37. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
38. Napadená ustanovení či jejich části byly přijaty jako součást nového zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, který nabyl účinnosti 31. května 2017. Tento zákon byl již změněn zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích. Napadená ustanovení či jejich části však změn nedoznaly. Obecně došlo ke změně terminologie tak, že porušení zákona fyzickými i právnickými osobami je v § 35 a 36 zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, ve znění zákona č. 183/2017 Sb., označováno jako "přestupek". Z hlediska kontextu napadených ustanovení došlo v úvodní části § 35 odst. 4 zákona k vypuštění slov "spolu s pokutou", zákaz činnosti dle tohoto ustanovení tak lze uložit i samostatně. V úvodní části § 36 odst. 10 zákona byla slova "se uloží pokuta" nahrazena slovy "lze uložit pokutu".
39. Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k přijetí zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek. Z vyjádření jeho komor a z veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu Ústavní soud zjistil, že návrh zákona (sněmovní tisk č. 828, 7. volební období, 2013-2017), jehož součástí byla i napadená ustanovení nebo jejich části, předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 2. června 2016. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. prosince 2016 na své 53. schůzi (usnesení č. 1480). Pro přijetí zákona hlasovalo 118 z přítomných 163 poslanců, 23 poslanců hlasovalo proti a 22 se hlasování zdrželo.
40. Po postoupení návrhu zákona Senátu přikázal organizační výbor Senátu tisk k projednání mimo jiné i ústavně-právnímu výboru. Ústavně-právní výbor však k projednávanému tisku nepřijal žádné usnesení. Senát projednal a schválil návrh zákona (senátní tisk č. 28, 11. funkční období, 2016-2018) dne 19. ledna 2017 na své 4. schůzi (usnesení č. 80). Pro přijetí zákona hlasovalo 45 z 68 přítomných senátorů, proti 12 a 11 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 31. ledna 2017 a podepsán jím byl dne 14. února 2017. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 3. března 2017 v částce 21 pod č. 65/2017 Sb.; účinnosti nabyl dne 31. května 2017.
41. Tato zjištění postačují k závěru, že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Navrhovatelka ostatně k proceduře přijetí zákona neuplatnila žádné námitky. Skutečnost, že Poslanecká sněmovna v předepsané proceduře neschválila některé pozměňovací návrhy, neústavnost zákona nemůže založit. Ústavní soud totiž k derogaci právního předpisu pro procedurální vady normotvorného procesu přistupuje tehdy, došlo-li v legislativním procesu přímo k porušení Ústavy či jiné části ústavního pořádku nebo k porušení některého z ustanovení tzv. podústavního práva (například zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů), vždy však jen v případě, že porušení nabývá ústavněprávní dimenze, zejména z důvodu ochrany volné soutěže politických stran a ochrany menšin [srov. např. nálezy ze dne 1. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 55/10(N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebo ze dne 27. listopadu 2012sp. zn. Pl. ÚS 1/12(N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Takové pochybení nebylo navrhovatelkou namítáno a ani Ústavní soud jej nezjistil.
VII. Obecná východiska meritorního posouzení
42. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal nedostatek kompetence ani nedostatky v proceduře přijetí napadených ustanovení, přistoupil k posouzení věcného souladu těchto ustanovení s ústavním pořádkem.
VII.1 Povaha práv, která dle navrhovatelky mají být porušena, a přezkum zásahů do těchto práv Ústavním soudem
43. Navrhovatelka namítla rozpor jednotlivých částí zákona s čl. 1 odst. 1 Ústavy, dle něhož je Česká republika demokratickým právním státem, s omezením státní moci a zákazem libovůle ze strany státní moci obsaženým v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, s lidskou svobodou jako hodnotou deklarovanou v čl. 1 Listiny, s ochranou vlastnictví dle čl. 11 odst. 1 Listiny a s právem podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny. K obsahu těchto ustanovení a způsobu, jakým se projevují v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, se Ústavní soud již opakovaně vyjádřil. Na tomto místě svůj dosavadní přístup stručně připomene, neboť předznamenává posouzení napadených ustanovení.
44. Odkazem na úvodní ustanovení Ústavy a Listiny navrhovatelka zdůrazňuje základní principy a hodnoty, k nimž se Česká republika přihlásila, avšak z nichž konkrétní veřejná subjektivní práva nevyplývají. Významu nabývají zejména v souvislosti s následujícími ustanoveními těchto předpisů jako interpretační východisko či argumentační nástroj v úvahách Ústavního soudu.
45. Ústavní soud tak například dovodil, že z čl. 1 odst. 1 Ústavy plyne respekt k základním právům a svobodám jednotlivce [např. již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10nebo nález ze dne 22. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 24/10(N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.)], zákaz retroaktivity, resp. princip právní jistoty [nález ze dne 24. května 1994sp. zn. Pl. ÚS 16/93(N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)]. Zároveň je čl. 1 Ústavy úzce provázán i se zákazem libovůle ze strany státní moci obsaženým v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny [srov. nález ze dne 23. května 2000sp. zn. Pl. ÚS 24/99(N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.) a již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/10].
46. Především ale Ústavní soud konstantně judikuje, že čl. 1 Listiny, jehož porušení je výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jeden celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní chráněné hodnoty vyjmenované v čl. 1 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. To odráží i čl. 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, ale i čl. 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení [srov. nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní republiky ze dne 8. října 1992sp. zn. Pl. ÚS 22/92; jde o nález č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha : Linde, 2011, str. 41, a dále nálezy ze dne 12. března 2008sp. zn. Pl. ÚS 83/06(N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), ze dne 26. května 2009sp. zn. Pl. ÚS 40/08(N 120/53 SbNU 501; 241/2009 Sb.) a ze dne 15. května 2012sp. zn. Pl. ÚS 17/11(N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)].
47. Vlastnické právo chráněné čl. 11 odst. 1 Listiny proti tomu svou povahou náleží mezi základní lidská práva a svobody jednotlivce. Stejně jako jiná základní práva je nicméně také omezitelné, zejména v případě kolize s dalším základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu. Aby Ústavní soud zjistil, zda k omezení vlastnického práva došlo v souladu s čl. 11 Listiny, posuzuje nejprve to, zda se tak stalo na základě zákona a v jeho mezích [srov. nález ze dne 11. října 1995sp. zn. Pl. ÚS 3/95(N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.) nebo nález ze dne 22. března 2005sp. zn. Pl. ÚS 63/04(N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)]. Jsou-li tyto podmínky splněny, přistupuje k tzv. testu proporcionality a zkoumá, zda předmětné opatření sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl, a pokud ano, zda je k dosažení tohoto cíle vhodné (požadavek vhodnosti), zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k dotčenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec, zda zájem na dosažení tohoto cíle v rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem (proporcionalita v užším smyslu).
48. K právu podnikat a související judikatuře se Ústavní soud naposledy podrobně vyslovil v nálezu týkajícím se elektronické evidence tržeb [nález ze dne 12. prosince 2017sp. zn. Pl. ÚS 26/16(N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)]. Připomněl, že v souladu s čl. 26 Listiny je třeba rozlišovat přístup k právu podnikat jako svobodě podnikání zaručené v odstavci 1 tohoto ustanovení a proti tomu vlastní výkon povolání nebo jiné hospodářské činnosti zahrnující i podmínky s tímto výkonem spojené, které lze stanovit zákonem (čl. 26 odst. 2 Listiny). Dále zdůraznil, že právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi tzv. hospodářská, sociální a kulturní práva a zároveň jde o hospodářské, sociální a kulturní právo vyjmenované v čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto není přímo aplikovatelné ve stejném rozsahu jako základní lidská práva či politická práva. Úprava těchto práv je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance hospodářských, sociálních a kulturních práv považovat za otázku judiciální. I v případě základních práv podle čl. 26 odst. 1 Listiny se však uplatní požadavek vyplývající z jejího čl. 4 odst. 4, aby při stanovení mezí těchto práv bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu.
49. Těmto závěrům pak odpovídá i metodologie přezkumu zásahu do práva podnikat. Testem ústavnosti projde i taková zákonná úprava, která sleduje legitimní cíl a činí tak způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [srov. také nález ze dne 5. října 2006sp. zn. Pl. ÚS 61/04(N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.)]. Metodologickým nástrojem Ústavního soudu k přezkumu zásahu zákonodárce do práva podnikat je proto tzv. test rozumnosti (odlišný od testu proporcionality), který odráží jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy.
50. Test rozumnosti se skládá ze čtyř následujících kroků:
I. Vymezení smyslu a podstaty základního práva, tedy jeho esenciálního obsahu.
II. Zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence základního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.
III. Posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
IV. Zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
51. V již citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 26/16Ústavní soud v návaznosti na starší judikaturu vymezil, že smysl a podstatu práva podnikat tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost seberealizace jednotlivce), jednak rovina materiálněprávní, kdy taková svoboda jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu, a jednak rovina ekonomická (zjednodušeně jde o dosažení zisku, jenž je částečně zdaněn tak, aby stát získal prostředky pro plnění svých funkcí). Jinak řečeno, u práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost by se o omezení dotýkající se jeho podstaty a smyslu jednalo tehdy, jestliže by v jeho důsledku určitá činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají [nálezy ze dne 8. prosince 2015sp. zn. Pl. ÚS 5/15(N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.), bod 48, nebo ze dne 23. května 2017sp. zn. Pl. ÚS 10/12(N 82/85 SbNU 393; 207/2017 Sb.), bod 66].
52. V nálezu týkajícím se elektronické evidence tržeb se přitom Ústavní soud musel zabývat zákonnou podmínkou, u níž lze uvažovat i o tom, že podmiňuje samotný přístup k podnikání, neboť bez jejího splnění podnikání v daných oborech není ani možné zahájit (podmínka sine qua non). Napadaná omezení prodeje návykových látek či kouření, s výjimkou oznámení zasílaného Ministerstvu zdravotnictví dle § 6 odst. 4 a 5 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, jsou proti tomu podmínkami, které omezují podnikatele až při vlastním výkonu podnikání, a nikoli podmínkami již pro přístup k němu, které Ústavní soud posuzuje přísněji.
VII.2 Cíl zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek
53. Výše zmíněná práva a svobody, jejichž porušení navrhovatelka namítá, se dostávají do kolize se základními právy, jejichž ochranu či prosazení přijetí napadené právní úpravy sledovalo. Již ze samotného názvu zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek i z téměř každého z jeho hmotněprávních ustanovení totiž vyplývá, že jeho přijetím a naplňováním byla sledována ochrana zdraví (zaručená ze strany státu čl. 31 Listiny), potažmo i života (čl. 6 odst. 1 Listiny), zvláštní ochrana dětí a mladistvých i ochrana těhotných žen (čl. 32 i čl. 6 odst. 1 Listiny). V širších souvislostech lze smysl zákona pak spatřovat i ve zlepšení životního prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) a snížení výdajů státu v oblasti zdravotnictví a bezpečnosti. Takovým závěrům nasvědčuje i důvodová zpráva k vládnímu návrhu tohoto zákona, podle níž je hlavním obecným cílem zákona "posílení ochrany před škodami působenými návykovými látkami. Prioritním je v tomto ohledu zvýšení ochrany veřejného zdraví, zejména pokud jde o děti a mladistvé, ale zároveň zaměření na snížení dopadů škod působených návykovými látkami v rovině sociální, bezpečnostní a hospodářské". (Digitální repozitář Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, sněmovní tisk č. 828/0, 7. volební období, dostupné na www.psp.cz.)
54. Důvodová zpráva poukazuje na studii, dle níž v roce 2007 činily společenské náklady (zahrnující například náklady na poskytování zdravotních služeb, sociálních služeb a náklady spojené s trestnou činností páchanou v důsledku užití návykových látek) užívání návykových látek celkem 56,2 miliardy Kč; z toho společenské náklady užívání tabáku činily 33,1 miliard Kč, u alkoholu 16,4 miliard Kč a u nelegálních návykových látek 6,7 miliard Kč. Jiné studie či odborné odhady mají nasvědčovat tomu, že společenské náklady spojené se škodami působenými užíváním návykových látek mohou být ve skutečnosti ještě mnohem vyšší, zejména u alkoholu a tabáku (srov. str. 169 důvodové zprávy). Dále na str. 174 odkazuje na studie, dle nichž zemře ročně v České republice v důsledku onemocnění spojených s užíváním tabákových výrobků 18 tisíc lidí, přičemž kouření způsobuje 9 z 10 případů rakoviny plic, až 6x častěji rakovinu hlavy/krku, až 4x častěji rakovinu slinivky břišní, až 14x častěji chronickou obstrukční plicní nemoc, až 10x častěji kardiovaskulární onemocnění (např. infarkt myokardu, mozkové příhody). Z jiných výzkumů popisovaných např. na str. 174 až 177 důvodové zprávy pak vyplývá nedostatečná ochrana dětí před vystavováním tabákovému kouři, alkoholu i nelegálním drogám, souvislost mezi konzumací alkoholu, užíváním tabáku a nelegálních drog a řada dalších sociografických poznatků.
55. Cíli jednotlivých napadených ustanovení či částí zákona se bude Ústavní soud zabývat níže, při jejich vlastním přezkumu.
56. K ochraně zdraví a života Ústavní soud v minulosti zdůraznil, že náleží mezi základní hodnoty [srov. nálezy ze dne 27. září 2006sp. zn. Pl. ÚS 51/06(N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.), bod 37, ze dne 23. září 2008sp. zn. Pl. ÚS 11/08(N 155/50 SbNU 365), bod 26, ze dne 14. října 2008sp. zn. Pl. ÚS 40/06(N 171/51 SbNU 93; 6/2009 Sb.), bod 54]. Subjektem odpovědným za zajišťování a naplnění práva na ochranu zdraví je stát, a je proto také na něm, aby za tímto účelem přijal adekvátní opatření, mimo jiné i prostřednictvím zlepšování všech stránek vnějších životních podmínek (již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 11/08). Ústavní pořádek přitom poskytuje zákonodárci relativně široký prostor pro uvážení, jak konkrétně ochranu zdraví zajistit (již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 40/06).
57. Z práva na ochranu zdraví vyplývá pozitivní povinnost státu konat (mimo jiné jde o základní povinnost státu dle čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky) a chránit zdraví nejrůznějšími potřebnými opatřeními. Samotná Listina výslovně připouští ochranu zdraví jako výjimku ze zákazu nucených prací (čl. 9 odst. 2 Listiny), jako možný důvod omezení pro výkon vlastnictví (čl. 11 odst. 3 Listiny), výjimku pro zásah do nedotknutelnosti obydlí (čl. 12 odst. 3 Listiny), možný důvod omezení svobody pohybu a pobytu (čl. 14 odst. 3 Listiny), svobodného projevování náboženství nebo víry (čl. 16 odst. 4 Listiny), svobody projevu a práva na informace (čl. 17 odst. 4 Listiny) a práva pokojně se shromažďovat (čl. 19 odst. 2 Listiny).
58. Ústavní soud již také konstatoval, že z čl. 31 Listiny plyne povinnost státu chránit zdraví populace, a tedy v případech přesahujících právní sféru jednotlivce povinnost chránit zdraví i proti vůli dotčených osob (již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 11/08). Proto je třeba rozlišovat situace, v nichž je chráněno zdraví jednotlivce v konkrétním případě, ale zároveň musí být respektována jeho důstojnost a svoboda rozhodování [např. případy nesouhlasu s poskytnutím zdravotní péče, srov. navrhovatelkou zmiňovaný nálezsp. zn. I. ÚS 2078/16, či výjimečně akceptovatelný nesouhlas s povinným očkováním, např. nálezy ze dne 3. února 2011sp. zn. III. ÚS 449/06(N 10/60 SbNU 97) nebo ze dne 22. prosince 2015sp. zn. I. ÚS 1253/14(N 220/79 SbNU 527)], od situací, kdy stát chrání populaci plošně bez ohledu na vůli jednotlivců [a to byť by i následně byly dovozeny aplikační výjimky, srov. právě plošnou povinnost očkování znovu aprobovanou např. nálezem ze dne 27. ledna 2015sp. zn. Pl. ÚS 19/14(N 16/76 SbNU 231; 97/2015 Sb.), dále např. plošná omezení v nakládání s omamnými a psychotropními návykovými látkami, opatření při ochraně před epidemiemi a závažnými nakažlivými chorobami nebo ochranu zdraví při práci i proti vůli jednotlivce, viz již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 11/08].
59. Nelze přehlédnout, že cíle sledované zákonem o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek v obecné rovině také slouží k uskutečnění mezinárodních závazků České republiky jako státu, který se hlásí k tomu, že tyto své závazky dodržuje (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Zmínit lze například čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., dle něhož smluvní státy uznávají právo každého na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně fyzického a duševního zdraví a učiní opatření k dosažení plného uskutečnění tohoto práva, která budou zahrnovat mimo jiné opatření ke snížení počtu potratů a kojenecké úmrtnosti a opatření ke zdravému vývoji dítěte, zlepšení všech stránek vnějších životních podmínek a průmyslové hygieny a prevenci, léčení a kontrolu epidemických, místních nemocí, chorob z povolání a jiných nemocí.
60. Obdobně dle čl. 24 Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb., státy uznávají právo dítěte na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně zdravotního stavu a činí potřebná opatření ke snižování kojenecké a dětské úmrtnosti a také všechna účinná a nutná opatření k odstranění všech tradičních praktik škodících zdraví dětí.
61. Dle čl. 11 Evropské sociální charty, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s., se státy zavazují přijímat opatření zaměřená zejména na odstranění příčin nemocí v co nejvyšší možné míře, poskytování poradenských a vzdělávacích služeb na podporu zdraví a zvýšení odpovědnosti jednotlivce v záležitostech zdraví a co největší prevenci epidemických, endemických a jiných nemocí.
62. Česká republika je rovněž smluvní stranou Rámcové úmluvy Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku, vyhlášené pod č. 71/2012 Sb. m. s., (dále jen "Rámcová úmluva"). Ustanovení čl. 4 řadí mezi hlavní zásady této úmluvy potřebu přijmout opatření na ochranu všech osob před expozicí tabákovému kouři a potřebu přijmout opatření k prevenci zahájení užívání tabákových výrobků, na propagaci a podporu odvykání a na snižování užívání tabákových výrobků v jakékoli formě. Dále je jako hlavní zásada konstatováno, že komplexní vícesektorová opatření a odezvy vedoucí ke snižování spotřeby všech tabákových výrobků na národní, regionální a mezinárodní úrovni jsou, v souladu se zásadami ochrany a podpory veřejného zdraví, nezbytné pro prevenci výskytu onemocnění, předčasné disability a úmrtnosti v důsledku spotřeby tabáku a expozice tabákovému kouři. V čl. 5 odst. 3 Rámcové úmluvy se smluvní státy zavazují postupovat při vytváření a realizaci svých politik v oblasti veřejného zdraví tak, aby je ochránily před komerčními a ostatními zájmy tabákového průmyslu.
63. Dle čl. 8 Rámcové úmluvy smluvní strany uznávají, že vědecké důkazy jednoznačně poukazují na to, že expozice tabákovému kouři způsobuje smrt, onemocnění a disabilitu. Každá smluvní strana proto přijme a zavede v oblastech spadajících podle vnitrostátních právních předpisů do její vnitrostátní jurisdikce a v ostatních oblastech svých pravomocí aktivně podpoří přijetí a zavedení účinných legislativních, prováděcích, správních anebo dalších opatření poskytujících ochranu před expozicí tabákovému kouři ve vnitřních prostorách pracovišť, ve veřejné dopravě, vnitřních prostorách veřejných míst a podle potřeby na dalších veřejných místech.
64. I s ohledem na prohlášení obsažené v čl. 8 Rámcové úmluvy akceptuje Ústavní soud provázanost mezi omezováním kouření i omezováním expozice tabákovému kouři a ochranou zdraví. Nebude proto v tomto směru sám rozebírat jednotlivé vědecké studie, aby tuto provázanost ověřil nebo na ni poukázal. Ani navrhovatelka ostatně negativní důsledky kouření a tabákového kouře nezpochybňuje.
65. Opomenout nelze ani unijní úroveň právní úpravy představovanou zejména směrnicí 2014/40/EU, která dopadá především na označování a prodej tabákových a obdobných výrobků. Poukázat lze i na doporučení Rady ze dne 30. listopadu 2009 o nekuřáckém prostředí č. 2009/C 296/02 a následné zprávy Evropské komise týkající se ochrany před pasivním kouřením.
66. Z těchto obecných poznatků tedy Ústavní soud vyjde při posouzení jednotlivých napadených ustanovení či částí zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek. Argumenty navrhovatelky se upínají k lidské svobodě jako základní hodnotě demokratického právního státu. Ústavní soud na základě výše uvedeného musí být pamětliv ale i toho, že ochrana lidské svobody bez ochrany lidského života, zdraví a životního prostředí, které život i jeho svobodu umožňuje, by postrádala smysl. Právní regulace rozsahu a mezí základních práv závisí na možnostech společnosti a stavu společenského i vědeckého poznání. Rozsah a meze základních práv proto nejsou neměnné a neomezitelné. Znovu by bylo možno odkázat na nálezy, v nichž Ústavní soud připomněl, že základní chráněné hodnoty obsažené v úvodních ustanoveních Listiny zákonodárce nekoncipoval jako absolutní, resp. neohraničené a jejich možné omezení předvídá sama Listina jak v čl. 4, tak i v čl. 2 odst. 3 (srov. bod 46).
VIII. Vlastní posouzení jednotlivých napadených ustanovení či částí zákona
67. Vlastní posouzení věcného souladu napadených ustanovení zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek s ústavním pořádkem Ústavní soud provedl dle věcné souvislosti v sedmi okruzích odpovídajících sedmi okruhům námitek navrhovatelky.
68. Protože každá povinnost může být ukládána toliko na základě zákona a v jeho mezích a současně meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem (srov. čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny) a omezení vlastnického práva je možné pouze na základě zákona (čl. 11 odst. 4 Listiny), může na tomto místě Ústavní soud souhrnně zhodnotit, že všechna napadená ustanovení jsou přímo zákonnými ustanoveními. Způsobem jejich přijetí se Ústavní soud zabýval již výše (srov. část VI tohoto nálezu) a neshledal žádné procedurální ani kompetenční nedostatky. Pro všechny dále posuzované části zákona proto platí, že podmínka, aby k omezení práv docházelo toliko na základě zákona a v jeho mezích, je splněna.
VIII.1 Ustanovení týkající se "akcí určených převážně pro osoby mladší 18 let"
69. Prvním okruhem námitek navrhovatelka napadla zákazy obsažené v § 3 odst. 2 písm. d) a § 11 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek a související přestupky upravené v § 36 odst. 1 písm. b) a k) a § 36 odst. 10 písm. b) téhož zákona. Jde o zákaz prodávat tabákové a obdobné výrobky na akci určené převážně pro osoby mladší 18 let a zákaz prodávat nebo podávat alkoholické nápoje na takové akci. Porušením těchto zvláštních zákazů se dopustí přestupku jak prodejci, ať už jako podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby, tak i každá fyzická osoba [srov. § 35 odst. 1 písm. a) zákona], i ta však pouze tehdy, jde-li o prodej, v případě alkoholických nápojů prodej nebo podávání, těchto výrobků.
70. Navrhovatelka přitom přiléhavě podotýká, že jde o zákazy odlišné od obecného zákazu prodeje nebo podávání tabákových a obdobných výrobků nebo alkoholických nápojů osobám mladším 18 let (srov. § 3 odst. 4 a § 11 odst. 5 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek). Její argumenty směřují na obranu "tradiční" konzumace alkoholu rodiči dětí, zpochybňují ale i neurčitost pojmu "akce určená převážně pro osoby mladší 18 let", který může vést k libovůli kontrolních orgánů.
71. Ústavní soud se předně zabýval námitkou neurčitosti pojmu "akce určená převážně pro osoby mladší 18 let". Neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým a ve své podstatě plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem. Sama o sobě nezakládá protiústavnost právního předpisu. Za rozpornou s požadavkem právní jistoty, jenž je jedním z komponentů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), by však mohla být považována tehdy, jestliže by její intenzita vylučovala možnost stanovení normativního obsahu právního předpisu pomocí obvyklých interpretačních postupů [např. nálezy ze dne 5. dubna 2005sp. zn. Pl. ÚS 44/03(N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.) či ze dne 13. března 2007sp. zn. Pl. ÚS 10/06(N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)]. Vzhledem k tomu, že výklad abstraktních či neurčitých pojmů není odňat soudní kontrole, lze očekávat, že je bude naplňovat konkrétním obsahem právě rozhodovací činnost obecných soudů. Prostor pro případný derogační zásah Ústavního soudu by byl dán "jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu" [nález ze dne 27. března 2008sp. zn. Pl. ÚS 56/05(N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bod 50].
72. Značná neurčitost pojmu "akce určená převážně pro osoby mladší 18 let" je způsobena především slovem "převážně". Do takto vymezené kategorie mohou spadat nejrůznější akce zaměřené pro širokou veřejnost, u nichž "převažující" zaměření na konkrétní věkovou skupinu nemusí být jednoznačně zřejmé. Tím vzniká pro subjekty, které by měly zájem na těchto akcích prodávat tabákové nebo obdobné výrobky nebo prodávat či podávat alkoholické nápoje, nejistota spočívající v tom, že nebudou objektivně schopni rozeznat povahu akce a svou činností se vystaví riziku spáchání přestupku, což je stav, který z ústavního hlediska nelze akceptovat. Proti tomu pojem "akce určená pro osoby mladší 18 let", neobsahující slovo "převážně", již byl obsažen v předchozí právní úpravě [srov. např. § 6 odst. 2 nebo § 12 odst. 1 písm. b) zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 305/2009 Sb.] a žádné podstatné výkladové problémy nezpůsoboval. Ústavní soud jej nepovažuje za natolik neurčitý, aby se vymykal běžným možnostem právní interpretace. Zjištěná neurčitost napadených ustanovení, jež zakládá nesoulad s čl. 1 odst. 1 Ústavy, tak dopadá jen na slovo "převážně". Jeho odstranění přitom zachovává smysl předmětného zákazu. Tento závěr se týká uvedeného slova v § 3 odst. 2 písm. d), § 11 odst. 2 písm. d), § 36 odst. 1 písm. b) a k) zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, ve znění zákona č. 183/2017 Sb.
73. Pokud jde o posouzení souladu s jednotlivými ústavně zaručenými základními právy a svobodami, napadená ustanovení míří vůči prodejcům tabákových a obdobných výrobků a alkoholických nápojů a stanovenými omezeními zasahují do práva podnikat těchto prodejců zaručeného čl. 26 odst. 1 Listiny. Tím, že dopadají i na nepodnikající fyzické osoby a omezují je v jejich nakládání s věcmi zákazem prodeje a v případě alkoholických nápojů i zákazem jejich podávání (představitelného jako nalévání dalším osobám), zasahují i do jejich vlastnického práva chráněného čl. 11 Listiny. Ústavnost těchto zásahů Ústavní soud posoudí dle postupů nastíněných v části VII tohoto nálezu.
74. Ústavní soud nejprve provedl test rozumnosti, v jehož rámci hodnotil, zda se zákaz prodávat tabákové a obdobné výrobky na akci určené pro osoby mladší 18 let a zákaz prodávat nebo podávat alkoholické nápoje na takové akci nedotýkají samotné podstaty a smyslu práva podnikat (srov. bod 51). Dospěl přitom k závěru, že tomu tak není. Těmito zákazy není podnikatelům znemožněno provozovat jejich výdělečnou činnost jako takovou. Jde buď o omezení, které se dotýká sortimentu, který jako prodejci mohou na takové akci nabízet, nebo, v případě, že by se specializovali výhradně na prodej takto omezených výrobků, jde o omezení, které na ně dopadne z hlediska toho, kde nebo ve kterých dnech svou činnost mohou provozovat. Přitom jim není jakkoli bráněno v tom, aby těmto zákonným omezením svou činnost přizpůsobili, tj. například sortiment rozšířili nebo volili umístění provozoven tak, aby na ně toto zákonné omezení nedopadalo.
75. Pokud jde o posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, lze u napadených ustanovení odkázat na obecné cíle zákona, které Ústavní soud vymezil výše (bod 53) a které i s ohledem na jejich ústavní garanci v Listině považuje za legitimní. Zmínit lze především ochranu zdraví a života, jakož i zvláštní ochranu dětí a mladistvých. Zákonná úprava se tedy nejeví jako svévolné zásadní snížení celkového standardu základních práv. Navrhovatelka měla za to, že tento zásah byl nadbytečný vzhledem k obecnému zákazu prodeje nebo podávání tabákových a obdobných výrobků nebo alkoholických nápojů osobám mladším 18 let. Cíl sledovaný napadenými ustanoveními je ale zjevně širší. Nesleduje jen ochranu zdraví osob mladších 18 let před dopady alkoholu a tabákových výrobků, ale chrání také celkové prostředí na akcích jim určených, a v tomto ohledu je pro ně činí bezpečným.
76. Ústavní soud také může konstatovat, že napadené zákazy jsou rozumným zákonným prostředkem směřujícím k výše popsaným cílům. Ad absurdum by naplnění sledovaných cílů bylo lze dosáhnout i úplným zákazem akcí určených pro osoby mladší 18 let, šlo by však o řešení nepřiměřeně přísné a vůči právu na podnikání zcela nešetrné. Pokud by na takových akcích měly být zřízeny zvláštní uzavřené kuřárny či nálevny, popsané cíle by naplňovány nebyly, ať už pro možná rizika spojená se zanedbáním dohledu dospělých nad nezletilými, které na akci doprovázejí, tak i z hlediska ochrany celkového zdraví populace.
77. Napadená ustanovení tedy představují ústavně konformní zásah do práva podnikat a jsou jeho zákonným omezením ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny.
78. Ve vztahu k omezení vlastnického práva je první otázka, totiž zda napadená ustanovení sledují legitimní, resp. ústavně aprobovaný cíl, již zodpovězena kladně výše (bod 75). Navíc lze zdůraznit, že Listina výslovně v čl. 11 odst. 3 uvádí, že výkon vlastnického práva nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Sama tedy limituje výkon vlastnického práva stejnými hodnotami, jejichž ochranu sledují napadená ustanovení.
79. Napadená ustanovení jsou způsobilá sledovaných cílů dosáhnout, jsou tedy vhodným prostředkem k jejich dosažení. Pokud jde o jejich potřebnost a tím otázku, zda neexistují mírnější prostředky, které by těchto cílů stejně efektivním způsobem dosáhly, Ústavní soud výše takové prostředky neshledal ve vztahu k právu podnikat a neshledává je ani ve vztahu k vlastnickému právu. Myslitelné jiné způsoby právní úpravy buď nedosahují stanovených cílů vůbec, nebo stejně efektivně [k tomu, aby byl napadený prostředek nevhodný, muselo by existovat mírnější opatření, které však sledovaných cílů dosahuje stejně efektivně, srov. např. nálezy ze dne 18. července 2017sp. zn. Pl. ÚS 2/17(N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.), bod 42, nebo ze dne 8. srpna 2017sp. zn. Pl. ÚS 9/15(N 138/86 SbNU 333; 338/2017 Sb.), bod 33]. Ani sama navrhovatelka žádná alternativní řešení nepředložila.
80. Ústavnímu soudu tedy zbývá posoudit proporcionalitu napadených ustanovení v užším smyslu, tedy, zda má dostat přednost ochrana výše uvedených cílů, které napadená ustanovení sledují, před omezením vlastnického práva spatřovaného v omezení nakládání s tabákovými a obdobnými výrobky a alkoholickými nápoji. V tomto posouzení přitom musí reflektovat již popsaný význam ochrany života a zdraví zdůrazněný také v čl. 11 odst. 3 Listiny i mezinárodněprávní úpravu ochrany zdraví dopadající zejména na nakládání s tabákovými a obdobnými výrobky. Zde lze především poukázat na již citovaný závazek České republiky dle čl. 8 odst. 2 Rámcové úmluvy, dle něhož každá smluvní strana přijme a zavede či aktivně podpoří přijetí a zavedení účinných legislativních, prováděcích, správních anebo dalších opatření poskytujících ochranu před expozicí tabákovému kouři mimo jiné "na dalších veřejných místech". Proti tomu se omezení nakládání s tabákovými a obdobnými výrobky a alkoholickými nápoji spočívající v zákazu jejich prodeje na akcích určených pro osoby mladší 18 let jeví jako marginální, neboť nelze očekávat, že by se nepodnikající fyzické osoby na tyto akce vydávaly se záměrem, a už vůbec ne převažujícím, zde takové výrobky prodávat. Pokud jde o omezení spočívající v zákazu alkoholické nápoje podávat, je akceptovatelné i proto, že bez něj by mohly být zákazy prodeje alkoholických nápojů určené jak podnikajícím, tak i nepodnikajícím osobám obcházeny a cíle zákona by zůstaly nenaplněny. V posouzení proporcionality v užším smyslu tedy Ústavní soud upřednostňuje ochranu cílů sledovaných napadenými ustanoveními.
81. Ústavní soud proto shledal, že napadená ustanovení představují ústavně konformní zásah do vlastnického práva.
82. K tomu, že se navrhovatelka opírá o dosud dovolenou "v Čechách, na Moravě a Slezsku tradiční" konzumaci alkoholu rodiči dětí například na dětských dnech, musí Ústavní soud podotknout, že tradičnost určité činnosti či určitého pravidla není argumentem zakládajícím jejich ústavnost nebo neústavnost. Dle soudce O. W. Holmese "je odporné nemít žádný lepší důvod pro právní pravidlo než to, že bylo předepsáno již v časech Jindřicha IV. Je ještě odpornější, pokud základy, pro něž bylo předepsáno, již dávno zmizely a toto pravidlo přetrvává jen ze slepé imitace minulosti" [Oliver Wendell Holmes, Jr. The Path of the Law. 10 Harv. L. Rev. 457, 469 (1897), citováno v disentním stanovisku soudce H. Blackmuna k rozsudku Nejvyššího soudu USA ve věci Bowers v. Hardwick, 478 U.S. 186, 199 (1986)]. Mimoto podle již citovaného čl. 24 Úmluvy o právech dítěte má Česká republika činit všechna účinná a nutná opatření "k odstranění všech tradičních praktik škodících zdraví dětí". Je nutno však podotknout, že napadená ustanovení nebrání samotné konzumaci vlastního přineseného alkoholu rodiči dětí na akcích určených pro osoby mladší 18 let. Výjimkou budou akce, u nichž obce využijí svého zmocnění plynoucího z § 17 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, dle něhož mohou obecně závaznou vyhláškou na některých veřejnosti přístupných akcích zakázat mimo jiné i konzumaci alkoholických nápojů. K tomuto ustanovení však navrhovatelka výhrady neměla.
83. Ústavní soud tedy ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru o nezbytnosti zrušit slovo "převážně" v § 3 odst. 2 písm. d), § 11 odst. 2 písm. d) a § 36 odst. 1 písm. b) a k) zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, ve znění zákona č. 183/2017 Sb. Nyní posuzovaná ustanovení z jiných příčin jako neústavní neshledal.
VIII.2 Ustanovení týkající se oznámení zasílaného Ministerstvu zdravotnictví prodejcem tabákových a obdobných výrobků
84. Druhým okruhem námitek navrhovatelka navrhla zrušení § 6 odst. 5 písm. d) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, které upravuje jednu z náležitostí oznámení zasílaného Ministerstvu zdravotnictví prodejcem tabákových a obdobných výrobků. Jde o údaj o seznamu "členských států Evropské unie a smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru, kde se nacházejí potenciální spotřebitelé, jde-li o přeshraniční prodej podle § 7".