Tyto pojmy pak blíže definuje jednak § 2 zákona o potravinách, jednak nařízení EU o potravinovém právu. Dále je třeba přihlédnout k tomu, že o těchto závadách bude pořízen protokol dozorového orgánu podle zákona o potravinách, který omezí na základě svého kontrolního zjištění volné uvádění takových potravin do oběhu (na trh).
62. Navrhovatelka přitom nezpochybňuje to, že nejsou bezpečné, nýbrž to, že se jich má provozovatel potravinářského podniku povinnost zbavit shora uvedeným postupem podle § 11 odst. 2 zákona o potravinách pod hrozbou sankce podle § 17 odst. 2 písm. j) a § 17f písm. c) zákona o potravinách, což označuje za vyvlastnění, in eventum za neústavně uloženou naturální daň. Neodpovídá však na související otázku, co a s jakými náklady pro sebe i pro životní prostředí takový provozovatel má s nimi učinit a jaký celospolečenský dopad by takové faktické "plýtvání" mělo (a má) nejen v rámci České republiky, nýbrž i EU, popř. v celosvětovém měřítku, a co naopak jejich další využití může v tomto směru přinést.
63. Všechny tyto kategorie potravin je provozovatel potravinářského podniku povinen podle § 3 odst. 1 písm. q) zákona o potravinách neprodleně vyřadit z uvádění na trh (viz k tomu též čl. 14 nařízení EU o potravinovém právu). I zde je opět třeba uvést, že pojem "uvádění na trh" má v kontextu zákona o potravinách zvláštní význam a posuzovanou problematiku je třeba vykládat tak, jak to stanoví čl. 3 bod 8 nařízení EU o potravinovém právu. Ústavní soud zdůrazňuje, že v tomto případě jde o přímo použitelný předpis unijního práva, nikoli jen o požadavek eurokonformního výkladu vnitrostátního práva. Nejde tak o situaci, ve které existuje několik možností výkladu, z nichž jen některé vedou k dosažení závazku, který převzala Česká republika v souvislosti se svým členstvím v EU, v níž je nutno volit eurokonformní výklad podporující realizaci závazku, nikoli výklad, který realizaci znemožňuje [viz nález ze dne 3. 5. 2006sp. zn. Pl. ÚS 66/04(N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.)].
64. Významné pro posuzovanou věc je proto uvedené nařízení EU o potravinovém právu v části, ve které definuje pojem "uvádění na trh", neboť pouze v tomto kontextu dochází k navrhovatelkou tvrzenému zásahu do vlastnického práva. Uváděním na trh se v něm rozumí "držení potravin nebo krmiv za účelem prodeje, včetně nabízení k prodeji nebo jakékoli jiné formy převodu, zdarma nebo za úplatu, jakož i prodej, distribuce a další formy převodu jako takové". Z toho plyne, že vyřazení z uvádění na trh [uložené jako povinnost podle § 3 odst. 1 písm. q) zákona o potravinách] má zcela zásadní dopad na další nakládání vlastníka s těmito potravinami (i to, jakou mají pro něj hodnotu - viz shora sub 53). Tento aspekt však navrhovatelka rovněž zcela pomíjí, ačkoli odtud se právě odvíjí konstrukce zákonem stanovené povinnosti takové potraviny poskytovat k určenému účelu. Pouze u některých je možné jejich další využití ("uvedení na trh") po provedení takových opatření, jako je např. přebalení, úprava označení, odstranění klamavé reklamy (což asi prodejce činit nebude s ohledem na daleko větší ztráty, které by to přineslo), zjištění původu apod., což však s ohledem na rozměry prodejní plochy bude již složitě proveditelné a obvykle pracně značně náročné. Potraviny s prošlou dobou minimální trvanlivosti je možné uvádět na trh i po tomto datu za splnění dodatečných požadavků stanovených v § 10 odst. 2 zákona o potravinách, avšak musí být takto označeny a odděleně umístěny a musí být bezpečné; ty pak pod režim § 11 odst. 2 zákona o potravinách nespadají, resp. povinnosti stanovené tímto ustanovením nepodléhají. Naopak potraviny s prošlým datem použitelnosti nejsou považovány za bezpečné, nesmějí být v tomto režimu využívány a napadená právní úprava se jich nedotýká.
IX. B Rozsah a intenzita zásahu do vlastnického práva některých provozovatelů potravinářských podniků
65. V návaznosti na to vyvstává otázka rozsahu dané povinnosti, tedy zda § 11 odst. 2 zákona o potravinách dopadá rovněž na potraviny, které mohou být provozovatelem nějakým způsobem mimo prodejnu zpeněženy či jiným způsobem využity. V tomto případě totiž má předmětné zboží určitou ekonomickou hodnotu, o niž by byl při tomto širším výkladu provozovatel povinným poskytnutím krácen, a v případě, že by se tato povinnost týkala i těchto potravin, šlo by o velmi intenzivní zásah do vlastnického práva provozovatele, zvláště pak vzhledem k tomu, že se provozovateli nedostává jakékoliv kompenzace za případně utrpěné ztráty. Z ústavněprávního hlediska by pak šlo o odnětí vlastnického práva k movitým věcem, které pro něj představují ekonomickou hodnotu. Právě v tom je třeba vidět podstatu a smysl ochrany vlastnického práva (a pojmu vlastnictví v Listině). To lze kvalifikovat jako vyvlastnění, aniž by však pro ně byla splněna podmínka čl. 11 odst. 4 Listiny, tedy v prvé řadě, že se tak může dít jen za náhradu. V této souvislosti je dlužno podotknout, že z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny (i odlišností předmětu vyvlastnění) je třeba pojem "vyvlastnění" chápat šířeji, než jak jej pojímá zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů.
66. Ke zrušení napadených ustanovení však Ústavní soud nepřistoupil, neboť dospěl k závěru, že takový jejich výklad by neodpovídal tomu, co zákonodárce jimi sleduje, a byl by nadměrně extenzivní. Naopak dospěl k závěru, že tato ustanovení je třeba vykládat restriktivně, to znamená, že k takovému zásahu zde právně podmínky vytvářeny nejsou. V souladu s ustálenou judikaturou pak platí, že existuje-li řešení v rovině ústavně konformního výkladu napadených norem, je třeba jej upřednostnit před řešením spočívajícím v jejich zrušení [viz např. nález ze dne 4. 2. 1997sp. zn. Pl. ÚS 21/96(N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)]. K rozsáhlé opačné argumentaci navrhovatelky je možno uvést zejména následující důvody pro tento postup.
67. Daná povinnost se týká pouze takových potravin, které jsou pro provozovatele ve své podstatě již bezcenné, popř. které jsou z hlediska veřejnoprávních předpisů "odpadem" (ač současně z pohledu spotřebitelů jde stále o zboží, neboť pro ně může mít stále určitou užitnou hodnotu - na rozhodování o soukromé spotřebě potravin se pravidla potravinového práva nevztahují). Zde jedinou možnou alternativou likvidace potravin je jejich poskytnutí k jinému zákonem aprobovanému účelu, je-li to veřejným či dokonce obecným zájmem.
68. Ovšem i v tomto případě dané opatření zakládá zásah do vlastnického práva provozovatele. Při posuzování jeho intenzity Ústavní soud vycházel z toho, že formálněprávně je provozovatel sice omezen (na svém právu věc zničit), ale je tomu tak v situaci, kdy prakticky nemá jinou možnost než potraviny (přímo či nepřímo) buď zlikvidovat jako odpad, a to způsobem, jaký plyne z příslušných právních předpisů (nejde tedy ani tak o oprávnění, ale spíše o právní povinnost), anebo je poskytnout k dalšímu využití. Jinak řečeno, namísto jedné povinnosti týkající se nakládání s neprodanými (neprodejnými) potravinami je provozovatelům uložena povinnost jiná, a to v převažujícím veřejném zájmu, který však nadměrně nepoškozuje soukromý zájem provozovatelů potravinářských podniků.
69. K zásahu do vlastnického (dispozičního) práva k potravinám na trhu přitom dochází až v okamžiku, kdy je naplněna hypotéza § 11 odst. 2 zákona o potravinách, tedy kdy má provozovatel v prodejně s plochou větší než 400 m2 potraviny, které sice nejsou v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem EU upravujícím požadavky na potraviny, ale jsou bezpečné, nikoli od okamžiku, kdy provozovatel potravinářského podniku potraviny nabude do vlastnictví. Na rozdíl od předkupního práva, kde k zásahu dojde v okamžiku rozhodnutí vlastníka o tom, že věc, na kterou se veřejnoprávní předkupní právo vztahuje, zcizí, v posuzované věci takový okamžik nastává v důsledku objektivních skutečností. Bude-li potravina prodána "včas", k zásahu nedojde, stejně jako v případě, kdy provozovatel odstraní překážky, které mu v potravinovém právu brání v jejím prodeji.
70. Konečně lze uvést, že napadená ustanovení § 11 odst. 2 a 3 zákona o potravinách nelze považovat za vyvlastňující opatření rovněž proto, že vyvlastnění se tradičně považuje za individualizovaný zásah do konkrétních práv k přesně určené věci vlastníka. Není jím proto obecné stanovení nějaké veřejnoprávní zátěže pro všechny ve stejné míře, což klasická teorie označuje jako znehodnocení (Entwährung) v širokém smyslu slova (blíže viz Layer, M. Principien des Enteignungsrechtes. Leipzig : Dunckler & Humblot, 1902, s. 10), přičemž veřejný zájem na expropriovaném (individualizovaném) předmětu musí být trvalý, nejen přechodný, takže může nakonec vést k zakotvení práva na zpětné nabytí (tamtéž, s. 213, 433 a násl.), což je v případě předmětných potravin stěží představitelné. To nakonec respektují i restituční předpisy České republiky. Stejně tak by mohlo jít o znárodnění, konfiskaci, reparaci atd.
IX. C Pojem povinnosti poskytnout a námitka vyvlastnění či smluvního přímusu
71. K tomu, co bylo právě uvedeno, je třeba ještě jednou zdůraznit, že navrhovatelka považuje napadený zásah do vlastnického práva z celé řady důvodů (viz sub 40) za vyvlastnění. Formulace zákona a jeho doslovný, nikoli extenzivní výklad takový závěr neumožňují. Zákon hovoří výslovně jen o "povinnosti poskytnout" předmětné potraviny neziskové organizaci. Obrat "poskytnout" je používán v našem právním řádu na mnoha místech a nejednotně, a to jak v souvislosti s úplatným, tak i bezúplatným plněním, stejně jako povinnost či možnost. Proto je tento polyvalentní pojem třeba definovat nebo vycházet z toho, že se jím rozumí z povahy věci samé, popř. že zákon musí stanovit, co je důsledkem neposkytnutí, tedy nesplnění povinnosti. Poskytnout potraviny podle § 11 odst. 2 zákona o potravinách a tabákových výrobcích je státem uloženou povinností, kterou proto nelze vykládat rozšiřujícím způsobem, nýbrž právě jen jako omezení práva vlastníka ve způsobu, jak může s takovými potravinami naložit; další s tím nutně související podmínky musí být upraveny dohodou s neziskovou organizací, která je nositelem oprávnění, která z takové povinnosti provozovatele potravinářského podniku plynou. Zatímco vyvlastnění znamená odnětí vlastnického práva aktem veřejné moci, z "povinnosti poskytnout" v kontextu potravinového práva (v jiných právních předpisech to může být jinak) plyne pouze to, že vlastník předmětných potravin je povinen pod hrozbou pokuty přenechat určité potraviny neziskové organizaci, jestliže ta o to požádá a uzavře s ním o tom dohodu. Zákon tuto dohodu nijak blíže neupravuje (ve Francii je zveřejněn schválený vzor dohody pro předávání potravin - viz údaje ve sdělení Komise 2017, s. 12), zřejmě i z důvodu toho, jak se toto ustanovení do zákona dostalo (jako pozměňovací návrh, viz sub 35), což jistě není omluvou. Zatímco povinný subjekt je vymezen vcelku určitě, pojem neziskové organizace jen jejím účelem, takže nemusí zahrnovat jen některou z patnácti potravinových bank, jak je to ale v praxi pravidlem. Stejně tak nejsou zákonem výslovně upraveny jiné náležitosti takové dohody, lze uvést příkladmo čas a způsob komunikace stran, čas a způsob poskytnutí, druh potravin, nesení nákladů odběru, možnost odmítnutí ze strany neziskové organizace a jeho důvody, trvání dohody v čase a další náležitosti, jako např. potvrzení potravinové banky o množství a stavu poskytnutých potravin (viz ale "Zásady ,povinného darování potravin'" dohodnuté jako společný koncept Svazu obchodu a cestovního ruchu České republiky a České federace potravinových bank, z. s., k provádění § 11 odst. 2 zákona o potravinách - dostupné na potravinovebanky.cz/wp-content/uploads/2018/01/Zasady-darovaní_FINAL.docx, kde jsou všechny podstatné otázky upraveny výkladem vzájemných práv a povinností i se vzorovou dohodou). Ještě více to platí pro předání poskytnutých potravin od zprostředkovatele (potravinová banka je nezisková, nikoli ale charitativní či dobročinná organizace ve styku s konečnými adresáty poskytnutí potravin).
72. Nezisková organizace (potravinová banka v dosavadní praxi, dále jde zejména o charity a diakonie) přitom nemá zákonem stanovenu povinnost takové potraviny odebrat (viz ale "Zásady ,povinného darování potravin'" - sub 71). Jestliže jí provozovatel takové potraviny nepředá k přesně stanovenému účelu použití, zůstávají v jeho vlastnictví a může být za to postižen pouze podle napadených ustanovení § 17 odst. 1 písm. j) a § 17f písm. c) zákona o potravinách. V rámci správního řízení pak má možnost se bránit a prokázat, že podmínky pro plnění zákonem stanovené povinnosti nenastaly (povinnost se na takové potraviny nevztahovala, odběratel s nimi nakládá jiným než zákonem předepsaným způsobem apod.). Nakonec ani roční aplikace napadených ustanovení dosud žádné významné problémy nepřinesla, nebudou-li k tomu počítány rostoucí náklady pro chod potravinových bank (na straně státu), neboť množství jimi odebraných potravin výrazně vzrostlo ku prospěchu těch, kterým jsou určeny.
73. Proto nejde ani o skryté vyvlastnění, neboť zde není žádné veřejnoprávní rozhodnutí, kterým by byl provozovatel potravinářského podniku zbaven svého vlastnictví v okamžiku, kdy nastanou kumulativně podmínky nepoužitelnosti a současně bezpečnosti (viz sub 61, 69). Majetek nepřechází na neziskovou organizaci, když o to nepožádá, ale i ona je jen zprostředkovatel, který jej musí bezplatně postoupit dalším humanitárním, charitativním či dobročinným organizacím, které jej poskytnou konečnému článku řetězu (azylovému domu, nouzovým noclehárnám, ubytovně, rodinám samoživitelek nebo jinak v tísni, jedinci v nouzi atd.).
74. Povinnost "poskytnout" nelze stavět ani na roveň povinnému darování či přesněji smluvnímu přímusu. Darování v této oblasti existuje, ale jako dobře známá akce v rámci Národní potravinové sbírky, která již pravidelně probíhá v obchodech, kdy lze zakoupit a přímo do připravených označených košů darovat trvanlivé potraviny, ale i jiné trvanlivé zboží. To je darování (avšak ze strany nakupujících, nikoli obchodníka) zprostředkovateli pomoci. V posuzované věci však o darování nejde, ačkoli se to snaží navrhovatelka zákonodárci podsunout. Darování jako právní jednání musí splňovat podmínku autonomie vůle na obou stranách, v pojetí navrhovatelky by snad potom bylo možné za darování označit i placení daní.
75. Jde-li o samotné poskytnutí potravin, Ústavní soud nemohl současně pominout, že autonomie vůle vlastníka při realizaci jeho oprávnění disponovat s věcí touto formou nutně zahrnuje nejen rozhodnutí o samotném poskytnutí, ale i volbu adresáta tohoto úkonu (ten však nemá stanovenu povinnost takové potraviny nutně odebrat). Jak přitom lze vyvodit z § 11 odst. 2 zákona o potravinách, provozovatel musí předmětné potraviny poskytnout (přednostně) jen subjektu, který splňuje podmínky uvedené v tomto ustanovení, i když by tak chtěl učinit ve prospěch subjektů jiných, rovněž veřejně prospěšných organizací, které se zabývají jinou činností, než je charita nebo humanitární pomoc, jako jsou zoologické zahrady nebo organizace starající se o opuštěná zvířata (a proto nesplňujících podmínky § 11 odst. 2 zákona o potravinách). Z tohoto důvodu se intenzita daného zásahu poněkud zvyšuje z hlediska svobody jednání podnikatele podle čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny, avšak není v rozporu s jejím antropocentrickým založením. Lze však poukázat na čl. 26 odst. 2 Listiny, který umožňuje zákonodárci stanovit podmínky, za nichž je možné určitou podnikatelskou činnost (zde prodej potravin) provozovat. Přitom tato "povinnost poskytnout" je až na samotném konci tohoto procesu, kdy je již zřejmé, že jeho účelu (dosažení zisku) nebude v předpokládané výši dosaženo, a naopak v této fázi mohou vzniknout i problémy rázu "kam s ním" a "kolik to bude stát". Konečně lze poznamenat, že součástí podnikání v této oblasti je celá řada jiných povinností, které jsou spojeny s náklady pro provozovatele (pracovní podmínky, hygiena, veřejné zdraví, bezpečnost, ochrana majetku, protipožární opatření, ochrana životního prostředí).
76. Dále nelze přehlédnout, byť to navrhovatelka neuvádí, že povinné poskytnutí potravin je ve svém důsledku rozporné s ekonomickými zájmy provozovatelů, neboť tím se snižuje celková poptávka po potravinách, což může ovlivnit i jejich zisk z podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny). Tento negativní ekonomický dopad je však jen zprostředkovaný, a nikoliv závažný. Především nelze vyvodit, že by byl obrat povinných provozovatelů snížen ve stejném objemu, který odpovídá hodnotě povinně poskytnutých potravin. Část darovaných potravin totiž může být vyvezena do zahraničí jako humanitární pomoc a i v případě, že by tomu tak nebylo, nelze předpokládat, že by objem případně nakoupených potravin byl stejný jako těch darovaných. Jednak patrně ne všechny potraviny nakonec najdou uplatnění u potřebných osob (např. přestanou být během distribuce tzv. bezpečné, jak varuje ve vyjádření Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky - sub 28), jednak nakládání příjemců dané pomoci se statky, které jsou zdarma, je méně ekonomické než se statky, které je třeba uhradit.
77. Z hlediska hospodářské soutěže je třeba přihlédnout též ke skutečnosti, že tímto způsobem nejsou "postiženi" jen provozovatelé podle § 11 odst. 2 zákona o potravinách, ale dopady daného opatření se (více či méně) "rozprostřou" na všechny prodejce potravin (§ 11 odst. 3 zákona o potravinách), neboť ani tam by si dotčená skupina obyvatel tyto potraviny nenakoupila. Tyto potraviny směřují zpravidla k té skupině obyvatel (azylové domy, nouzové noclehárny, denní stacionáře, rodiny zapojené do terénních programů dobročinných organizací), jejíž nákupní síla je dosti omezená, takže nelze předpokládat, že by si stejné množství potravin nakoupila, zejména těch, které se jinak prodávají ve vyšší cenové hladině (např. tisk uvedl případ, kdy konečný odběratel se poprvé setkal s uzeným lososem).
78. Ústavní soud vedle příjmové stránky věci nemohl přejít ani stránku nákladovou, jež může mít na hospodaření provozovatelů rovněž dopad, nicméně nemá důvod se - s ohledem na obsah daného návrhu - domnívat, že by náklady na (povinné) poskytnutí potravin nějak podstatně převyšovaly náklady na jejich likvidaci jako odpadu v souladu s příslušnými právními předpisy, nepochybně však tato činnost dotčené subjekty zatíží více organizačně (míněno víc než pouhý odvoz odpadu), neboť bude třeba předmětné potraviny vyčlenit, uskladnit a předat tzv. potravinovým bankám. Navíc provozovatel může při dostatečné míře opatrnosti rozsah této své povinnosti rovněž snížit (optimalizací zásobování svých prodejen potravinami, snižováním jejich ceny před datem doporučené spotřeby, uplatňováním odpovědnosti dodavatele vadných produktů atd. - viz též sub 69).
79. V tomto směru je třeba též vypořádat námitku navrhovatelky o porušení rovnosti provozovatelů potravinářských podniků (viz sub 40). Zvolené rozlišení (obdobné i zahraničním vzorům) vychází jednak z efektivnosti opatření u větších provozoven, jednak z toho, že takoví provozovatelé s plochou větší než 400 m2 disponují logistickým vybavením jako sklady, elektronickým sledováním skladových či prodejních zásob a jejich vlastností, technologií udržení potravin v žádoucí teplotě, mají odborný aparát schopný lépe zvládnout i kancelářskou stránku poskytování potravin.
80. Nejde proto o darování - to se děje autonomním rozhodnutím vlastníka směřujícím vůči komukoli podle jeho výběru z jakéhokoli důvodu. Poskytnutí se týká přesně definované věci v určité definované situaci za účelem sledování obecného blaha a současně veřejného zájmu (často i zájmu provozovatele samotného - zbaví se nadbytečného neprodejného zboží, získá dobrou pověst, zachová si potřebnou úroveň ochrany veřejného zdraví a kvality ostatních skladovaných potravin). Představu provozovatele potravinářského podniku, který jako Harpagon hromadí potraviny nesplňující požadavky potravinového práva, jistě ani navrhovatelka nesdílí, i když její argumentace, že jde o opatření podobná zvůli za Protektorátu nebo minulého režimu, tomu zčásti nasvědčuje. Ústavní soud však zastává názor, že stát podnikající taková zákonná opatření v zájmu ochrany životního prostředí, šetření s potravinami, pomoci sociálně slabším, ve společnosti neprovádí žádný teror, nýbrž jedná v zájmu obecného blaha (viz níže), tedy celé společnosti (sám stát jako veřejná moc žádný vlastní zájem mít nemůže - jen jej podle čl. 2 odst. 1 Ústavy v mezích zákona realizuje svými orgány jako zájem těch, od kterých jeho orgány odvozují svou moc), přičemž současně realizuje celou řadu veřejných zájmů, které takový zásah do vlastnických práv, popř. práva podnikat, ospravedlňují.
IX. D Námitka zavedení naturální daně v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny
81. Navrhovatelka - patrně in eventum - kvalifikuje danou povinnost jako daňovou, kterou je tak nutné posuzovat z hlediska čl. 11 odst. 5 Listiny. Daň v moderním pojetí je chápána jako platební povinnost, kterou stát stanoví zákonem k získání příjmů pro úhradu celospolečenských potřeb, tj. pro státní rozpočet, aniž je přitom poskytováno zdaňovaným subjektům ekvivalentní protiplnění. Obsahově s tímto pojetím daná povinnost nekoresponduje. V tomto ohledu není jen podstatné, že nejde o povinnost platební, nýbrž naturální (nicméně v současnosti ani nedávné minulosti se žádné takové daně v České republice neuplatňovaly a neuplatňují, mimo pohádky Byl jednou jeden král), ale (současně) je nutno přihlédnout k tomu, že dané plnění nesměřuje ani ve prospěch státního rozpočtu (naopak jej částečně zatěžuje rostoucí podporou potravinových bank), a zejména se sporná povinnost liší svou povahou od povinnosti daňové, kdy daně jsou obvykle "konstruovány" tak, že se jejich výše odvíjí od nějaké měrné jednotky či od výše finanční částky. Jen pro úplnost Ústavní soud uvádí, že je mu známa snaha zavést daň z neprodejných potravin v zahraničí (např. v Polské republice). Jak bylo uvedeno výše, bylo by to jako v případě příspěvku na likvidaci elektroodpadu spojeno se zvýšením ceny potravin (obdobně jako u příspěvku na likvidaci historických elektrozařízení), popř. se zavedením povinnosti zpětného odběru jako u elektrozařízení či léčivých přípravků.
82. Zákon podle čl. 2 odst. 2 Listiny ve spojení s dalšími ustanoveními Listiny vymezuje, kam až může veřejná moc ve veřejném zájmu zasáhnout a co může soukromníkům ukládat podle čl. 2 odst. 3 Listiny ("nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá"). Provozovatel potravinářského podniku není zbaven svého majetku bez dalšího, jsou jen stanoveny podmínky, za kterých jej má "poskytnout" ve veřejném zájmu (pro obecné blaho) neziskové organizaci (zprostředkovateli), ta zase dobročinné organizaci k obecně prospěšnému účelu, který je definován zákonodárcem legitimovaným ve volbách k určení takového účelu. Nejde tedy o veřejnoprávní rozhodnutí, kterým se o přesně vymezeném majetku provozovatele rozhoduje tak, že jeho vlastnictví proti jeho vůli přechází do vlastnictví státu. Provozovatel takové potraviny prostě "poskytuje" v situaci, kdy jsou splněny podmínky stanovené v § 11 odst. 2 zákona o potravinách. Taková situace nastane, když potraviny v jeho vlastnictví splňují stanovené podmínky, tedy jsou sice bezpečné, ale nelze je "uvádět na trh", a nezisková organizace je může využít k zákonem přesně definovanému účelu. Proto ani námitky navrhovatelky uvedené sub 40e až 40i neobstojí.
83. Stát tak jedná jednak ve veřejném zájmu, neboť ulehčuje životní podmínky určité skupině obyvatel (oblast pozitivního plnění ve veřejném zájmu), což vyplývá i z jeho závazků obsažených v čl. 30 až 32 Listiny (sociální politika, ochrana zdraví, péče o rodinu). Současně tím sice zasahuje (oblast, kde zasahuje) do práv a svobod podnikatelů, avšak v mezích ústavního pořádku, přičemž se nedá paušálně tvrdit, že každé "poskytnutí" takový zásah vždy nutně představuje. Ale i když o zásah půjde, nezasahuje podstatu a smysl podnikání jakožto činnosti provozované za účelem dosažení zisku na vlastní účet a také s rizikem ztráty. Právě situace takové ztráty (neprodejnosti) stát stanovením "povinnosti poskytnout" reguluje, když stanoví podmínky, jak s takovým předmětem podnikání naložit, aby to bylo rovněž ve veřejném zájmu, popř. aby to přispívalo k plnění jeho funkcí (sociálních, zdravotních, ochrany životního prostředí, ale i veřejné bezpečnosti a pořádku). Ten, kdo potraviny, které si nemůže z různých důvodů opatřit, získá prostřednictvím této organizované a státem zčásti též financované činnosti, nebude sváděn nebo nucen k tomu, aby si prostředky získával jiným, někdy i nezákonných způsobem. I to řadí napadená opatření do kategorie prostředků k sledování obecného zájmu.
84. Neziskové organizace (v podstatě překladiště a zprostředkovatelé) stát podporuje ze státního rozpočtu a podporu v rámci nových opatření navyšuje. V době podání posuzovaného návrhu vyčlenilo Ministerstvo zemědělství 23 mil. Kč na pilotní projekt podpory potravinových bank jako dotační titul (viz sub 21, dále Adámková, A. Jak zabránit plýtvání potravinami? Retail info Plus. 9. 2. 2017, str. 60, odpověď předsedy vlády A. Babiše na interpelaci poslankyně O. Richterové v této věci na 20. schůzi Poslanecké sněmovny dne 25. 10. 2018 - zde mj. uvedl, že v roce 2018 to bylo již 33 mil. Kč a partnerských organizací s humanitárním zaměřením bylo cca 500). Pro rok 2019 vláda na tento účel schválila podle sdělení Ministerstva zemědělství již 55 mil. Kč (dostupné na https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/potravinove-banky-ceska-federace-potravinovych-bank-ministerstvo-prace-a_1811141615_gak). Jde o podporu sice soukromých subjektů, ale zapojených do plnění úkolů státních politik v oblasti sociální, zdravotní, rodinné, bezpečnostní, ochrany životního prostředí, nepřímo politiky zaměstnanosti a dalších. To by konečně dostačovalo i k prokázání veřejného zájmu, kdyby šlo skutečně o vyvlastnění v pravém smyslu slova, neboť takové organizace neslouží vlastním zájmům, nýbrž zájmům obecného blaha (neslouží dosažení soukromého zisku), takže jejich soukromoprávní povaha ustupuje v tomto ohledu do pozadí. Navrhovatelka tak vlastně požaduje další nárůst státního aparátu a nákladů státu na organizaci něčeho, co daleko vhodněji bude dosaženo prostředky různých aktivit občanské společnosti, na což konečně poukazuje i preambule Ústavy ("stát založený na zásadách občanské společnosti"). Nelze proto vytýkat státu, že tak činí jejich prostřednictvím, stejně jako to, že dotuje jejich činnost v závislosti na nákladech, které jsou s ní spojené (nyní rostoucích, což souvisí s nárůstem objemu poskytovaných potravin - viz vyjádření vlády sub 21).
IX. E Existence veřejného zájmu (tzv. legitimita sledovaného cíle)
85. Navrhovatelka ve svém návrhu argumentovala tím, že aby napadená ustanovení bylo možno považovat za opatření ve veřejném zájmu, musel by zde existovat veřejnoprávní prvek spočívající v existenci veřejnoprávní korporace, na niž by byl tento zájem napojen, nebo která jej stanoví, přičemž v dané věci je tento zájem napojen pouze na neziskovou organizaci. Tento názor však Ústavní soud nesdílí. Sama navrhovatelka připouští, že v právní teorii jsou tyto pojmy (veřejný a obecný zájem) často ztotožňovány [srov. např. i Gerloch, A. In: Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. Praha, 2009, kde se veřejný zájem označuje za "druh zájmu, který je obecně prospěšný (zejména zájem státu či jiné veřejnoprávní korporace), opak čistě soukromého zájmu"]. Nijak striktně mezi nimi nerozlišuje ani Evropský soud pro lidská práva, ač čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (obdobně jako čl. 11 odst. 3 Listiny, v případě kterého se ústavodárce touto mezinárodní úmluvou nepochybně inspiroval) oba tyto pojmy obsahuje, dokonce v pozdější judikatuře v obou případech namísto nich používá pojem "legitimní cíl" (srov. Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2012, str. 1277-1278, bod 68). Ústavní soud s ohledem na problematický stav teorie (navíc se ještě rozcházející na poli filozofie, etiky, teologie, sociologie či státovědy) nepovažuje za potřebné v tomto směru hlubší rozbor obsáhlé a nejednotné literatury provádět a omezuje se pouze na nejnutnější závěry.
86. Mělo-li být mezi oběma pojmy rozlišováno, lze uvažovat o tom, že obecný zájem (obecné blaho jako jeden z obecných účelů existence státu od dob Aristotelových) je pojem širší, a to v tom smyslu, že se v něm veřejný zájem může projevovat toliko obecně (srov. k tomu již pojem obecné vůle ve srovnání s vůlí a zájmy všech u Rousseaua, J. J. O společenské smlouvě. Praha: V. Linhart, 1949, s. 36-37), ve vztahu k celku a jím uznávaným a vyjadřovaným hodnotám (tj. nikoliv jen pro určitý konkrétní případ), resp. zprostředkovaně. Zde jako příklad lze uvést právní úpravu sousedských práv, u níž jde "jen" o soukromé zájmy vlastníků sousedních nemovitostí, nicméně existuje zde (obecně) společenská potřeba tyto vztahy upravit, aby nedocházelo mezi těmito vlastníky ke sporům, které se mohou projevit i v jejich "okolí" (na veřejnosti), což je nakonec i v zájmu sousedů. Ústavní soud dále připomíná, že ústavní ani zákonnou podmínkou nejzávažnějšího zásahu do vlastnického práva, kterým je vyvlastnění, není, že se tak může stát jen ve prospěch státu či nějaké veřejnoprávní korporace, ale vyvlastnitelem může být i osoba soukromého práva (přehled podává např. Handrlica, J. Soukromoprávní osoby nadané expropriačním titulem a jejich oprávnění v rovině veřejného práva. Právní rozhledy, 2014, č. 13/14, s. 473-478), je-li jí zákonem přiznán expropriační titul, je přitom sledován i veřejný zájem a bude poskytnuta náhrada.
87. Z tohoto důvodu navrhovatelkou uplatněné kritérium spočívající v personifikaci veřejného zájmu s osobou veřejného práva není sice zcela od věci, neboť to je pravidelným znakem vyvlastnění, nejde však o znak nutný, nehledě na to, že pojem "veřejný zájem" v Listině je pouze určitou abstrakcí množiny konkrétních veřejných zájmů (představa jednoho veřejného zájmu v demokratickém právním státě je úsměvná), které mohou stát, a začasté také ostře stojí proti sobě jako veřejné zájmy univerzální a partikulární či lokální [ochrana životního prostředí a rozšiřování těžebních oblastí, příjmy státu a negativní důsledky těžby nerostů, zájem jedné obce na rozvoji může být v rozporu se zájmem jiné obce - viz např. nález ze dne 8. 11. 2018sp. zn. I. ÚS 178/15(N 179/91 SbNU 225) - ústavní stížnost obce Nové Heřminovy proti stavbě vodní nádrže], stejně jako zpravidla proti sobě stojící zájmy soukromé a veřejné. V případě obecného zájmu či obecného blaha jako jeho objektivního vyjádření (např. ochrana obecně sdílených hodnot vyjádřených v podobě základních práv a v potřebě jejich ochrany státem) se takový střet nepředpokládá (ústavní pořádek prostě zakazuje popravovat, cenzurovat, mučit apod.), ovšem to může platit jen tam, kde se obecný a veřejný zájem neztotožňuje (např. ve Francii, v judikatuře ESLP).
88. Z argumentace vlády plyne, že veřejný zájem, jenž má předmětný zásah do vlastnického práva dotčených subjektů ospravedlňovat, spočívá jednak v poskytnutí sociální pomoci, jednak v ochraně životního prostředí. Jde-li o první případ, navrhovatelka poukázala na to, že charitativní činnost, o niž v souzené věci má jít, byla vždy postavena na dobrovolnosti. Tento argument má však spíše politickou povahu, neboť se v něm odráží pohled na to, jaké má být postavení státu a míra jeho ingerence do postavení a činnosti soukromých osob (srov. § 11 odst. 3 zákona o potravinách), a v praktické podobě se tato dobrovolnost příliš neprojevovala (s čestnými výjimkami - viz rozpravu na 23. schůzi Senátu dne 27. 4. 2016). Z hlediska ústavnosti lze v tomto ohledu veřejný zájem považovat za nepochybně existující, byť se může dílem jevit jako kontroverzní, a to v případě potravin, jež mají být spotřebovány v tuzemsku (ovšem zmírněno vyloučením z prodeje či uvádění na trh). Je tomu tak především z etického hlediska, neboť ve svém důsledku stát dává najevo, že u potřebných osob se mohou uplatnit poněkud nižší nároky, jde-li o uspokojení jejich zcela základních potřeb, než u ostatních. Současně však Ústavní soud nemohl pominout, že stále jde o tzv. bezpečné potraviny, jejichž kvalita je buď de facto shodná s běžnými potravinami (jako je tomu např. u potravin s poškozeným obalem nebo označených nesprávným označením či popisem, které by po případném přebalení mohly být předmětem prodeje), anebo je sice poněkud nižší (např. potraviny s prošlým datem minimální trvanlivosti, ovšem v posuzované věci se nepředpokládá jejich dlouhodobé skladování, nýbrž okamžitá spotřeba), nicméně i jejich prodej je (za sníženou cenu) v daných provozovnách běžný, dokonce za účelem prodeje těchto potravin vznikly specializované prodejny, v nichž nenakupují jen sociálně slabé osoby.
89. Druhý aspekt je ekonomický a jeho "spornost" spočívá v tom, že stát řešení sociálních problémů v určitém smyslu "přenesl" jen na dotčené provozovatele, kteří jsou tak nuceni jednat v rozporu se svými obchodními zájmy (viz sub 76). Současně je však třeba vzít v úvahu, že v České republice existuje státem vybudovaná, poměrně hustá sociální síť, přesto však nemůže (a to z mnoha důvodů, které neleží jen na straně státu) zachytit všechny, co nějakou pomoc nezbytně potřebují (jinak řečeno, stát nemůže být všude). Za tímto účelem vznikají různé veřejně prospěšné organizace, které tuto v určitém smyslu "doplňkovou" pomoc (tím však Ústavní soud nijak nemíní snižovat její význam) systematicky poskytují. Nejde tedy o situaci, kdy by stát přenášel své základní povinnosti na soukromoprávní subjekty, ale jen o podporu organizací, jež takovýto typ sociální pomoci poskytují.
90. Výše uvedené závěry se ohledně potravin, jež jsou poskytnuty pro humanitární účely, tj. pro hladovějící v zahraničí, však uplatní podstatně menší měrou. Zde totiž lze v zásadě akceptovat případně i jejich nižší kvalitu a není možné ani předpokládat, že by došlo k ovlivnění prodeje u dotčených provozovatelů, neboť od nich stát zpravidla pro tyto účely nenakupuje (zde se obrací přímo na výrobce). Ústavní soud považuje v tomto bodě veřejný zájem za jednoznačně daný, neboť napadené opatření může přispět k plnění mezinárodních závazků České republiky, aniž by to nějak podstatně zatěžovalo jak státní rozpočet, tak i samotné dotčené subjekty. Především pak nemohl Ústavní soud pominout, že napadené opatření sledovalo i další cíl, a to ochranu životního prostředí. Zatímco v případě pomoci sociálně slabým si lze představit, že tato v nějaké části bude státem ponechána v rukou charity, u ochrany životního prostředí prvek "dobrovolnosti" hraje podstatně menší roli, naopak se ukazuje, že v této oblasti je nezbytná striktní regulace (samozřejmě spolu s důslednou osvětou tam, kde možnosti právní regulace jsou omezeny, jako je např. třídění odpadů v domácnostech). Obecně přitom platí, že ochrana životního prostředí naplňuje podmínku veřejného zájmu, nadto je možno připomenout, že příznivé životní prostředí je také hodnotou chráněnou na ústavní úrovni (viz čl. 11 odst. 3 větu třetí a čl. 35 odst. 1 Listiny a čl. 7 Ústavy). Otázkou však je, zda je dán veřejný zájem i v tomto konkrétním případě. Jak bylo výše uvedeno, daná povinnost se týká (může týkat) jen potravin, které by jako odpad skončily ve spalovnách či dokonce na skládkách, a to za stavu, kdy by stále ještě mohly dobře posloužit jako potraviny. Je přitom zřejmé, že z hlediska ochrany přírody by bylo nejlepší, aby odpadu vznikalo co nejméně, a pokud již nějaký vznikne, aby jej bylo možno nějakým způsobem zužitkovat (např. jako druhotnou surovinu) a až v posledním případě ekologickým způsobem zlikvidovat. Napadené opatření nepochybně brání samotnému vzniku odpadu produkovaného velkými prodejnami potravin v nezanedbatelném množství.