Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 10. července 2018 sp. zn. Pl. ÚS 3/16 ve věci návrhu skupiny senátorů, zastoupené JUDr. Liborem Němcem, advokátem, se sídlem Husova 5, Praha 1 - Staré Město, na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 věty druhé zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 333/2014 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 186/2018 Sb.).
VýrokNávrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Ústavnímu soudu byl dne 4. 2. 2016 doručen návrh skupiny 21 senátorů (dále též jen "navrhovatelka"), za kterou jedná senátorka JUDr. Eliška Wagnerová, Ph.D., doplněný podáními ze dne 27. 9. 2016 a 4. 7. 2017, na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 věty druhé zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 333/2014 Sb., (dále jen "zákon o spořitelních a úvěrních družstvech" nebo "zákon č. 87/1995 Sb.").
2. Zákonem č. 333/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, byl zákon č. 87/1995 Sb. novelizován mj. tak, že do ustanovení § 3 odst. 4 byla s účinností od 1. 7. 2015 vložena věta: "Souhrn zůstatků vkladů člena spojený s úrokem nebo obdobnou výhodou nesmí překročit desetinásobek souhrnu jeho splaceného základního členského vkladu a splaceného dalšího členského vkladu." (dále jen "pravidlo desetinásobku").
3. V uvedené novele zákona o spořitelních a úvěrních družstvech upravil Parlament České republiky - na návrh vlády a z podnětu České národní banky (dále též jen "ČNB") - celou řadu pravidel s cílem řešit narůstající nestabilitu v sektoru družstevních záložen, a to i prostřednictvím "pravidla desetinásobku", jež by mělo zvýšit zájem členů o hospodaření dané družstevní záložny; právě toto pravidlo však považuje navrhovatelka z níže rekapitulovaných důvodů za protiústavní.
II. Argumentace navrhovatelky
4. V důsledku novelizovaného znění § 3 odst. 4 zákona o spořitelních a úvěrních družstvech tak podle navrhovatelky není jedna jedenáctina celkového objemu peněžních prostředků, jež jsou do družstevní záložny vloženy, chráněna systémem pojištění vkladů, čímž jsou podle ní z dále rozvedených důvodů "klienti družstevních záložen znevýhodněni oproti klientům bank", a tím dochází k porušení čl. 1, čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol k Úmluvě"), neboť dochází k porušení práva vlastnit majetek, práva podnikat (v tom smyslu, že napadená právní úprava způsobuje tzv. rdousící efekt) a práva nebýt diskriminován; napadenou částí zákonného ustanovení je podle navrhovatelky navíc porušen i princip předvídatelnosti práva a ochrany legitimního očekávání.
5. Navrhovatelka zdůrazňuje, že napadené zákonné ustanovení nesplňuje ani "nultý" krok testu proporcionality v podobě existence legitimního cíle, jelikož nejen ze samotného § 3 odst. 4 zákona č. 87/1995 Sb., ale ani z důvodové zprávy k zákonu č. 333/2014 Sb. žádný legitimní cíl nevyplývá, neboť jen stěží může být oním legitimním cílem toliko "posílení finanční zainteresovanosti členů družstevních záložen". A pokud by cílem právní úpravy mělo být odstranění a prevence vzniku některých dřívějších problémů segmentu družstevních záložen, potom napadená právní úprava tento cíl v žádném případě nemůže naplnit, neboť jediným důsledkem tohoto opatření je "odříznutí" záložen od vkladů jako podstatného zdroje financování úvěrové činnosti záložen. Podle navrhovatelky totiž zájemci z řad veřejnosti dají vždy přednost vkladu u banky, pro jehož úročení zákon nevyžaduje, aby se stali jejími akcionáři, před uložením finančních prostředků u záložen, jež buď nebudou ze zákona úročeny, nebo úročeny budou, ale vkladatelé se budou muset podílet významným způsobem na kapitálu záložny. Navrhovatelka se proto domnívá, že napadená část zákonného ustanovení nesměřuje k odstranění některých slabých míst tohoto segmentu finančního trhu, nýbrž k likvidaci segmentu družstevních záložen jako celku.
6. S odkazem na obsah analýzy právní úpravy družstevních záložen ve Spolkové republice Německo (přiložené k posuzovanému návrhu) navrhovatelka zdůrazňuje, že podnikatelská činnost družstevních záložen nemusí být výlučně založena na členském principu, respektive principech vzájemnosti a nevýdělečnosti, o nichž se zmiňuje důvodová zpráva k zákonu č. 333/2014 Sb. Situace ve Spolkové republice Německo přitom dle navrhovatelky názorně ukazuje, že družstevní záložny mohou být plně integrální součástí bankovnictví a s jejich činností nemusí být nutně spojeno nadměrné riziko ani jakákoli forma "morálního hazardu" zmiňovaná v důvodové zprávě. Družstevní záložny a banky představují srovnatelné subjekty jak z hlediska jimi nabízených produktů, tak z hlediska právní regulace jejich podnikatelské činnosti, a jediným rozdílem tak zůstává právě onen členský princip, jejž ovšem nelze považovat za obligatorní znak družstevních záložen.
7. Navrhovatelka ve svém návrhu dokládá tvrzený "rdousící efekt" napadené právní úpravy tvrzením, že s účinností zákona č. 333/2014 Sb. došlo k "dramatickému propadu nových vkladů"; je proto jen otázkou času, kdy se družstevní záložny ekonomicky zhroutí, a kdy tedy dojde k likvidaci celého sektoru družstevních záložen. Zřejmý rdousící, až likvidační efekt přitom působí nejen na samotné družstevní záložny, nýbrž rovněž na jejich členy - vkladatele, již mají u záložen uložen vklad převyšující zákonnou maximální výši náhrady poskytované z Garančního systému finančního trhu (dříve Fondu pojištění vkladů), a osoby, které mají v družstevních záložnách významný majetkový podíl. Jako problematické je navíc namístě vnímat nejen omezení možnosti úročit vklady nových členů družstevních záložen, ale i samotnou skutečnost, že se tato omezení dotknou i stávajících vkladů. Retroaktivně tak dochází ke změně smluvních podmínek stávajících klientů družstevních záložen, která má zcela zásadní dopad. V této souvislosti navrhovatelka poukazuje i na velmi krátkou legisvakanční lhůtu, po kterou družstevní záložny - zvláště pak menší družstevní záložny - neměly reálnou možnost na takto podstatnou změnu jakkoli zareagovat.
8. Prizmatem třístupňového testu proporcionality, aplikovaného kupř. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), neobstojí dle navrhovatelky napadená právní úprava již v prvním kroku, neboť není splněno kritérium vhodnosti uplatněného opatření. Pokud totiž má být dle zákonodárce hlavním problémem segmentu družstevních záložen skutečnost, že jejich úvěrová činnost vyžaduje relativně dražší zdroje financování, jež nutí záložny vyhledávat výnosnější umístění aktiv, tedy poskytovat dražší úvěry obsahující inherentně vyšší riziko, potom k odstranění tohoto problému může jen stěží vést opatření znamenající neúročení (části) vkladů, neboť jediným důsledkem tohoto opatření je naopak pouze znemožnění schopnosti přijímat (nové) vklady a konsekventně i poskytovat úvěry svým členům; důsledkem napadeného zákonného ustanovení je tedy faktické znemožnění výkonu základní činnosti družstevní záložny podle § 1 odst. 2 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. Podle navrhovatelky je přitom adekvátním nástrojem kontroly řádného řízení kreditního rizika družstevních záložen především účinný výkon dohledu nad dodržováním již tak přísných pravidel pro poskytování úvěrů a řízení rizik spojených s touto podnikatelskou činností, vyplývající v prvé řadě ze stávajícího znění zákona č. 87/1995 Sb., vyhlášky České národní banky č. 163/2014 Sb., o výkonu činnosti bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (dále jen "nařízení CRR"), respektive ze znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES (dále jen "směrnice CRD IV"). V této souvislosti navrhovatelka zdůrazňuje, že předmětná právní úprava ukládá družstevním záložnám celou řadu povinností, jež jsou zcela shodné nebo velmi podobné jako povinnosti, jež jsou uloženy bankám (např. pravidla kapitálové přiměřenosti, angažovanosti, likvidity a platební schopnosti). Nadto zákonem č. 333/2014 Sb. byla stanovena řada dalších opatření, např. v podobě stanovení maximální výše bilanční sumy družstevní záložny, navýšení tvorby rizikového fondu nebo možnosti transformace záložny na banku s nižšími požadavky na minimální základní kapitál. Podle mínění navrhovatelky tak má regulátor již podle dosavadní právní úpravy nad družstevními záložnami dostatečné množství účinných nástrojů, jež umožňují výkon efektivního dohledu v tomto segmentu. Na margo kritéria vhodnosti konečně navrhovatelka zdůrazňuje, že pokud měl zákonodárce v úmyslu zamezit opakování "krachů" družstevních záložen, je nutno připomenout, že příčinou těchto "krachů" nikdy nebyl morální hazard na straně vkladatelů - členů družstevních záložen, nýbrž nezodpovědné či protiprávní jednání zaměstnanců záložen při poskytování úvěrů. Tato potenciální rizika - nemá-li docházet k nepřípustnému zásahu do dělby moci - má proto řešit výkonná moc prostřednictvím orgánů dohledu, nikoliv moc zákonodárná [navrhovatelka pak v této souvislosti odkazuje na závěry nálezu ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)].
9. Optikou kritéria potřebnosti navrhovatelka namítá, že není přijatelné, aby bylo určitého účelu, tedy omezení rizik v sektoru družstevních záložen, dosaženo formou faktické likvidace celého tohoto sektoru. Zdůrazňuje, že "drobní střadatelé, kteří tvoří výraznou část klientů záložen, ale ani ostatní klienti nebudou ochotni akceptovat nutnost výrazně vyšších členských vkladů ... Stejně tak bude pro klienty nepřijatelné neúročení jejich vkladů uložených u družstevních záložen. Klienti družstevních záložen mají zájem na co nejvýhodnějším umístění svých prostředků, nikoliv investovat do kapitálu záložen. Běžný klient záložny hledá alternativu k bankovním institucím, nemá zájem podílet se na řízení záložny ani investovat do jejího kapitálu". Napadené ustanovení proto dle navrhovatelky ve svém důsledku vede k paralyzaci hlavních podnikatelských činností družstevních záložen, přestože by sledovaného účelu mohlo být dosaženo i pomocí jiných, "méně drastických prostředků". Zákonodárcem použité opatření tedy považuje navrhovatelka za nepřiměřené, neboť negativní důsledky jeho aplikace nepochybně přesahují zjevná pozitiva, protože stabilizace sektoru družstevních záložen, respektive zmírnění jeho rizikovosti, lze stěží dosáhnout opatřením, jež fakticky znemožňuje nebo přinejmenším výrazně omezuje schopnost záložen přijímat v potřebné výši vklady od svých členů.
10. Napadenou právní úpravu nadto považuje navrhovatelka za diskriminační, neboť zde chybí způsobilé a odůvodněné kritérium rozlišování ve smyslu čl. 4 odst. 3 Listiny, jestliže zákonodárce v případě bank, platebních institucí ani institucí elektronických peněz u vkladů - na rozdíl od družstevních záložen - požadavek majetkové spoluúčasti klientů nevznáší. Banky, platební instituce, instituce elektronických peněz i družstevní záložny přitom navrhovatelka považuje za skupinu složenou ze srovnatelných subjektů poskytujících svým klientům úvěry s tím, že v případě bank a družstevních záložen jde o úvěrové instituce, jež podléhají víceméně totožné regulaci (a platební instituce a instituce elektronických peněz podléhají podstatně méně přísné regulaci), přičemž zlomový okamžik představuje účinnost zákona č. 433/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, na jehož základě došlo ke sjednocení pojištění vkladů u bank i družstevních záložen, a to ve výši sta procent vkladu do výše ekvivalentu 50 000 eur (resp. posléze 100 000 eur), s níž se ostatně pojí počátek hospodářského vzestupu družstevních záložen představujících plnohodnotnou konkurenci bank. V testu přímé diskriminace tedy napadená část zákonného ustanovení nemůže dle navrhovatelky obstát, neboť se srovnatelnými subjekty je - nedůvodně a neospravedlnitelně - nakládáno odlišně, přičemž tato skutečnost jde jednoznačně k tíži družstevních záložen, navíc za situace, kdy inkriminované opatření ani nesleduje legitimní zájem, jelikož má za cíl regulovat riziko, jež u daných produktů vůbec neexistuje. Napadené ustanovení tak podle mínění navrhovatelky významným způsobem zasahuje rovněž do ústavně zaručeného práva podnikat, neboť z výše uvedených důvodů znemožňuje družstevním záložnám pokračovat v jejich podnikatelské činnosti.
11. Navrhovatelka mimo výše uvedené zpochybňuje s odkazem na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) rovněž ústavnost procedury přijetí napadené právní úpravy, v rámci které byla napadená část zákonného ustanovení do návrhu zákona doplněna "až po mezirezortním připomínkovém řízení", pročež se zainteresované subjekty ani zástupci odborné veřejnosti "k němu nemohli nijak vyjádřit".
12. Závěrem svého podání potom navrhovatelka vyjadřuje přesvědčení, že je napadená právní úprava rovněž v rozporu s právem Evropské unie, a připomíná, že dle závěrů rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ze dne 23. 2. 2006 ve věci C-513/03 představují zakázaná opatření, jež potenciálně porušují jednu ze čtyř základních svobod, tedy volný pohyb kapitálu, také opatření, jež mohou odradit od umístění investic v některém členském státě. Napadené ustanovení je přitom způsobilé odradit řadu vkladatelů od uložení jejich finančních prostředků u družstevních záložen. Nadto je napadené ustanovení taktéž v rozporu s volným pohybem služeb, neboť fakticky brání tuzemským družstevním záložnám nabízet své služby v ostatních členských státech Evropské unie. Konečně tím, že členský vklad není předmětem pojištění vkladů, bude fakticky pojištěno pouze 90,9 % investice klienta, což dle názoru navrhovatelky způsobuje rozpor napadeného ustanovení s čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/49/EU o systémech pojištění vkladů (dále též jen "směrnice DGS II").
III. Průběh řízení před Ústavním soudem
13. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal návrh komorám Parlamentu jako účastníkům řízení a dále vládě a veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
III.a Vyjádření komor Parlamentu
14. Senát i Poslanecká sněmovna ve svých vyjádřeních z 11. března 2016 a 14. března 2016, podepsaných předsedy jednotlivých komor Milanem Štěchem a Janem Hamáčkem, toliko stručně shrnuly průběh legislativního procesu, v jehož rámci byla projednána a přijata novela zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, provedená zákonem č. 333/2014 Sb.
III.b Vyjádření vlády
15. Vláda ve svém vyjádření ze dne 14. dubna 2016 nejprve zdůraznila, že napadenou část zákonného ustanovení považuje za souladnou s ústavním pořádkem, přičemž s odkazem na dosavadní judikaturu Ústavního soudu připomněla, že změnu zákonných parametrů lze podřadit pod jedno z podnikatelských rizik, která musí každý podnikatelský subjekt v rámci svých investic akceptovat, neboť z práva na legitimní očekávání nelze bez dalšího dovodit zákaz změny právní úpravy. Současně v této souvislosti zdůraznila, že k návrhu předmětné novely byla zpracována řádná závěrečná zpráva o hodnocení dopadů regulace (dále jen "zpráva RIA"), jež vycházela z doporučení mezinárodních organizací a jež byla předtím taktéž konzultována se zástupci relevantního trhu; navíc byla zvolena rovněž odpovídající legisvakanční lhůta. V úvodu svého vyjádření konečně vláda vyjádřila přesvědčení, že předložený návrh obsahuje celou řadu nepřesností, které danou problematiku nepřípustně zkreslují.
16. Ve svém vyjádření vláda dále zdůraznila, že posílení skutečného družstevního charakteru družstevních záložen prostřednictvím pravidla stanoveného v napadeném zákonném ustanovení není nelogickým excesem zákonodárce, naopak je přiměřené účelu a prvotnímu záměru zákonodárce pro fungování družstevních záložen. V návaznosti na to vláda odmítla tvrzení navrhovatelky, že inkriminované pravidlo desetinásobku je retroaktivní; toto pravidlo se totiž do podmínek vkladu provedeného do 30. 6. 2015 promítne až od roku 2018, a to jen zcela omezeně.
17. Vláda ve svém vyjádření důrazně odmítá tvrzení navrhovatelky, že napadeným zákonným ustanovením dochází k diskriminaci družstevních záložen z důvodu neexistence podobného pravidla pro banky, platební instituce a instituce elektronických peněz. Navrhovatelka totiž podle mínění vlády přehlíží skutečnost, že družstevní záložny, ač jsou úvěrovými institucemi, nelze bez dalšího dávat na roveň bankám, od nichž se odlišují jak právní formou, tak požadavky na kapitálovou vybavenost i dalšími specifiky. Ještě větší rozdíl potom existuje mezi družstevními záložnami na straně jedné a platebními institucemi a institucemi elektronických peněz na straně druhé. Tyto subjekty totiž nejsou oprávněny poskytovat úvěry a přijímat vklady, neboť nejde o úvěrové instituce podle nařízení CRR, přičemž je v této souvislosti třeba rovněž zdůraznit, že tyto subjekty nefungují na členském principu. Navrhovatelkou prezentovaný test přímé diskriminace proto nelze podle mínění vlády na daný případ vůbec aplikovat, neboť nejde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny.
18. V návaznosti na to vláda odmítá argumentaci navrhovatelky, podle které má pravidlo desetinásobku ve svém důsledku znamenat nutnost podílet se na základním kapitálu družstevních záložen pod sankcí ztráty úročení prostředků; takové tvrzení totiž podle vlády není pravdivé. Záměrem novely zákona nebylo omezení úrokových výnosů "vkladatelů"/členů družstevních záložen, přičemž by k takovému omezení ani nemělo docházet, záměrem bylo zvýšení zájmu členů o směřování a řízení dané družstevní záložny. Napadená právní úprava proto má vést k podpoře participace členů na směřování a řízení družstevní záložny tím, že odstraňuje dosavadní minimalizaci principu družstevnictví, a to zvláště za situace, kdy před účinností této novely vyžadovalo mnoho družstevních záložen členský příspěvek ve výši pouhé jedné koruny. Vláda přitom vyjadřuje přesvědčení, že pokud by měl člen družstevní záložny obavu z podílení se na jejím podnikání prostřednictvím členského vkladu, tedy pokud by nevěřil své družstevní záložně, resp. způsobu, jakým je řízena, neměl by ani mít důvod stát se družstevníkem a svěřit jí své úspory. Jestliže tak doposud přesto činil, jde podle vlády o systémovou chybu (a existenci morálního hazardu - viz dále), kterou napadená právní úprava napravuje.
19. V další části svého vyjádření reaguje vláda na tvrzení navrhovatelky, že příslušná důvodová zpráva přesvědčivě nevysvětluje, v čem je spatřován morální hazard, když daná osoba uloží své prostředky u družstevní záložny, nikoliv u banky. Vláda zdůrazňuje, že Ministerstvem financí zpracovaná zpráva RIA na několika místech vysvětluje, v čem morální hazard v daném kontextu spočívá, přičemž současně předkládá několik možných metod jeho omezení. V této souvislosti poukazuje vláda rovněž na skutečnost, že problémy družstevních záložen, zejména nedostatečné vnitřní kontrolní systémy a vysoká míra nesplácených úvěrů, jsou podle poznatků z dohledové praxe systémové povahy a vyplývají ze stávajícího principu řízení družstevních záložen úzkou skupinou osob bez efektivních vnitřních kontrolních mechanismů a právě bez kontroly ze strany jejich členů. Stávající princip řízení je totiž spojen s nadměrnou úvěrovou angažovaností vůči subjektům blízkým osobám řídícím tyto družstevní záložny. V sektoru družstevních záložen lze přitom nalézt podíl úvěrů v selhání, jenž dosahuje ve srovnání s bankami čtyřnásobné hodnoty, což je způsobeno i tím, že družstevní záložny pracují s výrazně dražšími zdroji než bankovní sektor, a proto musí hledat výnosnější (a tedy rizikovější) umístění aktiv. Problém morálního hazardu je pak spatřován v tom, že členové družstevních záložen vkládají své peněžité prostředky s vědomím, že o ně nemohou v důsledku pojištění přijít, ovšem současně si neuvědomují, že nejsou pouze "klienty se vkladem", ale rovněž členy družstevní záložny, a tedy i jejich spoluvlastníky. Vláda přitom v této souvislosti připomíná, že většina mezinárodně uznávaných principů World Council of Credit Unions (dále jen "WOCCU") a Mezinárodního družstevního svazu (International Co-operative Alliance - "ICA") není v České republice dodržována, jelikož družstevní záložny neplní sociální funkci (její členové jsou v podstatě "anonymními klienty"), nýbrž provozují výdělečnou činnost jako ziskově orientované subjekty - na rozdíl od většiny mezinárodně sdružovaných družstevních záložen vyznačujících se atributem neziskovosti (ve smyslu "non-for-profit", nikoliv "non-profit").
20. Namítá-li navrhovatelka, že napadená právní úprava způsobuje rozpor se základním právem vlastnit majetek a pokojně jej užívat, vláda připomíná, že v důsledku pravidla desetinásobku nedojde k žádnému snížení majetku dotčených subjektů. Za případný v této souvislosti nepovažuje vláda ani argument navrhovatelky, že aplikace tohoto pravidla může způsobit odliv některých členů, a snížit tak velikost bilanční sumy, resp. základního kapitálu družstevní záložny; v takovém případě totiž jde o svobodné rozhodnutí členů družstevní záložny alokovat své disponibilní finanční prostředky v souladu s principem maximalizace zisku a optimalizace svého portfolia. Podle názoru vlády totiž nelze mluvit o právu družstevní záložny na zvyšování (resp. nesnižování) jejího majetku; v návaznosti na to vláda připomíná druhé alinea čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, podle kterého může stát přijímat zákony, které považuje za nezbytné, aby upravil užívání majetku v souladu s obecným zájmem.
21. Vláda ve svém vyjádření dále polemizuje s tvrzením navrhovatelky, že napadená právní úprava vykazuje tzv. rdousící efekt. Takový efekt podle mínění vlády nebyl prokázán a je třeba jej považovat za pouhou spekulaci. Pokles nových vkladů po účinnosti napadené právní úpravy je totiž podle vlády do značné míry zapříčiněn právě chováním samotných družstevních záložen, jež ve svém důsledku vedlo ke značnému zvýšení vkladů před 1. 7. 2015, po kterémžto datu následoval jejich logický pokles, neboť trh byl z velké části saturován a "předzásoben". "Rdousící efekt" proto nelze podle vlády na dostupných datech objektivně doložit a nemůže plynout ani z navrhovatelkou tvrzené nerovné konkurence mezi družstevními záložnami a bankami, neboť oba sektory se nezaměřují na stejnou klientelu, pročež si ani příliš nekonkurují. Případné budoucí poklesy vkladů u družstevních záložen je proto podle vlády třeba považovat za určitou korekci trhu a projev obnovení členského principu (vláda opakovaně poukazuje na reklamní kampaň jedné z družstevních záložen, akcentující výhody vyššího členského vkladu), nikoliv za důkaz tvrzeného "rdousícího efektu".
22. Vláda přitom kategoricky odmítá tvrzení navrhovatelky, že banky a družstevní záložny "představují srovnatelné subjekty co do regulace jejich podnikatelské činnosti, tak do jejího obsahu". Rozdíl mezi těmito subjekty je totiž zcela zřetelný, zejména pokud jde o požadavek minimální výše základního kapitálu (500 mil. Kč u bank versus 35 mil. Kč u družstevních záložen), tak pokud jde o rozdílnou právní formu; odtud pak pramení základní rozdíl spočívající v tom, že zatímco vkladatel nemusí být společníkem banky (akcionářem), vkladatel u družstevní záložny musí být současně jejím členem. V návaznosti na to je podle vlády nutné vyvrátit tezi navrhovatelky, že zájemci z řad veřejnosti dají "vždy přednost vkladu u banky, pro jehož úročení zákon nevyžaduje, aby se stali jejími akcionáři a investovali do kapitálu banky, před uložením prostředků u záložen, které buď nebudou ze zákona úročené, nebo úročené budou, ale vkladatel se bude muset podílet významným způsobem na kapitálu záložny". Navrhovatelka totiž přehlíží skutečnost, že se investoři rozhodují na základě tří hlavních kritérií: výnosu, likvidity a rizika. Pakliže by proto měla platit citovaná teze, musely by družstevní záložny zcela nahradit bankovní sektor, jenž svým klientům nabízí nižší zhodnocení jejich vkladů. Ve skutečnosti však investoři reflektují i další dvě uvedená kritéria, a proto do volby produktů úvěrových institucí zřetelně promítají i svoji averzi vůči riziku.
23. Navrhovatelkou předloženou analýzu srovnávající družstevní záložny s družstevními bankami ve Spolkové republice Německo považuje vláda za zavádějící, neboť právní úprava v cizí zemi nemůže českého zákonodárce k ničemu zavazovat. Současně vláda připomíná, že zatímco navrhovatelka opírá své argumenty pouze o právní analýzu právní úpravy podnikání družstevních záložen v jediném cizím státě, Ministerstvo financí využilo zkušenosti mezinárodních autorit, kterými jsou Mezinárodní měnový fond a WOCCU sdružující většinu států světa.
24. Kritizuje-li navrhovatelka pravidlo desetinásobku, vláda připomíná, že inkriminované pravidlo představuje pouze dílčí opatření, jímž se regulátor spolu s orgánem dohledu (tedy s Českou národní bankou) pomocí celé řady dalších opatření snaží docílit vyšší stability sektoru družstevních záložen (např. se stanovila minimální výše členského vkladu, zvýšily se příspěvky do rezervního a rizikového fondu a zavedl se limit bilanční sumy ve výši pěti miliard Kč). Všechna tato opatření jako celek tvoří komplex opatření a nelze je posuzovat izolovaně. V testu proporcionality proto napadené zákonné ustanovení podle názoru vlády obstojí.
25. Na okraj předmětné věci vláda uvádí, že ačkoliv bilanční suma sektoru družstevních záložen představuje méně než 1 % regulatorního kapitálu, Česká národní banka byla na tento sektor v minulosti nucena alokovat přes 30 % svých dohledových kapacit. Vláda se proto domnívá, že řešení daného problému lze spatřovat právě v obnovení družstevních principů, tedy zvýšení spoluodpovědnosti každého družstevníka prostřednictvím zvýšení míry jeho participace na řízení družstevní záložny. Cílem pravidla desetinásobku tedy není likvidace sektoru družstevních záložen, nýbrž posílení členského principu, jenž by měl naopak pomoci v samoregulaci a následném ozdravení tohoto sektoru. Podle vlády přitom není zřejmé, proč navrhovatelka předjímá, že se vkladatel/člen družstevní záložny nebude chtít podílet na jejím podnikání, pakliže má v tuto družstevní záložnu důvěru, zvláště pak za situace, kdy z jejího úspěšného podnikání může mít vyšší zisk, než kdyby byly jeho vklady pouze úročeny. S odkazem na obsah příslušné zprávy RIA vláda zdůrazňuje, že neexistuje více možností, jak obnovit členský princip, jenž je současně třeba považovat za nejvhodnější a nejpřirozenější způsob omezení rizik v sektoru družstevních záložen, neboť jednotlivé způsoby se od sebe liší pouze v dílčích parametrech. Přestože nelze vyloučit, že v sektoru družstevních záložen nastanou určité fluktuace ve výši vkladů a počtu členů, měly by být tyto pohyby považovány za důsledek ozdravení celého sektoru, nikoliv za příznak jeho likvidace. Podle mínění vlády je tedy zjevné, že inkriminované pravidlo splňuje všechny části třístupňového testu proporcionality, pročež jej nelze považovat za rozporné s právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
26. V závěru svého vyjádření konečně vláda popírá, že by napadená právní úprava mohla být v rozporu s právem Evropské unie. Namítá-li navrhovatelka, že napadené zákonné ustanovení porušuje volný pohyb kapitálu, označuje vláda jí předloženou argumentaci za vnitřně rozpornou, přičemž zdůrazňuje, že napadená právní úprava nikterak nebrání umístění vkladu od osob s domicilem mimo Českou republiku. Vláda přitom důrazně odmítá tvrzení navrhovatelky, že dochází k diskriminaci vkladatelů družstevních záložen a k porušování směrnice DGS II, a připomíná, že dovolávaná směrnice v čl. 2 striktně rozlišuje postavení klienta banky a člena družstevní záložny, v důsledku čehož tato směrnice do systému pojištění vkladů nezahrnuje členské vklady v družstevních záložnách. Současně vláda připomíná, že transpoziční lhůta této směrnice uplynula později, než nastala účinnost napadené právní úpravy.
27. Z rekapitulovaných důvodů nepovažuje vláda předmětný návrh za důvodný, a proto navrhuje, aby jej Ústavní soud zamítl.
III.c Sdělení veřejné ochránkyně práv
28. Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., přípisem ze dne 25. února 2016 Ústavnímu soudu sdělila, že ve smyslu § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, nevyužívá svého práva vstoupit do tohoto řízení jako vedlejší účastník řízení.
III.d Replika navrhovatelky
29. Rekapitulovaná vyjádření byla zaslána navrhovatelce, která na ně reagovala replikou doručenou Ústavnímu soudu dne 1. 8. 2016, v níž reagovala pouze na obsah vyjádření vlády. V replice nejprve zdůraznila, že jednotlivá tvrzení vlády jsou buď irelevantní, nebo účelová, přičemž zcela odmítla její právní argumentaci.
30. V prvé řadě navrhovatelka zdůrazňuje, že napadené ustanovení bylo včleněno do textu předmětné novely až na základě připomínek v mezirezortním připomínkovém řízení a nebylo předtím dostatečně projednáno, což ostatně vyplývá i z obsahu zprávy RIA, pročež se k němu nemohla vyjádřit ani Asociace družstevních záložen (dále též jen "Asociace"). Poukazuje-li vláda na předchozí konzultace "s trhem", navrhovatelka namítá, že z vyjádření není zjevné, které subjekty tento "trh" představují, a navíc tyto konzultace ani ničím nedokládá. Odvolává-li se vláda na doporučení WOCCU, navrhovatelka považuje argumentaci vlády za čistě účelovou a zdůrazňuje, že družstva sdružená ve WOCCU nejsou úvěrovými institucemi ve smyslu evropské směrnice CRD IV a nařízení CRR a nepodléhají bankovní regulaci, na rozdíl od družstevních záložen regulovaných zákonem č. 87/1995 Sb. A odkazuje-li vláda na hodnoticí zprávu mise Mezinárodního měnového fondu, navrhovatelka připomíná, že žádná její doporučení neobsahují pravidlo desetinásobku. Nadto navrhovatelka zdůrazňuje, že vláda ve svém vyjádření neuvedla jedinou jurisdikci, která by ukládala družstevním záložnám stejné povinnosti jako bankám, tedy která by je podrobila regulaci úvěrových institucí a zároveň by je považovala za samoregulované non-for-profit osoby řídící se principy vzájemnosti (přičemž současně namítá, že vláda ve svém vyjádření neuvedla, proč by německá právní úprava neměla být vhodná pro komparaci).
31. Namítá-li vláda, že družstevní záložny a banky jsou instituce lišící se "právní formou, kapitálovou výbavou a některými specifiky", navrhovatelka připomíná, že ani jeden z uváděných faktorů není relevantní pro posouzení srovnatelnosti těchto subjektů z hlediska regulace jejich podnikatelské činnosti, přičemž existence některých odlišných znaků ještě nevylučuje jejich srovnatelnost; podle navrhovatelky přitom nemůže být pochyb o tom, že z hlediska veřejnoprávního dohledu jsou oba tyto subjekty srovnatelné (výši základního kapitálu nepovažuje navrhovatelka za relevantní, jelikož podle poznatků doktríny není s to v potřebné míře plnit garanční funkci; větší význam mají požadavky kapitálové přiměřenosti a likvidity, jež jsou u bank i družstevních záložen zcela shodné).
32. Tvrdí-li vláda ve svém vyjádření, že z družstevních záložen by měly být vzájemné, samoregulační spolky, přehlíží skutečnost, že členy volených orgánů družstevní záložny mohou být pouze adekvátně vzdělaní profesionálové s odpovídajícími zkušenostmi, navíc schválení Českou národní bankou (§ 6a a § 7 odst. 6 a 7 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů), nikoliv její členové - drobní střadatelé z řad veřejnosti. Představa vlády o řízení a kontrole činnosti záložny prostřednictvím jejích běžných členů (ve smyslu non-for-profit subjektu) je proto nejen prakticky neproveditelná, ale i ve zjevném rozporu se současnou právní úpravou, podle které se v České republice nejpozději od 1. 4. 2006, kdy došlo ke sjednocení systému pojištění vkladů, družstevní záložny (obdobně jako ve Spolkové republice Německo) fakticky staly "malými bankami", pročež již nefungují na principech historických "kampeliček", inspirovaných idealistickými myšlenkami Františka Cyrila Kampelíka. Poukaz na historický koncept tak naprosto míjí realitu a nemůže opodstatňovat rozdílné zacházení vůči družstevním záložnám ve srovnání s bankami. V této souvislosti pak navrhovatelka nesouhlasí s tvrzením vlády, že nelze srovnávat družstevní záložny s platebními institucemi a institucemi elektronických peněz, a s odkazem na komentářovou literaturu zdůrazňuje, že i tyto instituce mohou poskytovat úvěry a přijímat vklady, byť nejde o vklady podle zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. Toliko členský princip proto podle mínění navrhovatelky nemůže odůvodnit zjevně diskriminační zacházení zákonodárce s družstevními záložnami.
33. Navrhovatelka v replice dále zopakovala přesvědčení, že napadená právní úprava odporuje směrnici DGS II, neboť jejím účelem není deklarované "posílení vzájemnosti", ale faktické zavedení spoluúčasti vkladatelů, kdy v případě insolvence družstevní záložny takový vkladatel obdrží pouze 90,9 % prostředků, které do ní vložil. V návaznosti na to navrhovatelka zdůrazňuje, že evropský i český zákonodárce v rámci systému pojištění vkladů v minulosti opustili myšlenku "morálního hazardu" klientů úvěrových institucí, neboť běžný vkladatel nemůže jako absolutní laik posoudit finanční zdraví banky či záložny, jíž svěřuje své finanční prostředky. Odpovědnost za "finanční zdraví" leží primárně na managementu úvěrové instituce a na regulátorovi při výkonu dohledu, jejich povinnosti proto nelze podle navrhovatelky nahrazovat jakousi zákonem neupravenou samoregulací ze strany vkladatelů družstevních záložen. I proto Komise ve směrnici 2014/49/EU přistoupila ke zrušení desetiprocentní spoluúčasti vkladatelů na výplatě náhrad ze systému pojištění vkladů zavedené směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/14/ES, kterou se mění směrnice 94/19/ES o systémech pojištění vkladů, pokud jde o výši pojištění a lhůtu k výplatě.