcí a krajů, na ministerstvu i v dotčených regionech. V Poslanecké sněmovně byly návrhu zákona věnovány dva kulaté stoly pořádané garančním výborem, seminář a opakovaná projednání ve výborech i na plénu; žádný jiný zákon nebyl v takové míře diskutován se zástupci územních samospráv.
11. Prezident republiky ve vyjádření uvedl, že v rámci legislativního procesu podpořil senátní verzi návrhu, k poslanecké verzi vyjádřil záporné stanovisko, zejména proto, že návrh novely zákona nezamezuje vzniku škod na lesích a má naopak negativní dopad na místní obyvatele. Zamítavý postoj k návrhu vyjádřil rovněž v dopisu, kterým vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně. Podle prezidenta republiky měl být dodržen postup podle § 40 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v předchozím znění, neboť nová právní úprava je podstatně odlišná, má dopad na územní samosprávné celky a další vlastníky nemovitostí; předložení návrhu novely zákona k připomínkám jen Svazu měst a obcí nebylo dostatečné.
12. Ústavní soud zaslal všechna vyjádření zástupci navrhovatele k replice, ve které navrhovatel reaguje zejména na vyjádření vlády. Návrh zákona nebyl se zástupci obcí prakticky projednán, vyjádření vlády neobsahuje konkrétní údaje o tvrzených setkáních a jí citovaná judikatura není na posuzovanou věc přiléhavá. Novelou zákona byly rozšířeny ochranné podmínky, tedy i rozsah příkazů a zákazů, a proto měl být v rámci legislativního procesu zohledněn § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny. Orientační grafické znázornění hranic národních parků je rozdílné od původních vyhlašovacích předpisů a území národních parků byla změněna. Předmět ochrany národních parků se rovněž novelou zákona změnil po formální i materiální stránce. Novela zákona vedla k zániku dříve vyhlášených národních parků a vyhlášení národních parků nových - s odlišným právním režimem.
Vlastní posouzení Ústavního soudu
13. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
14. Navrhovatel napadá novelizační zákon č. 123/2017 Sb. i jednotlivá ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny, která byla novelizována uvedeným zákonem. Ústavní soud se tedy nejprve zabýval tím, je-li možné samostatně napadnout novelu zákona jako celek nebo je nutné brojit přímo proti novelizovaným ustanovením v zákoně.
15. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře opakovaně dospěl k závěru, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizované normy [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)], a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je posuzována i ústavnost samotné novely [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].
16. Navrhovatel výslovně napadá novelu zákona jako celek - s argumentací směřující proti neústavnosti legislativního procesu jejího přijetí, což je s ohledem na výše uvedené přípustné. Ústavní soud v rámci přezkumu novely zákona hodnotí pouze to, zda byl dodržen ústavní rámec legislativního procesu (v Ústavou stanovené kompetenci a přijetí ústavně předepsaným způsobem), který vyústil v přijetí novely.
17. Navrhovatel nenamítá, že by Parlament České republiky neměl kompetenci k přijetí novely zákona, což by ani prima facie nemohlo být důvodné, neboť mu podle čl. 15 odst. 1 Ústavy náleží zákonodárná moc. Argumentace navrhovatele směřuje vůči vadě legislativního procesu spočívající v nedodržení požadavků plynoucích z § 40 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění před napadenou novelou, tedy, že nebyl návrh zákona, jímž byly vyhlášeny národní parky, předložen obcím, krajům a dotčeným vlastníkům, kteří tak nemohli realizovat své právo k podání námitek.
18. Ústavní soud se například v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) zabýval ústavní konformitou vydávání právních předpisů a mj. uvedl, že "[n]ení-li úprava legislativního procesu, jež je součástí jednoduchého práva, vyjádřením ústavního principu, i její případné porušení derogační důvod, a to ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu, nezakládá". V nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) Ústavní soud zdůraznil, že formální vady v legislativním procesu nemohou bez dalšího vést k derogaci jím posuzovaného právního předpisu, neboť takovýto případný zásah ze strany Ústavního soudu je třeba vždy poměřovat ve vazbě na princip oprávněné důvěry občanů v právo, princip právní jistoty a ochrany nabytých práv. V nálezu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) pak Ústavní soud dospěl k závěru, že právní předpis zruší pro procedurální vady jeho normotvorného procesu - veden zdrženlivostí - tehdy, byla-li v legislativním procesu přímo porušena Ústava či jiné části ústavního pořádku nebo některé z ustanovení tzv. podústavního práva (například zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů) - vždy však jen v případě, že porušení nabývá ústavněprávní dimenze.
19. Jinými slovy, Ústavní soud se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů. K takovému závěru Ústavní soud v předmětné věci nedospěl. V rámci legislativního procesu byl dodržen standardizovaný postup projednání návrhu zákona oběma komorami Parlamentu České republiky, Poslanecká sněmovna po vetu prezidenta republiky zákon přijala potřebnou většinou (viz usnesení č. 1606) a zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 123/2017 Sb.
20. Je obecně známou skutečností, a rovněž z vyjádření účastníků řízení plyne, že přijatá novela zákona byla veřejně a obsáhle diskutována napříč zainteresovanými subjekty a byl jí věnován dostatečný veřejný prostor. Aniž by Ústavní soud na tomto místě posuzoval, zda byly novelou zákona vyhlášeny národní parky, tak (ne)dodržení požadavků stanovených v § 40 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění před napadenou novelou, není, s ohledem na výše uvedené, způsobilé derogačního výroku v této věci. Zájmy dotčených obcí, krajů i vlastníků nemovitostí na území národních parků byly hájeny zvolenými zástupci v obou komorách Parlamentu České republiky i prezidentem republiky, což se projevilo v množství předložených pozměňovacích návrhů, vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně Senátem a vetem prezidenta republiky. Návrh byl diskutován rovněž se Svazem měst a obcí i při setkání se zástupci územních samospráv u kulatého stolu. Nelze proto dospět k závěru, že by dotčeným subjektům byla upřena možnost vyjádřit nesouhlas s návrhem zákona; otázka, zda se konalo se zástupci dotčených obcí a krajů jedno či více setkání, nedosahuje požadavku ústavněprávního rozměru věci. S ohledem na uvedené proto dospěl Ústavní soud k závěru, že v rámci přijetí novely zákona byl dodržen ústavní rámec.
21. Pro posouzení ústavní konformity legislativního procesu v posuzované věci není podstatné, zda novelou zákona byly nově vyhlášeny národní parky či nikoliv. Nicméně Ústavní soud považuje za vhodné se jako obiter dictum vyjádřit i k této otázce. Národní parky byly před účinností novely zákona vyhlašovány nařízeními vlády v případě Národních parků Šumava, Podyjí a Krkonošského národního parku (nařízení vlády č. 165/1991 Sb., kterým se zřizuje Krkonošský národní park a stanoví podmínky jeho ochrany, nařízení vlády č. 164/1991 Sb., kterým se zřizuje Národní park Podyjí a stanoví podmínky jeho ochrany, a nařízení vlády č. 163/1991 Sb., kterým se zřizuje Národní park Šumava a stanoví podmínky jeho ochrany) v návaznosti na ustanovení § 8 zákona č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody, ve znění zákona č. 146/1971 Sb. Nejmladší z národních parků - Národní park České Švýcarsko - byl vyhlášen jako jediný samostatným zákonem č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, (právní úprava účinná od 1. 6. 1992 stanovila, že národní parky a bližší ochranné podmínky se vyhlašují samostatným zákonem). Zákonný požadavek byl naplněn pouze u Národního parku České Švýcarsko, zbylé národní parky nesplňovaly předepsanou formu jejich zřizovacího právního předpisu, což bylo způsobeno tím, že byly vyhlášeny přede dnem nabytí účinnosti přísnější právní úpravy. Předmětem současné kontroly ústavnosti je napadená novela zákona, stejně jako jednotlivá novelizovaná ustanovení. Navrhovatel vychází z předpokladu, že národní parky ke dni 31. 12. 1992 přestaly právně existovat pro rozpor jejich zřizovacích právních předpisů s § 6 odst. 1 uvozovacího ústavního zákona k Listině (ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky) a že následně byly napadenou novelou zákona vyhlášeny nově - s tím však Ústavní soud nesouhlasí. Pro závěr o neexistenci národních parků by byla nejprve nutná legislativní změna, kterou by byly zrušeny zřizovací právní předpisy dosavadních národních parků, popř. by byl nutný derogační výrok ve vztahu k těmto právním předpisům - ani jedna z uvedených možností však nebyla naplněna.
22. Zákon o ochraně přírody a krajiny výše uvedený nedostatek odstraňuje tím, že sjednocuje právní formu zřizovacích právních předpisů jednotlivých národních parků a zároveň ji centralizuje do jediného zákona. Změnu je nutné v tomto ohledu kvitovat, neboť se jí naplňuje dlouhodobě uzákoněný požadavek na zákonnou formu zřizovacích právních předpisů národních parků. Z obsahu § 15 ve spojení s § 90 odst. 10 zákona o ochraně přírody a krajiny je zjevné, že zákonodárce zachoval stávající národní parky a pouze kontinuálně sjednotil právní formu jejich zřizovacích právních předpisů do jednoho zákona.
23. Jelikož zákonodárce nevymezil nové národní parky, nebylo nutné postupovat podle § 40 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění před napadenou novelou zákona, ani činit další zákonné kroky ve vztahu k přijetí nového návrhu či koncepce (např. provést hodnocení důsledků na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti podle § 45h zákona o ochraně přírody a krajiny).
IV. Ústavní konformita jednotlivých ustanovení zákona
24. Navrhovatel in eventum a s poukazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08 napadá jednotlivá novelizovaná ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny pro případ, že by nebyl legislativní proces shledán rozporným s ústavním pořádkem. Námitky strukturuje podle tematických okruhů týkajících se vymezení národních parků a jejich založení (a), ochranných podmínek a klidových území (b), zonace národních parků (c), rady národního parku (d), lesů národních parků (e), omezení zcizitelnosti vlastnického práva státu k některým pozemkům na území národních parků (f) a předkupního práva státu k některým pozemkům na území národních parků (g).
a) Národní parky
Dikce napadené právní úpravy
25. Novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu a jako taková je posuzována i její ústavnost. Navrhovatel napadá vedle novely zákona jako celku i jednotlivá novelizovaná ustanovení, která jsou součástí právní úpravy zákona o ochraně přírody a krajiny. Ústavní soud tedy hodnotil věcný soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem. Pro úplnost a doplnění potřebného kontextu Ústavní soud uvádí znění napadených ustanovení zákona k jednotlivým částem argumentace účastníků a vedlejších účastníků řízení.
"§ 15
Národní parky
(1) Rozsáhlá území s typickým reliéfem a geologickou stavbou a převažujícím výskytem přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů, jedinečná a významná v národním či mezinárodním měřítku z hlediska ekologického, vědeckého, vzdělávacího nebo osvětového, lze vyhlásit za národní parky.
(2) Veškeré využití národních parků musí být podřízeno zachování jejich ekologicky stabilních přirozených ekosystémů odpovídajících danému stanovišti a dosažení jejich přirozené biologické rozmanitosti a musí být v souladu s cíli ochrany sledovanými jejich vyhlášením.
(3) Dlouhodobým cílem ochrany národních parků je zachování nebo postupná obnova přirozených ekosystémů včetně zajištění nerušeného průběhu přírodních dějů v jejich přirozené dynamice na převažující ploše území národních parků a zachování nebo postupné zlepšování stavu ekosystémů, jejichž existence je podmíněna činností člověka, významných z hlediska biologické rozmanitosti, na zbývajícím území národních parků.
(4) Posláním národních parků je naplňovat dlouhodobé cíle ochrany národních parků a také umožnit využití území národních parků k trvale udržitelnému rozvoji, ke vzdělávání, výchově, výzkumu a k přírodě šetrnému turistickému využití, a to způsoby, které nejsou v rozporu s dlouhodobými cíli ochrany národního parku.
(5) Národní parky a jejich ochranná pásma se vyhlašují tímto zákonem.
§ 15a
Národní park České Švýcarsko
Předmět ochrany, slovní vymezení hranic a orientační grafické znázornění průběhu hranic Národního parku České Švýcarsko jsou uvedeny v příloze č. 1 k tomuto zákonu.
§ 15b
Krkonošský národní park
Předmět ochrany, slovní vymezení hranic a orientační grafické znázornění průběhu hranic Krkonošského národního parku a slovní vymezení hranic a orientační grafické znázornění průběhu hranic ochranného pásma Krkonošského národního parku jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu.
§ 15c
Národní park Podyjí
Předmět ochrany, slovní vymezení hranic a orientační grafické znázornění průběhu hranic Národního parku Podyjí a slovní vymezení hranic a orientační grafické znázornění průběhu hranic ochranného pásma Národního parku Podyjí jsou uvedeny v příloze č. 3 k tomuto zákonu.
§ 15d
Národní park Šumava
Předmět ochrany, slovní vymezení hranic a orientační grafické znázornění průběhu hranic Národního parku Šumava jsou uvedeny v příloze č. 4 k tomuto zákonu."
Argumentace navrhovatele
26. K vymezení národních parků a jejich založení navrhovatel zejména uvádí, že ustanovení § 15 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., představuje komplexní změnu pojetí národních parků v České republice. Za zásadní označil dvě změny: 1. že pro národní park postačuje převažující výskyt přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů (oproti dřívější "značné části"); 2. nově je definován dlouhodobý cíl ochrany národních parků - zachování nebo postupná obnova přirozených ekosystémů včetně zajištění nerušeného průběhu přírodních dějů v jejich přirozené dynamice na převažující ploše území národních parků a zachování nebo postupné zlepšování stavu ekosystémů, jejichž existence je podmíněna činností člověka, významných z hlediska biologické rozmanitosti, na zbývajícím území národních parků. Uvedené právní úpravě navrhovatel vytýká neurčitost - podle něj je vyloučena možnost výkladu jejího normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Jde v podstatě o generální klauzuli, kterou lze při interpretaci a aplikaci naplnit jakýmkoliv obsahem. Jednotlivé odstavce § 15 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., nejsou logicky provázány navzájem a ani s dalšími ustanoveními zákona o ochraně přírody a krajiny.
27. Ve vztahu k ustanovení § 15 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., navrhovatel namítá, že toto ustanovení dovoluje vyhlásit charakterizovaná území za národní parky, neobsahuje však interpretační vodítko, jakých lokalit se to týká. Není jasné, kdy bude naplněna hypotéza právní normy - splněna podmínka pro vyhlášení území za národní park. Uvedené ustanovení obsahuje neurčité pojmy ("rozsáhlost území", "typický reliéf území" či "typická geologická stavba území"), které dávají prostor pro svévoli. Každému by mělo být z uvedeného ustanovení zřejmé, jakému území "hrozí", že bude vyhlášeno za národní park, a budou tak omezena základní práva a právo na samosprávu, což však z tohoto ustanovení nelze seznat. Navrhovatel poukázal na judikaturu Ústavního soudu [např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 10/06 ze dne 13. 3. 2007 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)], podle které je v rozporu s ústavním pořádkem, je-li intenzita neurčitosti ustanovení zákona tak vysoká, že vylučuje možnost určení jejich normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Ustanovení § 15 odst. 1 je proto v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 101 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
28. K § 15 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., navrhovatel dále namítá neurčitost v něm uvedených právních pojmů, které právní řád České republiky neobjasňuje; z citovaného ustanovení lze dovodit cokoliv ohledně přípustného či nepřípustného využití národních parků. Ústava v čl. 99 člení Českou republiku na obce a kraje, členění území na národní parky však nezná a ani nepřipouští. Ustanovení zákona dává podklad k jakýmkoli zásahům státu do samosprávné působnosti obcí a krajů, jeho interpretací nelze vyloučit svévoli a bez ústavní opory je jím omezována samosprávná činnost obcí a krajů v rozporu s čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy. Rovněž navrhovatel poukázal na rozpor s § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť požadavek na zohlednění potřeb obyvatel a regionální a místní poměry nebyl naplněn. K § 15 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., navrhovatel namítá, že vytváří byrokraticky formulovanou konstrukci, podle níž mají být dlouhodobé cíle ochrany naplňovány posláním národních parků, které má navíc umožnit jejich využití v dalších směrech - formulace postrádá normativní obsah a lze ji vyložit jakkoliv.
29. Podle navrhovatele je požadavek zákonné formy pro vyhlášení národních parků a jejich ochranných území ve vztahu k dalším ustanovením zákona nelogicky navázaný. V § 15 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., je totiž uvedeno, jaká území lze vyhlásit za národní park, avšak z § 15 odst. 5 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., vyplývá, že se národní parky vyhlašují tímto zákonem. Zákonodárce novelou zákona vyhlásil čtyři národní parky i přesto, že nové podmínky pro vyhlášení nemohl aplikovat, protože nebyly platné ani účinné. Dále navrhovatel namítá, že při vyhlášení nového národního parku bude vždy "otevřeno" celé znění zákona o ochraně přírody a krajiny, což může vyústit v politické obchody a bude dán prostor tzv. přílepkům.
30. Podle ustanovení § 15a až 15d zákon o ochraně přírody a krajiny vyhlašuje jednotlivé národní parky s tím, že jejich zřizovací právní předpisy ruší v derogačních ustanoveních. Přechodná ustanovení se týkají jen Národního parku České Švýcarsko, u ostatních národních parků chybí. Není stanoveno nic o přechodu práv a povinností z pracovněprávních a majetkových vztahů ani o přechodu působností jednotlivých správ u ostatních národních parků. Uvedená ustanovení lze interpretovat tak, že zákonodárce národní parky ruší a opětovně vyhlašuje, k čemuž je však nutné dodržet zákonný postup podle § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny - umožnit dotčeným obcím a krajům participaci při vyhlášení národního parku. Zákonodárce se zřejmě snažil odstranit čtvrtstoletí trvající stav, ve kterém byly tři národní parky vyhlášeny pouze nařízením vlády, nikoliv zákonem, což lze obecně kvitovat, nicméně se tak stalo necitlivým způsobem. Zákonodárce neuvedl, jak bylo přihlédnuto k § 15 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., ani nebyl dodržen § 45h zákona o ochraně přírody a krajiny - provedení hodnocení důsledků koncepce nebo záměru vyhlášení národního parku na území z hlediska ovlivnitelnosti příznivého stavu předmětu ochrany nebo celistvosti evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti.
31. Ustanovení § 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., se týká Národního parku Šumava a odkazuje na přílohu č. 4 zákona, ve které je uveden předmět ochrany, slovní vymezení hranic a orientační grafické znázornění průběhu hranic národního parku. Uvedený národní park byl vymezen bez bližšího zapojení dotčených obcí a krajů a zohlednění jejich zájmů. Národní park Šumava je s rozlohou 68 000 hektarů největším národním parkem, ochranné pásmo tvoří plocha Chráněné krajinné oblasti Šumava s rozlohou 99 000 hektarů a na území národního parku se nachází 23 měst a obcí. Navrhovatel namítá, že není možné zjistit, zda byly v případě Národního parku Šumava naplněny požadavky podle § 15 zákona. Zákon nikde nevymezuje, co se rozumí předmětem ochrany, což je však otázka klíčová, neboť s tímto pojmem zákon operuje např. u výjimek ze zákazu činnosti, čímž jsou omezena práva a svobody osob na území národního parku. Orgány ochrany přírody a krajiny tak mohou vykládat vymezení předmětu ochrany libovolně, a proto je v rozporu s čl. 79 odst. 1 Ústavy.
Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení
32. K části ústavní stížnosti týkající se vymezení národních parků a jejich vyhlášení se relevantně vyjádřila pouze vláda a prezident republiky. Vláda je přesvědčena, že novela nezasáhla do ústavně zaručených práv a svobod dotčených obcí a krajů. V této souvislosti poukázala na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 týkající se přípustných omezení a pokynů pro působení územní samosprávy. Vláda zdůraznila význam role obcí a krajů jako partnerů správ národních parků a mj. i to, že jejich zástupci jsou ze zákona členy rad národních parků, obcím je rovněž přiznáváno postavení dotčeného orgánu podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, při projednávání návrhu opatření obecné povahy a postavení vlastníků dotčených pozemků, s čímž souvisí i možnost uplatňovat stanoviska, námitky či připomínky. Obce jsou rovněž podle § 71 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., účastníky všech správních řízení vedených na území národního parku správou národního parku (jde např. o řízení o povolení výjimek ze zákazů v národním parku).
33. Vláda nesouhlasí s argumentací navrhovatele týkající se neurčitosti pojmů a absence normativního obsahu právní úpravy. Do zákona o ochraně přírody a krajiny je začleněna řada pojmů z přírodovědeckých oborů, a to i pojmů právně neurčitých, jejichž obsah a význam nelze detailně vymezit, a jejich aplikace bude záviset na odborném posouzení v každém individuálním případu, jako je tomu i v právních řádech mnoha evropských států. Území se statusem národního parku má být chráněno jako kategorie ochrany přírody, všechna omezení činností na území národního parku musí vycházet z konkrétních nástrojů ochrany národního parku (základní a bližší ochranné podmínky, činnosti vázané na souhlas v ochranném pásmu národního parku aj.). Námitku týkající se neexistence ústavního základu pro dělení území České republiky na národní parky považuje vláda za nesrozumitelnou, neboť podle Ústavy se území České republiky člení na obce a kraje, kterým náleží právo na samosprávu, což nijak nelimituje možnost na jejich území vyhlásit oblasti se specifickým režimem, je-li zákonem tato možnost ve veřejném zájmu zakotvena. Navíc podle čl. 101 odst. 4 Ústavy lze zasahovat do činnosti územních samosprávných celků ze strany státu, vyžaduje-li to ochrana zákona a je-li zásah realizován způsobem stanoveným zákonem. Požadavek § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny na zohlednění hospodářských, sociálních a kulturních potřeb obyvatel a regionálních a místních poměrů je promítnut do všech institutů zákona; definice dlouhodobých cílů ochrany národních parků sleduje legitimní prioritní zájem ochrany unikátní přírody v národních parcích a promítá se do dalších ustanovení zákona.