66. V kontextu diskutované otázky konečně nelze přehlížet skutečnost, že stát v minulosti (jak vyplývá např. z vyjádření tehdejšího ministra zemědělství Ing. Mariana Jurečky, jenž při projednání předmětného návrhu zákona v Senátu připustil, že "Státní pozemkový úřad měl přes 550 tisíc hektarů zemědělské půdy") převáděl značné množství pozemků na soukromé osoby, a to právě v období, kdy - jak vyplývá z mnoha navrhovatelkou odkazovaných soudních rozhodnutí - stát prostřednictvím Pozemkového fondu mimořádně liknavě uspokojoval nároky oprávněných osob podle zákona o půdě. Rovněž prizmatem této skutečnosti tak tvrzení příslušných organizačních složek státu, že již nejsou k dispozici pozemky vhodné pro uspokojení restitučních nároků, nepůsobí příliš přesvědčivě.
VIII.b Otázka hodnoty dosud neuspokojených restitučních nároků
67. Vláda a SPÚ na jedné straně setrvale zdůrazňují, že zbývající restituční nároky představují již pouze zanedbatelný zlomek z celkového počtu původních restitučních nároků, současně však - poněkud nekonzistentně - SPÚ ve svém vyjádření "varuje" před možností, že kdyby byly v praxi realizovány závěry nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16, mohly by celkové výdaje na finanční náhradu zbývajících restitučních nároků dosahovat "stovek miliard korun". Pomine-li Ústavní soud skutečnost, že finanční náhrady ve výši stovek miliard korun by přicházely do úvahy pouze za předpokladu, že by se zbývající restituční nároky odvíjely ve své většině od nejlukrativnějších pozemků v České republice, nemůže ztrácet ze zřetele, že se jednotlivé proklamace navzájem vylučují, a navíc mohou vést k pochybnostem, zda vláda předmětným návrhem zákona vskutku sledovala legitimní cíl. Je totiž zřejmé, že tzv. druhá restituční tečka měla podle vládního návrhu zákona, resp. jeho důvodové zprávy omezit možnost naturální restituce již pouze u relativně bagatelního množství zbývajících nároků s tím, že ze státního rozpočtu bude třeba na finanční náhrady uvolnit celkově cca půl miliardy Kč, tedy částku z hlediska celkových výdajů státu - zvláště když se tato částka jistě rozloží do několika let - relativně velmi nízkou.
68. Až po přijetí napadené právní úpravy vyhlásil Ústavní soud shora citovaný nález sp. zn. II. ÚS 4139/16, ve kterém jasně formuloval závěr, že za ústavně souladnou je možno považovat pouze takovou finanční náhradu, jež je - ve srovnání s evidovanou hodnotou jednotlivých restitučních nároků - několikanásobně vyšší. Stát se tak v důsledku napadené právní úpravy - ve spojení s nutností ústavně souladného řešení případných finančních náhrad - dostává do rozporuplné situace, neboť na jedné straně tvrdí, že již není schopen vypořádat dosavadní restituční nároky formou náhradních pozemků, na straně druhé - přinejmenším v době přijetí napadené právní úpravy - ovšem zcela přehlíží, že dosud neuspokojené nároky mají výrazně vyšší hodnotu, než uvádí důvodová zpráva, což retrospektivně znamená, že zákonodárce přijal právní úpravu, o jejíchž skutečných rozpočtových dopadech nebyl příslušnými orgány řádně informován. Jinými slovy řečeno, je zřejmé, že vláda (resp. Ministerstvo zemědělství) a SPÚ měly zájem na přijetí tzv. druhé restituční tečky v tom smyslu, že by v převážném rozsahu odpadla nutnost realizace zdlouhavých a finančně nákladných nabídek náhradních pozemků a současně by převážná část zbývajících restitučních nároků byla vyřízena formou finančních náhrad, a to právě ve výši evidované hodnoty nároků fixované k cenám roku 1991. Jak je výše uvedeno, takový výklad není ústavně souladný.
69. Vyjádřil-li přitom tehdejší ministr zemědělství v rámci parlamentní debaty během projednávání předmětného návrhu zákona obavu, že případné legislativní zvýšení výše finančních náhrad by bylo nepřijatelné z důvodu možné nerovnosti mezi jednotlivými restituenty, omezí se Ústavní soud na konstatování, že v obecné rovině vzato - v daném kontextu - tuto nerovnost nezpůsobuje.
VIII.c Kontextuální posouzení předmětné lhůty
70. Ústavní soud konstatuje, že lhůtu zakládající tzv. druhou restituční tečku, resp. stanovení data účinnosti napadené právní úpravy rušící možnost uspokojení restitučního nároku formou náhradního pozemku, nepovažuje za nepřiměřenou, a to z toho důvodu, že pro takový závěr nemá k dispozici potřebné informace. Přisvědčit však musí navrhovatelce v tom, že se zákonodárce při stanovení data účinnosti zrušení § 11a zákona o půdě - zjevně - vůbec nezabýval otázkou, jaký bude k tomuto dni stav nevyřízených nároků oprávněných osob, tedy že se vůbec nezabýval otázkou, zda je ke stanovenému datu možné kupř. vyřídit oprávněné nároky všech osob, jež - z pohledu zákonodárce - postupovaly ve věci realizace svého restitučního nároku dostatečně aktivně. Je tak namístě úsudek, že stanovení účinnosti napadené právní úpravy nese znaky svévole. Stejně tak je nutno přisvědčit navrhovatelce v tom, že napadená právní úprava zakládá - nedůvodnou - nerovnost, neboť potenciálně zakládá dvě skupiny oprávněných osob, tedy fakticky odlišuje osoby, jejichž nárok byl (resp. bude) uspokojen formou náhradního pozemku, od osob ve srovnatelném postavení, jejichž restituční nárok - aniž by tento fakt kupř. nějak procesně zavinily - formou náhradního pozemku již uspokojen být nemůže. Konečně je třeba v této souvislosti navrhovatelce přisvědčit i potud, že napadený zákon neobsahuje taková přechodná ustanovení, která by naznačené deficity eliminovala nebo alespoň maximálně zmírnila.
71. Současně je třeba zdůraznit, že v předchozím odstavci konstatované skutečnosti bez dalšího nezakládají protiústavnost napadené právní úpravy, neboť veškeré shora vytýkané skutečnosti by mohly být zhojeny, jestliže by napadená právní úprava jako celek úspěšně prošla testem proporcionality.
VIII.d Zkrácený test proporcionality
72. Ústavní soud má za to, že napadená právní úprava třístupňovým testem proporcionality z dále stručně podaných důvodů s úspěchem neprošla.
73. Stanovení data, po jehož uplynutí již oprávněné osoby nemohou požádat o bezúplatné převedení náhradního pozemku, by mohlo představovat legitimní cíl v tom smyslu, že zájem na právní jistotě všech zúčastněných subjektů obecně vzato vskutku může vyžadovat stanovení nějakého data, ke kterému je třeba veškeré restituční nároky vypořádat. To však není případ posuzované věci, neboť v tomto ohledu ani napadená právní úprava žádnou faktickou a definitivní tzv. restituční tečku nestanoví, pouze - aniž by zde byl nějaký přesvědčivý a nezpochybnitelný důvod takového postupu - zakládá nerovnost v rámci srovnatelné skupiny oprávněných osob (viz výše). V této souvislosti je navíc vhodné uvést, že v daném případě sledovaný cíl nemůže bez dalšího legitimizovat vládou a SPÚ akcentovaná skutečnost, že se dosud neskončená restituční správní řízení týkají již "pouze desítek osob" (nehledě na cca 2 000 dalších oprávněných osob uplatňujících své restituční nároky v soudních řízeních, na která zjevně nedopadají příslušná přechodná ustanovení). I kdyby totiž zbývalo již pouze jediné restituční správní řízení, není namístě - není-li pro to nějaký legitimní důvod - zakládat nerovnost mezi jinak srovnatelnou skupinou oprávněných osob. V opačném případě by totiž došlo k zásahu do legitimního očekávání části oprávněných osob, resp. k nepřípustnému zásahu do jimi nabytého práva (iura quaesita) mít možnost uspokojit svůj restituční nárok prostřednictvím náhradního pozemku.
74. Viděno tímto prizmatem, zákonodárcem sledovaný cíl by tak mohl být označen za legitimní pouze za předpokladu, že by stát nezpochybnitelně (a navíc bez vlastního "zavinění") již neměl k dispozici žádné vhodné náhradní pozemky, respektive by nedisponoval žádnou zemědělskou půdou s výjimkou té, kterou lze bez důvodných pochybností objektivně považovat za strategicky významnou.
75. Jelikož však Ústavní soud nemá k dispozici přesvědčivé indicie, jež by jej mohly vést k úsudku, že stát skutečně již není schopen poskytnout oprávněným osobám náhradní pozemky, musí konstatovat, že se nepodařilo prokázat, že napadená právní úprava sleduje legitimní cíl.
76. Protože napadená právní úprava neprošla již prvním krokem testu proporcionality, není prostor se zabývat otázkou vhodnosti a šetrnosti zvoleného zákonného opatření, nicméně Ústavní soud právě proto, že závěr o nedostatku legitimního cíle představuje důsledek přiměřené aplikace zásady in dubio pro libertate, kdy je v pochybnostech třeba derogačním výrokem ochránit legitimní očekávání oprávněných osob, jako obiter dictum zdůrazňuje, že i při indikaci legitimního sledovaného cíle by napadená právní úprava nesplňovala kritérium šetrnosti (potřebnosti), případně by byl namístě závěr o nepřiměřenosti (v užším slova smyslu) zvoleného opatření.
77. Ačkoliv v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 vymezil zřetelné mantinely pro ústavně souladné stanovení výše přiznané finanční náhrady, Ústavní soud neztrácí ze zřetele, že SPÚ - nebude-li k takovému postupu "přinucen" konkrétním vykonatelným soudním rozhodnutím - patrně bude mít při stávajícím znění § 28a zákona o půdě stále za to, že není oprávněn oprávněným osobám "dobrovolně" poskytovat adekvátní finanční náhradu. Jakkoli je takový výklad SPÚ ústavněprávně neudržitelný, nelze přehlížet, že právě ustálená praxe SPÚ představuje jedno z klíčových kritérií ústavněprávního přezkumu tzv. restituční tečky.
78. Ústavní soud současně zdůrazňuje, že tímto nálezem nemá v úmyslu "jednou provždy" vyloučit možnost tzv. restituční tečky, zákonodárce však v takovém případě musí usilovat o takovou její právní podobu, již bude možno komplexně vzato označit za maximálně šetřící legitimní očekávání oprávněných osob.
IX. Závěr
79. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že veškerá v I. výroku specifikovaná ustanovení zákona č. 185/2016 Sb., jimiž došlo ke zrušení § 11 odst. 2, § 11a i ke zrušení či změně všech na ně přímo či nepřímo navazujících ustanovení zákona o půdě, odporují ústavnímu principu ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), a proto je podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil, a to včetně napadených přechodných ustanovení, jež by se v důsledku derogačního výroku tohoto nálezu stala zcela obsoletními. V části týkající se čl. IV bodu 12 zákona č. 185/2016 Sb. pak návrh odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., neboť napadené "novelizující" ustanovení již nabylo účinnosti, a proto již nemůže být - v tomto řízení - předmětem ústavněprávního přezkumu.
80. V důsledku tohoto derogačního nálezu jsou v I. výroku specifikovaná ustanovení zákona č. 185/2016 Sb. zrušena dříve, než nabydou účinnosti, a proto se tato ustanovení dnem účinnosti této novely nestanou součástí zákona o půdě, respektive jej zákonodárcem předvídaným způsobem nezmění, což v daném kontextu v prvé řadě znamená, že ke dni 1. 7. 2018 nedochází k zákonem č. 185/2016 Sb. předvídané eliminaci možnosti uspokojení předmětných restitučních nároků v podobě poskytnutí náhradního pozemku.