34. Vláda podle navrhovatelky ve svém vyjádření klade na otázku "morálního hazardu" mimořádný důraz a snaží se navodit dojem, že jde o specificky negativní jev družstevních záložen. Problémy, které vláda ve svém vyjádření popisuje (např. překračování limitů angažovanosti), se však nevyskytují jen v sektoru družstevních záložen, ale též v bankovním sektoru. Napadené ustanovení tedy rozhodně nemůže být způsobilým nástrojem k odstranění či zmírnění těchto jevů. V této souvislosti navrhovatelka zdůrazňuje, že podle aktuální metodiky pro výpočet výše příspěvku do Garančního systému finančního trhu je zohledňována individuální riziková váha dané úvěrující instituce, přičemž je namístě zdůraznit, že individuální rizikový profil jednotlivých družstevních záložen je velmi nízký.
35. Pakliže vláda ve svém vyjádření zpochybňuje možnost, že by napadenou právní úpravou mohlo být porušeno právo na pokojné užívání majetku podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, navrhovatelka s odkazem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (zvláště pak na rozsudek ze dne 14. 2. 2008 č. 55179/00 ve věci Glaser proti České republice) setrvává v přesvědčení, že pravidlo desetinásobku způsobuje ve vztahu k družstevním záložnám "rdousící efekt", pročež je porušeno legitimní očekávání jejich vkladatelů, což má nepopiratelný vliv na jejich majetek v autonomním smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Jestliže totiž podle navrhovatelky napadené ustanovení prokazatelně vede k tříčtvrtinovému snížení nových vkladů, jde o situaci srovnatelnou s "runem na banku", a proto nelze mít pochyb o tom, že pravidlo desetinásobku má na družstevní záložny "rdousící efekt". Na tomto závěru nemůže nic měnit podle navrhovatelky ani fakt, že vklady u družstevních záložen jsou do výše 100 000 eur ze sta procent pojištěny. V této souvislosti potom navrhovatelka zdůrazňuje, že je-li podle zprávy RIA jedním z rizikových faktorů segmentu družstevních záložen skutečnost, že tyto instituce získávají dražší zdroje a současně poskytují dražší (a rizikovější) úvěry, napadená právní úprava - právě v důsledku nutnosti získávání nových úvěrů pro zachování potřebné likvidity - tato rizika naopak posiluje, tedy způsobuje zcela opačný než deklarovaný efekt.
36. Tvrzení vlády, že segment družstevních záložen na sebe váže 30 % dohledových kapacit České národní banky, považuje navrhovatelka za nepřesvědčivé, neboť nejen že jej vláda ničím nedokládá, ale z veřejně dostupných zdrojů nic takového ani nevyplývá; navíc řádný výkon dohledu nad úvěrovými institucemi je zákonnou povinností České národní banky, jež je podle navrhovatelky rozpočtově nezávislá a náklady svého provozu kryje emisí peněžní zásoby. Poukazuje-li vláda ve svém vyjádření na případy "krachů" družstevních záložen po roce 1999, navrhovatelka upozorňuje na skutečnost, že "krachy" družstevních záložen kolem roku 2000 nemohou být z hlediska současné právní úpravy vůbec brány v potaz, jelikož z tohoto úhlu pohledu relevantní období začíná až od 1. 4. 2006. Počínaje tímto datem přitom podle navrhovatelky došlo ke "krachům" družstevních záložen jen a pouze v důsledku jevů (porušení limitů angažovanosti a nadměrná úvěrová angažovanost vůči subjektům blízkým osobám řídícím družstevní záložny), jež jsou odstranitelné toliko důsledným dohledem ze strany regulátora, tedy České národní banky, přičemž je současně zřejmé, že uvedená porušení zákonů se mohou vyskytnout se stejnou intenzitou taktéž v případě bank (což se v minulosti i stalo). Opírat potřebnost napadeného ustanovení, jež fakticky omezuje přijímání vkladů, o problém, který spočívá v nadměrné úvěrové angažovanosti, je přitom podle navrhovatelky logický nonsens.
37. Jestliže vláda zpochybňuje názor navrhovatelky, že napadené ustanovení mimo jiné porušuje i princip volného pohybu kapitálu, navrhovatelka ve své replice setrvává na svém názoru, přičemž jen stručně připomíná, že pravidlo desetinásobku diskriminuje české družstevní záložny jak na tuzemském trhu s finančními službami, tak i na trzích ostatních členských států Evropské unie, neboť ostatní úvěrové instituce zde obdobnému požadavku nepodléhají a současně zahraniční úvěrové instituce - a to i družstevní záložny - mohou na českém trhu konkurovat českým družstevním záložnám, aniž by musely plnit pravidlo desetinásobku. V návaznosti na to pak navrhovatelka v replice opětovně poukazuje na skutečnost, že v případě úpadku družstevní záložny její člen - v rozporu s příslušnou směrnicí Evropské unie - nikdy nedostane sto procent z částky, kterou do záložny vložil.
38. V závěru své repliky navrhovatelka s ohledem na údaje v ní uvedené ("zejména pak vývoj nových vkladů do družstevních záložen") navrhla s odkazem na § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., přednostní projednání věci (rozhodnutí o ní mimo pořadí), neboť podle ní nejde "pouze o hypoteticky hrozící zásah do ústavně zaručených práv, nýbrž o zásah reálně působící a zároveň o zásah, jehož intenzita se postupem času zvyšuje".
III.e Vyjádření Asociace družstevních záložen
39. Ústavním soudem nevyžádané vyjádření k posuzovanému návrhu zaslala dne 4. srpna 2018 Asociace družstevních záložen, dle svých slov jako "amicus curiae". V jeho úvodu zdůraznila, že napadená část ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 87/1995 Sb. byla do předmětné novely vložena "na poslední chvíli", pročež Asociace neměla možnost se k nově stanovenému pravidlu jakkoli vyjádřit. Toto pravidlo přitom považuje Asociace za překvapivé, jdoucí proti principu, že jednotícím prvkem regulace úvěrových institucí je regulace činností na tzv. aktivní straně, tedy těch, které se v účetní evidenci projeví jako aktiva (kupř. úvěry); naproti tomu napadené pravidlo reguluje vklady, tedy pasiva (zdroje) družstevních záložen. Překvapivé pro Asociaci byly i ve zprávě RIA často zmiňované principy WOCCU, neboť WOCCU sdružuje především družstevní záložny, které nejsou úvěrovými institucemi ve smyslu práva Evropské unie. Družstevní záložny, které jsou úvěrovými institucemi, jsou naopak sdruženy v EACB (European Association of Cooperative Banks) a její členové mají cca 20% podíl na celoevropském bankovním trhu úvěrových institucí (včetně natolik vyspělých trhů jako je Německo či Rakousko). Žádný z principů uznávaných EACB přitom není v souladu se zavedením pravidla desetinásobku. Zpráva RIA i důvodová zpráva ovšem existenci EACB zcela ignoruje a z nejasných důvodů se soustředí pouze na principy WOCCU. V závěru svého stručného vyjádření potom Asociace připomíná problém s nerozděleným ziskem, který je podílově nárokovatelný při ukončení členství. Nový člen nemůže upsat svůj podíl s ážiem, může si pořídit pouze podíl s nominální hodnotou. Podle Asociace proto bude docházet k situacím, kdy po mnoho let generovaný nerozdělený zisk bude vyplácen odcházejícím "krátkodobým" členům (např. vkladatelům, kteří se rozhodli po několika měsících již prostředky v záložně neukládat), což bude dále oslabovat kapitálovou sílu družstevní záložny (tj. bude proti deklarovaným cílům nové úpravy podle zprávy RIA), a navíc bude i nespravedlivě dělit nerozdělený zisk (neboť nikterak nezohlední časový faktor).
III.f Ústní jednání
40. Podle § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
IV. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
41. Navrhovatelkou je skupina 21 senátorů, jež je zastoupena v záhlaví uvedeným advokátem. Návrh na zrušení napadené části zákonného ustanovení podává na základě § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. K návrhu je přiložena podpisová listina, na které každý ze senátorů jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Navrhovatelka je tudíž aktivně legitimována k podání posuzovaného návrhu.
42. Ústavní soud nicméně nepřehlédl, že ačkoliv skupina senátorů považuje nyní za protiústavní napadenou část zákonného ustanovení, resp. tzv. pravidlo desetinásobku, v rámci legislativního procesu podstatná část této skupiny (nepočítaje senátorky a senátory, kteří v rozhodné době mandát nevykonávali nebo nebyli toho dne na schůzi Senátu přítomni) dané pravidlo nikterak nerozporovala. Uvedená skutečnost nicméně bez dalšího nemůže mít vliv na aktivní legitimaci navrhující skupiny senátorů, proto je s touto výhradou možno konstatovat, že návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti, není podle § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nepřípustný a nejsou dány ani důvody pro zastavení řízení podle § 67 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
V. Posouzení kompetence a způsobu přijetí napadeného ustanovení
43. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení otázky, zda byl daný zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda je jeho obsah v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
44. Napadené ustanovení věty druhé v § 3 odst. 4 zákona č. 87/1995 Sb. bylo do tohoto zákona vloženo zákonem č. 333/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů.
45. Ústavní soud konstatuje, že Parlament měl podle čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k přijetí uvedeného zákona. Z vyjádření jeho komor a veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k zákonodárnému procesu dále zjistil, že návrh uvedeného zákona (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 253/0) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 3. 7. 2014. Poslanecká sněmovna jej schválila v třetím čtení dne 24. 9. 2014 na své 17. schůzi (usnesení č. 420), kdy pro něj hlasovalo 126 ze 152 přítomných poslanců, 2 byli proti. Senát projednal návrh zákona dne 23. 10. 2014 na své 26. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (Senát, 9. funkční období, 2012-2014, senátní tisk 344/1). Pro vrácení hlasovalo 53 z 57 přítomných senátorů, nikdo nebyl proti. Poslanecká sněmovna dne 9. 12. 2014 na své 23. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 551). Pro hlasovalo 145 ze 163 přítomných poslanců, 13 bylo proti. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 11. 12. 2014 a k jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo dne 29. 12. 2014 v částce 131 pod č. 333/2014 Sb. Tato zjištění postačují k závěru, že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
46. Namítá-li navrhovatelka, že napadené pravidlo bylo do návrhu zákona doplněno "až po mezirezortním připomínkovém řízení", a proto se zainteresované subjekty "k němu nemohly nijak vyjádřit", postačí připomenout, že Ústavní soud již v nálezu ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) jednoznačně konstatoval: "Porušení ... legislativních pravidel ... bez dalšího, tj. bez porušení Ústavou a zákonem stanovené kompetence, příp. bez porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání jiného právního předpisu (např. absencí jejího publikování stanoveným způsobem ve Sbírce zákonů), derogační důvod podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. ... pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu nezakládá." Je tak zřejmé, že tato námitka navrhovatelky sama o sobě závěr o neústavní legislativní proceduře založit nemůže [viz též bod 56 nálezu ze dne 13. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 19/16 (N 237/83 SbNU 677; 8/2017 Sb.)].
VI. Východiska ústavněprávního přezkumu napadeného ustanovení
47. Pro účely ústavněprávního přezkumu napadeného zákonného pravidla je třeba jednak stanovit okruh sporných a nesporných "skutečností", jednak je třeba určit (a případně definovat) rozhodné okolnosti, jež podstatným způsobem ovlivňují předmětnou materii. V první řadě je třeba se zabývat otázkou, je-li zde vůbec prostor pro ústavněprávní přezkum v tom smyslu, zda napadené pravidlo vskutku je, či alespoň může být v rozporu s některou ústavní normou, zejména s některým základním právem.
VI.a Vymezení okruhu základních práv ohrožených napadenou právní úpravou
48. Navrhovatelka v posuzovaném návrhu shledává rozpornost napadeného pravidla s čl. 1, čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny, s čl. 1 Ústavy a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Ministerstvo financí ve zprávě RIA uvádí, že předmětná novela zákona jako celek "bude mít významný dopad na družstevní záložny. Kvantifikace celkového dopadu ovšem není možná, svůj odhad neposkytli ani zástupci trhu". Přestože ministerstvem v citované pasáži předvídaný dopad souvisí primárně s potencialitou nutnosti podstatného navýšení základního kapitálu příslušné družstevní záložny v případě její postupné transformace na banku, z dalších částí zprávy RIA je zřejmé, že předkladatel počítal i s možností zániku některých družstevních záložen jakožto přímého důsledku navrhované právní úpravy (v podrobnostech viz níže), což samo o sobě indikuje možnost kolize jak s majetkovými právy dotčených družstevních záložen, tak s majetkovými právy jejich členů. Ústavněprávní rozměr posuzovaného návrhu je proto již z tohoto důvodu dán, a to bez ohledu na to, zda jsou vskutku dotčena taktéž zbývající navrhovatelkou dovolávaná ustanovení ústavního pořádku.
VI.b Vymezení nesporných a sporných skutečností
49. Navrhovatelka a vláda jakožto účastník a vedlejší účastník daného řízení ve svých podáních, resp. vyjádřeních, předložily Ústavnímu soudu celou řadu dílčích - a většinou navzájem se vyvracejících - tvrzení vycházejících ze značně specializovaného právně-ekonomického milieu. Ústavní soud přitom není kompetenčně ani odborně vybaven k tomu, aby daný "spor" vyřešil v tom smyslu, že by měl některému z účastníků dát za pravdu, jeho rolí (a povinností) je pouze posoudit, zda napadené ustanovení (pravidlo) obstojí v testu ústavnosti, či nikoliv. Z toho důvodu budou dále zvažovány pouze ty mezi účastníky řízení sporné skutečnosti, jež považuje Ústavní soud v rámci ústavněprávního přezkumu za podstatné, tedy pouze ty sporné skutečnosti, jež podle jeho názoru mohou mít reálný vliv na věcné posouzení otázky ústavní konformity pravidla desetinásobku.
50. Za nespornou skutečnost je přitom v naznačeném ohledu možno považovat víceméně pouze fakt, že sektor družstevních záložen před přijetím napadené právní úpravy vykazoval dlouhodobě jisté znaky nestability (vyznačující se sérií úpadků jednotlivých družstevních záložen), a současně i jistou míru konsensu mezi orgány veřejné moci a sektorem družstevních záložen, že na tuto skutečnost je třeba reagovat (taktéž) určitou změnou příslušné právní úpravy.
51. Nesporné je mezi účastníky taktéž to, že vedle zákona č. 87/1995 Sb., resp. vyhlášky České národní banky č. 163/2014 Sb. je v dané věci třeba náležitě zohlednit příslušné právní předpisy práva Evropské unie (jmenovitě nařízení CRR a směrnice DGS II a CRD IV), sporná je však již jejich interpretace, tedy otázka, zda je napadené pravidlo s těmito unijními právními předpisy v souladu, či nikoliv. Do popředí přitom v této souvislosti vystupuje primárně otázka, zda pravidlo desetinásobku neodporuje směrnici DGS II, jež stanoví, že všichni klienti úvěrových institucí musí mít pojištěny svoje vklady v plné výši až do hodnoty odpovídající částce 100 000 eur.
52. Současně je třeba připomenout kontextuální skutečnost, že předmětná novela zákona č. 87/1995 Sb., jež obsahuje rovněž napadené pravidlo desetinásobku, podle důvodové zprávy k ní sleduje osm základních cílů (resp. hlavních principů, na nichž je tato novela založena): 1. stanovení horního limitu výše bilanční sumy, 2. umožnění postupné transformace na banku, 3. navýšení rizikového fondu tvořeného z ročního zisku po zdanění, 4. zvýšení příspěvku do Garančního systému finančního trhu, 5. stanovení maximální výše úvěru poskytovaného jednomu členovi družstevní záložny, 6. striktní omezení produktů a služeb družstevní záložny pouze na její členy, 7. komplexní nastavení podmínek pro výši členského vkladu v minimální výši 1 000 Kč (jehož součástí je i napadené pravidlo) a 8. stanovení s CRR kompatibilních pravidel pro vypořádací podíl člena družstevní záložny. Napadené pravidlo proto nelze vnímat izolovaně, ale jako součást rekapitulovaného komplexu stěžejních zásad novelizované právní úpravy činnosti družstevních záložen.
53. V této souvislosti je pak namístě rovněž připomenout některé skutečnosti, jež jsou obsaženy v závěrečné zprávě RIA, ve které jsou mimo jiné na str. 17 až 19 zaznamenány "zkušenosti dohledového orgánu", tedy ČNB. Zde se v prvé řadě uvádí, že v důsledku pravidla, že hlasovací práva jednotlivých členů družstevní záložny odpovídají výši jejich členských vkladů, má ovládání družstevní záložny některým z jejích členů (resp. členy jednajícími ve shodě) podle zkušeností ČNB v mnoha případech za následek "rizikový profil" dané družstevní záložny. Důvodem je zejména skutečnost, že ovládající člen má rozhodující vliv při volbě členů orgánů družstevní záložny (představenstvo, úvěrová komise, kontrolní komise), čímž je schopen prosazovat své zájmy a fakticky vystupovat vůči družstevní záložně z pozice majitele. Ostatní členové družstevní záložny pak zůstávají v zásadě v pozici klienta, který prakticky nemá žádnou možnost ovlivnit její fungování. Z informací ČNB přitom vyplývá, že v České republice je většina družstevních záložen ovládána určitou skupinou členů prostřednictvím tzv. dalších členských vkladů. Tato skutečnost nemusí být při pohledu na výši podílů členských vkladů zjevná, neboť podíly mohou být drženy prostřednictvím více osob, které jsou formálně "nezávislé" (nejednají ve shodě). Často jsou za účelem držby těchto podílů využívány právnické osoby se sídlem v různých tzv. daňových rájích, u kterých je možnost prokázání skutečného vlastníka velmi obtížná. V těchto případech jsou navíc členské podíly navyšovány tak, aby nepřesáhly desetiprocentní podíl na hlasovacích právech, neboť při překročení této hranice by bylo nutné získat souhlas ČNB s nabytím kvalifikované účasti a podstoupit proceduru prověřování člena a původu zdrojů. V návaznosti na to je na str. 44 zprávy RIA zdůrazňováno, že "drtivá většina členů družstevních záložen nevkládá dodatečné vklady, jelikož se v prvé řadě považuje za klienta, jenž do družstevní záložny vstupuje za účelem využití produktů a služeb, nikoliv za účelem ovlivnění jejího fungování. Členství se tak stává pouze nutnou podmínkou, jejíž splnění je v praxi pouze formální. Upozadění významu členství v družstvu je zvlášť evidentní v případech, kdy družstevní záložnou stanovená výše členského vkladu je zcela zanedbatelná, jak tomu nasvědčují např. členské vklady ve výši do 1 000 Kč, a zejména pak členské vklady ve výši 1 Kč". Hrozba možné manipulace s členy družstva je přitom podrobněji rozvedena ještě na str. 33 a na str. 43 je akcentována skutečnost, že navzdory "krachu" jednotlivých družstevních záložen v letech 2009 až 2013 nedošlo ke znatelnému poklesu vkladů ani členů družstevních záložen. V této souvislosti stojí za zmínku i skutečnost, že podle údajů uvedených na str. 45 více než 80 % všech vkladatelů ukládalo více než 100 000 Kč, přičemž u téměř 34 % všech vkladatelů přesáhlo depozitum dokonce částku jednoho milionu korun.
54. Na tomto místě je nutno připomenout i pro posouzení podaného návrhu klíčová ustanovení zákona č. 87/1995 Sb., jmenovitě § 1 odst. 4, podle kterého družstevní záložna "není bankou podle zákona upravujícího činnost bank", § 4b odst. 2, podle nějž mohou stanovy družstevní záložny připustit vedle (povinného) základního členského vkladu i tzv. další členský vklad [viz též § 5 písm. i)], jenž dle § 4c odst. 1 má zásadní vliv i na případnou výši vypořádacího podílu (bývalého) člena družstevní záložny.
55. Za spornou "skutečnost" je třeba v prvé řadě označit předkladatelem návrhu zákona identifikovaný "morální hazard", jejž považuje za inherentní důsledek dosavadní právní úpravy sektoru družstevních záložen. V návaznosti na to je sporná dále otázka, zda napadené pravidlo družstevní záložny (nepřípustně) nediskriminuje, pokud část u ní uložených vkladů via facti vyjímá ze systému pojištění vkladů; v této souvislosti je přitom namístě vyjasnit obsah v návrhu promiscue používaných termínů "člen" a "klient". A v návaznosti na to, i když to z obsahu jednotlivých podání přímo nevyplývá, spornou skutečností rovněž zůstává navrhovatelkou jaksi upozaděná (až opomíjená) otázka, co je vlastně nutno považovat za podstatný znak družstevní záložny (jakožto specifického subjektu práva), jenž ji odlišuje od jiných subjektů, v prvé řadě od "běžných bank". Spornou skutečností je nakonec přirozeně i stěžejní otázka, zda napadené pravidlo způsobuje "rdousící efekt" - zatímco navrhovatelka v rovině tvrzení "rdousící efekt" indikuje, vláda se k této otázce přímo nevyjadřuje, z kontextu jejího vyjádření je nicméně zřejmé, že jeho existenci jakožto možný důsledek napadené právní úpravy v žádném případě nepřipouští.
56. Nejprve je proto namístě rekapitulované sporné skutečnosti stručně definovat.
VI.ba Morální hazard
57. Pojem "morální hazard" lze obecně definovat jako stav, kdy je pro daný subjekt (ekonomicky - přinejmenším ve střednědobém horizontu) výhodnější jednat způsobem, jenž je (nebo alespoň může být) současně nevýhodný pro širší celek, jehož je tento subjekt součástí nebo za který dokonce nějakým způsobem odpovídá (je-li oním širším celkem právnická osoba). Jinými slovy, morální hazard nastává tehdy, když je potenciální sankce za případné nezodpovědné chování ve srovnání s možnými zisky natolik nízká (či dokonce žádná), že nejenže daný subjekt nikterak nemotivuje k zodpovědnějšímu počínání, či jej dokonce - nepřímo - motivuje (prizmatem zájmů širší skupiny osob) k jednání zjevně nezodpovědnému. V případě finančního trhu, respektive trhu s úvěrovými produkty, to potom znamená, že osoba disponující přiměřeným množstvím volných finančních prostředků, jež má v úmyslu ve střednědobém výhledu maximálně zhodnotit při současném nulovém riziku jejich případné (byť i částečné) ztráty, může podlehnout morálnímu hazardu v tom smyslu, že tuto osobu nebude kupř. nikterak zajímat, z jakých (tedy v prvé řadě z jak rizikových) zdrojů je nadstandardní úročení daného depozita financováno. V kontextu posuzovaného návrhu je přitom zřejmé, jak ostatně vyplývá i z jeho obsahu (viz výše bod 10), že zlomový okamžik představuje účinnost zákona č. 433/2008 Sb. - fakticky implementujícího závěry Rady (ES) ze dne 7. 10. 2008 - na jehož základě došlo ke sjednocení pojištění vkladů u bank i družstevních záložen, a to ve výši sta procent vkladu do výše ekvivalentu 50 000 eur, se kterým je dle slov navrhovatelky spojen "počátek hospodářského vzestupu družstevních záložen představujících plnohodnotnou konkurenci bank". Na tuto skutečnost, byť ve zcela odlišném interpretačním rámci, přitom ve svém vystoupení během druhého čtení sněmovního tisku č. 253 poukazoval i poslanec Ing. Miroslav Kalousek, akcentující primárně politický smysl této legislativní změny, reflektující hrozbu "runu na banky" v době probíhající "finanční krize".
58. Navrhovatelka v návrhu tvrdí, že žádný z dosavadních krachů družstevních záložen nebyl způsoben morálním hazardem na straně vkladatelů. S tímto tvrzením však podle názoru Ústavního soudu nelze v plném rozsahu souhlasit. Tvrdí-li totiž navrhovatelka, že důvodem těchto úpadků byla vždy konkrétní pochybení osob odpovědných za poskytování úvěrů, nelze přehlížet, že - nemělo-li inkriminované jednání čistě trestněprávní pozadí - mohlo být takové pochybení (přinejmenším nepřímo) způsobeno skutečností, že (jak konstatuje sama navrhovatelka) nadstandardní úročení vkladů členů družstevních záložen je nutno financovat dražšími, a tedy - z podstaty věci pravděpodobně - i rizikovějšími úvěry. Naznačenou ekonomickou souvislost proto nelze při posuzování napadeného ustanovení ztrácet ze zřetele.
VI.bb Klient, resp. člen družstevní záložny
59. Navrhovatelka, jak je výše uvedeno, v návrhu i následné replice často zaměňuje pojmy klient družstevní záložny a člen družstevní záložny, resp. je používá jako synonyma. Na tomto místě je však třeba zdůraznit, že používání pojmu klient družstevní záložny je značně problematické v tom smyslu, že svědčí o nepochopení smyslu a účelu družstevní záložny jakožto svébytného právního institutu, resp. specifické právnické osoby. Zatímco klient obecně, v daném kontextu pak klient některé úvěrové instituce, má k instituci poskytující mu peněžní plnění či služby poměr odvíjející se čistě od závazkového právního vztahu založeného povětšinou smlouvou o účtu, úvěrovou smlouvou (případně nějakým tomu se blížícím inominátem), resp. smlouvou upravující jiný bankovní produkt, člen družstevní záložny je primárně členem a z toho titulu rovněž společníkem specifického družstva, tedy fakticky společníkem obchodní korporace [§ 3 odst. 4 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích)]. Poukazuje-li přitom navrhovatelka na právní úpravu družstevních záložen ve Spolkové republice Německo, je třeba zdůraznit, že tamní právní úprava je významně odlišná (na rozdíl od České republiky nemusí být vkladatelé ani úvěrované osoby členy těchto družstevních záložen), a navíc prošla značně jiným historickým vývojem (podle navrhovatelkou přiložené analýzy došlo v tomto ohledu k podstatné změně již v 70. letech 20. století).
60. Pakliže tedy navrhovatelka na řadě míst svého návrhu namítá, že klient družstevní záložny je v důsledku napadeného pravidla v nevýhodném postavení ve srovnání s klientem banky, je zřejmé, že srovnává nesrovnatelné (a tím i ztrácí ze zřetele podstatu a smysl specifické právní úpravy družstevních záložen), čímž a priori oslabuje relevanci od tohoto srovnání se odvíjející argumentace. Skutečnost, že banky i družstevní záložny jakožto úvěrové instituce largo sensu podléhají totožné zastřešující evropské regulaci, totiž bez dalšího nemůže založit úsudek, že vskutku jde o natolik srovnatelné instituce, že u žádné z nich zákonodárce nemůže výběrově stanovit některé (přinejmenším zdánlivě) komparativně znevýhodňující povinnosti. Podle této logiky by totiž kupříkladu byla jistě znevýhodňující povinnost akciové společnosti mít základní kapitál alespoň ve výši 2 000 000 Kč, neboť tuto povinnost ostatní obchodní společnosti nemají, přestože podléhají totožné zastřešující regulaci (jak v zákoně o obchodních korporacích, tak v příslušných částech občanského zákoníku); netřeba snad přitom na tomto místě obsáhle odůvodňovat, že o diskriminační ustanovení zjevně nejde, neboť jde pouze o projev (resp. důsledek) diferenciace jednotlivých typů obchodních společností, odvíjející se právě od odlišných vnitřních mechanismů jejich fungování (s možnými důsledky pro třetí osoby) a s tím spojených odlišných práv a povinností společníků, resp. osob oprávněných za tyto společnosti jednat. Pouze na okraj je pak možno uvést, že ačkoliv navrhovatelka opakovaně zdůrazňuje, že družstevní záložny je třeba z hlediska práva Evropské unie považovat za úvěrové instituce, poněkud přehlíží, že řada z nich fakticky nesplňuje jedno ze základních kritérií, tedy tzv. počáteční kapitál podle čl. 12 směrnice CRD IV ve výši 5 000 000 eur.
61. Striktní a důsledné odlišení klienta (tím může být výjimečně i nečlen - viz § 3 odst. 5 zákona o spořitelních a úvěrních družstvech) a člena družstevní záložny je přitom podstatné primárně proto, že člen družstevní záložny nemá - na rozdíl od klienta banky - nárok na výplatu z Garančního systému finančního trhu v plné výši svého "vkladu", nýbrž toliko z té jeho části, jež přesahuje výši členského vkladu (a současně nepřesahuje ekvivalent 100 000 eur), s čímž výslovně počítá směrnice DGS II [viz její čl. 2 odst. 1 bod 4 ve spojení s čl. 5 odst. 1 písm. b)]. V tomto ohledu je proto třeba se plně ztotožnit se stanoviskem vlády, že napadené pravidlo není v rozporu s unijním právem; stěží totiž může být v rozporu se směrnicí pravidlo, jehož dispozici (byť nepřímo) tato směrnice výslovně předvídá.
62. Jedna z klíčových námitek obsažených v posuzovaném návrhu (resp. i v přípisu od Asociace) představuje následující "axiom": družstevní záložny v praxi i v kontextu unijního práva plní funkci "malých bank", napadené pravidlo je proto vůči nim diskriminační, neboť je oproti "běžným bankám" - prizmatem procenta pojištění vkladu - znevýhodňuje. V další části je proto nutné se zabývat otázkou, co vlastně "činí družstevní záložnu družstevní záložnou", a současně z jiného úhlu pohledu - konkrétně z hlediska relevantní právní úpravy, co v obecné rovině odlišuje družstevní záložny od bank.
VI.bc Definiční znaky družstevní záložny
63. Navrhovatelka i Asociace ve svých podáních opakovaně zdůrazňují nepřípadnost závěrů vycházejících z doporučení WOCCU (případně ICA), a to s argumentem, že tato mezinárodní organizace družstevních záložen sdružuje toliko záložny, jež fungují na jiných principech než družstevní záložny v České republice; družstevní záložny, které jsou úvěrovými institucemi, jsou přitom podle Asociace sdruženy v EACB, jejíž členové mají zhruba pětinový podíl na celoevropském bankovním trhu.
64. Ústavní soud si je vědom toho, že právní úprava družstevních záložen v České republice se vzpírá jednoznačnému zařazení buď mezi členy WOCCU, nebo členy EACB, s čímž ostatně koresponduje i fakt, že podle internetových stránek obou uvedených organizací není členem některé z nich žádná z tuzemských družstevních záložen. V návaznosti na toto zjištění se však nabízí pro ústavněprávní posouzení dané věci zcela klíčová otázka: co představuje esenciální znak (znaky) družstevní záložny, jehož (jejichž) absence (přinejmenším materiálně vzato) vylučuje zařazení takové právnické osoby do kategorie družstevních záložen? Jinými slovy, je možno identifikovat znak (případně znaky), jenž ji odlišuje nebo jež ji nezpochybnitelně odlišují od jiných právnických osob?
65. Navrhovatelka ve svém návrhu - právě s odkazem na právní úpravu družstevních záložen ve Spolkové republice Německo - zastává tezi, že tzv. členský princip nepředstavuje obligatorní znak družstevní záložny. Z internetových stránek EACB, jejímiž členy jsou i dvě "emblematické" družstevní záložny německé provenience, nicméně vyplývá, že jedním ze základních principů, jenž takto mezinárodně sdružené družstevní záložny spojuje, je princip "jeden člen rovná se jeden hlas", tedy princip, který zákonem č. 87/1995 Sb. nebyl implementován (srov. § 4 odst. 6 větu druhou), a to i přesto, že podle obsahu zprávy RIA absence tohoto principu představuje jeden z důvodů předchozí nestability sektoru družstevních záložen. V této souvislosti stojí za zmínku, že předmětná zpráva RIA striktní aplikaci principu "jeden člen rovná se jeden hlas" nedoporučuje z důvodu přílišného zásahu do stávajících majetkových poměrů v sektoru družstevních záložen, a (proto) spíše preferuje jiný způsob realizace členského principu, kdy je jako jedna z upřednostňovaných parametrických variant předkládáno pravidlo desetinásobku.
66. Jakkoli není na tomto místě možno identifikovat žádný znak, jejž by měla každá družstevní záložna splňovat, měla-li být klasifikovatelná jako družstevní záložna, je vhodné pracovně uzavřít, že každá družstevní záložna by měla reálně naplňovat alespoň některé dílčí aspekty členského principu, a tedy realizovat - byť částečně modifikované (kontextuálně adaptované) - "ideály", na kterých sektor družstevních záložen původně vznikl. V návaznosti na to je třeba konstatovat, že navrhovatelka jakékoliv posílení členského principu via facti odmítá, aniž by ovšem byl z jejího návrhu zřejmý relevantní důvod takového postoje, resp. nosná alternativa takového legislativního řešení.
67. V této souvislosti je pak vhodné současně uvést, že z posuzovaného návrhu není zřejmé ani to, čím by se podle představ navrhovatelky měly vlastně družstevní záložny - jakožto "malé banky" - odlišovat od "velkých bank", pakliže by jediným faktickým rozdílem - vedle výrazně nižšího povinného základního kapitálu - měla být pouze skutečnost, že družstevní záložna může nabízet své služby pouze svým členům, to ovšem za situace, kdy je povinný členský vklad toliko ve výši 1 000 Kč, tedy ve výši, jež není - bez dalšího - s to odlišit "běžné střadatele" upřednostňující jen a pouze hledisko nejvyššího možného (a současně pojištěného) zhodnocení jejich volných finančních prostředků od těch osob, jež mají skutečný zájem účastnit se na chodu dané družstevní záložny jakožto její plnoprávní, a tedy i přiměřeně aktivní členové, a to - byť i v soudobých podmínkách - na základě původních idejí vzájemné podpory jejích členů (kteréhožto principu se ostatně nepřímo dovolává i navrhovatelka, která poukazuje na ustanovení § 1 odst. 2 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů - srov. výše bod 8).
68. Ústavní soud se totiž domnívá, že na pomyslné ose bankovní - nebankovní úvěrové instituce mohou zastávat družstevní záložny funkci jistého "mezičlánku" v tom smyslu, že mohou svým členům poskytovat úvěry, které by jim kupř. na jedné straně odmítly poskytnout banky, na straně druhé by jim je sice poskytl některý nebankovní poskytovatel úvěru, nicméně za méně výhodných podmínek než družstevní záložna. Má-li ovšem družstevní záložna takovou roli skutečně efektivně plnit, je zřejmé, že v ní musí být důsledně naplňován členský princip v tom smyslu, že její členové musí mít reálný zájem o zdravé hospodaření takové družstevní záložny.
69. V návaznosti na uvedené konstatování se proto - i z dále rozvedených důvodů - jeví jako podstatná z hlediska ústavněprávního přezkumu napadeného pravidla v prvé řadě otázka, zda jeho aplikace vskutku existenčně ohrožuje sektor družstevních záložen jako celek, a pakliže ano, zda - odhlédneme-li od majetkových práv jednotlivých členů - pro celý sektor může mít ústavněprávní důsledky (primárně ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny) za předpokladu, že zde není, resp. navrhovatelka nepředkládá žádný relevantně distinktivní znak, jenž by - při eliminaci napadeného pravidla - fakticky odlišoval družstevní záložny od bank (a případně dalších úvěrových institucí), tedy jenž by, jinými slovy, představoval hodnotu, jíž je třeba poskytnout ústavněprávní ochranu.
VI.bd Rdousící efekt
70. Tzv. rdousící (škrtící) efekt není v dosavadní judikatuře Ústavního soudu přesně definován, obecně je tak možno konstatovat, že "rdousící efekt" připadá do úvahy pouze v extrémních případech, kdy stát (nejčastěji v podobě nějakého finančního odvodu či daňového opatření) stanoví adresátům práva povinnost, jejíž realizace je způsobilá přivodit dotčeným subjektům vskutku existenční problémy, tj. působit vůči nim likvidačně.
71. Navrhovatelka dovozuje "rdousící potenciál" napadeného pravidla ze skutečnosti, že po (částečné) účinnosti pravidla desetinásobku došlo u všech sledovaných družstevních záložen ke znatelnému snížení objemu nových vkladů. Tuto skutečnost doprovází srozumitelnou a logicky správnou úvahou, že snížení nových vkladů způsobuje snížení likvidity družstevní záložny, jež ve střednědobém horizontu musí vést ke snížení schopnosti poskytovat svým členům nové úvěry, a tedy fakticky k neschopnosti plnit základní funkci družstevní záložny.