48. Ve vztahu k tvrzení navrhovatelky, že pozastavení převodu podílu na výnosu daní povede k výpadku podstatného zdroje příjmů územních samosprávných celků, k neschopnosti plnit jejich závazky a případně k jejich ekonomické likvidaci, vláda odkázala na svoji předchozí argumentaci k § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Pozastavená část podílu na výnosu daní navíc bude moci být na žádost územního samosprávného celku uvolněna na splacení jeho dluhu. Námitku navrhovatelky o absenci vazby mezi § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vláda odmítla s tím, že vzájemná vazba mezi těmito odstavci je zřejmá. Vláda dále uvedla, že výše povinné minimální splátky dluhu je hluboko pod úrovní běžných úvěrových podmínek bankovních institucí, a nelze proto hovořit o výpadku podstatného zdroje příjmů územních samosprávných celků. Napadená právní úprava navíc nijak nelimituje zadluženost územních samosprávných celků a neohrožuje krytí jejich běžných či kapitálových výdajů či financování vlastních projektů z vlastních zdrojů nebo projektů spolufinancovaných z fondů Evropské unie. Pokud územní samosprávné celky nepřekročí stanovenou výši dluhu nebo ji po jejím překročení splatí v požadované výši, jejich podíl z výnosu daní nebude nijak dotčen.
49. Vláda považuje fiskální pravidlo za proporcionální, neboť výše postihu je přímo úměrná míře porušení nastavených pravidel. Vláda dále uvedla, že hodnota 60 % příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky, zakotvená v rámci fiskálního pravidla, byla stanovena na základě zahraničních zkušeností, s přihlédnutím k podmínkám domácí ekonomiky. Význam fiskálního pravidla spočívá v jeho univerzálnosti, neboť jde o pravidlo aplikovatelné na všechny územní samosprávné celky. Stejně univerzální je i mechanismus pozastavení převodu podílu na výnosu daní. Z tohoto důvodu vláda odmítá tvrzení navrhovatelky, že napadená zákonná úprava je neproporcionální. Vláda na základě zpracované analýzy (podle níž by výše pozastaveného podílu pouze v případě tří obcí přesahovala více než 10 % jejich celkových příjmů) označila pozastavení převodu podílu na výnosu daní pro dotčené obce za finančně únosné.
50. Za důvodnou nepovažuje vláda ani námitku navrhovatelky, že § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zakládá nepřípustnou pravou retroaktivitu. Připomenula, že Ministerstvo financí bude fiskální pravidlo vyhodnocovat až od roku 2018 a k případnému pozastavení podílu na výnosu daní dojde až v roce 2019. Potřebná legisvakanční lhůta je tak vytvořena. K příkladu navrhovatelky ohledně obce, jež si vzala půjčku na stavbu větrné elektrárny, vláda konstatuje, že daná obec splácí svůj dluh dvojnásobně rychleji, než kolik požaduje ustanovení § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.
IV. 3. 4 K souladu s právem Evropské unie
51. Vláda nesdílí závěr navrhovatelky o tom, že napadená právní úprava je nadbytečná, protože směrnice Rady 2011/85/EU nestanoví způsob dosažení stavu dlouhodobě udržitelných a zdravých financí. Napadená právní úprava totiž nejenže odpovídá svým charakterem regulaci přijaté i v jiných členských zemích Evropské unie, ale zároveň patří i k těm nejmírnějším.
IV. 3. 5 Závěrečný návrh vlády
52. Z výše uvedených důvodů vláda navrhla Ústavnímu soudu návrh v plném rozsahu zamítnout.
IV. 4 Sdělení veřejné ochránkyně práv
53. Veřejná ochránkyně práv svým přípisem ze dne 28. března 2017 sdělila, že nevyužívá svého práva podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 404/2012 Sb., a nevstupuje do řízení v pozici vedlejšího účastníka.
V. Replika navrhovatelky
54. Ústavní soud zaslal navrhovatelce vyjádření účastníků řízení k replice.
55. Navrhovatelka tvrzení vlády, že čl. 101 odst. 4 Ústavy představuje nezbytný ústavní rámec napadených ustanovení, označuje za porušení obecné zásady venire contra factum proprium, neboť vláda sama předložila návrh ústavního zákona zakotvujícího pravidla rozpočtové odpovědnosti vůči územním samosprávným celkům, který měl být základem rozpočtové odpovědnosti obcí a krajů. Navrhovatelka v replice opakuje svoji stěžejní argumentaci, že čl. 101 odst. 4 Ústavy nevytváří nezbytné ústavní zmocnění pro ukládání povinností územním samosprávným celkům prostřednictvím zákona, a připomíná, že zákonná úprava musí respektovat ústavní meze. V případě hospodaření územních samosprávných celků jsou těmito mezemi ústavně zaručená práva na hospodaření "podle vlastního rozpočtu" a s "vlastním majetkem". V případě pravidel určujících, jak mají obce a kraje hospodařit, a tedy i jak mají nakládat s vlastním majetkem, nejde o hospodaření podle vlastních pravidel ani podle vlastního rozpočtu. Pouze ústavodárce může svým rozhodnutím rozsah autonomie územních samosprávných celků omezit či určit konkrétní pravidlo pro jejich hospodaření. Napadená ustanovení však byla přijata zákonodárcem a na základě přehlasování Senátu (čímž byla popřena jeho role ústavní pojistky).
56. Judikaturu Ústavního soudu, na niž poukázala vláda, považuje navrhovatelka za nepřiléhavou. Stěžejní je v projednávané věci posouzení, zda nepřijetím návrhu ústavního zákona (a zakotvením pravidel rozpočtové odpovědnosti pouze na zákonné úrovni) bylo zasaženo do práva územních samosprávných celků na samosprávu a zda případně nebylo dotčeno postavení Senátu v rámci ústavodárného procesu. Navrhovatelka dodává, že v této věci jde o otázku tvorby práva, nikoliv výkladu čl. 101 Ústavy. V tomto ohledu navrhovatelka dále připouští, že podle čl. 101 odst. 4 Ústavy lze regulovat činnost územních samosprávných celků běžným zákonem, avšak zákonem může být územním samosprávným celkům určena toliko procedura rozhodování, popřípadě cíle, k nimž má jejich rozhodování dospět. Nelze ale zákonem určit, jak mají obce a kraje rozhodovat (což prý napadená ustanovení činí).
57. Právo územního samosprávného celku mít vlastní majetek ve smyslu čl. 101 odst. 3 Ústavy implikuje dle navrhovatelky především možnost s tímto majetkem dle vlastního uvážení nakládat. Tomu napadená ustanovení brání. Majetek totiž představují jak aktiva, tak pasiva, jejichž přijímání napadená právní úprava za určitých podmínek omezuje, případně až vylučuje. Navrhovatelka odkazuje na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 1/02ze dne 13. 8. 2002 (N 104/27 SbNU 167; 404/2002 Sb.), jenž podrobně ilustruje obsah a podstatu majetkové autonomie územních samosprávných celků. Zásah do práva rozhodovat o způsobu hospodaření s vlastním majetkem současně představuje zásah do práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny.
58. Tvrzení vlády, že z čl. 101 odst. 3 Ústavy plyne právo územních samosprávných celků na vlastní rozpočet, nikoliv na rozpočet bez přívlastků, označuje navrhovatelka za nepřesné a chybné. Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy hovoří o právu hospodařit podle rozpočtu, což není to samé jako právo "mít rozpočet" (jak dovozuje vláda). Obsahem tohoto práva je oprávnění územních samosprávných celků nakládat s rozpočtovými prostředky podle svého rozhodnutí, což se promítá do schváleného rozpočtu.
59. K samotným ustanovením § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů navrhovatelka dále uvádí, že vláda jejich dopady na fungování územních samosprávných celků značně bagatelizuje, tvrdí-li, že uvedené povinnosti budou územní samosprávné celky povinny plnit pouze v případě, kdy dluh sektoru veřejných institucí dosáhne zákonem stanovené úrovně. Podstata abstraktního přezkumu ústavnosti dle navrhovatelky vylučuje námitky takového typu. Navrhovatelka nesdílí ani přesvědčení vlády, že napadená ustanovení v sobě promítají požadavky plynoucí z unijního práva, neboť z unijní právní úpravy se nepodává požadavek, aby opatření přijatá v souvislosti s omezováním dluhu sektoru vládních institucí dopadala i na územní samosprávné celky. Podle navrhovatelky napadená ustanovení omezují majetkovou autonomii územních samosprávných celků, neboť při sestavování jejich rozpočtů bude nezbytné podřídit se podmínkám, jež plynou z daných ustanovení [k tomu navrhovatelka cituje důvody nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/03ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. Navrhovatelka na půdorysu označeného nálezu Ústavního soudu shrnuje, že je odpovědností územních samosprávných celků, jak budou hospodařit, přičemž deficitní hospodaření může přispět k plnění úloh územních samosprávných celků ve vztahu k jejich občanům.
60. Dle navrhovatelky je také otázkou, zda omezení autonomie územních samosprávných celků při hospodaření s jejich majetkem je vůbec správným řešením případného deficitu, a je přinejmenším sporné zavádět do právního řádu instituty primárně ekonomické povahy, jejichž působení může být i kontraproduktivní. Samotné šetření totiž může snížit deficit, ale nemusí odstranit jeho příčinu. Tvrzení vlády, že aktivace úsporných opatření v dohledné době nehrozí, nepovažuje navrhovatelka za relevantní.
61. K ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti navrhovatelka dodává, že s ohledem na ústavně zaručenou majetkovou autonomii územních samosprávných celků tyto nelze nutit k určitým konkrétním fiskálním opatřením pod hrozbou sankce. Zákonodárce je totiž při stanovování povinností územním samosprávným celkům v oblasti jejich majetkové autonomie limitován Ústavou. V tomto směru není nijak určující otázka finanční nezávislosti územních samosprávných celků, neboť zajištění jejich materiální existence, resp. jejího rozsahu ze strany státu, je věcí politického rozhodnutí. Stát nemůže nutit územní samosprávné celky hospodařit určitým způsobem, neboť jinak by musel převzít i odpovědnost za jejich hospodaření. Tím by však eliminoval podstatu samosprávy jako takové.
62. Fiskální pravidlo prý také narušuje majetkovou autonomii územních samosprávných celků, neboť je-li určitý subjekt nucen chovat se jistým způsobem (zde splácet své dluhy), pak autonomně nejedná. Není podstatné, zda případná sankce za nesplnění fiskálního pravidla spočívá pouze v dočasném pozastavení příjmu podílu na výnosu daní, neboť tím charakter sankce (nutící subjekt chovat se určitým způsobem) neztrácí. Je-li cílem fiskálního pravidla zabránit případné platební neschopnosti obce, je tímto opět popírán princip odpovědnosti územního samosprávného celku za vlastní hospodaření.
63. Navrhovatelka je nadále přesvědčena, že stanovení maximální horní hranice dluhu územního samosprávného celku limituje možnosti správy majetku daného celku. Fiskální pravidlo navíc nedostatečně zohledňuje aktuální zadluženost obcí, protože nestanovuje případné přechodné období, jímž by územním samosprávným celkům byla dána možnost bez rizika sankce pozastavení příjmu podílu na výnosu daní svůj dluh snížit. Fiskální pravidlo prý dopadne na některé územní samosprávné celky, které nepostupovaly v rozporu s dřívější právní úpravou.
64. Tvrzení vlády, že porušení fiskálního pravidla fakticky nic nezmění, neboť výplata pozastaveného výnosu daní může být územním samosprávným celkům na žádost uvolněna na splátku dluhu, navrhovatelka rozporuje s tím, že územní samosprávný celek vždy nemusí mít zájem na zrychleném (a v podstatě nuceném) splacení svých dluhů. Situace, kdy je např. splatnost dluhu odložena na základě dohody, navíc daná úprava nijak nereflektuje. O vhodnosti zvoleného prostředku navrhovatelka rovněž pochybuje. Ohledně statistických údajů o průměrné zadluženosti obcí navrhovatelka poznamenává, že dopady fiskálního pravidla nelze bagatelizovat tím, že u naprosté většiny územních samosprávných celků jeho aplikace nehrozí. Právo na samosprávu svědčí všem územním samosprávným celkům. Navíc, je-li hospodaření územních samosprávných celků na tak dobré úrovni, jak se ze statistiky podává, je otázkou, zdali je dán důvod sankcionovat pouze některé z nich. Konečně k otázce intertemporálních účinků napadené právní úpravy navrhovatelka shrnuje, že územní samosprávné celky nejsou s to přijmout potřebná opatření, pokud relevantní dluhová hranice je vypočtena na základě hospodářských výsledků z let minulých, tj. období, v němž vzniklou výši dluhu nemohou územní samosprávné celky jakkoliv ovlivnit.
65. Konečně k argumentu vlády, že zavedení pravidel rozpočtové odpovědnosti plyne z unijního práva, navrhovatelka uvádí, že tímto nelze ospravedlnit porušení ústavních pravidel. Ani z bodů 23 až 25 preambule či z článků 12 a 13 směrnice Rady č. 2011/85/EU se nepodává, že by územní samosprávné celky měly být povinny dodržovat taková pravidla, jaká jsou obsažena v zákoně č. 23/2017 Sb. a v zákoně č. 24/2017 Sb. Argumentaci potřeby tzv. eurokonformního výkladu, již používá vláda, navrhovatelka odmítá, neboť problém nespatřuje ve výkladu práva, ale v ústavní konformitě normotvorby, resp. ve využití neadekvátní formy vnitrostátního pramene práva.
VI. Ústní jednání
66. Ústavní soud shledal, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
VII. Vlastní přezkum napadených zákonných ustanovení
VII. 1 Podmínky meritorního posouzení návrhu
67. Ústavní soud dospěl k závěru, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení. Tento návrh splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti a byl podán osobami k tomu oprávněnými. Současně Ústavní soud neshledal žádný z důvodů nepřípustnosti návrhu nebo pro zastavení řízení. Podmínky pro meritorní posouzení návrhu jsou proto splněny.
VII. 2 Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
68. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud musí zabývat tím, zda byla napadená ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, ústavně předepsaným způsobem a zda je jejich obsah v souladu s ústavními zákony. Ústavní soud proto ověřil průběh procesu přijímání těchto zákonů. Vyšel přitom z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na webových stránkách http://www.psp.cz a http://www.senat.cz).
69. Návrh zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 412/0) byl rozeslán poslancům dne 25. února 2015. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila ve třetím čtení dne 19. října 2016 na své 50. schůzi (usnesení č. 1380), kdy pro něj hlasovalo 101 ze 169 přítomných poslanců, 49 bylo proti a 19 se hlasování zdrželo. Senát projednal a zamítl návrh zákona (Senát, 11. funkční období, 2016-2018, senátní tisk 349/0) dne 30. listopadu 2016 na své 2. schůzi (usnesení č. 33). Pro zamítnutí návrhu hlasovalo 63 senátorů, 4 senátoři se zdrželi hlasování. Poslanecká sněmovna dne 17. ledna 2017 na své 54. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 1521). Pro hlasovalo 104 ze 171 přítomných poslanců, 62 bylo proti a 5 se zdrželo hlasování. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 19. ledna 2017 a podepsán jím byl dne 23. ledna 2017. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 6. února 2017 v částce 8 pod č. 23/2017 Sb.
70. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím právní úpravy rozpočtové odpovědnosti (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 413/0), byl rozeslán poslancům dne 25. února 2015. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila ve třetím čtení dne 19. října 2016 na své 50. schůzi (usnesení č. 1381), kdy pro něj hlasovalo 102 ze 173 přítomných poslanců, 16 bylo proti a 55 se hlasování zdrželo.
71. Senát projednal a zamítl návrh zákona (Senát, 11. funkční období, 2016-2018, senátní tisk 350/0) dne 30. listopadu 2016 na své 2. schůzi (usnesení č. 34). Pro zamítnutí návrhu hlasovalo 60 senátorů, 4 senátoři se zdrželi hlasování.
72. Poslanecká sněmovna dne 17. ledna 2017 na své 54. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 1522). Pro hlasovalo 103 ze 157 přítomných poslanců, 50 bylo proti a 4 se zdrželi hlasování.
73. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 19. ledna 2017, který jej podepsal dne 23. ledna 2017. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 6. února 2017 v částce 8 pod č. 24/2017 Sb.
74. Ústavní soud konstatuje, že zákony č. 23/2017 Sb. a č. 24/2017 Sb. byly přijaty a vydány ústavně předepsaným způsobem, neboť v situaci, kdy Senát návrhy obou zákonů zamítl (čl. 46 odst. 2 Ústavy), vyslovila se následně pro jejich přijetí nadpoloviční většina všech poslanců (čl. 47 odst. 1 věta druhá Ústavy).
75. Ústavní soud se dále v rámci posuzování ústavnosti procesu přijetí a vydání zákonů, jejichž součástí jsou napadená ustanovení, zabýval i otázkou vztahu návrhů obou těchto zákonů k návrhu zákona ústavního (sněmovní tisk 411/0), jenž nebyl Poslaneckou sněmovnou přijat (Poslanecká sněmovna návrh ústavního zákona zamítla ve třetím čtení dne 19. října 2016 na své 50. schůzi, kdy pro něj hlasovalo 75 ze 171 přítomných poslanců, 34 bylo proti a 62 se hlasování zdrželo).
76. Navrhovatelka v tomto směru namítá, že v situaci, kdy nebyl přijat ústavní zákon, který by představoval základ rozpočtové odpovědnosti obcí a krajů na ústavní úrovni, je prý třeba považovat na něj navazující úpravu rozpočtové odpovědnosti územních samosprávných celků obsaženou v zákoně č. 23/2017 Sb. a v zákoně č. 24/2017 Sb. za protiústavní, neboť postrádá nezbytný ústavní rámec. Navrhovatelka připomíná, že Ústavní soud obdobný případ již dříve řešil ve svém nálezusp. zn. Pl. ÚS 59/2000ze dne 20. 6. 2001 (N 90/22 SbNU 249; 278/2001 Sb.), kde se zabýval návrhem na zrušení (mimo jiné) ustanovení § 2 odst. 1 věty první zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění zákona č. 442/2000 Sb., podle něhož je hlavním cílem České národní banky zabezpečovat cenovou stabilitu. Napadené ustanovení bylo přijato za situace, kdy měl být současně novelizován čl. 98 Ústavy, který doposud stanovil, že hlavním cílem činnosti České národní banky je péče o měnovou stabilitu (tj. cíl činnosti České národní banky byl čl. 98 Ústavy stanoven šířeji než v § 2 odst. 1 větě první zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance). Návrh ústavního zákona novelizující čl. 98 Ústavy nebyl přijat, zákon č. 442/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, však přesto přijat byl. Ústavní soud v označeném nálezu dospěl k jednoznačnému závěru, že "cestou obyčejného zákona dochází k omezení rozsahu hlavního úkolu ústřední banky státu. Tento postup je z hlediska právního státu (čl. 1 Ústavy), z hlediska ústavně předepsaného způsobu změn a doplňování ústavních zákonů (čl. 9 odst. 1 a čl. 39 odst. 4 Ústavy), stejně jako z hlediska samotného čl. 98 odst. 1 Ústavy nepřijatelný". Zároveň Ústavní soud připomenul, že napadené ustanovení porušovalo základní pravidlo hierarchické výstavby právního řádu, podle kterého zákon nižší právní síly nesmí odporovat právnímu předpisu vyšší právní síly. Přiměřeně lze na tomto místě poukázat i na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 7/02ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.), jenž se této problematice věnoval ve vztahu k čl. 82 odst. 2 Ústavy a ustanovení § 74 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, za situace, kdy návrh ústavního zákona, kterým měl být do Ústavy začleněn nový čl. 91a, zřizující Nejvyšší radu soudnictví, také nebyl přijat (k tomu viz také společné částečně odlišné stanovisko soudců J. Malenovského, V. Ševčíka a P. Varvařovského k nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02).
77. Ústavní soud si je vědom toho, že za situace, kdy návrh ústavního zákona zakotvujícího základy rozpočtové odpovědnosti byl zamítnut, a přesto následně Poslanecká sněmovna pokračovala v hlasování o návrzích zákonů, které byly přijaty pod č. 23/2017 Sb. a č. 24/2017 Sb., se přinejmenším prima vista může nabízet závěr o protiústavnosti napadených ustanovení těchto zákonů z důvodu absence jejich ústavního rámce.
78. Takový závěr ale nelze dovodit bez dalšího, tj. bez zodpovězení otázky, zda nepřijetím návrhu ústavního zákona se napadená ustanovení skutečně dostala do konfliktu s ústavním pořádkem České republiky, což by znamenalo, že buď stávající podoba ústavního pořádku přijetí takové zákonné úpravy neumožňovala a bylo třeba ústavní pořádek změnit, nebo šlo pouze o doplnění ústavního pořádku o další samostatně stojící ústavní zákon, upravující rozpočtovou odpovědnost jako nový předmět ústavní regulace. V takovém případě by šlo jen o rozšíření ústavních kritérií pro hodnocení ústavnosti nyní napadené předmětné právní úpravy, a tím současně o ochranu těchto kritérií před zásahy obyčejného zákonodárce, tedy postupem pouze podle čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy, nikoli podle čl. 39 odst. 4 Ústavy. V posuzované věci k přijetí navrhovaného doplnění ústavního pořádku nedošlo, takže se otázka redukuje na problém, zda úprava otázek, o které měl být ústavní pořádek doplněn, se dostala do rozporu s jeho nezměněnou podobou. Odpověď je třeba hledat při výkladu - v tomto směru zcela esenciálního - čl. 101 odst. 3 Ústavy (jako tomu bylo v případě nálezusp. zn. Pl. ÚS 59/2000ve vztahu k čl. 98 Ústavy). Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy představuje ústavní základ práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Došel-li by Ústavní soud výkladem čl. 101 odst. 3 Ústavy k závěru, že současná podoba ústavního pořádku České republiky nepřipouští omezení hospodaření obcí a krajů s jejich vlastním majetkem na základě vlastního rozpočtu způsobem, jakým tak činí napadená zákonná ustanovení, bude deficit představovaný nepřijetím ústavního zákona implikovat závěr o protiústavnosti napadených zákonných ustanovení (tak jako tomu bylo věcisp. zn. Pl. ÚS 59/2000). Odpověď na otázku, zda v důsledku nepřijetí ústavního zákona postrádají napadená zákonná ustanovení ústavní základ, je proto třeba hledat ve výkladu dotčených ustanovení ústavního pořádku České republiky. Jedině tak může Ústavní soud posoudit, zda přijetí ústavního zákona představovalo condicio sine qua non ve vztahu k přijetí napadených ustanovení upravujících rozpočtovou odpovědnost obcí a krajů.
79. Ústavní soud proto přistoupil k posouzení věcného souladu napadených ustanovení s ústavním pořádkem [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
VII. 3 Obecná východiska přezkumu
80. Ústavní soud musí nejprve posoudit, zda napadená ustanovení představují zásah do práva územních samosprávných celků na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy, případně zásah do vlastnického práva územních samosprávných celků zaručeného v čl. 11 Listiny.
81. Dospěl-li by Ústavní soud k závěru, že napadená ustanovení představují zásah do některého z uvedených ústavních práv, musí posoudit, zda tímto zásahem nedochází ke změně Ústavy, případně ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu. V takovém případě by bylo namístě - s odkazem na čl. 9 odst. 1 Ústavy - napadená ustanovení zrušit, neboť Ústava může být měněna či doplňována pouze ústavními zákony. Současně by přicházelo v úvahu i posouzení, zda daná změna Ústavy není v rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy, vyjadřujícím nezměnitelnost tzv. materiálního jádra Ústavy. Pokud Ústavní soud nedojde k závěru, že napadená ustanovení představují změnu Ústavy nebo podstatných náležitostí demokratického právního státu, musí zkoumat, zda takový zásah obstojí v testu proporcionality. Dojde-li Ústavní soud k závěru, že není proporcionální, bude třeba konstatovat, že napadená ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem, a z tohoto důvodu je jako protiústavní i zrušit. Argumentace navrhovatelky je vybudována předně na námitce absence ústavního základu pro omezení práva územních samosprávných celků na samosprávu a na námitce porušení práva mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu.
VII. 3.1 Obecně k právu územních samosprávných celků na samosprávu a k právu mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu
82. Právo územních samosprávných celků na samosprávu je v obecné rovině zaručeno čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud již dříve uvedl, že místní samosprávu považuje za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie, která je výrazem práva a schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí [srov. nálezysp. zn. Pl. ÚS 1/96ze dne 19. 11. 1996 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 17/98ze dne 19. 1. 1999 (N 6/13 SbNU 39; 28/1999 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 5/03ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. V tomto kontextu někteří autoři označují ústavní garanci práva územních samosprávných celků na samosprávu za klíčovou složku vertikální dělby moci a z hlediska ústavního pořádku za jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy (srov. PODHRÁZKÝ, M. In: BAHÝĽOVÁ, L., FILIP, J., MOLEK, P., PODHRÁZKÝ, M., SUCHÁNEK, R., ŠIMÍČEK, V., VYHNÁNEK, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 140-141).
83. Nezbytným předpokladem pro zajištění plnohodnotné realizace práva územních samosprávných celků na samosprávu je zakotvení jejich právní subjektivity a majetkové autonomie. Ústava zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků, jež označuje za veřejnoprávní korporace, a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy) [viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 34/02ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.)].
84. Platí přitom, že samospráva, jakožto významná složka demokratického právního státu, musí mít reálnou možnost záležitosti a otázky místního významu, a to i ty, jež pro svou povahu přesahují regionální rámec a o nichž rozhoduje ve své samostatné působnosti, řešit na základě svého svobodného uvážení. Formou zastupitelské demokracie je tak realizována vůle občanů zastoupených na lokální a regionální úrovni a toliko odpovědností k voliči a na základě zákonného a ústavního rámce je samospráva ve svém konkrétním projevu posléze limitována (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Územní samosprávné celky reprezentující územní společenství občanů tak musí mít - prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů - možnost svobodně se rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a na vlastní odpovědnost je atributem samosprávy [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/03ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)].
85. V tomto směru se odborná literatura shoduje na závěru, že jedním ze základních znaků vymezujících územní samosprávné celky jako takové je jejich ekonomický základ, tedy možnost územních samosprávných celků vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy je z hlediska reálných možností územních samosprávných celků vykonávat právo na samosprávu nedílnou součástí tohoto práva. Význam čl. 101 odst. 3 Ústavy z hlediska realizace práva územních samosprávných celků na samosprávu spočívá tedy v tom, že vylučuje přijetí zákona, který by upřel územnímu samosprávnému celku právo na majetek a hospodaření podle vlastního rozpočtu. Uvedené ustanovení lze interpretovat jako snahu ústavodárce zavázat Parlament k tomu, aby nepřijímal zákony, které by odnímaly samosprávě právo mít majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu (viz HENDRYCH, D., KAMLACH, M., SYLLA, M., SYLLOVÁ, J., SVOBODA, C., ZÁŘECKÝ, P., ZOULÍK, F. Ústava České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 1997, s. 179.).
86. Z uvedeného se podává i samotná esence (podstata) práva obcí a krajů mít vlastní majetek a hospodařit dle vlastního rozpočtu. Dané právo garantuje obcím a krajům majetkovou autonomii jednak v tom smyslu, že mohou vlastnit majetek, a jsou tedy subjekty vlastnického práva jako každý jiný subjekt právních vztahů. Z čl. 101 odst. 3 Ústavy proto vyplývá imperativ směřující k zákonodárci, jenž zapovídá odnímat územním samosprávným celkům způsobilost být účastníkem majetkoprávních vztahů, nabývat do svého výlučného vlastnictví majetek a nakládat s ním ve smyslu vlastnické triády (ius possidendi, ius utendi et fruendi, ius disponendi). Druhou složkou práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit dle vlastního rozpočtu je majetková autonomie ve smyslu nezávislého rozpočtového hospodaření. Nezávislost rozpočtového hospodaření obcí a krajů znamená, že jejich vlastní rozpočty nejsou součástí některé z rozpočtových kapitol státního rozpočtu. Obce a kraje při sestavování svých rozpočtů postupují samostatně a stejně tak i na základě sestavených a schválených rozpočtů samy a na vlastní odpovědnost hospodaří.
87. Jinými slovy, obcím a krajům je již na ústavní úrovni garantováno jednak postavení subjektu způsobilého nabývat majetek (postavení vlastníka) a dále postavení subjektu způsobilého s nabytým majetkem nakládat na základě vlastního a předchozího ekonomického uvážení (postavení hospodáře).
88. Z obou těchto ústavně zaručených rolí přitom vyplývají jak dílčí práva, tak i dílčí povinnosti, které však nelze nahlížet izolovaně, ale ve spojení s postavením územního samosprávného celku jakožto veřejnoprávní korporace, jejímž úkolem je v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Platí proto, že územní samosprávný celek musí, jakožto vlastník, při nakládání se svým majetkem vždy zohledňovat zájem svého obyvatelstva. Tím je do značné míry limitována jeho volnost při nakládání s tímto majetkem. Obdobně je územní samosprávný celek limitován jakožto hospodář, neboť při sestavování a schvalování vlastního rozpočtu musí vycházet ze zákonem stanovených pravidel tvorby územních rozpočtů, a to při zohlednění zájmů místního obyvatelstva.
89. Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy proto obcím a krajům garantuje postavení vlastníka a postavení hospodáře, avšak - a to je z hlediska posuzované věci stěžejní - taková garance není bezbřehá, ale nutně vychází z podstaty práva na samosprávu. Územní samosprávné celky jsou proto při samotném nakládání se svým majetkem a při tvorbě vlastního rozpočtu limitovány svým postavením jakožto veřejnoprávních korporací.
90. Vedle vnitrostátního ústavně založeného rámce práva územních samosprávných celků na samosprávu je třeba připomenout i standard plynoucí z mezinárodních závazků České republiky, jmenovitě z Evropské charty místní samosprávy, sjednané dne 15. října 1985, jež vstoupila v účinnost pro Českou republiku dne 1. září 1999 a byla publikována pod č. 181/1999 Sb. (dále jen "Charta").
91. Charta není klasickou mezinárodní smlouvou o lidských právech, netýká se jednotlivců, nýbrž společenství občanů, zakládá kolektivní práva. Z toho vyplývají zvláštnosti jejího výkladu a aplikace. Pravidla jí vyjádřená, která tvoří evropský standard místní samosprávy, jsou stěží přímo uplatnitelná (self-executing). Evropský standard územní samosprávy je vyjádřen vlastnostmi, které má samospráva smluvní strany vykazovat, resp. právy, jež má požívat. Smluvní strany mají povinnost zaručit své územní samosprávě určitý počet práv určených Chartou. Práva zaručená Chartou jsou rámcová. Charta sama v řadě ustanovení počítá s podrobnou prováděcí vnitrostátní právní úpravou, která zajisté představuje meze, ve kterých se územní samospráva bude pohybovat (nálezsp. zn. Pl. ÚS 34/02).
92. Ustanovení čl. 3 odst. 1 Charty definuje samosprávu jako "právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatou část věcí veřejných". Podle čl. 4 odst. 1 Charty platí, že "základní pravomoci a odpovědnost místních společenství stanoví ústava nebo zákon. Toto ustanovení však nebrání tomu, aby se v souladu se zákonem místním společenstvím svěřovaly pravomoci a odpovědnost za konkrétními účely". Z hlediska práva územních samosprávných celků - hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu - je stěžejním čl. 9 odst. 1 Charty, z něhož se podává, že "místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat".
93. Na tomto základu lze uzavřít, že právo hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu je imanentní součástí a zároveň předpokladem samotné realizace práva územních samosprávných celků na samosprávu. Jen stěží si lze představit, že územní samosprávné celky budou plnit své úkoly bez garance nezbytného majetkového základu a bez možnosti svobodně rozhodovat o tom, jak s tímto majetkovým základem při plnění svých úkolů naloží.
94. Při vědomí obsahu práva územních samosprávných celků na samosprávu, resp. práva hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu, je třeba poukázat i na jeho meze, přičemž tyto jsou určovány možnostmi ingerence do daného práva ze strany moci zákonodárné, výkonné a soudní. Již na počátku je třeba uvést, že samotné určení mezí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8 a 100 Ústavy, respektive práva obcí a krajů mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu dle čl. 101 odst. 3 Ústavy, ponechává Ústava v působnosti zákonodárce, resp. Ústavního soudu v rámci jím podávaného výkladu Ústavy (srov. POSPÍŠIL, I. In: RYCHETSKÝ, P., LANGÁŠEK, T., HERC, T., MLSNA, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 1060).
95. Limity zásahů moci zákonodárné - o které jde v posuzované věci - do práva územních samosprávných celků na samosprávu je proto třeba hledat v rozhodovací praxi Ústavního soudu, která v této oblasti prošla dílčím vývojem. Počáteční výklad přijatý Ústavním soudem v tomto směru fakticky ponechával samosprávu "napospas" vůli zákonodárce. Z nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 34/02se tak podává, že "Ústavou obecně vyjádřené právo na samosprávu nesmí být zákonodárcem vyprázdněno, je však jisté, že zákonodárce má široký prostor pro určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci" (viz také nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 50/06).
96. Novější judikatura Ústavního soudu při vymezení obsahu práva na samosprávu vychází z teze, že s ohledem na ústavní garance uvedeného práva není možné vycházet při jeho vymezení pouze ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má nepochybně i materiální aspekt (resp. vlastní ústavní obsah). Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat [nálezysp. zn. Pl. ÚS 56/10ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 6/13ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.)].
97. Z uvedeného výkladu je nezbytné vycházet i v nyní projednávané věci. Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy představuje základ práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Bližší vymezení obsahu tohoto práva je sice předmětem normotvorné činnosti zákonodárce, avšak ten je současně vázán při své činnosti podstatou samotného ústavně garantovaného práva, již nesmí ohrozit. V tomto směru vystupuje do popředí interpretační role Ústavního soudu, který je povolán k výkladu dotčeného čl. 101 odst. 3 Ústavy a jako jediný i k závaznému stanovení, jaká konkrétní právní regulace hospodaření obcí a krajů s vlastním majetkem se ještě nachází v rámci vymezeném ústavním pořádkem, a která jej naopak narušuje v takové míře, že vede k jeho faktickému vyprázdnění či eliminaci.
98. Ústavní soud proto uzavírá, že právo mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu představuje samotný ústavní základ práva na samosprávu. Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Zákonné zásahy do práva na samosprávu, jejichž prostřednictvím nedochází k jeho vyprázdnění či faktické eliminaci, musí - s ohledem na ústavní základ práva na samosprávu - obstát v testu proporcionality [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 6/13ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.)].
VII. 3. 2 Obecně k právu územních samosprávných celků na ochranu vlastnického práva a k právu na pokojné užívání majetku