99. Právo územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu úzce souvisí s ústavně zaručenou ochranou vlastnického práva zakotvenou v čl. 11 Listiny a s právem na pokojné užívání majetku obsaženým v čl. 1 Dodatkového protokolu. Tato ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut, což v souvislosti s posuzovanou věcí platí tím spíše, že územní samosprávné celky mají právní subjektivitu právě v podobě veřejnoprávní korporace, jejíž postavení nelze ve všem ztotožňovat s obchodními korporacemi podle zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění zákona č. 458/2016 Sb., popř. jinými právnickými osobami.
100. Ačkoliv vlastnické právo územních samosprávných celků má shodný obsah a požívá stejné zákonné ochrany jako vlastnické právo jakéhokoliv jiného vlastníka, nemohou územní samosprávné celky se svým vlastnictvím nakládat zcela volně. Hospodaření územních samosprávných celků podléhá na zákonné úrovni řadě pravidel (viz např. § 38 obecního zřízení, § 17 krajského zřízení či § 4 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů), což je dáno povahou územních samosprávných celků jakožto územních společenství občanů spravujících své záležitosti. Územní samosprávné celky jednak spravují svůj majetek v zájmu všech svých občanů, dále jsou příjmy územních samosprávných celků částečně odvislé od státního rozpočtu (podíl na výnosu daní, přímé transfery ze státního rozpočtu). Prostředky, s nimiž tedy územní samosprávné celky hospodaří, mají do jisté míry charakter veřejných prostředků, čemuž musí odpovídat i způsob hospodaření s takovými prostředky. Vlastnictví územní samosprávné celky zavazuje (čl. 11 odst. 3 Listiny) v tom směru, že při jeho výkonu musí dbát ochrany zájmů svého obyvatelstva, neboť právě za účelem zajištění takových zájmů jsou vlastnictvím obce a kraje v prvé řadě nadány. Od toho se odvíjí i povinnost územních samosprávných celků nakládat se svým majetkem hospodárně, odpovědně a v souladu s požadavkem péče řádného hospodáře. Hospodaření obcí s jejich majetkem ergo musí mít (s ohledem na charakter majetku a jeho zmiňovaný účel) určitá pravidla, jež v konečném důsledku představují omezení jednoho z práv vlastníka, a to práva s věcí volně nakládat (ius disponendi). Tomu odpovídá i znění čl. 1 Dodatkového protokolu in fine, z něhož plyne možnost států přijímat zákony (považují-li to za nezbytné) upravující užívání majetku v souladu s obecným zájmem.
101. V duchu těchto závěrů přistoupil Ústavní soud k posouzení souladu napadené právní úpravy s ústavním pořádkem.
VII. 4 Meritorní přezkum napadených zákonných ustanovení
VII. 4. 1 Podstata napadených zákonných ustanovení
102. Ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je součástí tzv. dluhové brzdy, představující soubor opatření, jež se uplatní v případě kvalifikovaného zhoršení dluhu sektoru veřejných institucí (vymezeného návětím § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Cílem těchto opatření je obnova dlouhodobě udržitelných zdravých veřejných financí. Předmětná ustanovení ve svém důsledku nezapovídají územním samosprávným celkům hospodařit s vlastním majetkem, neodnímají jim ani právo hospodařit podle vlastního rozpočtu a konečně nezakotvují ani pomyslný "generální zákaz" schodkového rozpočtového hospodaření, nastanou-li podmínky předpokládané návětím § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Ustanovení § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů představuje zpřísnění obecného pravidla, že přijetí schodkového rozpočtu územního samosprávného celku je možné pouze za podmínek stanovených v § 4 odst. 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Tyto zpřísněné podmínky se uplatní pouze v situaci předpokládané návětím § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Nadto ustanovení § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů podmiňuje schválení schodkového rozpočtu územního samosprávného celku předně tím, že schodek bude možno uhradit finančními prostředky z minulých let nebo návratnou finanční výpomocí, což odpovídá znění ustanovení § 4 odst. 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, jež platí obecně [tedy i pokud nedojde k uplatnění opatření podle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti].
103. Změnu oproti předchozí právní úpravě tedy představuje až § 4 odst. 6 věta druhá zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, podmiňující schválení schodkového rozpočtu, u něhož má být schodek hrazen smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem nebo příjmem z prodeje komunálních dluhopisů územního samosprávného celku, vznikem takového schodku z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie. V ostatních případech, tedy nevznikl-li schodek z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, bude možné schválit schodkový rozpočet s tím, že vzniklý schodek bude možné uhradit některým z vyjmenovaných zdrojů. Ustanovení § 18 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zakotvuje vedení seznamu územních samosprávných celků, jež poruší povinnost podle § 14 písm. c) téhož zákona.
104. Ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zakotvuje tzv. dluhový strop pro rozpočty územních samosprávných celků a na něj navazující komplexní rozpočtové pravidlo, jehož podstatou je v zájmu zajištění zdravých a udržitelných veřejných financí stanovit horní hranici dluhu územních samosprávných celků. Při překročení této hranice nastupují další mechanismy obsažené v § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, které mají za cíl přimět územní samosprávný celek k postupnému snižování jeho dluhu pod hranici stanovenou v odstavci 1 téhož ustanovení. V případě, že územní samosprávný celek nesplní svoji povinnost snížit svůj dluh o částku určenou podle § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a současně výše jeho dluhu přesahuje hranici určenou podle § 17 odst. 1 téhož zákona, rozhodne ministerstvo o pozastavení převodu podílu na výnosu daní. Ustanovení § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní pak v návaznosti na ustanovení § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti stanoví podrobnosti pozastavení převodu podílu na výnosu daní, možnost zrušení pozastavení převodu podílu na výnosu daní z úřední povinnosti či na žádost a následný převod podílu na výnosu daní po zrušení jeho pozastavení na žádost.
105. Ústavní soud naznal, že ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů představuje dílčí zásah do práva územních samosprávných celků na samosprávu a do práva mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu, jakož i do práva na ochranu vlastnictví a na pokojné užívání majetku. Oproti dosavadní právní úpravě totiž tato ustanovení podmiňují schválení schodkového rozpočtu, u něhož má být schodek hrazen smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem nebo příjmem z prodeje komunálních dluhopisů územního samosprávného celku, vznikem takového schodku z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie. Ustanovení § 18 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti přímo navazuje na uvedená ustanovení. Konstatovaný zásah však není protiústavní.
106. Obdobně ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní kvalifikoval Ústavní soud jako zásah do uvedených práv, neboť stanoví nová pravidla (dluhový strop a rozpočtové pravidlo) pro hospodaření územních samosprávných celků a následky jejich nedodržení, jež jsou způsobilé ovlivnit hospodaření územních samosprávných celků jako takové, a tím i jejich schopnost zajišťovat své základní funkce, především ve vztahu k vlastním občanům. Ani tento zásah však není protiústavní.
VII. 4. 2 Rozpočtová odpovědnost v právu Evropské unie
107. Ústavní soud považuje za nezbytné připomenout i nadnárodní základ pravidel rozpočtové odpovědnosti ve vztahu k rozpočtovému hospodaření územních samosprávných celků. Protokol č. 12 k Lisabonské smlouvě [navazující na čl. 126 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen "SFEU")], jenž se uplatní pro všechny členské státy bez ohledu na jejich členství v eurozóně, stanoví způsoby postupu při nadměrném schodku ve smyslu čl. 126 SFEU. Ustanovení čl. 1 Protokolu č. 12 určuje v návaznosti na čl. 126 odst. 2 SFEU referenční hodnoty, z nichž v projednávané věci je stěžejní hodnota 60 % pro poměr veřejného dluhu k HDP. Podle čl. 1 bodu 2 nařízení Rady (ES) č. 479/2009 ze dne 25. května 2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství, se pod pojmem "veřejný" (ve smyslu veřejného dluhu) rozumí i sektor "místních vládních institucí".
108. S požadavky primárního práva Evropské unie je spjata směrnice Rady 2011/85/EU. Bod 24 preambule uvádí, že s ohledem na odlišnou míru fiskální decentralizace či fiskální autonomie v jednotlivých členských státech je zapotřebí, aby dodržování Paktu stability a růstu bylo zajištěno tím, že rozsah povinností a postupů stanovených ve vnitrostátních rozpočtových rámcích bude náležitým způsobem vztažen na všechny subsektory sektoru vládních institucí. Usnesení Evropské rady ze dne 17. června 1997 o Paktu stability a růstu je prováděno nařízením Rady č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik a nařízením Rady č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. Cílem Paktu stability a růstu je zabránit vzniku nadměrných schodků veřejných financí, případně napomoci jejich rychlému odstranění a stanovit související prevenční a varovné mechanismy.
109. Ustanovení čl. 5 směrnice Rady 2011/85/EU (mimo jiné) v návaznosti na bod 24 preambule ukládá, aby každý členský stát uplatňoval numerická fiskální pravidla, které jsou pro něj specifická a která účinně podporují soulad s jeho povinnostmi v oblasti rozpočtové politiky vyplývajícími ze SFEU, a to ve víceletém rámci pro sektor vládních institucí jako celek.
110. Dne 1. ledna 2013 vstoupila v platnost Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (dále jen "Fiskální pakt"), která stanoví další pravidla pro zpřísnění rozpočtové kázně. Česká republika dosud smluvní stranou Fiskálního paktu není.
111. Vycházeje ze zřetelně formulovaných požadavků plynoucích z primárního a sekundárního unijního práva, Ústavní soud nemohl akceptovat argumentaci navrhovatelky, že eventuální zrušení napadených ustanovení nebude odporovat závazkům plynoucím pro Českou republiku ze členství v Evropské unii. Právě naopak, z unijního práva jednoznačně plyne požadavek, aby členské státy zajistily na všech úrovních svého vnitřního členění naplňování popsaných kritérií, jež mají předcházet vzniku nadměrného schodku veřejných financí a dalšímu narůstání dluhu sektoru veřejných institucí. Volba vhodného prostředku je v gesci jednotlivých členských států.
VII. 4. 3 Rozpočtová odpovědnost územních samosprávných celků v jiných členských státech Evropské unie
112. Jako podklad pro svoje rozhodnutí Ústavní soud zpracoval přehled právní úpravy rozpočtové odpovědnosti územních samosprávných celků v ostatních členských státech Evropské unie. Na úvod je třeba poznamenat, že plnohodnotné srovnání komplikuje řada aspektů. Především jde o odlišnou strukturu územního členění států (federální uspořádání, různé formy vyšších územních samosprávných celků), rozdílné způsoby financování samosprávných celků (rozličný poměr mezi mírou financování z vlastních příjmů územních samosprávných celků a závislostí na státních rozpočtech), ale i konkrétní legislativní řešení úpravy rozpočtových pravidel, která je mnohde roztříštěna do řady právních předpisů.
113. Na ústavní úrovni je rozpočtová odpovědnost územních samosprávných celků (místních samospráv) členskými státy Evropské unie upravena spíše výjimečně. Patrně nejpodrobnější pravidla rozpočtové odpovědnosti přijalo Slovensko v podobě ústavního zákona č. 493/2011 Z. z., o rozpočtovej zodpovednosti, přičemž z hlediska obsahu je slovenská úprava značně podobná nynější české úpravě. Slovenský ústavní zákon v závislosti na vývoji poměru dluhu veřejné správy k HDP postupně stanovuje omezení (následně zcela vylučuje) schodkového hospodaření obcí a krajů. Zároveň zavádí i dluhový strop pro hospodaření obcí a krajů, jehož překročení sankcionuje uložením pokuty. Belgické ústavní právo zakotvuje dílčí pravidla rozpočtové odpovědnosti prostřednictvím existence vnitrostátní obdoby Fiskálního paktu, uzavřeného mezi federací, společenstvím a regiony (vyšší jednotky územní samosprávy) a jejich komisemi. Z předmětné dohody plyne závazek všech stran dohody usilovat o rozpočtovou rovnováhu. V případě sankcí ze strany Rady Evropské unie za nerespektování rozpočtových závazků je stanoven způsob jejich rozdělení mezi strany dohody. Rakouská ústava stanoví obcím povinnost při vedení jejich rozpočtů sledovat zajištění hospodářské rovnováhy a své hospodaření v zájmu tohoto cíle koordinovat se spolkovými zeměmi a Spolkem. Vedle toho finanční ústava (Finanz- Verfassungsgesetz 1948) upravuje vzájemné příjmy a výdaje mezi Spolkem, spolkovými zeměmi a obcemi.
114. V ostatních státech jsou na ústavní úrovni formulována toliko obecná pravidla vyrovnaného rozpočtového hospodaření (Německo, Maďarsko), která však na územní samosprávné celky přímo nedopadají; výjimku představují případy, kdy jsou obdobné požadavky přeneseny skrze zemské ústavy či zákony i na obce a kraje (Německo), k čemuž dle zprávy německého Spolkového ústavního soudu ze dne 12. prosince 2017 v současnosti již dochází. Italské ústavní právo naopak zakotvuje pravidla stanovující dílčí podmínku zadlužování územních samospráv pouze za účelem financování investic.
115. Podrobné pravidlo dluhové brzdy - mající dopady i na hospodaření územních samospráv - zakotvuje na zákonné úrovni ze zkoumaných zemí pouze Polsko. Polská právní úprava zavádí v případě, že poměr mezi veřejným dluhem a HDP překročí 55 %, omezení deficitu rozpočtů místních samospráv. Pokud poměr mezi veřejným dluhem a HDP překročí 60 %, nesmí místní samosprávy schválit schodkový rozpočet.
116. Dánsko, Maďarsko a Estonsko stanoví na zákonné úrovni dluhové stropy pro hospodaření územních samospráv. Dánská právní úprava vyžaduje po územních samosprávách udržovat vyrovnané rozpočty a stanoví závazné víceleté výdajové stropy. V případě nedodržení těchto pravidel jsou schodky v rozpočtech odečteny z příspěvků ze státního rozpočtu na následující rok. Maďarská právní úprava stanoví, že dluhy jednotlivých územních samospráv nesmí překročit hranici poloviny výše jejich celkových příjmů. V případě porušení tohoto pravidla lze územním samosprávným celkům uložit pokutu. Dluhový strop stanoví pro hospodaření územních samospráv i estonská právní úprava, přičemž jeho porušení a nedodržení tzv. plánu restrukturalizace může mít za následek rozhodnutí ministerstva o přerušení transferu příspěvků ze strany státu.
117. Dílčí povinnosti ve vztahu k rozpočtovému hospodaření územních samosprávných celků (na rozdíl od komplexnější úpravy popsané shora) však stanoví drtivá většina členských zemí Evropské unie. Jednotlivá pravidla se ale značně liší. Dle švédského práva jsou místní samosprávy povinny navrhovat své rozpočty tak, aby příjmy převyšovaly výdaje. V případě schodku jsou povinny jej kompenzovat v nejbližších třech letech, avšak bez jakékoliv sankce (podobně je tomu ve Finsku). Chorvatská a rumunská právní úprava stanoví požadavek vyrovnanosti rozpočtů územních samospráv, avšak neumožňuje v případě porušení tohoto principu sankcionovat samotné územní samosprávy. Obdobně zapovídá schodkové hospodaření i italská právní úprava, která k nápravě stanoví lhůtu tří let, s tím rozdílem, že v případě nesjednání nápravy lze územní samosprávy sankcionovat. Z francouzské právní úpravy vyplývá požadavek, aby rozpočty územních samosprávných celků byly přijímány jako vyrovnané, přičemž v případě porušení rozpočtové rovnováhy se uplatní komplexní procedura vedoucí k jejímu opětovnému nastolení. V některých zemích lze za porušení rozpočtových pravidel stíhat pouze jednotlivce (úředníky, starosty). Jmenovitě jde o Rumunsko, Polsko, Chorvatsko, Bulharsko a Belgii. Samotná úprava rozpočtových pravidel je v těchto zemích ale značně odlišná.
118. Lze tedy shrnout, že úprava rozpočtových pravidel na úrovni územních samosprávných celků (omezení schodkového hospodaření, dluhové brzdy a stropy, jakož i mechanismy zajišťující jejich dodržování) je v jednotlivých členských státech Evropské unie značně rozdílná. Řada členských států do své vnitrostátní úpravy již promítla požadavky Paktu stability a růstu, případně i Fiskálního paktu. Ve vztahu k územním samosprávám tak ale činí spíše odvozeně s ohledem na vzájemnou propojenost státního rozpočtu a rozpočtů místních samospráv. Významným prvkem jsou v tomto ohledu vnitrostátní dohody navazující na Fiskální pakt (Belgie) a Pakt stability a růstu (Rakousko), případně zákonná úprava promítající její požadavky do vnitrostátního práva (Německo). Porušení povinností plynoucích z těchto dohod je sankcionováno buďto přímo v podobě - za určitých podmínek vratné - pokuty (Rakousko), nebo podílem na sankci případně uložené Evropskou unií (Belgie). Kategorii sui generis představují i dobrovolně přijímané komunální dluhové brzdy zakotvující závazek vyrovnaných obecních rozpočtů v městských stanovách či obecních řádech (Jena, Düsseldorf, Mannheim, Drážďany).
VII. 4. 4 Povaha zásahů do práva na samosprávu, práva vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu a do práva na pokojné užívání majetku
119. Ústavní soud ve světle metodologie nastíněné již v bodu 78 tohoto nálezu posoudí, zda shora popsané zásahy představují změnu ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy), resp. do jejich práva mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy) ve smyslu čl. 9 odst. 1 Ústavy. Zjistí-li Ústavní soud, že napadená ustanovení nepředstavují změnu Ústavy, přistoupí ke zkoumání, zda takové zásahy obstojí v testu proporcionality.
120. Jak již bylo uvedeno shora, právo územních samosprávných celků hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu je imanentní součástí práva na samosprávu. Podstatou práva obsaženého v čl. 101 odst. 3 Ústavy jsou ústavní garance postavení obcí a krajů jako subjektů vlastnického práva, tedy postavení územních samosprávných celků jako vlastníků a garance jejich nezávislého rozpočtového hospodaření, tj. rozhodování o nakládání s vlastním majetkem na základě vlastního rozpočtu sestaveného a schváleného jejich vlastními orgány v souladu s příslušnou zákonnou úpravou. Zde je třeba vyzdvihnout, že rozhodování o konečné podobě rozpočtu územního samosprávného celku, ale i o dispozicích s jeho majetkem je především výsledkem politického rozhodnutí (čl. 6 Ústavy), neboť se děje na úrovni zastupitelstva, reprezentujícího občany kraje či obce. Napadená ustanovení na existenci samotné podstaty práva územních samosprávných celků hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu (a tedy i práva na samosprávu) nemají vliv. Uvedená ustanovení nezapovídají územním samosprávným celkům mít vlastní majetek (nevylučují obce a kraje jako subjekty vlastnického práva) a hospodařit s ním podle vlastního rozpočtu (například tím, že by jejich hospodaření podřazovaly pod zvláštní rozpočtovou kapitolu státního rozpočtu). Napadená ustanovení sice zasahují do uvedeného práva tím, že stanoví přísnější podmínky schodkového rozpočtového hospodaření v podobě dluhové brzy, dluhového stropu a fiskálního pravidla, podstaty práva obcí a krajů mít vlastní majetek a hospodařit dle vlastního rozpočtu se však nedotýkají. Územní samosprávné celky jsou i nadále subjekty vlastnického práva a jejich hospodaření má podobu hospodaření na základě vlastního rozpočtu, který projednává a schvaluje jejich zastupitelstvo. Napadená ustanovení se dotýkají toliko míry autonomie rozhodování územních samosprávných celků, když stanovují nová závazná pravidla pro nakládání s majetkem obcí a krajů, která mají zamezit jejich zadlužování, případně postupně výši dluhu regulovat, což jistě představuje dílčí omezení, která však nezasahují samotnou podstatu ústavně garantovaného práva mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu.
121. Jinými slovy, prostřednictvím napadených ustanovení nedochází k vyprázdnění či faktické eliminaci obsahu ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit s ním podle vlastního rozpočtu, jakožto součásti práva na samosprávu. Ústavní soud proto shledal, že napadená ustanovení nepředstavují změnu Ústavy ve smyslu čl. 9 odst. 1 Ústavy (ergo nemůže jít ani o změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy).
122. Odpověď na uvedenou otázku má přitom význam i z hlediska stěžejní námitky navrhovatelky, totiž že napadená ustanovení postrádají nezbytný ústavněprávní základ. Ústavní soud vyložil čl. 101 odst. 3 Ústavy tím způsobem, že zásah dotýkající se jeho podstaty - a mající proto i kvalitu změny Ústavy, pro niž by v posuzovaném případě nebyla splněna ústavně předepsaná procedura - by byl dán až tehdy, pokud by vylučoval územní samosprávné celky z vlastnických vztahů anebo pokud by stanovil, že rozpočty obcí a krajů nejsou přijímány a schvalovány na základě rozhodnutí jejich vlastních volených orgánů. O takový případ však v posuzované věci nejde, a Ústavní soud proto námitku absence ústavněprávního základu napadených ustanovení nemohl přijmout jako relevantní. Pro ilustraci lze odkázat na důvody nálezusp. zn. Pl. ÚS 59/2000(srov. bod 78 tohoto nálezu). Ze stejného důvodu nemohl Ústavní soud ani přisvědčit další námitce navrhovatelky, že přijetím zákona č. 23/2017 Sb. a zákona č. 24/2017 Sb. došlo k popření role Senátu jako ústavní pojistky. Proces přijetí těchto zákonů se totiž řídil čl. 39 odst. 2 a čl. 47 odst. 1 Ústavy, nikoliv čl. 39 odst. 4 Ústavy.
123. Navrhovatelka tvrdí, že v platné právní úpravě nejsou zakotvena omezení týkající se hospodaření územních samosprávných celků, resp. že právní úprava před přijetím napadených ustanovení obsahovala toliko normy formálního a procedurálního charakteru. Ústavní soud připomíná, že již dřívější ustanovení § 4 odst. 4 a 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění do 20. února 2017, [tedy před nabytím účinnosti zákona č. 24/2017 Sb., jímž byl do uvedeného ustanovení včleněn nový odstavec 6 navazující na § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti] stanovila základní rozpočtová pravidla územních samosprávných celků. Podle § 4 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů přitom platí, že rozpočet se sestavuje zpravidla jako vyrovnaný. Může být schválen jako přebytkový, jestliže některé příjmy daného roku jsou určeny k využití až v následujících letech nebo jsou-li určeny ke splácení jistiny úvěrů z předchozích let. Podle odstavce 5 téhož ustanovení pak platí, že rozpočet může být schválen jako schodkový jen v případě, že schodek bude možné uhradit finančními prostředky z minulých let nebo smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem, návratnou finanční výpomocí nebo příjmem z prodeje komunálních dluhopisů územního samosprávného celku. Ustanovení § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (ve znění zákona č. 24/2017 Sb.) nad rámec výše uvedených pravidel rozpočtového hospodaření stanoví, že při uplatnění opatření podle zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti může být rozpočet územního samosprávného celku schválen jako schodkový jen v případě, že schodek bude možné uhradit finančními prostředky z minulých let nebo návratnou finanční výpomocí. Smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem nebo příjmem z prodeje komunálních dluhopisů je možné uhradit pouze schodek vzniklý z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie.
124. Jinými slovy, právní úprava i před přijetím zákona č. 24/2017 Sb. stanovila vedle procedurální úpravy hospodaření územních samosprávných celků prostřednictvím vlastních rozpočtů i pravidla sestavování těchto rozpočtů. Schodkové hospodaření bylo již před přijetím napadených ustanovení vnímáno jako výjimka z obecného pravidla vyrovnaného rozpočtového hospodaření (srov. § 4 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů), čemuž odpovídaly i podmínky úhrady vzniklého schodku.
125. Poukazuje-li navrhovatelka na § 38 obecního zřízení a § 17 krajského zřízení, je třeba přisvědčit jejímu tvrzení, že tato ustanovení obsahují pouze omezení týkající se nakládání s majetkem územních samosprávných celků (čímž omezují i právo obcí a krajů jakožto vlastníků disponovat se svým majetkem), ale neobsahují určité pevné pravidlo, jako je tomu v případě nyní napadených ustanovení. Ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, zakotvující dluhový strop a rozpočtové pravidlo, proto představuje novum. Stanovuje totiž pevnou hranici dluhu územního samosprávného celku, po jejímž překročení nastupují povinnosti, jež mají za cíl dluh snížit. Předchozí právní úprava nijak výslovně neomezovala výši dluhu územního samosprávného celku (odhlédneme-li od skutečnosti, že schodkové hospodaření vedoucí ke vzniku takového dluhu má představovat výjimku z pravidla). Uvedené však není na překážku samotnému přijetí takového pravidla, přičemž ústavní základ pro přijetí takové úpravy představuje čl. 101 odst. 3 Ústavy.
126. Na rozdíl od ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů nepředstavuje ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní pouze pravidlo hospodaření, ale reálně může vést k dočasnému omezení vlastnického práva územních samosprávných celků, resp. příjmů ze státního rozpočtu. V tomto směru je nezbytné poukázat na čl. 1 Dodatkového protokolu in fine, z něhož plyne možnost států přijímat zákony (považují-li to za nezbytné) upravující užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu tak - vedle čl. 101 odst. 3 Ústavy - rovněž představuje ústavní základ pro přijetí napadených ustanovení.
127. K tvrzení navrhovatelky, že stanovení pravidel hospodaření územních samosprávných celků je v rozporu s podstatou jejich práva mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu, Ústavní soud připomíná, že minimálnímu obsahu čl. 101 odst. 3 Ústavy koresponduje toliko právo územních samosprávných celků "mít vlastní majetek" a s tímto majetkem "hospodařit dle vlastního rozpočtu". Na jednu stranu musí být rozhodování územních samosprávných celků svobodné, současně však musí být nastaven určitý regulatorní rámec, který musí územní samosprávné celky při svém hospodaření dodržovat. Pravidla omezující schodkové hospodaření či zakotvující pevnou hranici zadlužení územních samosprávných celků představují právě onen regulatorní rámec, v němž se územní samosprávné celky (s ohledem na charakter a zdroje jejich majetku) musí pohybovat. Tím není popřeno svobodné rozhodování územních samosprávných celků o nakládání s jejich majetkem, ale je akcentován požadavek hospodárného, racionálního a udržitelného nakládání s takovým majetkem ku prospěchu územního samosprávného celku a jeho občanů.
128. S předchozí námitkou navrhovatelky souvisí i námitka porušení čl. 11 odst. 1 Listiny, spočívající v tom, že napadená ustanovení omezují možnost územních samosprávných celků nakládat s jejich majetkem svobodně a podle vlastního uvážení. Ústavní soud nijak nezpochybňuje tento úsudek, že tedy prostřednictvím napadených ustanovení je omezeno dispoziční oprávnění územních samosprávných celků nakládat s jejich majetkem. Je však nutno testovat, zda takové omezení, jehož přípustnost Ústavní soud dovozuje z čl. 1 Dodatkového protokolu (viz též bod 96), je proporcionální. Samotné veřejnoprávní omezení dispozičního oprávnění ve spojení s majetkem územních samosprávných celků není výjimečné, jak je zřejmé z § 38 odst. 3 obecního zřízení či § 17 odst. 3 krajského zřízení. Odkazuje-li navrhovatelka v tomto směru na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 1/02, je třeba připomenout, že v dané věci byla posuzována úprava ustanovení § 19 odst. 1 krajského zřízení ve znění do 6. září 2002, podle níž se kraje staly vlastníky určitého majetku, avšak stát si mohl vyhradit stanovení podmínek pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem. Ústavní soud v tomto nálezu zrušil napadenou právní úpravu mimo jiné z důvodu, že předmětné ustanovení krajského zřízení neposkytovalo jeho adresátům (krajům) dostatečnou ochranu před svévolí či libovůlí ze strany státu. Nyní napadená ustanovení naopak jasně a srozumitelně stanoví obecná pravidla, jimiž se územní samosprávné celky při svém hospodaření musí řídit, přičemž jejich případné dotváření ze strany dalších orgánů státu (jako tomu bylo v případě ustanovení § 19 odst. 1 krajského zřízení ve znění do 6. září 2002) není přípustné, neboť § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti jde právě v opačném směru (viz níže sub 191 a násl.).
129. Navrhovatelka v návaznosti na nepřijetí návrhu ústavního zákona vytýká vládě, jakožto předkladatelce zákonů, jejichž součástí jsou napadená ustanovení, že nejprve předložila návrh ústavního zákona, a po jeho neschválení tvrdí, že jeho přijetí nebylo nutné, s tím, že zákonné zmocnění pro přijetí napadených ustanovení plyne z čl. 101 odst. 4 Ústavy. Ústavní soud na jednu stranu chápe námitku navrhovatelky, současně však musí konstatovat, že přijetí návrhu ústavního zákona by v tomto směru bylo sice vhodné (z hlediska přesnějšího vymezení obsahu samotného práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu), nepředstavovalo však nezbytný předpoklad pro přijetí napadených ustanovení. Ústavní rámec umožňující přijetí úpravy nezasahující samotnou podstatu práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit dle vlastního rozpočtu totiž obecně tvoří čl. 101 odst. 3 ve spojení s čl. 104 odst. 1 Ústavy, respektive - z hlediska zásahu do práva na pokojné užívání majetku - čl. 1 Dodatkového protokolu [srov. nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 36/01ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)].
130. Ústavní soud uzavírá, že ústavní rámec pro zásah do práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního majetku je dán samotným minimálním obsahem čl. 101 odst. 3 Ústavy a čl. 1 Dodatkového protokolu.
VII. 4. 5 Test proporcionality napadených zákonných ustanovení
131. Při posuzování veřejnoprávních zásahů do soukromoprávní sféry a při zkoumání, zda zákonodárce skutečně dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy, Ústavní soud tradičně využívá test proporcionality. Tento test byl Ústavním soudem formulován již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 4/94ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.). Jeho podstata spočívá v postupném zkoumání tří dílčích kritérií. Prvním kritériem je vhodnost, tj. odpověď na otázku, zdali institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný legitimní cíl. Druhým kritériem je potřebnost (nezbytnost), spočívající v porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. Třetím kritériem je přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která přináší kolidující zájem na přijetí těchto opatření.
132. Ústavní soud již v minulosti aplikoval test proporcionality i v případech hledání spravedlivé rovnováhy mezi zásahem do práva na samosprávu a prosazením veřejného zájmu, který se s tímto právem ocitá v kolizi (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 6/13, body 34-36). Stěžejním - z hlediska aplikace testu proporcionality na posuzovanou zákonnou úpravu - je čl. 8 Ústavy, zaručující právo na samosprávu územních samosprávných celků. Právo na samosprávu podle uvedeného článku Ústavy reflektuje skutečnost, že územní samospráva "není pouhým výtvorem ústavodárce. Je výsledkem historického, kulturního, politického a sociálního vývoje. Stejně jako problematika lidských práv je i život lidí v pospolitosti ... výsledkem přirozeného vývoje" (FILIP, J. Ústavní právo České republiky: základní pojmy a instituty, ústavní základy ČR. Brno: Václav Klemm, 2011, s. 468). S ohledem na přirozenoprávní a lidskoprávní základ práva na samosprávu je třeba při jeho střetu s jiným soupeřícím veřejným zájmem (zájmem svrchované státní moci) vyjít ze širšího přezkumu (viz též níže sub 133), jejž poskytuje právě test proporcionality (stejný postup volí např. i německý Spolkový ústavní soud, srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 27. ledna 2010 sp. zn. 2 BvR 2185/04, BVerfGE 125, 141, bod 91, a judikaturu zde citovanou).
133. Cílem zákona č. 23/2017 Sb. a zákona č. 24/2017 Sb. je úprava pravidel rozpočtové odpovědnosti veřejných institucí skrze zakotvení povinnosti státu a územních samosprávných celků dbát o zdravé a udržitelné veřejné finance tím, že stát a územní samosprávné celky při nakládání s nimi budou postupovat transparentně, účelně, hospodárně a efektivně, a dosáhnout takové výše dluhu veřejných institucí, která nenarušuje dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí (§ 1 a 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Tento obecný cíl je třeba vztáhnout i k jednotlivým napadeným ustanovením, jejichž proporcionalita je Ústavním soudem nyní hodnocena.
134. Předpokladem posouzení prvního z kritérií testu proporcionality - kritéria vhodnosti - je zodpovězení otázky, je-li cíl sledovaný normativní úpravou zkoumanou Ústavním soudem legitimní. K legitimitě cíle sledovaného napadenou právní úpravou Ústavní soud uvádí, že dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí představuje zcela oprávněný požadavek, jehož původ je třeba spatřovat již v primárním právu Evropské unie. Požadavek dlouhodobě udržitelného stavu veřejných financí vyplývá z čl. 126 SFEU a navazujícího Protokolu č. 12, jež ukládají členským státům vyvarovat se nadměrného schodku veřejných financí, včetně financí místních samospráv. Sekundární právo Evropské unie výslovně požaduje zajištění dosažení uvedeného cíle tím, že rozsah povinností a postupů stanovených ve vnitrostátních rozpočtových rámcích bude náležitým způsobem vztažen na všechny subsektory sektoru vládních institucí, tj. i na územní samosprávné celky (místní samosprávy).
135. Ústavní soud si je vědom toho, že v odborné veřejnosti existují stran požadavku vyrovnaného státního rozpočtu kontroverzní názory. Uvádí se např., že vyrovnaný rozpočet nemusí být vždy ku prospěchu, ale naopak v případě ekonomické recese, případně kvalifikovaného nárůstu výše dluhu sektoru veřejných institucí, mohou být naopak žádoucí zvýšené investice. Jinými slovy, "úprava vyrovnaného rozpočtu navzdory snaze vytvořit rámec pro dlouhodobý a udržitelný rozvoj ... není prostředkem, který by nás k tomuto cíli zavedl" (ŠÍMA, J. Mýtus prospěšnosti vyrovnaného rozpočtu. In: ŠIMÍČEK, V. a kol. Finanční ústava. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 16). Obdobně další autoři akcentují systémové řešení problému deficitního hospodaření, který je třeba řešit ex ante a přímo u zdroje, nikoliv ex post a na legislativní úrovni (srov. BLAŽEK, J. Rozpočtová nerovnováha v ekonomické teorii. In: ŠIMÍČEK, V. a kol. Finanční ústava. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 27-28., obdobně ŠIMKA, K., tamtéž, s. 38.). I samotný prostředek dosažení tohoto cíle - stanovení systému postupně se aktivujících dluhových brzd - je vnímán skepticky (KŘEPELKA, F. Čas dluhových brzd v Evropské unii. In: ŠIMÍČEK, V. a kol. Finanční ústava. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 74 a násl.).