34. Návrhem napadená ustanovení byla do zákona o potravinách vložena zákonem č. 180/2016 Sb., jehož návrh předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 23. 12. 2015 a který při projednávání doznal řadu podstatných změn až v průběhu zákonodárného procesu. Organizační výbor projednání návrhu zákona doporučil dne 7. 1. 2016 (usnesení č. 235). Určil jako zpravodaje Ing. Pavla Kováčika a navrhl zemědělský výbor jako garanční. První čtení proběhlo dne 26. 1. 2016 na 39. schůzi, kde byl návrh zákona přikázán k projednání výborům (usnesení č. 1050). Garanční zemědělský výbor jej projednal, načež dne 3. 2. 2016 vydal usnesení o přerušení jednání (tisk č. 687/1) a dne 24. 2. 2016 usnesení o pozměňovacích návrzích (tisk č. 687/2). Ve 2. čtení návrh zákona prošel obecnou a podrobnou rozpravou dne 1. 3. 2016 na 42. schůzi. Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 687/3, který byl rozeslán dne 2. 3. 2016. Jejich součástí byly i pozměňovací návrhy poslance Petra Kudely označené jako E1, E7, E8 a E11, kterými byla do vládního návrhu zákona vložena ustanovení (hmotněprávní, sankční a související ustanovení intertemporální), která nyní navrhovatelka přímo či nepřímo napadá. Zemědělský výbor vydal usnesení garančního výboru, které bylo dne 9. 3. 2016 doručeno poslancům jako sněmovní tisk č. 687/4 (stanovisko). Třetí čtení proběhlo dne 23. 3. 2016 na 42. schůzi, kde byl návrh zákona schválen (usnesení č. 1148), kdy ze 157 přítomných poslankyň a poslanců pro něj hlasovalo 123, proti bylo 19. Pro úplnost se dodává, že pozměňovací návrh E1 (povinnost nabídky) byl schválen v hlasování číslo 407 (přítomno 157 poslankyň a poslanců, pro 116, proti 33, a návrhy (E7, E8 a E11) v hlasování číslo 408 (přítomno 157 poslankyň a poslanců, pro 121, proti 14).
35. Poslanecká sněmovna návrh zákona postoupila Senátu dne 4. 4. 2016 jako tisk č. 248/0. Organizační výbor dne 6. 4. 2016 stanovil garančním výborem výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který jej projednal dne 26. 4. 2016 a přijal usnesení č. 191 (o schválení), které bylo rozdáno jako tisk č. 248/1. Návrh byl projednán a schválen dne 27. 4. 2016 na 23. schůzi Senátu (usnesení č. 421), kdy z přítomných 61 senátorek a senátorů hlasovalo pro 41, proti bylo pouze 9 hlasů (návrh na zrušení uvedených ustanovení zákona však podepsalo 25 senátorů).
36. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 4. 5. 2016 a předsedovi vlády dne 3. 6. 2016. Jmenovaní jej podepsali. Zákon byl vyhlášen dne 9. 6. 2016 ve Sbírce zákonů.
37. Ústavní soud poznamenává, že je mu známo, že v době přípravy nynějšího rozhodnutí probíhá podle plánu legislativních prací vlády na rok 2018 příprava obsáhlé novelizace zákona o potravinách, jejímž cílem je adaptace předmětné části právního řádu České republiky na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/625 o úředních kontrolách a jiných úředních činnostech prováděných s cílem zajistit uplatňování potravinového a krmivového práva a pravidel týkajících se zdraví zvířat a dobrých životních podmínek zvířat, zdraví rostlin a přípravků na ochranu rostlin. Vzhledem k tomu, že právní úpravy navržené ke zrušení se týká přímo jen návrh doplnit § 11 odst. 2 zákona o potravinách o větu "Tato povinnost se nevztahuje na nápoje s obsahem alkoholu nad 0,5 % objemových", nebyl shledán důvod případně vyčkat na ukončení zákonodárného procesu v posuzované věci.
38. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 180/2016 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Tuto skutečnost nezpochybňuje ani navrhovatelka.
VII. Meritorní posouzení návrhu
39. Navrhovatelka napadá shora uvedená ustanovení zákona o potravinách (viz sub 2 až 4), která ukládají provozovatelům potravinářských podniků s prodejní plochou větší než 400 m2 pod hrozbou finanční sankce (jejími slovy) "povinnost bezplatně darovat" bezpečné, avšak neprodané či již neprodejné potraviny humanitárním nebo charitativním organizacím (tzv. potravinovým bankám). Zdůvodňuje to tím, že jde o porušení jejich vlastnického práva v podobě vyvlastnění v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny nebo v podobě naturálního zdanění v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny ve spojení s čl. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy. To se podle ní projevuje v řadě dalších pochybení a nedostatků napadené právní úpravy.
40. Její námitky (podrobně viz sub 5 až 9, 30) pro účely vypořádání argumentace návrhu lze shrnout takto:
a) nikdo nemůže být nucen (s ústavně uznanými výjimkami) se svého majetku zbavovat, neboť součástí vlastnického práva je svoboda věc držet a nakládat s ní,
b) jde proto o porušování vlastnického práva provozovatelů potravinářských podniků zavedením tzv. smluvního přímusu, tedy povinnosti uzavřít darovací smlouvu s určenými osobami, aniž je zde právo na protiplnění, přitom vyvlastnění je podle čl. 11 odst. 4 Listiny možné jen ve veřejném zájmu, což je rozdíl oproti závaznosti vlastnictví podle čl. 11 odst. 3 Listiny, která je stanovena i vůči obecnému zájmu,
c) vyvlastnění je jako individuální právní akt přezkoumatelné soudem; napadená ustanovení však vyvlastňují majetek přímo, čímž je znemožněn soudní přezkum, a tím porušeno právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny,
d) napadená ustanovení nelze podřadit ani pod jednu z ústavních oblastí závaznosti vlastnictví v čl. 11 odst. 3 Listiny, která je spojena s povinností nějak jednat nebo se něčeho zdržet, nemůže však jít o povinnost bezplatně se vlastnictví zbavit,
e) zákonodárce zavedl fakticky naturální daň, přičemž jejím příjemcem není veřejný rozpočet státu či jiné veřejnoprávní korporace, ale jsou jimi soukromoprávní subjekty, čímž je stírán rozdíl mezi veřejným a soukromým; stát by v takovém případě musel být jejím příjemcem a přímo ji přerozdělovat, soukromoprávní subjekt to činit nemůže,
f) jestliže stát shledá nutnost takové podpory (jako součást veřejné politiky hodné veřejnoprávní podpory), má zatížit nutným zvýšením příjmů státu všechny, a nikoliv jen vybrané subjekty,
g) jakoukoli státní politiku, včetně sociální, musí stát organizovat a platit sám, její náklady nelze přenášet jen na některé soukromoprávní subjekty,
h) boj proti chudobě má být "charitativními subjekty" jakožto soukromoprávními osobami prováděn v obecném zájmu; v takovém případě však nejde o veřejný zájem s možností vyvlastnění jiných,
i) vláda tak fakticky privatizuje veřejnou správu ve prospěch "neziskovek" stojících mimo demokratickou kontrolu, neboť fiskální zájmy zajišťuje - mimo řádnou kontrolu veřejných financí - nuceným darem; tím došlo k porušení principu demokracie jako základního principu našeho státu,
j) zákonem o potravinách není řešena odpovědnost za škodu,
k) neřeší se ani náklady na dopravu potravin od podnikatelů k těmto organizacím,
l) stejně tak zde není naplněna ústavní podmínka náhrady, a to ani nějakou paušální formou; přitom toto zboží s daňovou povinností je provozovatel zákonem nucen někomu darovat,
m) argument, že současně jde o plnění mezinárodních závazků, považuje navrhovatelka za pokrytecký.
41. Podle navrhovatelky tím napadená ustanovení porušují shora uvedená ustanovení ústavního pořádku; současně tvrdí, že nemohou ani obstát v testu proporcionality. Ústavní soud po posouzení těchto námitek a provedení testu proporcionality, stejně jako po přihlédnutí k obecným východiskům úsilí o zamezení plýtvání potravinami v rámci EU a dalších mezinárodních organizací, jichž je Česká republika členem, dospěl k závěru, že v rámci abstraktní kontroly ústavnosti napadená ustanovení zákona o potravinách obstojí, a návrh je proto třeba jako nedůvodný zamítnout.
VIII. Obecná východiska
42. Obecně je třeba zdůraznit, že napadená ustanovení zákona o potravinách jsou součástí úsilí mezinárodního společenství (viz níže sub 43 a násl.) i jednotlivých států řešit závažné otázky související s plýtváním potravinami, což má zásadní dopad na sociální a bezpečnostní situaci ve světě i v jednotlivých státech a na další zhoršování životního prostředí. Vše to souvisí s nutností provádět opatření v oblasti zemědělství, rybolovu, dopravy, skladování, prodeje a likvidace potravin. Rozhodl-li se zákonodárce tuto problematiku řešit v rámci České republiky, zapojuje se tak do úsilí celé řady jiných států. Úkolem Ústavního soudu však není hodnotit, zda jsou zvolené prostředky dostačující (k tomu nejsou stanovena žádná závazná měřítka, pouze se vytyčují cíle), nýbrž zda neodporují ústavnímu pořádku, který je třeba pojímat systémově jako celek hodnocený podle zásady koherence. Při hodnocení ústavnosti zásahu do navrhovatelkou uváděných základních práv a svobod je proto třeba vycházet nikoli pouze ze dvou vybraných ustanovení vytržených z kontextu ústavního pořádku a mezinárodních závazků. Napadenou zákonnou úpravu je nutno posuzovat v kontextu s preambulí Ústavy, jejími čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 2, 7, 10a, v Listině pak nejen s čl. 1 a 11, nýbrž i s čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 3 odst. 1, čl. 4, 26, 30 až 32, 35, 36 a čl. 41 odst. 1. Tento soulad (popř. rozpor) je třeba posoudit jak z hlediska těch, do jejichž právního postavení je zasahováno (oblast zásahových opatření a jejich ústavnost), tak ale i z hlediska těch, kteří s ohledem na svou životní situaci pomoc státu takovou formou potřebují (oblast pozitivního plnění v jejich prospěch opět v rámci ústavního pořádku) a stát s ní ve svém ústavním pořádku počítá již tím, že stanoví, že "vlastnictví zavazuje" a že "státní moc slouží všem občanům" (čl. 11 odst. 3 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 in principio Ústavy). Jde tak jen o posouzení, zda při volbě prostředků (cíl je nepochybný) zákonodárce nesáhl po těch, které ústavní pořádek nepřipouští. Tato opatření je přitom třeba chápat i v kontextu mezinárodním a nadnárodním (potravinové právo a politiky EU), neboť jsou jejich součástí, a současně je nutno je brát v úvahu při hodnocení legitimity sledovaného cíle a vhodnosti napadené právní úpravy v rámci testu proporcionality (viz níže).
43. Touto problematikou se tak zabývají pravidelně orgány EU. Již v roce 2012 k tomu zaujal stanovisko Evropský parlament v usnesení ze dne 19. 1. 2012 o zastavení plýtvání potravinami: strategie pro zlepšení účinnosti potravinového řetězce v EU (2011/2175(INI)). Stejně tak je třeba poukázat na závěry přijaté Radou EU na jejím 3479. zasedání konaném dne 28. 6. 2016 v materiálu O ztrátách potravin a plýtvání potravinami (dostupné na http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10730-2016-INIT/cs/pdf) vycházející z odhadů FAO, podle kterých se ztratí či skončí v odpadu ročně téměř třetina, tj. 1,3 miliardy tun veškerých potravin určených pro lidskou spotřebu (viz Měřeno podle hmotnosti. FAO, 2011. Global food losses and food waste - extent, causes and prevention. Řím: OSN FAO). To pak má značné hospodářské, sociální a environmentální dopady, kdy podle studie Mezinárodního panelu pro zdroje v rámci Programu OSN pro životní prostředí (UNEP) nazvané Potravinové systémy a přírodní zdroje (http://www.unep.org/resourcepanel/KnowledgeResources/AssessmentAreasReports/Food/tabid/133335/Default.aspx) stojí ztráty potravin a plýtvání potravinami celosvětové hospodářství 990 miliard USD ročně. Ztráty potravin a plýtvání potravinami vedou k jejich nedostatku a zvyšují podvýživu. Kromě toho se na potraviny, které se nakonec ztratí či vyplýtvají, spotřebuje přibližně čtvrtina vody používané pro zemědělské účely, využije orná půda o rozloze Číny, vyprodukuje přibližně 8 % celosvětových emisí skleníkových plynů a tato situace má zároveň podíl na ztrátě biologické rozmanitosti. V rámci EU se i pro současnost odhaduje, že potravinový odpad představuje hodnotu cca 143 mld. euro [viz Pokyny EU k darování potravin. Sdělení Komise ze dne 25. 10. 2017 (2017/C 361/01) - dále jen "sdělení Komise 2017".]. Tato oblast se proto stala předmětem zájmů nejen vědy [k metodologii hodnocení plýtvání viz např. Thyberg, K. L., Tonjes, D. J. Drivers of Food Wastage and their Implications for Sustainable Policy Development. Technology & Society Faculty Publications, 11, 2016 (dostupné na https://commons.library.stonybrook.edu/techsoc-articles/11)], nýbrž i mezinárodního společenství, a lze ji považovat za otázku obecného zájmu, popř. sledování obecného blaha, což Listina v kontextu posuzované věci vyjadřuje tradičním obratem "vlastnictví zavazuje" (čl. 11 odst. 3 věta první), jak již bylo shora připomenuto.
44. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že zvolené prostředky v zákoně o potravinách směřují sice jen do jedné menší, nicméně z hlediska účelu šetření významné oblasti boje proti plýtvání s potravinami. Tento závěr vyplývá ze zvláštní zprávy, kterou zpracoval Evropský účetní dvůr (viz podrobně na https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_34/SR_FOOD_WASTE_CS.pdf, dále jen "audit"). Z údajů obsažených v této zprávě vyplývá, že prostředky zabraňující plýtvání s potravinami jsou různě prakticky využitelné, přičemž se dají z hlediska efektivity provádění opatření (viz audit, s. 9) na stupnici od nejúčinnějších po nejméně účinné seřadit takto: 1. předcházení vzniku (co se nevyrobí, to se nezmaří), 2. darování, 3. krmivo, 4. recyklace, 5. jiné využití než potrava nebo krmivo a 6. odstranění. Audit proto doporučuje zejména opatření v oblasti prevence a darování, i když právě v této druhé oblasti auditoři podotýkají, že se zde naráží na problémy výkladu právních předpisů. To je konečně problém, na který navrhovatelka poukazuje v podmínkách České republiky, a proto z hlediska posouzení ústavnosti přijatých zákonných opatření předkládá věc k rozhodnutí Ústavnímu soudu.
45. Pro vyjasnění předmětu řízení Ústavní soud dále připomíná, že podle definice FAO je třeba rozlišovat mezi ztrátou potravin, kterou je snížení množství nebo kvality potravin bez ohledu na důvod, a plýtváním potravinami, které je pak součástí ztráty potravin a rozumí se jím vyhazování nebo alternativní (nepotravinové) využití bezpečných a výživných potravin určených pro lidskou spotřebu, jež probíhá v celém potravinovém řetězci od prvovýroby po konečnou spotřebu v domácnosti (http://www.fao.org/platform-food-loss-waste/food-waste/definition/en). Již zmíněný audit (s. 9 až 10) uvádí, že pro rok 2012 byl odhad plýtvání s potravinami v rámci EU cca 88 mil. tun, přičemž i přes přijímaná opatření a zákonnou úpravu v členských státech EU to pro rok 2020 má být již 123 mil. tun ročně. Pro Českou republiku je možno uvést údaje z doby přijetí napadené právní úpravy. Podle informace z České podnikatelské rady pro udržitelný rozvoj (Hospodářské noviny 30. 12. 2016 - dostupné též na https://byznys.ihned.cz) se odhaduje, že v České republice se ročně nevyužije cca 729 tisíc tun potravin, tedy 69 kg na jednoho obyvatele (více jak kilogram týdně), jiné odhady hovoří až o 80 kg ročně. Ústavní soud zde podotýká, že si je vědom toho, že metodika a metodologie měření ztrát a plýtvání s potravinami je ve vývoji, a že se tak nutně výsledky měření obecně i v jednotlivých státech rozcházejí (např. pro Polsko se uvádí 180 kg, ale i 247 kg ročně). To nic nemění na závěru o závažnosti této problematiky a potřeby její koordinované regulace (legitimní cíl).
46. Z hlediska efektivnosti opatření se ukazuje, že ve shora uvedených oblastech plýtvání jsou mezi jednotlivými členskými státy EU právě díky opatřením proti plýtvání (ať již v rovině práva, nebo tradiční šetrnosti a dobročinnosti) značné rozdíly. Nejnovější výzkum v rámci Výzkumného projektu FUSIONS financovaného EU (pozn. - projekt Využití potravin k sociální inovaci prostřednictvím optimalizace strategií prevence plýtvání) ve studii Estimates of European food waste levels. FUSIONS. Reducing food waste through social innovation (Stockholm, 31. 3. 2016, dostupné na https://www.eu-fusions.org/phocadownload/Publications/Estimates%20of%20European%20food%20waste%20levels.pdf) v rámci analýzy 28 členských států EU uvádí (s. 4), že v těchto státech (údaje jsou různě spolehlivé) v průměru dochází k tomu, že cca 20 % vyrobených potravin zůstane nevyužito (cca 173 kg na osobu). Přitom největší podíl na plýtvání představují domácnosti - cca 46,5 %, následuje zpracování 16,9 %, restaurace a jídelny 10,5 %, prvotní výroba 9,1 % a konečně prodej 4,6 % (s odchylkami v různých státech). Shora uvedený audit (s. 10) uvádí starší údaje (domácnosti cca 52 %, výroba 23 %, zpracování 17 % a maloobchod 9 %).
47. Dospěl-li zákonodárce po zhodnocení situace v České republice k závěru, že v této oblasti, významné pro zamezení plýtvání potravinami (oblast prodeje - viz sub 44), jsou značné rezervy, nelze jeho snahu tuto oblast řešit právní úpravou samu o sobě považovat za nadbytečnou či dokonce nežádoucí. Z hlediska možností zabránit plýtvání je však zřejmé, že právě v oblasti maloobchodu (zejména pak velkých prodejen) jsou možnosti zabránit plýtvání současně ve spojení s řešením jiných palčivých sociálních otázek největší. V případě jídelen a restaurací je to možné z povahy věci jen velmi omezeně (ani zde ale majitelé na konci prodejní doby jídlo nerozdávají hostům, nýbrž sociálně potřebným), v případě domácností se předpokládá spotřeba bez možnosti kontroly bezpečnosti potravin. Na rozdíl např. od elektrospotřebičů (protože ty je vždy třeba zlikvidovat, nejí se), kde spotřebitel platil při nákupu poplatek za likvidaci tzv. historického elektroodpadu [srov. k tomu nález ze dne 16. 12. 2008sp. zn. Pl. ÚS 28/06(N 222/51 SbNU 753; 69/2009 Sb.) - všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz], tak lze využití nespotřebovaných potravin v domácnostech obtížně právně regulovat (v podstatě by to pro spotřebitele znamenalo zdražení, i kdyby je snědl). V tomto ohledu je proto oblast regulace v zákoně o potravinách vhodně zvolena, přičemž např. v oblasti výroby potravin mohou jít zásahy státu především opačným směrem (srov. např. vybíjení chovů prasat, krav, drůbeže při prevenci nakažlivých chorob nebo dotační programy zaměřené na omezení výroby potravin).
48. Pro úplnost ještě Ústavní soud na úvod obecných východisek pro hodnocení sledovaného cíle konstatuje, že povinnost provozovatelů prodejen poskytovat bezplatně potraviny pro charitativní či humanitární účely pod hrozbou finanční sankce není (jak vyplývá i z přehledu zpracovaného analytickým odborem Ústavního soudu k 25. 9. 2017, A-2017-10-JF) v evropských zemích běžná. Není zakotvena u našich nejbližších sousedů, jako jsou Spolková republika Německo, Rakouská republika a Slovenská republika, není stanovena ani v Italské republice či ve Velké Británii. Současně je třeba vzít v úvahu, že v západních zemích má darování neprodejných potravin a dobročinnost poměrně dlouhou tradici, přičemž v nich byl, často za určité podpory státu (např. formou daňových úlev, státních pobídek či dotací, jako tomu je v Italské republice a ve Velké Británii), vybudován dobře fungující systém distribuce darovaných potravin potřebným osobám; např. v Německu tento systém vznikl již v roce 1993, přičemž na spolkové úrovni působí centrální potravinová banka (Bundesverband Deutsche Tafel e. V.), ve Velké Británii to je dobročinná organizace Akční program v oblasti odpadů a zdrojů (Waste and Resources Action Programme). V Belgickém království je upravena zejména otázka trvanlivosti potravin darovaných potravinovým bankám a možnosti jejich prodloužené doby spotřeby. Ústavní soud však považuje za potřebné připomenout i nedávné rozhodnutí Ústavního soudu Spolkové republiky Německo, podle kterého musí svoboda podnikání a právo na informační sebeurčení v případě porušení předpisů o potravinách a krmivech ustoupit zájmu veřejnosti na informace o takovém porušení, a sleduje proto legitimní cíl (blíže viz BVerfG, Beschluss vom 21. 3. 2018 - 1 BvF 1/13. In: Neue Juristische Wochenschrift, 2018, č. 29, s. 2109-2114). Taková informace (i v této oblasti) může mít v konečném důsledku často tíživější následky pro provozovatele než uložená pokuta.
49. Oproti tomu sankce za to, že vymezené obchody s potravinami neuzavřou dohodu, na jejímž základě by bezplatně poskytovaly potraviny charitativním organizacím, je zakotvena ve Francouzské republice. Ta zřejmě jako první stát na světě (následovaná Českou republikou) po vyhodnocení zkušeností přikročila ke stanovení povinnosti uzavřít smlouvu se současnou pohrůžkou peněžní sankce. Současná právní úprava přidělování potravin je obsažena v čl. L 541-15-6 zákoníku životního prostředí (Code de l´environnement). Jeho bod I stanoví, že do jednoho roku po vyhlášení zákona č. 2016-138 z 11. 2. 2016 o boji proti potravinovému plýtvání (právě tento zákon změnil zákoník životního prostředí) nebo do jednoho roku po jejich otevření nebo od data, kdy jejich prodejní plochy překračují minimální práh (tj. 400 m2), musí maloobchody s potravinami, jejichž prodejní plochy překračují tento práh, nabídnout příslušným charitativním organizacím uzavření dohody, která by upřesňovala, jak budou potraviny na tyto organizace bezplatně převáděny ("sont cédées a titre gratuit", tedy nikoli "sont données"). Na všechny maloobchody, které uzavřely tuto dohodu před vyhlášením zákona o boji proti potravinovému plýtvání, se nahlíží tím způsobem, že naplnily danou povinnost. Bod II předmětného článku zákona potom stanoví, že nerespektování povinnosti předpokládané bodem I bude potrestáno pokutou jako přestupek III. stupně. Podle trestního zákona (Code pénal) by výše této pokuty měla dosahovat (spíše symbolických) 450 euro (srov. čl. 131-13 trestního zákona). Ovšem bod III daného článku stanoví, že distributor v potravinovém sektoru, který záměrně učiní neprodané a ještě poživatelné potraviny nezpůsobilými ke spotřebě (výslovně je např. zakázáno polévat je chlorem), aniž by byla dotčena ustanovení o sanitární bezpečnosti, bude potrestán pokutou ve výši 3 750 euro. Hrozí mu však zároveň doplňkový trest zveřejnění pokuty na vývěsce (la peine complémentaire d'affichage) anebo medializace vyneseného rozhodnutí, a to podle podmínek stanovených čl. 131-35 trestního zákona (vše dostupné např. na https://www.legifrance.gouv.fr). Podstatné jsou pak dopady této úpravy, kdy se Francie dostala do čela celosvětového žebříčku "Food loss and waste" států s nejmenší mírou plýtvání potravinami (viz k tomu shrnutí v Food Sustainability Index. 2017, s. 4 - dostupné na http://foodsustainability.eiu.com/wp-content/uploads/sites/34/2016/09/FoodSustainabilityIndex2017GlobalExecutiveSummary.pdf, kde oproti shora uvedenému průměru 20 % dosáhla 1,8 %, podrobnosti včetně metod výpočtů a hledisek obsahuje materiál Food Sustainability Index Methodology. Dostupné na http://foodsustainability.eiu.com/wp-content/uploads/sites/34/2017/12/BCFN_EIU_FSI_methodology_final.pdf).
50. Ovšem samotná skutečnost, že zakotvení dané povinnosti není v dalších zemích úplně běžné, o samotné ústavní (non)konformitě daného opatření nevypovídá. Je zřejmé, že řešení přijaté Českou republikou není zcela ojedinělé, přičemž nelze pominout ani určité historické odlišnosti, jež spočívají v tom, že v západních evropských zemích má charitativní (tj. dobrovolná) činnost velkou tradici a mediální potenciál, stejně tak jako ohleduplný přístup k životnímu prostředí, takže potřeba přijetí obdobné úpravy nemusí být zákonodárcem chápána jako naléhavá, neboť výsledky dosažené na základě pouhé dobrovolnosti považuje za dostatečné. Souvisí to i s tím, že v naší kultuře je považováno plýtvání potravinami tradičně (zejména po válkách) za závažný etický problém.
51. Úkolem Ústavního soudu však není posuzovat, jaký systém je v podmínkách České republiky vhodnější (to je věcí zákonodárce), ale pouze to, zda příslušná právní úprava obstojí v testu ústavnosti. Za tímto účelem bylo nezbytné posoudit, zda napadenými zákonnými ustanoveními dochází k zásahu do vlastnického práva dotčených subjektů, jak bylo v návrhu tvrzeno, a v kladném případě, zda tak bylo učiněno v ústavněprávních mezích; v tomto rámci Ústavní soud zkoumá, zda daný zásah byl legální (tj. zda byl realizován formou zákona) a legitimní (tj. zda sledoval konkrétní veřejný zájem, popř. směřoval k obecnému blahu) a zda negativa, která se projevují v zásahu do základních práv a svobod provozovatelů potravinářských podniků s prodejní plochou nad 400 m2, nejsou nepřiměřená pozitivům, jež z přijatého opatření pro společnost plynou (tzv. princip proporcionality), takže je po nich nelze z hlediska obecného zájmu společnosti jako celku spravedlivě požadovat.
IX. Právní povaha napadeného zásahu do vlastnických práv dotčených subjektů
52. Navrhovatelka v této části své argumentace namítá (viz souhrn sub 40a až 40e), že předmětný zásah do vlastnického práva nelze kvalifikovat jako pouhé omezení vlastnictví (sc. vlastnických práv) podle čl. 11 odst. 3 Listiny, neboť napadená ustanovení jednak nelze podřadit "pod žádnou z oblastí ústavnosti závaznosti vlastnictví", jednak pod toto ustanovení nespadá povinnost "bezplatně se zbavit vlastnictví", ale jen povinnost jednat či se nějakého jednání zdržet.
53. Jde-li o právní kvalifikaci daného zásahu, navrhovatelka má za to, že jde o vyvlastnění, a tak jeho "oprávněnost" musí být posuzována v režimu čl. 11 odst. 4 Listiny. Vyjde-li Ústavní soud z předpokladu, že povinnost poskytnutí se netýká potravin, pro něž má provozovatel nějaké jiné ekonomické využití (popřípadě, které mají nějakou penězi vyčíslitelnou hodnotu), pak dle názoru Ústavního soudu již o vyvlastnění hovořit nelze, a věc je tak třeba kvalifikovat jako omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 3 ve spojení s čl. 4 odst. 2 Listiny (viz dále), jehož porušení navrhovatelka rovněž namítá. Nejde však jen o to, že zde není žádná majetková hodnota (viz k tomu např. sub 58, 67), za niž by mohla či měla být náhrada poskytována. Pominout nelze ani samotnou povahu věci, neboť v ní nejde o jednorázový zásah do majetku provozovatelů, ale spíše o opakující se povinnost. Ostatně kdyby musel být pro každý případ "vyvlastnění" potravin vydáván individuální právní akt, daný systém by v praxi mohl fungovat jen stěží. Dlužno dodat, že argumentuje-li navrhovatelka tím, že čl. 11 odst. 4 Listiny zakotvuje přísnější podmínku ústavní konformity předmětného zásahu "ve veřejném zájmu", zatímco čl. 11 odst. 3 Listiny jen podmínku "v obecném zájmu", Ústavní soud v souzené věci takové rozlišování nepokládá za nutné, nehledě na to, že kritérium použité navrhovatelkou není validní (viz níže zejména sub IX. C a IX. E).
IX. A Legalita zásahu a jeho předmět
54. Úvodem Ústavní soud podotýká, že napadené opatření státu bylo vydáno ve formě zákona, a tudíž je zřejmé, že byla splněna podmínka legality případného zásahu do vlastnických práv, se kterým počítá čl. 11 odst. 2 až 5 Listiny. To by samozřejmě ale nedostačovalo, protože by tak byla ochrana vlastnického práva vydána na "pospas" obyčejnému zákonodárci. Zde je třeba uvést, že ustanovení čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny směřuje zejména, stejně jako jeho vzor z roku 1990, tj. čl. 7 odst. 2 ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, ve znění ústavního zákona č. 100/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé federativní republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ("Stát poskytuje všem vlastníkům rovnocennou ochranu."), proti porušení rovnosti vlastníků v podobě různé intenzity ochrany různých forem vlastnictví. Tak tomu bylo zejména v občanském, trestním a ústavním právu do roku 1990 a uvedená revize ústavních východisek vlastnického práva proto byla přijata s cílem zavedení jednotného pojmu vlastnictví s jednotným právním režimem. Navrhovatelce lze přisvědčit v tom, že čl. 11 odst. 1 věta první Listiny nezakládá právo na účast na cizím majetku.
55. Stejně tak čl. 11 odst. 3 Listiny nezakládá něčí nárok na solidární plnění z cizího majetku, nýbrž jen ukládá určité povinnosti vlastníkovi a vymezuje prostor, ve kterém se jinak jeho "právní panství nad věcí" může pohybovat, popř. za jakých podmínek lze provozovat podnikání v tomto oboru (srov. čl. 26 odst. 2 Listiny). V této souvislosti Ústavní soud jen na úvod připomíná, že navrhovatelka svou argumentací v podstatě zpochybňuje tzv. sociální funkci vlastnictví, která je ve vazbě na obecný zájem v čl. 11 odst. 3 Listiny zdůrazněna. Vlastnictví tak nemůže sloužit pouze jako panství majitele nad věcí, nýbrž jej (právě jako majitele) současně zavazuje k určitému chování. Touto námitkou navrhovatelka proto vrací diskusi nad povahou vlastnictví nejméně o 150 let zpět do vývojem překonaných poměrů státu jako "nočního hlídače" s pojetím vlastnictví pouze jako výlučného a ničím neomezeného právního panství nad věcí, bez ohledu na to, jaké škody či zátěže může způsobit jiným. Současně se ale vrací k otázkám, které představují vývojovou linii názorů vedoucích k uznání sociální funkce vlastnictví v naší historii. Zde lze poukázat na to, že k rozvoji této funkce přispěl postupně již rakouský ministr financí Emil Steinbach v roce 1878, kdy je zmiňována jeho přednáška Die Pflichten des Besitzes. Tyto myšlenky pak ve své funkci uplatnil zejména v roce 1885 v diskusi o úrazovém pojištění, vedené o tom, zda si je má platit dělník sám, nebo stát, anebo ten, komu jeho nebezpečná práce přináší zisk (vlastník podniku - viz k tomu Gumplowicz, R. Das österreichische Staatsrecht. 3. vydání. Wien : Manz, 1907, zejm. s. 667-670, a Wittmayer, L. Die Weimarer Reichsverfassung. Tübingen : Verlag Mohr-Siebeck, 1922, s. 29-30). Ve stejné době obdobně argumentuje Švýcar J. Platter (Die Pflichten des Besitzes. Berlin : Verlag von K. Habel, 1882), následně byla tato funkce vlastnictví zdůrazněna v encyklice papeže Lva XIII. Rerum novarum (O nových věcech) z 15. 5. 1891, poté ve Francii rozvíjena v teorii solidarismu Léona Duguita, posléze byla tato funkce vlastnictví zakotvena v německé Výmarské ústavě v čl. 153, poté ještě důrazněji v čl. 14 Základního zákona Spolkové republiky Německo. Německý vzor sleduje i naše Listina v čl. 11 odst. 3 větě první. Z tohoto pohledu je proto nutno pohlížet na celou problematiku nejen z hlediska statického, nýbrž i dynamického, kdy se funkce vlastnictví ve vztahu k jeho předmětu časem mění, ale i z hlediska účelového určení předmětu vlastnictví, což je rovněž aspekt, který je v argumentaci navrhovatelky zcela pominut. Zákon o potravinách snad nelze srovnávat s dekretem prezidenta republiky č. 101/1945 Sb., o znárodnění některých podniků průmyslu potravinářského, ve znění pozdějších předpisů, popř. se znárodňováním a združstevňováním obchodu po roce 1948, neboť zapadá do snah o řešení několika klíčových problémů současnosti v měřítku státu, EU i celého světa.
56. Proto se Ústavní soud zaměřil na ústavněprávní kvalifikaci daného opatření a posouzení jeho právních důsledků, včetně toho, zda, resp. jakou měrou (intenzitou) zasahuje do daného základního lidského práva, které v sobě rovněž zahrnuje právo vyloučit z něj ostatní. V tomto bodě bylo předně nezbytné blíže specifikovat povinnost, jež napadenými ustanoveními byla dotčeným subjektům stanovena. Přitom nebylo třeba se zabývat jinými předměty vlastnického práva, než jsou movité věci (potraviny). Zde Ústavní soud vyšel z notoriety, že vlastnické právo zahrnuje jednotlivá dílčí oprávnění vlastníka, kterými jsou právo věc držet, užívat, požívat a nakládat s ní; posledně uvedené oprávnění pak zahrnuje právo vlastníka zejména věc úplatně převést na jinou osobu, darovat ji, opustit nebo dokonce zničit.
57. A právě dispoziční oprávnění vlastníka (zde provozovatele potravinářského podniku) je v daném případě "ve hře", neboť ten je dotčen zpochybňovanou povinností poskytnout shora definované potraviny neziskovým organizacím. Zde je třeba uvést, že v posuzované věci jde o zvláštní situaci, kdy si provozovatelé potravinářských podniků nepořizují předmětné movité věci (tj. potraviny) z toho důvodu, aby je drželi, užívali, darovali, opouštěli, požívali či ničili, ale aby je - coby zboží - úplatně se ziskem převedli na jiné osoby, jimiž zpravidla jsou koneční spotřebitelé. Nedovolují-li (již) právní předpisy další prodej (a pro povahu věci nelze provést opatření, aby potraviny zákonné podmínky splnily, nebo to není z ekonomického hlediska účelné), nezbývá provozovateli prodejny než se takovýchto potravin "zbavit". Ten se však zde již může dostat, a zpravidla dostává, na pole veřejného práva z hlediska ochrany zdraví jiných, veřejného zdraví, popř. hospodaření s odpady. To zpravidla znamená, že je sám musí zlikvidovat jako odpad [srov. § 3 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpadech")], případně tak může/musí učinit prostřednictvím svého dodavatele. Další reálnou, byť patrně ne příliš častou možností je toto zboží zpeněžit mimo prodejnu (např. jako surovinu či krmivo) či jinak využít pro vlastní potřebu a konečně je darovat nebo s ním naložit jiným způsobem, který není v rozporu s ústavními kautelami čl. 11 odst. 3 Listiny. Tento aspekt navrhovatelka zcela pomíjí.
58. Konečně, není-li zde možnost dalšího prodeje či jiného využití, nemá zboží pro dotčené subjekty žádnou hodnotu, popř. ji mohou převýšit náklady na likvidaci, které jsou s tím spojeny. Zde je třeba poukázat na další notorietu, totiž že hodnota věci je dána tím, jaký význam obsahu vlastnického práva dává předmětu svého vlastnictví vlastník. Z toho se také odvíjí hodnota jeho vlastnického práva a úsudek, zda k omezení této hodnoty skutečně došlo (k tomu např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 4. 2016 sp. zn. 22 Cdo 1425/2014), a dále to, jak je tuto hodnotu možno vyjádřit v rámci platné právní úpravy (např. "přiměřené protiplnění", "spravedlivá cena", "spravedlivá tržní cena", "hodnota věci", "cena obvyklá", "mimořádná cena věci" apod.) s ohledem na možné veřejnoprávní zásahy ovlivňující určení takové ceny (předkupní právo, stavební uzávěra, opatření památkové péče apod.).
59. Totéž se týká vztahu vlastníka (provozovatele, obchodníka) ke zboží nabízenému k prodeji, které se stalo veřejnoprávním zásahem (České republiky i EU, neboť je jejím členským státem) neprodejným, byť je bezpečným. Jistě ani navrhovatelka nezastává názor, že uvedeným návrhem je sledován zájem obchodníků, aby mohli hromadit na svých provozovnách a skladech neprodejné a zkazitelné potraviny, když jim to navíc veřejnoprávní úprava hospodaření s odpady podle zákona o odpadech (ve vztahu k němu je v této části zákon o potravinách speciální úpravou) ani neumožňuje (např. § 3 odst. 4 zákona o odpadech), stejně jako to, že likvidace odpadu je zpravidla předmětem poplatku.
60. Není zde rovněž oproti vyvlastnění požadováno veřejnoprávní rozhodnutí o odnětí vlastnického práva ke konkrétně identifikované věci. Když ale provozovatel svou povinnost nesplní, bude následně posuzováno, zda tak učinil ve svém soukromém zájmu a zda takový zájem měl mít přednost před zájmem veřejným (obecným blahem), popř. zda zde byl jiný veřejný zájem, o kterém usoudil, že mu dá přednost (např. darování potravin pro zoologickou zahradu). K tomu, zda přitom neporušil "povinnost poskytnout", bude sloužit soudní přezkum případně uložené pokuty, proto je námitka navrhovatelky (viz sub 8, 40) týkající se porušení práva na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny nedůvodná (viz podrobněji sub 100 a násl.). Proto snaha navrhovatelky podsunout zákonodárci úmysl vyvlastňovat (či snad přesněji rekvírovat), neodpovídá zvolené právní úpravě, neboť nepřihlíží k tomu, co je předmětem poskytnutí (bezpečné, ale blíže definované požadavky potravinového práva nesplňující potraviny, které jsou předmětem obchodu, nikoli uchování) a kdo o tom rozhoduje (sám provozovatel). Jestliže je pak z čl. 11 odst. 4 Listiny možno dovodit právo na opětovné nabytí vyvlastněné věci, nejsou-li pro vyvlastnění splněny podmínky, v případě "povinnosti poskytnout" to nebude prakticky přicházet do úvahy.
61. V této souvislosti je proto nutné blíže analyzovat předmětnou právní úpravu (§ 3, 10 a 11 zákona o potravinách), kterou ani navrhovatelka jako celek nenapadá, a nepodsouvat zákonodárci něco, co jí ve skutečnosti nesledoval. To se týká především § 11 odst. 2 zákona o potravinách, který navrhovatelka požaduje zrušit jako celek. Podle tohoto ustanovení jsou však potravinami podléhajícími režimu podle § 11 odst. 2 zákona o potravinách pouze ty, které nesplňují požadavky uvedeného zákona (nejde o potraviny s prošlou dobou trvanlivosti, na ně se toto ustanovení nevztahuje) a přímo použitelných předpisů EU (výčet pramenů potravinového práva je obsažen v § 1 a vysvětlivkách č. 18 a 19 zákona o potravinách), ale jsou bezpečné. Konkrétně tak jsou zákonem za bezpečné potraviny považovány ty, které jsou:
- nedostatečně nebo nesprávně označené [§ 3 odst. 1 písm. q) bod 3],
- neodpovídající požadavkům na jakost stanovenou prováděcím právním předpisem nebo deklarovanou výrobcem [§ 3 odst. 1 písm. q) bod 4],
- poškozené nebo deformované [§ 3 odst. 1 písm. q) bod 5],
- klamavě označené nebo nabízené ke spotřebě klamavým způsobem [§ 10 odst. 1 písm. a)],
- neznámého původu [§ 10 odst. 1 písm. c)].