29. Navrhovatelka v replice k rekapitulovaným vyjádřením účastníků řízení vyjadřuje nesouhlas s argumentací obsaženou ve vyjádření vlády, přičemž v prvé řadě zdůrazňuje, že zemědělský charakter pozemků není vyloučen tím, že jsou dané pozemky územně plánovací dokumentací určeny k zástavbě. Tato skutečnost má dopad jedině na výši stanovené náhrady, určené zákonem předvídaným způsobem - podle oceňovacího předpisu (tedy podle vyhlášky č. 182/1988 Sb., o cenách staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení práva osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků, ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb.), který ostatně výslovně předpokládá možnost ocenění daných pozemků jako pozemků stavebních. Viděno tímto prizmatem, samotný odhad objemu nevypořádaných restitučních nároků a s tím související možné (extrémní) zatížení státního rozpočtu vyvolávají otázku, zda je rozpočet SPÚ (potažmo státní rozpočet jako takový) připraven na takto vysoké finanční kompenzace.
30. K nesouhlasu SPÚ s uplatněnými žalobami o nahrazení projevu vůle a s nimi často spojenými návrhy na určení výše restitučního nároku navrhovatelka uvádí, že při splnění podmínek opakovaně dovozených judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího soudu jde o postup zcela legální. Navrhovatelka v této souvislosti v obecné rovině konstatuje, že byla-li možnost domáhat se "soudního" vypořádání restitučních nároků dovozena závaznými rozhodnutími Ústavního soudu [např. nálezem ze dne 4. 3. 2004 sp. zn. III. ÚS 495/02 (N 33/32 SbNU 303)], měl SPÚ přehodnotit svůj postup vůči oprávněným osobám tak, aby jeho přístup nebylo nutno i nadále hodnotit jako liknavý a svévolný. Z celé řady následně vydaných rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího soudu je však podle navrhovatelky zřejmé, že se tak nestalo a že je přístup SPÚ v této souvislosti možno hodnotit jako absolutně konstantní, se všemi právními důsledky, jež z toho pro povinný subjekt plynou.
31. Má-li vláda podle svého vyjádření za to, že napadená ustanovení novely zákona o půdě sledují legitimní cíl (urychlení dokončení restitucí zemědělského majetku), přičemž prostředky zvolené zákonodárcem k dosažení tohoto cíle mají být údajně racionální a přiměřené, navrhovatelka namítá, že podle jejího názoru nelze hovořit o legitimitě zákonodárcem stanoveného cíle v situaci, kdy po téměř 27 letech od účinnosti zákona o půdě SPÚ a) nebyl v případě více než 41 800 osob schopen nároky těchto osob uspokojit, b) nadále eviduje (minimálně) desítky správních řízení, jež nebyl schopen za celou tuto dobu dokončit. Zejména pro skupinu oprávněných osob, jichž se týkají neskončená správní řízení, by přitom byl zásah do jejich práv zcela zjevně nepřiměřený a v příkrém rozporu s jejich legitimním očekáváním navrácení původního majetku, eventuálně poskytnutí náhradního pozemku. V důsledku toho, že státní orgány nerozhodly o jejich nároku před změnou zákonné úpravy, jim bude zcela upřeno právo na naturální restituci, zákonem o půdě primárně předvídanou. Přestože tyto oprávněné osoby trpělivě čekaly a aktivně vystupovaly při vyřízení svých restitučních žádostí, budou plně odkázány na finanční kompenzace v nepřiměřených cenách k roku 1991, jelikož neexistuje právní rámec úpravy těchto kompenzací, jenž by nějakým způsobem reflektoval plynutí času. I z tohoto úhlu pohledu je proto navrhovatelka přesvědčena, že napadená ustanovení nemohou v testu proporcionality obstát.
IV.e Vyjádření Státního pozemkového úřadu
32. K žádosti Ústavního soudu o sdělení informací o aktuálním (počtu) stavu (probíhajících) restitučních řízení poskytla ústřední ředitelka SPÚ stručné vyjádření, ve kterém nejprve připomněla relevantní právní úpravu a její průběžné změny, přičemž zdůraznila, že stejně jako zákon o půdě neupravil lhůty pro rozhodování pozemkových úřadů, neupravil ani stanovené podmínky pro řešení uplatněných restitučních nároků, které jím byly vymezeny jen rámcově, což rozhodně nepřispělo k rychlejšímu postupu pozemkových úřadů; jednoznačně přitom nebyly upraveny ani důvody převzetí nemovitostí státem podle § 6 zákona o půdě, přičemž zejména ustanovení § 6 odst. 1 písm. t) a u) považuje i soudní praxe za sporná a v některých sporných otázkách se sjednotila až v současné době [viz nález ze dne 11. 7. 2017 sp. zn. III. ÚS 1961/15 (N 119/86 SbNU 65)].
33. Z celkové hodnoty nároků za nevydanou půdu zbývá v současné době vypořádat 393 milionů Kč (to je 4,9 % z celku). Nevypořádané nároky eviduje SPÚ u necelých 42 tisíc oprávněných osob. Z tohoto počtu téměř 34 tisíc oprávněných osob nikdy v minulosti nepožádalo o žádnou z forem vypořádání nároku. Neúčastnily se nabídek, nepožádaly o finanční náhradu ani nevedou soudní spor o poskytnutí náhradního pozemku. Vypořádání těchto nároků je přitom podle SPÚ z dlouhodobého hlediska nepravděpodobné. Tyto oprávněné osoby aktivně neusilují o vypořádání restitučních nároků a bez zákonem určeného konce restitučního procesu budou jejich restituční nároky stále považovány za závazek (dluh) státu, bez možnosti tento závazek (dluh) splnit; více než 53 % oprávněných osob, které drží nevypořádaný restituční nárok, přitom disponuje restitučním nárokem v nominální hodnotě do 1 000 Kč.
34. SPÚ dále zdůrazňuje, že účelem zákona č. 185/2016 Sb. bylo stanovení časového rámce pro ukončení restitučních požadavků, neboť další prodloužení naturální restituce omezuje rozvojové programy státu. Oprávněné osoby v drtivé většině neprovozují zemědělskou výrobu a mají zájem jen o pozemky komerčně využitelné, tj. o pozemky, u nichž je předpoklad jiného než zemědělského využití, což nebylo účelem zákona o půdě. Mimo to oprávněné osoby zastupují podle SPÚ osoby, které se jejich jménem (a často úspěšně) domáhají soudní cestou zvýšení jejich nároků na náhradu za nevydané pozemky, která činí podle vyhlášky č. 182/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb., v Praze 250 Kč/m2, přičemž nejvyšší cena zemědělské půdy je podle tohoto cenového předpisu 11,80 Kč/m2. Tímto oceněním je tak oprávněným osobám založen nárok na převod náhradních pozemků v několikanásobně vyšší výměře, než činí výměra odňatých pozemků. Zástupci oprávněných osob se následně domáhají soudní cestou vydání náhradních pozemků, které si sami vybírají, a soudy žalobám na náhradní pozemky vyhovují bez zřetele na postup stanovený v § 11a zákona o půdě a bez zřetele na stanoviska SPÚ. Zástupci oprávněných osob navíc náhradní pozemky od oprávněných osob odkupují, čímž se podle SPÚ následně obohacují jiné skupiny osob než osoby oprávněné. Na tyto skutečnosti upozorňuje SPÚ zodpovědná místa delší dobu, ve zvýšené intenzitě pak od konce loňského roku.
35. V této souvislosti SPÚ zdůrazňuje, že snaha oprávněných osob o změnu ocenění jejich nevydaných pozemků tak, aby odpovídala ceně pozemků určených pro stavbu, by v krajním případě mohla vést k nárůstu nevypořádaných nároků až na stodesetinásobek. Stávající zůstatek restitučních nároků, který byl zjištěn oceněním nevydaných pozemků jako pozemků zemědělských (a výjimečně, v jasně prokazatelných případech, jako pozemků stavebních), činí cca 0,395 miliardy Kč. Nárůst hodnoty nevypořádaných nároků, kterému se SPÚ intenzivně brání, by přitom znamenal navýšení na 43,9 miliardy Kč. Uvedené údaje stále ještě představují cenovou úroveň roku 1991, kdy nabyl účinnosti zákon o půdě. Účelem zákona o půdě přitom podle mínění SPÚ nebylo odškodňovat restituenty za veškerou investiční výstavbu z let 1948 až 1989, to měly řešit jiné restituční právní předpisy. Zákon o půdě se měl týkat nápravy majetkových křivd spáchaných odnětím zemědělské půdy a zemědělského majetku. Dosud netušené důsledky pak může podle SPÚ přinést soudní aplikace nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 4139/16. Je totiž zjevné, že oprávněné osoby budou požadovat peněžitou náhradu ve výrazně vyšší hodnotě, než kterou představuje hodnota pozemků vztažená k roku 1991. Jestliže se naplní tyto reálné předpoklady, je možné odhadovat, že zbývající nevypořádané nároky, které jsou dnes SPÚ vyčísleny na necelých 400 milionů Kč (a představují necelých 5 % z celkového objemu všech vzniklých nároků), zatíží státní rozpočet částkou v řádu stovek miliard korun.
36. V závěru svého vyjádření SPÚ uvádí, že v současnosti eviduje řádově desítky případů nedokončených správních řízení (Krajský pozemkový úřad pro Jihomoravský kraj eviduje 77 spisů, což představuje méně než 0,5 % všech jím evidovaných věcí, Krajský pozemkový úřad pro Středočeský kraj a hl. m. Praha pak eviduje 151 neskončených věcí), přičemž většinou jde o mimořádně složité restituční kauzy, které jsou přerušeny podle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu z důvodu probíhajících soudních řízení, či jde o dosud neprojednaná řízení o dědictví, případně spory o určení státního občanství. Z hlediska SPÚ jde o případy, které nelze dlouhodobě ukončit, přičemž SPÚ na tomto stavu nemůže nic změnit. Současně SPÚ zdůraznil, že bude i v budoucnu dokončovat jednotlivé restituční případy v okamžiku, kdy odpadnou překážky, které tomuto dokončení až dosud bránily. Ze všech výše rekapitulovaných důvodů SPÚ vyjádřil přesvědčení, že zákonné ukončení poskytování naturálních náhrad a tzv. restituční tečka jsou důvodné a oprávněné.
IV.f Replika navrhovatelky na vyjádření Státního pozemkového úřadu
37. Navrhovatelka ve stručné replice nejprve připomněla, že z vyjádření Státního pozemkového úřadu vyplývá, že ani po více než 27 letech nebylo rozhodnuto o restitučních nárocích několika stovek osob, pročež tyto osoby - po takto dlouhé době, kdy nabyly legitimního očekávání, že budou mít možnost se ucházet o naturální náhradu - budou odkázány výlučně na absolutně neodpovídající finanční náhradu stanovenou v cenách platných před 27 lety, přičemž v obdobném postavení se ocitají i ty oprávněné osoby, u kterých bylo řízení podle § 9 zákona o půdě ukončeno teprve v nedávné době.
38. Navrhovatelka proto setrvává v přesvědčení, že zejména ve vztahu ke skupině osob, jichž se týkají dosud neskončená správní řízení, by byl zásah do jejich práv zcela zjevně nepřiměřený a v příkrém rozporu s jejich legitimním očekáváním. V důsledku toho, že státní orgány nerozhodly o jejich nároku před účinností napadené novely zákona o půdě, jim totiž bude zcela upřeno právo na zákonem o půdě primárně předpokládanou restituci v podobě náhradních pozemků. Tyto oprávněné osoby, byť trpělivě čekaly a aktivně vystupovaly při vyřízení svých restitučních žádostí, tak budou plně odkázány na finanční kompenzace v absolutně nepřiměřených cenách k roku 1991, jelikož neexistuje jakýkoliv legislativní rámec, jenž by reflektoval plynutí času.
39. Závěrem navrhovatelka předestřela záměr své vyjádření doplnit v návaznosti na dodatečně poskytnuté podklady, jež si vyžádala u jiných subjektů.
40. V návaznosti na to obdržel Ústavní soud dne 18. 6. 2018 "Stanovisko k ústavní konformitě zákona č. 185/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů", vypracované prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc. V úvodu tohoto stanoviska vyjadřuje jeho autor přesvědčení, že napadená právní úprava je nepřípustně retroaktivní; jde sice o retroaktivitu nepravou, v jejím důsledku však dochází k zásahu do nabytých práv oprávněných osob; jestliže totiž zákon o půdě poskytl oprávněným osobám možnost volby mezi náhradním pozemkem a finanční náhradou, představuje odnětí této volby zásah do nabytých práv, přičemž v daném případě podle autora stanoviska je "zklamaná důvěra" ve značném nepoměru k obsahově nejasné "naléhavosti důvodů právní změny". Současně autor zdůrazňuje, že posuzovaná právní úprava vytváří nerovné postavení mezi restituenty, a to paradoxně přesně proti logice standardního efektu nepravé retroaktivity, jež má naopak dosavadní nerovné postavení srovnatelných subjektů napravovat. V závěru proto autor stanoviska konstatuje, že napadená právní úprava narušuje řadu ústavních principů, v prvé řadě princip právní jistoty a princip rovnosti.
IV.g Ústní jednání
41. Podle § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
V. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
42. Návrh na zrušení napadených částí zákona podala skupina 18 senátorů, která je podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, oprávněným navrhovatelem k podání návrhu na zrušení zákona; k návrhu je přiložena podpisová listina, na které každý ze senátorů jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti, není podle § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nepřípustný, nejsou dány ani důvody pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona a i z dále uvedených důvodů je možno jej považovat za formálně bezvadný.
43. Navrhovatelka nenapadá zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 185/2016 Sb., nýbrž přímo jednotlivá ustanovení této novely. Ústavní soud v minulosti opakovaně odmítl jako zjevně neopodstatněné návrhy na zrušení novelizujících ustanovení, jestliže tyto již nabyly účinnosti, a měly tak za následek změnu novelizovaného právního předpisu. To totiž znamenalo, že již přestaly být součástí napadené novely, a místo toho se staly (s výjimkou případných přechodných ustanovení novely) součástí novelizovaného právního předpisu, který však napaden nebyl [srov. např. usnesení ze dne 15. 8. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (U 27/19 SbNU 271) či usnesení ze dne 5. 8. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 26/13 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)].
44. V posuzované věci je ovšem situace odlišná, neboť napadená ustanovení zatím nenabyla účinnosti. Obecně platí, že platný právní předpis nebo jeho ustanovení lze přezkoumávat v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů bez ohledu na to, zda již došlo k nabytí jeho účinnosti. Není přitom podstatné, zda jde o nový právní předpis nebo právní předpis novelizovaný, jenž je doposud účinný v předchozím znění. Jakkoliv by se případný derogační zásah Ústavního soudu měl zásadně vztahovat k novelizovanému ustanovení, za situace, kdy je protiústavnost spatřována v samotném faktu zrušení předchozí zákonné úpravy, lze za účelem zachování právní jistoty připustit, že předmětem ústavního přezkumu bude i příslušné novelizující ustanovení novely zákona. Tím se zajistí, že novelizací nedojde ke zrušení právního předpisu nebo jeho části za situace, kdy by absence právní úpravy měla za následek protiústavní stav. Tak tomu přitom je i v dané věci.
45. Nic proto nebrání věcnému projednání návrhu. Výjimku představuje pouze čl. IV bodu 12 zákona č. 185/2016 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 8. 2016. Protože v případě tohoto zrušovacího ustanovení nejsou dány - a ani navrhovatelkou tvrzeny - důvody, které by s ohledem na obsah zrušeného ustanovení opodstatňovaly zásah Ústavního soudu (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 26/13), byl návrh v této části shledán zjevně neopodstatněným.
46. Přípisem ze dne 14. 5. 2018 navrhovatelka navrhla, aby se Ústavní soud usnesl, že daná věc je naléhavá, a vyhověl jejímu návrhu na přednostní projednání věci; aniž vydával samostatné usnesení, Ústavní soud z důvodu blížícího se data účinnosti napadených ustanovení návrhu na přednostní projednání věci fakticky vyhověl.
VI. Posouzení kompetence a procedury přijetí napadených ustanovení
47. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení otázky, zda byl daný zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda je jeho obsah v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
48. Ústavní soud konstatuje, že Parlament měl podle čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k přijetí napadeného zákona. Z vyjádření jeho komor a veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu dále zjistil, že návrh uvedeného zákona (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 575/0) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. 8. 2015. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 23. 3. 2016 na své 42. schůzi (usnesení č. 1147), kdy pro něj hlasovalo 122 ze 158 přítomných poslanců, 15 bylo proti. Senát projednal návrh zákona dne 27. 4. 2016 na své 23. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (Senát, 10. funkční období, 2014-2016, senátní tisk 247, usnesení č. 420). Pro vrácení návrhu zákona s pozměňovacími návrhy (jež se ovšem nikterak nedotýkaly nyní napadených ustanovení) hlasovalo 49 z 65 přítomných senátorů, nikdo nebyl proti. Poslanecká sněmovna dne 24. 5. 2016 na své 47. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 1230). Pro hlasovalo 120 ze 151 přítomných poslanců, 13 bylo proti. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 30. 5. 2016 a prezident republiky jej podepsal dne 1. 6. 2016; k jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo dne 13. 6. 2016 v částce 70 pod č. 185/2016 Sb. Tato zjištění postačují k závěru, že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
VII. Východiska ústavněprávního přezkumu napadeného pravidla
49. Navrhovatelka svým návrhem otevřela právní otázku, která v obdobné podobě rezonovala v již předchozí plenární věci sp. zn. Pl. ÚS 6/05, ve které se Ústavní soud zabýval tzv. první restituční tečkou. V rámci posouzení nynějšího návrhu je proto třeba nejprve připomenout nosné důvody tehdejšího derogačního výroku. Současně, přestože samotná otázka výše finančních náhrad v případě nemožnosti poskytnout náhradní pozemek není předmětem posuzované věci, je vhodné připomenout i některé závěry, které přijal Ústavní soud v navrhovatelkou i Státním pozemkovým úřadem opakovaně odkazovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16. Vzhledem k naléhavosti věci, determinované datem účinnosti napadené právní úpravy, Ústavní soud neprováděl nad rámec vyjádření účastníků žádné dokazování, pročež s výjimkou těchto výše rekapitulovaných vyjádření vyšel toliko z obsahu příslušné důvodové zprávy a z obsahu plenárních diskusí v rámci projednání návrhu napadeného zákona v Poslanecké sněmovně a Senátu.
VII.a Stručná rekapitulace závěrů nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05
50. Ústavní soud v tomto nálezu nejprve připomněl celkový kontext zákona o půdě, tedy v prvé řadě skutečnost, že účelem zákona není toliko zmírnění křivd, nýbrž i obnova venkova, a proto je v případě existence důvodů pro nevydání pozemku subsidiárně založen nárok na bezúplatný převod jiného pozemku do vlastnictví oprávněné osoby (ustanovení § 11 odst. 2) a až teprve za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za které nelze poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, zakotvuje zákon o půdě v pořadí druhý subsidiární nárok, jímž je nárok na finanční náhradu (ustanovení § 16 odst. 1); v případech splnění podmínek pro vydání původního, příp. náhradního pozemku tedy zákon alternativně zakládá pro oprávněné osoby možnost vypořádání nároků převodem vlastnických práv k nemovitostem ve vlastnictví státu.
51. Dále Ústavní soud připomněl, že lhůta (v daném případě prekluzivní lhůta pro uplatnění nároku na převod pozemku ve vlastnictví státu podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, v tehdy platném znění) bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky protiústavnosti, tyto pak mohou být dány teprve "konkrétními okolnostmi" posuzované věci, jež představují: "1. nepřiměřenost lhůty ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva", 2. svévole zákonodárce při stanovení délky této lhůty a "3. ústavně neakceptovatelná nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost".
52. Dříve, než se zabýval ústavností napadeného ustanovení, Ústavní soud připomněl, že k otázce vztahu mezi převodem půdy, kterou stát jakožto vlastník převádí na jiné osoby, a převodem půdy, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů, zaujal stanovisko již v nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02, v němž konstatoval, že "nároky vzniklé podle zákona o půdě mají prioritu, což vyplývá jak z ratia legis zákona o půdě a dikce jeho § 11 odst. 2", tak z § 19 odst. 1 zákona č. 95/1999 Sb., a pokud stát prostřednictvím Pozemkového fondu aplikoval opačný výklad, ocitl se mimo rámec oprávnění, jež mu zákon svěřuje (čl. 2 odst. 2 Listiny). Ústavní soud tedy zdůraznil, že Pozemkový fond nesmí fakticky upřednostňovat postup podle zákona č. 95/1999 Sb. před uspokojováním závazků státu podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, které stát uznal, protože to je v rozporu s jeho působností v rámci plnění povinností uložených státu zákonem o půdě. V této souvislosti pak Ústavní soud v rekapitulovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 rovněž připomněl, že zákon o půdě sice stanoví povinnost státu uzavřít s oprávněnou osobou smlouvu, nestanoví však prostředky, jak se jejího uzavření domoci; vůle pozemkového úřadu proto může být v těchto případech nahrazena v soudním řízení rozhodnutím podle § 161 odst. 3 občanského soudního řádu. V této souvislosti současně Ústavní soud zdůraznil, že aniž by zpochybňoval tvrzení Pozemkového fondu o adekvátnosti "strukturované nabídky" pro uspokojení nároků oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě a rovněž aniž by zpochybňoval tvrzení navrhovatelů o dodržení zásady vigilantibus iura ze strany oprávněných osob, zastává názor, že "neexistuje důkazní prostředek, jenž by mu umožňoval uvedená tvrzení v řízení o kontrole norem verifikovat. Takovéto ověření je myslitelné toliko v rámci danosti efektivního procesního prostředku k ochraně práva, jehož účelem je ověření adekvátnosti nabídky pro konkrétní oprávněnou osobu. Takový procesní prostředek může být jednak založen výslovným zákonným zakotvením a jemu odpovídající aplikační praxí, anebo může být vyvinut a ustálen samotnou judikaturou".
53. Jinými slovy, pro oprávněné osoby podle § 11 odst. 2 zákona o půdě neexistuje efektivní procesní prostředek (jde na úrovni podústavního práva o zakotvení subjektivního práva bez nároku, čili bez procesní možnosti jeho vymožení). Pro Ústavní soud v řízení o kontrole norem pak z tohoto závěru plyne konstatování, dle něhož lhůty zakotvené v § 13 odst. 6 a 7 zákona o půdě, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a v čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. časově omezují uplatnění práva oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě na vydání náhradního pozemku, tj. práva, jemuž "nesvědčí efektivní procesní prostředek, pročež se z pohledu kritérií kontextuálního posouzení ústavnosti lhůt jedná o svévoli zákonodárce, stojící v rozporu s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v rozhodovaném kontextu pak i v rozporu s principem legitimního očekávaní při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě", přičemž tedy a contrario "zároveň platí ústavní konformita přiměřenou lhůtou omezené možnosti uplatnění práva oprávněné osoby (restituenta) na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě, ovšem za podmínky platnosti efektivního procesního prostředku k ochraně tohoto práva".
VII.b Stručná rekapitulace nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16
54. Pro potřeby posuzované věci je nutno připomenout, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 zdůraznil, že přiznání částky, jež byla v minulosti ekvivalentem skutečné ceny nemovitosti, má v důsledku plynutí času v současné době "zpravidla jen symbolický význam, pročež vyvstává otázka, zda jeho prostřednictvím ještě může být naplněn účel tohoto zákona". V této souvislosti Ústavní soud rovněž poukázal na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 11. 2002 ve věci Pincová a Pinc proti České republice, stížnost č. 36548/97, ze dne 26. 11. 2009 ve věci Pešková proti České republice, stížnost č. 22186/03, a ze dne 27. 5. 2010 ve věci Otava proti České republice, stížnost č. 36561/05, jejichž závěry posléze Ústavní soud akceptoval a reflektoval zvláště v nálezu ze dne 23. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 33/10 (N 62/69 SbNU 177; 154/2013 Sb.), v němž v rámci přezkumu ústavní konformity § 11 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, akcentoval účel a smysl tohoto ustanovení, s tím, že jich nemůže být dosaženo vrácením časově neaktuální, a tudíž neadekvátní kupní ceny. Zmínit je v této souvislosti vhodné i rozsudek ze dne 16. 5. 2012 sp. zn. 28 Cdo 1603/2011, ve kterém Nejvyšší soud konstatoval, že "jestliže se ve výjimečných případech zhojuje neadekvátnost poskytnuté náhrady za kupní ceny těm osobám, které - jako povinné a kdysi zvýhodněné - nemovitosti v restituci pozbyly ..., pak je tím spíše spravedlivé (a minori ad maius) postupovat obdobně v případech oprávněných restituentů, kterým nemovitosti nemohly být vráceny a musí jim být poskytnuta finanční náhrada". Ústavní konformitu takového výkladu přitom potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 130/14, kdy bylo zdůrazněno, že plně koresponduje se základními ústavněprávními východisky, jež se vztahují k výkladu a použití restitučních předpisů.
55. K výkladu § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě Ústavní soud v rekapitulovaném nálezu uvedl, že ačkoliv poskytnutá finanční náhrada nemusí být nezbytně ekvivalentem aktuální tržní ceny předmětné nemovitosti, má umožnit, aby jejím poskytnutím "došlo k odstranění či zmírnění křivd ... srovnatelným způsobem, jako by tomu bylo při vydání věci", jinými slovy, poskytnutá finanční náhrada "musí být v takové výši, aby byla s ohledem na účel restitučních zákonů přiměřená a rozumná".
56. Současně Ústavní soud v tomto nálezu zdůraznil, že výklad, podle kterého by se měly finanční náhrady poskytovat v cenách platných k 24. 6. 1991, by mohl vést k tomu, že "stát oprávněným osobám fakticky přestane nabízet adekvátní pozemky a místo toho bude jejich čtvrt století trvající nárok vypořádávat prostřednictvím bagatelních částek". V této souvislosti připomněl, že stav, kdy SPÚ "dlouhodobě nevyhlašuje veřejné nabídky nebo tak činí v nedostatečném množství, není již řadu let nijak výjimečný".
VII.c Stručná rekapitulace důvodové zprávy k zákonu č. 185/2016 Sb.
57. V rámci části označené jako "definice problémů" se v důvodové zprávě mimo jiné uvádí: "V oblasti restitucí současná právní úprava nebere dostatečný zřetel k ekonomickým dopadům nákladného a neefektivního naturálního řešení restitučních nároků některých oprávněných osob. Jak praxe ukázala a ukazuje, očekávání oprávněných osob daleko přesahují cíle dané zákonem o půdě a namísto zmírnění některých majetkových křivd očekávají veřejnou nabídku pozemků, které jim následně umožní výnosné investice, tj. pozemků ve velkých městech a jejich bezprostředním okolí, v místech očekávané rozsáhlé investiční výstavby, dopravních cest, průmyslových zón apod., tedy primární účel zákona o půdě spočívající ve zmírnění některých majetkových křivd způsobených původním zemědělcům a navrácení zemědělského majetku či poskytnutí náhradního zemědělského pozemku oprávněným osobám je v praxi obcházen."
58. Dále důvodová zpráva uvádí: "S ohledem na již převedený počet pozemků ze správy PF ČR a následně z příslušnosti hospodaření SPÚ na třetí osoby nelze očekávat vyšší kvalitu a kvantitu pozemků ve veřejných nabídkách SPÚ. Zároveň je zcela zbytečné a neefektivní pokračovat ve veřejných nabídkách pro oprávněné osoby, které buď nemají zájem o účast ve veřejných nabídkách a preferují mimořádné procesní prostředky soudní cestou (tj. žaloby o nahrazení projevu vůle, žaloby o uložení povinnosti uzavřít smlouvu), nebo jejich nárok v intervalu do 1,- Kč až do 1.000,- Kč neumožňuje nabídku restituce formou náhradního pozemku. Proto je navrhováno v souvislosti s náklady státu nepokračovat v tomto postupu, jestliže je možné vyplatit peněžitou náhradu a restituci konečně ukončit."
59. V rámci části týkající se variantních návrhů řešení se potom u tzv. nulové varianty, tedy varianty reflektující dosavadní právní úpravu bez jakékoliv změny zákona, v důvodové zprávě uvádí, že v takovém případě bude "docházet k neustálému poklesu výměry státních pozemků při nemožnosti zajistit jejich koupí za přiměřenou cenu potřebnou výměru. Zároveň by při poklesu výměry státních pozemků byl stát prostřednictvím SPÚ nucen nakupovat potřebné pozemky za cenu tržní, a tím by došlo k navýšení výdajů státního rozpočtu. Zachováním současné právní úpravy se stát vystavuje riziku, že nebude v budoucnu disponovat potřebným rozsahem státních pozemků na realizaci některých rozvojových programů. Toto riziko bylo po vzniku SPÚ vzhledem k objemu doposud převedených pozemků vyhodnoceno jako vysoké. Vyčerpáním této výměry by byl ohrožen výkon činnosti SPÚ, například provádění pozemkových úprav, nebo by bylo ohroženo plnění usnesení vlády č. 1497 ze dne 30. listopadu 2009 k vytvoření 3% rezervy ze státních pozemků v jednotlivých katastrálních územích pro potřeby územních systémů ekologické stability".
60. V závěrečných pasážích obecné části důvodové zprávy týkající se vyhodnocení dopadů předmětného návrhu zákona je konstatováno, že si nová právní úprava "vyžádá zvýšené náklady na vyplácení peněžitých náhrad oprávněným osobám podle zákona o půdě, které budou stejně jako doposud hrazeny z rozpočtové kapitoly Ministerstva zemědělství", přičemž zbývající hodnota restitučních nároků k vypořádání je "nejvýše 500 mil. Kč" (podle vyhlášky č. 182/1988 Sb., o cenách staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení práva osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků, ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb.). V této souvislosti se pak uvádí, že náhrada v pozemcích odpovídajících výši zbývajících restitučních nároků by při výše definované ceně zemědělských pozemků "vyžadovala cca 10 000 ha zemědělské půdy"; pokud by přitom "podle dosavadního využívání veřejných nabídek pozemků z pouhých 19 % měla být převedena tato výměra, musela by veřejná nabídka pozemků být pětkrát větší, tj. 50 000 ha zemědělské půdy. Náklady na realizaci převodů pozemků podle zákona o půdě (zejména na znalecké posudky o ceně pozemků, geometrické plány, případně inzerce veřejných nabídek s údaji o pozemcích, jejich ceně, podmínkami účasti na nich atd.) v posledních 4 letech činily v průměru 6,415 mil. Kč ročně. Za předpokladu, že by čtyři pětiny nákladů byly opět vynaloženy zbytečně, mohou být ročně ušetřeny náklady ve výši 5,132 mil. Kč. Bude-li tato forma náhrady ukončena, zůstanou v rezervě státu pozemky, které by v případě potřeby pro plnění vlastních úkolů kupoval stát nejméně za tržní cenu, tj. v průměru cca za 10-20 Kč/m2 podle oceňované lokality".
61. Konečně je v rámci stručné rekapitulace namístě zdůraznit, že - s výjimkou str. 27, kde je konstatována jeho existence - v příslušné důvodné zprávě nejsou nikde uvedeny nosné závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/05, a z povahy věci tak není nikde v důvodové zprávě ani řešena otázka, zda je navrhovaná právní úprava souladná se závěry tohoto nálezu, jinými slovy, nikde v důvodové zprávě není uvedeno, zda již byly zhojeny dřívější vytýkané nedostatky, resp. zda již netrvají důvody, pro které - ve vztahu k původním oprávněným osobám a jejich dědicům - Ústavní soud zrušil v roce 2005 tzv. první restituční tečku.
VIII. Ústavněprávní přezkum napadené právní úpravy
62. K ústavněprávnímu přezkumu napadené právní úpravy je možno přistoupit ze dvou komplementárních hledisek. Jednak je třeba se - obdobně jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 - zabývat kontextuálním posouzením ústavnosti samotné lhůty zakládající tzv. druhou restituční tečku a jednak je nutno napadenou právní úpravu - jelikož zjevně zasahuje do legitimního očekávání oprávněných osob - podrobit testu proporcionality, tedy posoudit, zda tato úprava vůbec sleduje legitimní cíl, a pokud ano, zabývat se dále vhodností zvoleného prostředku zásahu (jinými slovy, zda takové opatření je s to naplnit sledovaný cíl) a jeho potřebností (tedy zda nebylo možno použít šetrnější opatření), případně bude rovněž namístě posoudit princip přiměřenosti (v užším smyslu), podle kterého újma na základním právu oprávněných osob nesmí být nepřiměřená.
63. Aby mohl Ústavní soud přikročit k těmto finálním krokům abstraktní kontroly ústavnosti napadené právní úpravy, musí vyřešit několik "předběžných otázek". Z výše uvedeného totiž vyplývá, že zákonodárce zvolil tzv. druhou restituční tečku patrně primárně proto, že zbývající restituční nároky oprávněných osob již nelze - z důvodu nedostatku potřebných pozemků ve vlastnictví státu - vyřešit naturálně, tedy prostřednictvím náhradních pozemků; této premise přitom navrhovatelka v posuzovaném návrhu obsáhle oponuje. S vyřešením této - pro posouzení ústavní konformity napadené právní úpravy klíčové - předběžné otázky nepřímo souvisí i otázka, jakou reálnou (tržní) hodnotu mají dosud nevypořádané restituční nároky podle zákona o půdě.
VIII.a Otázka existence dostatečného množství pozemků ve vlastnictví státu,
jež mohou být použity jako náhradní pozemky
64. Vláda ve svém vyjádření uvádí, že Pozemkový fond a SPÚ celkem veřejně nabídly v 85 kolech nabídek pozemků oprávněným osobám celkem 246 334 pozemků v úhrnné výměře 1 342 886 223 m2 a že dále bylo zveřejněno 66 kol nabídek pozemků k prodeji podle § 7 zákona č. 95/1999 Sb. a podle § 12 zákona č. 503/2012 Sb., v nichž bylo nabídnuto 640 596 pozemků ve výměře 5 779 844 089 m2. Z těchto souhrnných údajů nicméně není jasné, jak širokou nabídku pozemků stát ve skutečnosti oprávněným osobám nabídl, neboť při devatenáctiprocentní úspěšnosti těchto nabídek se v 85 kolech nabídek mohla většina "nechtěných" pozemků vyskytovat opakovaně, a už vůbec z tohoto souhrnného údaje nevyplývá, o jak kvalitní nabídky šlo. Ještě problematičtější je potom poukaz vlády na převody nabídek pozemků k prodeji podle § 7 zákona č. 95/1999 Sb. a podle § 12 zákona č. 503/2012 Sb., neboť je namístě závěr, že v těchto soutěžích nemohly být oprávněné osoby, jejichž nároky byly svojí hodnotou ukotveny k cenám roku 1991, příliš "konkurenceschopné"; ostatně ani vláda neuvádí, jaké procento z převedených pozemků "vysoutěžily" právě oprávněné osoby.
65. Aniž by v tomto ohledu Ústavní soud prováděl nějaké dokazování (viz výše), vychází z tvrzení navrhovatelky, jemuž vláda nikterak neoponuje, že SPÚ v současné době hospodaří s přibližně 130 tisíci hektary zemědělské půdy, přičemž podle důvodové zprávy k napadenému zákonu by k uspokojení všech zbývajících restitučních nároků mělo stačit zhruba 10 tisíc hektarů, tedy méně než 10 % disponibilní výměry ve správě SPÚ. Daný údaj o výměře pozemků ve vlastnictví státu, ve správě SPÚ, ostatně koresponduje s údaji obsaženými v "Mapě majetku státu", veřejně přístupné na internetových stránkách Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, ze které vyplývá, že stát disponoval v roce 2016 - jen pokud jde o ornou půdu - více než 160 tisíci pozemky o celkové výměře přes 86 tisíc hektarů. Ani z důvodové zprávy, ani z vyjádření vlády a SPÚ navíc nevyplývá, proč část těchto pozemků není možno nabídnout a posléze převést na oprávněné osoby, jinými slovy, není zřejmé, proč by právě pozemky evidované jako orná půda měly představovat nějaké pro stát strategicky významné pozemky, jež stát nemůže zcizit. Tvrdí-li přitom vláda i SPÚ, že větší část dosud neuspokojených restitučních nároků je bagatelní povahy, postačí připomenout, že jsou-li tyto nároky stále evidovány v cenách fixovaných k roku 1991, nemusí jít nutně o nároky zcela zanedbatelné. Konečně ani argument, že pro uspokojení nejmenších restitučních nároků neexistují adekvátně velké (resp. malé) pozemky, nemůže být z ústavněprávního hlediska sám o sobě relevantním důvodem, pro který již nelze poskytovat náhradní pozemky, neboť obecně platí, že z jednoho většího pozemku lze vytvořit větší množství pozemků menších, a jestliže by takový postup platná právní úprava neumožňovala, je zde jistě prostor pro její případnou změnu. Bez dalšího proto nelze aprobovat tvrzení, že tyto údajně bagatelní nároky již nelze uspokojit formou náhradního pozemku.