Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň (soudce zpravodaj), Vlasta Formánková, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 23. dubna 2008sp. zn. Pl. ÚS 2/08ve věci návrhu 1. skupiny 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem Mgr. Michalem Haškem, 2. skupiny 43 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem, a 3. skupiny 19 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení části patnácté (změna zákona o státní sociální podpoře), části šestnácté (změna zákona o pomoci v hmotné nouzi), části sedmnácté (změna zákona o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení), části osmnácté (změna zákona o sociálních službách), části devatenácté (změna zákona o nemocenském pojištění zaměstnanců), části dvacáté (změna zákona o nemocenské péči v ozbrojených silách), části dvacáté první (změna zákona o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění), části dvacáté druhé (změna zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení), části dvacáté čtvrté (změna zákona o důchodovém pojištění), části dvacáté páté (změna zákona o nemocenském pojištění), části dvacáté šesté (změna zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o nemocenském pojištění), části dvacáté sedmé (změna zákoníku práce), části dvacáté osmé (změna zákona o vojácích z povolání), části dvacáté deváté (změna zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů), části třicáté (změna zákona o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu), části třicáté první (změna zákona o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců), části třicáté druhé (změna zákona o obcích), části třicáté třetí (změna zákona o krajích), části třicáté čtvrté (změna zákona o hlavním městě Praze), části třicáté páté (změna služebního zákona), části třicáté šesté (změna zákona o zaměstnanosti), části třicáté sedmé (příspěvek na zvýšené životní náklady), části třicáté osmé (změna zákona č. 585/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, zákon č. 189/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o nemocenském pojištění, zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, zákon č. 264/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákoníku práce, zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 165/2006 Sb., a zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů), části třicáté deváté (změna zákona o vysokých školách) a části čtyřicáté čtvrté (změna zákona o elektronických komunikacích) zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, respektive návrhu na zrušení jednotlivých ustanovení zde uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, za účasti A) Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a B) Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a C) skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem, a D) skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky jako vedlejších účastníků řízení, (nález byl vyhlášen pod č. 166/2008 Sb.).
I. Dnem 30. 6. 2008 se v zákoně č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 15 odst. 1 věty první zrušují slova: „, trvá-li pracovní neschopnost déle než 3 kalendářní dny“. V ustanovení § 15 odst. 3 věty první téhož zákona se zrušuje slovo „čtvrtého“. Rovněž se zrušuje i věta druhá § 16 téhož zákona ve znění: „Nemocenské podle věty první se poskytuje od čtvrtého kalendářního dne karantény.“.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení
1. Návrhem, podaným Ústavnímu soudu dne 22. října 2007, skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem, navrhla podle článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále též jen „Ústava“) a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o Ústavním soudu“) zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, (dále též „zákon“), popřípadě jeho jednotlivých v návrhu blíže označených ustanovení. Kromě toho tato skupina 67 navrhovatelů týmž návrhem navrhla zrušení některých v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení zákonů novelizovaných zákonem č. 261/2007 Sb.
2. Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2008 č. j.Pl. ÚS 24/07-147byly vyloučeny k samostatnému řízení návrhy na zrušení těch částí zákona č. 261/2007 Sb., které se týkají obsahově samostatné problematiky financování zdravotní péče z veřejného zdravotního pojištění (Pl. ÚS 1/08), a návrhy na zrušení částí týkajících se obsahově samostatné problematiky sociálního zabezpečení (Pl. ÚS 2/08.)
3. Pod spisovou značkou Pl. ÚS 24/07 zůstalo řízení o zbývající části návrhů, které skončilo dne 31. ledna 2008 zamítavým nálezem pléna Ústavního soudu (viz dále).
II.
Účastenství a vedlejší účastenství
4. Navrhovatelem v tomto řízení je skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti. Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky tohoto řízení také 1. Poslanecká sněmovna a 2. Senát Parlamentu České republiky.
5. Návrhem, doručeným Ústavnímu soudu dne 19. listopadu 2007, navrhla zrušení zákona č. 261/2007 Sb., popřípadě jeho jednotlivých blíže označených ustanovení rovněž skupina 43 poslanců, zastoupená poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem. Tento návrh Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 23. 11. 2007sp. zn. Pl. ÚS 28/07podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu z důvodu překážky litispendence. Skupina 43 poslanců se tak stala podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vedlejším účastníkem tohoto řízení o návrhu skupiny 67 poslanců.
6. Dalším návrhem, doručeným Ústavnímu soudu dne 7. 12. 2007, navrhla zrušení označených částí zákona č. 261/2007 Sb. rovněž skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky. Tento návrh Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 12. 12. 2007sp. zn. Pl. ÚS 29/07podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu z důvodu překážky již dříve zahájeného řízení. Tato skupina 19 senátorů se poté stala podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vedlejším účastníkem tohoto řízení. Vedlejší účastníci řízení před Ústavním soudem mají stejná práva a povinnosti jako jeho účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
III.
7. Pokud jde o argumentaci navrhovatelů a vedlejších účastníků zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb. jako celku, nelze než odkázat na závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. ledna 2008 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 48, nález č. 26, vyhlášen pod č. 88/2008 Sb.).
III./a
Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky
8. Skupina 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem (dále též „navrhovatelé“), navrhla zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb. mj. z důvodů, kterými se podrobně zabýval již zmíněný nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/07. Pro případ, že by tomuto návrhu nebylo vyhověno, tato skupina navrhovatelů alternativně navrhla zrušení části patnácté až dvacáté druhé, dvacáté čtvrté až třicáté deváté a části čtyřicáté čtvrté zákona, zejména proto, že tyto části obsahově, teleologicky ani formálně nesouvisí s daňovými změnami, snižováním a rušením některých daní a zvyšováním či zaváděním jiných daní. Přijetí zmíněných částí zákona mělo být provedeno formou zvláštního zákona. Jedná se totiž o změny v sociálních dávkách a v procesním právu sociálního zabezpečení. Tato rozsáhlá proměna celého systému sociálního zabezpečení měla být provedena v odděleném zákoně či spíše ve více zákonech. Právo sociálního zabezpečení je právním odvětvím odlišným od práva finančního a jejich propojení v téže zákonné předloze dává smysl snad jen u právní úpravy daní z příjmů a pojistného na sociální zabezpečení (část dvacátá třetí), jejíž zrušení proto navrženo není. Zahrnutí zmíněných částí do zákona č. 261/2007 Sb. tak odporuje čl. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 6, čl. 15 odst. l a čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky.
9. Změny v pracovním právu a v odměňování ve veřejné sféře (část dvacátá sedmá až třicátá šestá) rovněž velmi málo souvisí s daňovými změnami. To se týká zejména odměňování vojáků z povolání, příslušníků bezpečnostních sborů, ústavních činitelů a zastupitelů (krajů, obcí a hl. m. Prahy). I tyto změny vyžadují z důvodů předvídatelnosti práva a demokratické legitimity tvorby práva úpravu ve zvláštním zákoně.
10. Ještě méně legitimní jsou změny v zákoníku práce, které se týkají vztahu mezi dvěma soukromými osobami, tj. zaměstnavatelem a zaměstnancem. Zvláště excesivní je v tomto směru doplnění obsahu potvrzení o zaměstnání podle § 313 zákoníku práce v části dvacáté sedmé čl. XLI bodu 7.
11. Řada napadených částí tohoto zákona se do něj dostala cestou pozměňovacích návrhů. Jedná se o část dvacátou druhou čl. XXXV body 1, 2 a 12, část dvacátou čtvrtou čl. XXXVIII body 1, 2, 3 a 5. Např. pokus nahradit právní úpravu započítávání doby péče o dítě pro účely důchodového pojištění [v důsledku nálezu Ústavního soudu č. 405/2006 Sb. – pozn. red.: nálezsp. zn. Pl. ÚS 42/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 41, nález č. 112] je správný, ale nemělo se tak stát „přilepením“ této nové právní úpravy k zákonu, který se problematiky započítávání dob pro účely důchodového pojištění vůbec netýká. Navrhovatelé poukázali zejména na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06, Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 30, vyhlášený pod č. 37/2007 Sb., bod 73).
III./b
Argumentace skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky
12. Tato skupina navrhovatelů zdůraznila, že svým návrhem nezpochybňuje obsahový soulad napadeného zákona s ústavním pořádkem, nýbrž toliko způsob jeho schválení, který považuje za protiústavní. V této souvislosti bylo poukázáno zejména na nálezysp. zn. Pl. ÚS 33/97(Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 5/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117, vyhlášen pod č. 476/2002 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 77/06(viz výše). Problém tohoto zákona vidí v tom, že se jedná o balík mnoha novelizací zákonů v jednom zákoně, čímž došlo ke snížení jeho přehlednosti. Ve druhém čtení poslanec a předseda vlády M. Topolánek předložil velmi obsáhlý pozměňovací návrh, který přinesl v řadě částí zmíněného zákona nežádoucí „přílepky“. Derogační návrh skupiny 19 senátorů ve svém petitu neobsahuje žádnou z těch částí zmíněného zákona, který je předmětem tohoto řízení.
III./c
Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky
13. Návrh skupiny 43 poslanců rovněž obsahoval (stejně jako v případě návrhu skupiny 69 poslanců) požadavek na zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb. pro ústavněprávní vady legislativního procesu. Argumentace této skupiny navrhovatelů je z velké části stejná jako argumentace skupiny 67 poslanců. Zákon považují za soubor dílčích úprav, představujících jednak novely několika desítek zákonů, jednak úpravy, které by obstály jako samostatné zákony. Za tzv. „přílepky“ pokládají změnu právní úpravy téměř všech sociálních systémů apod.
14. Petit návrhu této skupiny navrhovatelů obsahuje návrh na zrušení části šestnácté zákona č. 261/2007 Sb., tj. části měnící zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. Nesouhlasí s body 18 a 19, jejichž účelem je zajistit, aby u osob pobírajících dávky pomoci v hmotné nouzi, které nejsou výdělečně činné po dobu delší než 12 měsíců, se při stanovení výše dávky vycházelo pouze z částky existenčního minima s tím, že zvýšení částky živobytí se na tyto osoby vztahovat nebude. Z této zpřísňující úpravy mají být zároveň vyloučeny osoby starší 55 let, osoby částečně invalidní a osoby pečující o dítě mladší 12 let. Bodem 24 byl pak zrušen stávající § 31 zákona č. 111/2006 Sb., zužující okruh osob, u nichž dochází ke zvýšení částky živobytí o 600 Kč při dlouhodobém setrvání ve stavu hmotné nouze.
15. Podle navrhovatelů jde o kvalitu záchranné sociální sítě a o přežití hendikepovaných uchazečů o zaměstnání. Zákon č. 261/2007 Sb. přináší zásadní systémové změny v této oblasti jen krátce poté, co nabyl účinnosti zákon č. 111/2006 Sb., spočívající v tom, že úřadům práce a pověřeným obecním úřadům byla odejmuta kompetence rozhodovat o navýšení částek k živobytí o 600 Kč měsíčně u dlouhodobě nezaměstnaných ve stadiu hmotné nouze. Dosavadní úprava tak byla nahrazena taxativním určením osob, které ze zákona na zmíněné navýšení nedosáhnou, a zákon tak vkládá kvalitu života dotčených subjektů do subjektivního rozhodování úředníků. Navrhovatelé vidí závažný problém v tom, že skupina osob, které bude obligatorně navýšena částka k živobytí o 600 Kč, není kompletní, protože zákon nepamatuje např. na skupinu uchazečů o zaměstnání starších 50 let. Kromě invalidních občanů by tedy měli mít nárok na automatické navýšení živobytí o 600 Kč i dlouhodobě nezaměstnaní „padesátníci“ ve stavu hmotné nouze.
16. Za princip jsoucí v rozporu se smyslem záchranné sociální sítě a nabourávající solidárnost mezi lidmi považují navrhovatelé novou úpravu § 39 odst. 2 písm. a) zákona o zaměstnanosti, která navrhuje vázat přiznání dávek v nezaměstnanosti na vlastní odpovědnost zaměstnance uchovat si svůj zaměstnanecký poměr. Jedná se o zásah státu do vztahu mezi zaměstnavatelem a zaměstnaným. Zákon mění podmínky pojištění v nezaměstnanosti, sazbu pojistného zachovává, ale rozsah pojistného plnění zužuje pouze na případy nezaměstnanosti z organizačních důvodů či na případy rozvázání pracovního poměru dohodou nebo běžnou výpovědí podanou zaměstnancem. V případě okamžitého zrušení pracovního poměru zaměstnavatelem z důvodu porušení pracovních povinností zvlášť hrubým způsobem nebo z důvodu permanentního porušování pracovní kázně po dobu šesti měsíců pojistný princip platit nemá a zaměstnanec, přestože poctivě platil pojistné, by v případě nezaměstnanosti pojistné plnění neobdržel. Zaměstnavatel tak dostává do rukou významný nástroj, který zásadním způsobem mění poměr sil na trhu práce, zlevňuje pracovní sílu a vychází jednostranně vstříc zaměstnavatelům.
17. Tato skupina navrhovatelů rovněž navrhla zrušit část devatenáctou, kterou se mění zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců. Předmětem úpravy je tak zákon, který byl zrušen zákonem č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, jehož účinnost je ale až od 1. ledna 2009. Zmíněná část devatenáctá (bod 3 a násl.) přinesla odložení poskytování nemocenského, které se nebude poskytovat po dobu prvních tří kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti či nařízené karantény. S tím nelze souhlasit, protože systém nemocenského pojištění je založen na pojistném principu, který má sloužit k ochraně při pojistné události, jíž je v tomto případě nemoc. Tento systém byl nastaven lépe už v zákonech na počátku minulého století. V ustanovení § 6 zákona č. 689/1920 Sb., kterým se mění některá ustanovení zákonů o pojištění dělníků pro případ nemoci, bylo totiž stanoveno, že pokud trvá nemoc déle tří dnů a je-li nemocný neschopen výdělku, náleží mu ode dne onemocnění v zákoně uvedené denní nemocenské. Novou úpravou tak došlo k porušení práva pojištěnců, a systém nemocenského pojištění tak jen supluje zdroje ke krytí deficitu státního rozpočtu.
18. K bodu 10 stejné části, měnícímu výpočet denního vyměřovacího základu pro stanovení nemocenského a podpory při ošetřování člena rodiny, k bodu 14, snižujícímu procentní sazbu pro stanovení podpory při ošetřování člena rodiny z dosavadních 69 % na 60 %, tj. na úroveň nemocenského do 30. kalendářního dne pracovní neschopnosti, k bodu 17, blokujícímu valorizaci částek stanovených pro uplatňování redukčních hranic při výpočtu denního vyměřovacího základu, ze kterého se stanoví výše peněžitých dávek nemocenského pojištění, a k bodům 19 a 20 tato skupina navrhovatelů uvedla, že tato úprava bude znamenat snížení úrovně zabezpečení zaměstnanců, kteří jsou v důsledku přechodné pracovní neschopnosti odkázáni na nemocenské dávky. Současně se oslabuje pojistný princip nemocenského pojištění. Dopady se mohou výrazně projevit ve zhoršování zdravotního stavu populace přecházením a zatajováním nemocí, včetně infekčních.
19. Tato skupina navrhovatelů navrhla i zrušení části dvacáté první, měnící zákon č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších předpisů, v bodech 4 až 6, kterými se ruší poskytování peněžité pomoci v mateřství osamělým ženám, a v bodech 7 až 9, rušících nárok na peněžitou pomoc v mateřství u uchazečů o zaměstnání. Závažným dopadem všech uvedených úprav je, že nízkopříjmové skupiny obyvatelstva se dostanou do situace, kdy budou mít omezený přístup k veřejným službám a k lékařskému ošetření, což se bude týkat zejména rodin s více malými dětmi, kde bude žena na mateřské dovolené. Zmíněná nová úprava tak odnímá pomoc lidem, kterým je stát povinen poskytnout odpovídající hmotnou podporu, protože oni sami to nedokáží. Tím je popírána úcta k lidským právům, garantovaná v preambuli Ústavy. Zákonem byly také popřeny principy chránící legitimní očekávání nároku, který již byl přiznán právním aktem a je dostatečně individualizovaný na základě právní úpravy. V této souvislosti navrhovatelé odkázali na nálezysp. zn. Pl. ÚS 50/04(Sbírka rozhodnutí, svazek 40, nález č. 50, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.) asp. zn. IV. ÚS 167/05(Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 94). Při jakékoli změně regulace musí zákonodárce brát v úvahu dosavadní právní stav a změny provádět jen citlivě a v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace.
20. Podle této skupiny navrhovatelů tak rovněž došlo k porušení čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.), kde se výslovně stanoví, že užívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu.
IV.
Vyjádření účastníků řízení
21. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
IV./a
Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
22. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 30. 11. 2007, podepsaném předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem, zrekapitulovala námitky navrhovatelů a vyslovila s nimi nesouhlas. Vyjádření neobsahuje žádné konkrétní stanovisko k otázkám, které jsou předmětem řízení v této věci, a závěrem se konstatuje, že Poslanecká sněmovna jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem.
IV./b
Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
23. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou MUDr. Přemyslem Sobotkou, ve vyjádření ze dne 28. 11. 2007 popsal zejména proceduru posouzení zákona č. 261/2007 Sb. Senátem. V jeho plénu neproběhla „klasická“ rozprava podle jednacího řádu Senátu. Před hlasováním o návrhu, aby se Senát návrhem zákona nezabýval, někteří funkcionáři Senátu a předsedové klubů využili svého práva na tzv. přednostní udělení slova (§ 69 zákona o jednacím řádu Senátu). Senát tím, že usnesením č. 192 ze dne 19. 9. 2007 většinově schválil návrh vyjadřující vůli návrhem zákona se nezabývat, jednal v přesvědčení, že tato norma je v souladu s Ústavou a s Listinou. Ačkoliv zákon „… na první pohled může připomínat soubor spolu nesouvisejících samostatných dílčích právních úprav shrnutých jen do jednoho komplexního zákona“, přesto „... obsahuje nosnou jednotící ideu … stabilizace veřejných rozpočtů“. Analogický postup není v českém legislativním procesu novinkou, stejně bylo postupováno též např. při zřizování krajů (zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů) nebo při ukončování činnosti okresních úřadů (zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů). Prizmatem jednotící ideje návrhu zákona Senát akceptoval i komplex pozměňovacích návrhů (poslanců Topolánka, Tluchoře a Rovana) přijatých Poslaneckou sněmovnou. V závěru Senát konstatoval, že je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost přijatého zákona a s konečnou platností rozhodl.
V.
Repliky navrhovatelů k vyjádření
24. Navrhovatelé – skupina 67 poslanců – zaslali dne 18. 12. 2007 k vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu svou nesouhlasnou repliku. Její podstatou bylo konstatování, že účastníky řízení před Ústavním soudem jsou komory Parlamentu, nikoli jejich předsedové. Ti jen zastupují komoru navenek a nejsou oprávněni samostatně tvořit její vůli. Mohou pouze tuto vůli, vytvořenou podle pravidel stanovených Ústavou a zákonem, navenek sdělovat či projevovat. Pokud předseda komory Parlamentu nepředloží návrh vyjádření jako účastníka řízení ke schválení komoře, může Ústavnímu soudu z titulu své funkce sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona.
VI.
Popis legislativní procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb.
25. Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, připojených příloh a z dokumentů dostupných elektronickou cestou v digitální knihovně na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky na www.psp.cz a www.senat.cz, Ústavní soud zjistil, že vláda České republiky předložila Poslanecké sněmovně vládní návrh zákona dne 24. 5. 2007 (tisk 222/0). Návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 5. 2007. Organizační výbor Poslanecké sněmovny projednání návrhu zákona doporučil dne 24. 5. 2007. Určil zpravodaje Mgr. Bohuslava Sobotku a navrhl přikázat návrh k projednání třem výborům: 1. výboru pro zdravotnictví, 2. výboru pro sociální politiku, 3. rozpočtovému výboru. První čtení proběhlo ve dnech 6. a 7. června 2007 na 15. schůzi sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání shora uvedeným výborům (usnesení č. 335). Sněmovní výbor pro zdravotnictví projednal návrh zákona dne 20. června 2007, nepřijal žádné usnesení. Výbor pro sociální politiku projednal návrh zákona dne 2. 7. 2007 a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout. Rozpočtový výbor projednal návrh zákona dne 8. 8. 2007 a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout.
26. Druhým čtením ve sněmovně prošel návrh zákona v obecné a podrobné rozpravě ve dnech 14. a 15. srpna 2007 na 18. schůzi. Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 222/3, který byl rozeslán 16. 8. 2007. Třetí čtení ve sněmovně proběhlo 21. 8. 2007 na 18. schůzi. Návrh zákona byl schválen, z přítomných 200 poslanců hlasovalo pro přijetí 101 poslanců, 99 hlasů bylo proti. Poslanecká sněmovna postoupila dne 31. 8. 2007 návrh zákona Senátu jako tisk 106/0. Senát zařadil tisk na svou 8. schůzi a projednal jej dne 19. 9. 2007. Usnesením č. 192 Senát vyjádřil svou vůli návrhem zákona se nezabývat. Zákon byl doručen prezidentovi republiky dne 25. 9. 2007, prezident jej podepsal dne 5. 10. 2007 a zákon byl vyhlášen dne 16. 10. 2007 ve Sbírce zákonů v částce 85 pod číslem 261/2007 Sb.
VII.
Ústní jednání před Ústavním soudem
27. Při ústním jednání pléna Ústavního soudu, konaném dne 23. dubna 2008, zástupci navrhovatelů v podstatě zopakovali argumenty, které již uvedli v návrzích na zrušení napadené právní úpravy. Další účastníci řízení stručně odkázali na svá vyjádření, která Ústavnímu soudu poskytli. Návrhu JUDr. V. Filipa na doplnění dokazování svědeckým výslechem poslance Ludvíka Hovorky o okolnostech nátlaku na poslance při projednávání zmíněného zákona v Poslanecké sněmovně plénum Ústavního soudu nevyhovělo s odkazem na článek 26 Ústavy České republiky.
VIII.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
28. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud v rámci řízení o kontrole norem přezkoumává soulad zákona s ústavním pořádkem ze tří základních hledisek. Prvním je kompetence orgánu, který napadený zákon vydal, druhým je procedura, kterou byl zákon vydán, a třetím je jeho vlastní obsah, tj. jeho obsahový soulad s ústavním pořádkem. Tím je tedy dána logická posloupnost přezkumu. Při posuzování ústavnosti napadeného zákona Ústavní soud akceptoval procesní námitku navrhovatele, podle níž předsedové komor Parlamentu nejsou oprávněni samostatně tvořit vůli komory. Ve svém vyjádření z pozice účastníka řízení jsou oprávněni jménem příslušné komory sdělit Ústavnímu soudu jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení napadeného zákona a polemika s návrhem na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není již vyjádřením komory, nýbrž osobním názorem jejího předsedy.
29. Předmětem přezkumu v rozhodované věci je ústavnost shora označených částí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů č. 261/2007 Sb. Kompetence Parlamentu České republiky, který tento zákon přijal, a ústavnost procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb. vyřešil nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (viz výše).
30. Návrh na zrušení jednotlivých částí zákona č. 261/2007 Sb., který je předmětem tohoto řízení, se opírá v první řadě o námitky dopadající na tvrzené porušení ústavnosti přijímání předmětného zákona jako celku. Zde nelze než opět odkázat na závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07. Totéž lze vztáhnout i na procedurální pochybení vztahující se k jednotlivým částem zmíněného zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, která jsou navrhovatelem a vedlejšími účastníky spatřována v absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem navrhovaného zákona a v překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím čtení při jeho přijímání.
IX.
K námitce nekonzistentnosti zákona
31. Jak bylo konstatováno v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07, je zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, z hlediska legislativně-technického zákonem smíšeným. Obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52). Jinými slovy vyjádřeno, jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou zákonnou úpravou. Jak tedy vyplývá z již citovaného nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07, úprava sociálního systému provedená zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, má obsahovou vazbu na oblast veřejných rozpočtů. Nejedná se tedy ze strany Parlamentu České republiky o extrémní systémovou svévoli, která by zakládala ve vztahu k této části derogační důvod pro porušení principů materiálního právního státu a parlamentní demokracie.
X.
K námitkám absence úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem zákona a překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona
32. Ve vztahu k následujícím ustanovením zákona č. 261/2007 Sb. navrhovatelé namítají absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s obsahem návrhu samotného zákona u shora označených částí. I tyto otázky lze pokládat za vyřešené nálezem ze dne 31. 1. 2008sp. zn. Pl. ÚS 24/07.
XI.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem
33. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu [nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/96(Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.), usnesenísp. zn. Pl. ÚS 25/2000(Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č. 27), nálezysp. zn. Pl. ÚS 21/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 33/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.)], a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely [viz nálezysp. zn. Pl. ÚS 5/02(viz výše),sp. zn. Pl. ÚS 7/03(Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.)].
34. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování rozporu zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení s ústavním pořádkem je vázán pouze petitem, a nikoli jeho odůvodněním [nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/93(Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.) a další]. Brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pak pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označit zákon (příp. jeho jednotlivá ustanovení) navržený ke zrušení, nýbrž je nezbytné uvést i důvod namítané protiústavnosti. Neunese-li navrhovatel v řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/03– viz výše). Důsledky uvedeného závěru dopadají na ty části petitu, v nichž se skupina 67 poslanců domáhá zrušení části patnácté až dvacáté druhé, dvacáté čtvrté až třicáté deváté a části čtyřicáté čtvrté zákona. Kromě námitek procedurálních nebyly vůči těmto částem zákona ze strany této skupiny navrhovatelů (tj. skupiny 67 poslanců) vzneseny žádné obsahové (materiální) výtky.
35. Pouze skupina 43 poslanců Parlamentu České republiky (vedlejší účastník v této věci) v petitu navrhla zrušení některých částí zákona a v tomto směru přinesla i řadu argumentů – viz odstavec III./c shora. To znamená, že Ústavní soud se mohl meritorně zabývat jen těmi částmi zákona, které navrhla zrušit právě tato skupina navrhovatelů.
36. V zájmu přehledu o celé věci lze konstatovat, že předmět řízení vymezený návrhem skupiny 67 poslanců na zrušení shora označených částí zákona č. 261/2007 Sb. se týká níže uvedených oblastí, které se dají rozdělit do 4 skupin:
A. Změny v podmínkách nároku a výši některých dávek sociálního zabezpečení
B. Související změny vymezení a doplnění některých pojmů a kategorií
C. Kompetenční změny příslušných orgánů a změny v řízení o dávkách sociálního zabezpečení a nemocenského pojištění
D. Související technické změny a úpravy
Změny v některých dávkách sociálního zabezpečení, ve způsobu jejich stanovení a v podmínkách nároku na tyto dávky.
Zákon č. 261/2007 Sb. přinesl změny v těchto oblastech:
37. V oblasti dávek státní sociální podpory (změna zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, čl. XXIII zákona č. 261/2007 Sb. – část patnáctá) došlo ke změně kritérií při určení některých druhů příjmů, z nichž se určuje tzv. rozhodný příjem pro přiznání dávek poskytovaných v závislosti na výši příjmu; dále došlo ke zrušení příspěvku na školní pomůcky a ke změnám v podmínkách nároku, způsobu stanovení a snížení přídavku na dítě, sociálního příplatku, rodičovského příspěvku, příspěvku při převzetí dítěte do pěstounské péče, porodného a pohřebného (body 1–12, 14–19).
38. U dávek pomoci v hmotné nouzi (změna zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, čl. XXV zákona č. 261/2007 Sb. – část šestnáctá) byla nově stanovena částka živobytí u osob, které nejsou zaměstnané nebo jinak výdělečně činné nepřetržitě po dobu delší než 12 měsíců částkou existenčního minima s tím, že těmto osobám nenáleží zvýšení částky živobytí podle § 25 až 30 zákona č. 111/2006 Sb. Z tohoto ustanovení jsou vyjmuty osoby, které dosáhly věku nejméně 55 let, osoby se zdravotním postižením podle § 67 odst. 2 písm. b) zákona o zaměstnanosti nebo rodiče osobně pečující o dítě ve věku do 12 let (body 18 a 19). Zákonem č. 261/2007 Sb. byl zrušen § 31 zákona o pomoci v hmotné nouzi, který upravoval možnost zvýšení částky živobytí při dlouhodobém setrvání ve stavu hmotné nouze. Jednalo se o částku 600 Kč u osoby, která je podle vyjádření úřadu práce osobou, která vyžaduje zvýšenou péči při zprostředkování zaměstnání, po roce nepřetržitého vedení v evidenci uchazečů a po roce současného pobírání příspěvku na živobytí (bod 24). Novou právní úpravou došlo i k úpravě podmínek nároku na doplatek na bydlení a k nové specifikaci odůvodněných nákladů na bydlení (body 25 a 30).
39. V oblasti poskytování sociálních služeb (změna zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, čl. XXVIII zákona č. 261/2007 Sb. – část osmnáctá) byla zrušena hlava III, upravující zvyšování příspěvku na péči poskytovaného osobám závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem zajištění potřebné pomoci nařízením vlády (bod 1). Novou úpravou došlo ke změně některých podmínek pro vyplácení tohoto příspěvku (bod 4), změně u některých typů sociálních služeb poskytovaných bez úhrady, změnám ve výši úhrady za ubytování a stravu v některých zařízeních sociálních služeb (body 24, 27, 29 a 32) a ke zrušení hlavy X, která upravovala posuzování neodůvodnitelné zátěže systému v případech, kdy o poskytnutí příspěvku na základě zákona o sociálních službách požádal za stanovených podmínek občan členského státu Evropské unie (bod 20).
40. U poskytování peněžité pomoci v mateřství (změna zákona č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, čl. XXXIII zákona č. 261/2007 Sb. – část dvacátá první) došlo ke zrušení poskytování peněžité pomoci v mateřství i po vyčerpání zákonem stanovené doby v případě osamělých žen (bod 4). Dále bylo zrušeno poskytování peněžité pomoci v mateřství občanům, kteří jsou vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání (bod 7).
41. V oblasti nemocenského pojištění zaměstnanců (zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, čl. XXIX zákona č. 261/2007 Sb. – část devatenáctá) došlo především ke změně v poskytování nemocenského, které podle nové právní úpravy náleží zaměstnanci v případě, pokud pracovní neschopnost trvá déle než tři dny. Nemocenské se poskytuje až od čtvrtého kalendářního dne pracovní neschopnosti, na rozdíl od předchozí právní úpravy, která přiznávala poskytování nemocenského od prvního kalendářního dne pracovní neschopnosti. Stejná úprava se týká karantény nařízené podle zvláštního právního předpisu (body 3–6). Zákon č. 261/2007 Sb. nově upravil výši nemocenského tak, že oproti původní úpravě výše nemocenského, která činila za kalendářní den 69 % denního vyměřovacího základu s tím, že první tři dny pracovní neschopnosti nebo karantény činila 25 % denního vyměřovacího základu, stanovil rozdílnou výši nemocenského, odstupňovanou podle doby trvání pracovní neschopnosti nebo karantény. Výše nemocenského za kalendářní den tak nově činí 60 % denního vyměřovacího základu do 30. kalendářního dne pracovní neschopnosti nebo karantény, 66 % od 31. do 60. kalendářního dne a 72 % od 61. kalendářního dne pracovní neschopnosti nebo karantény (bod 7).