85. Povinnost zasílat oznámení Ministerstvu zdravotnictví je stanovena jen prodejcům tabákových a obdobných výrobků, kteří tento prodej provádí prostřednictvím prostředku komunikace na dálku. Za účelem takového prodeje musí být prodejci vybaveni počítačovým systémem, který elektronicky jednoznačně ověří věk spotřebitele (srov. § 6 odst. 1 zákona). Oznámením dle § 6 odst. 4 a 5 zákona prodejci Ministerstvu zdravotnictví písemně oznamují údaje o systému ověřování věku a jeho fungování. Tyto údaje zahrnují podle § 6 odst. 5 zákona, mimo náležitosti stanovené správním řádem, identifikační číslo osoby prodejce, adresu internetové stránky používanou k prodeji prostřednictvím prostředku komunikace na dálku, popis systému ověřování věku a zajištění jeho fungování a konečně navrhovatelkou napadený seznam členských států Evropské unie a smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru, kde se nacházejí potenciální spotřebitelé, jde-li o přeshraniční prodej.
86. Navrhovatelka tedy nerozporovala vlastní povinnost prodejce tabákových a obdobných výrobků, který je prodává prostřednictvím prostředku komunikace na dálku, písemně oznámit zákonem stanovené údaje Ministerstvu zdravotnictví. Napadla pouze jeden z oznamovaných údajů pro jeho nerozumnost a považovala jej za projev svévole rozporný s fungováním prodeje na dálku.
87. Ustanovení § 6 a 7 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, která upravují prodej tabákových a obdobných výrobků prostřednictvím prostředku komunikace na dálku, jsou transpozicí směrnice 2014/40/EU, zejména jejího čl. 18. Dle tohoto ustanovení mohou členské státy přeshraniční prodej tabákových výrobků na dálku spotřebitelům i zakázat. Členské státy přitom spolupracují s cílem zamezit takovým prodejům. Maloobchodní prodejci provozující přeshraniční prodej tabákových výrobků na dálku nemohou poskytovat dodávky těchto výrobků spotřebitelům do členských států, kde byl takový prodej zakázán. Členské státy, které tyto prodeje nezakážou, mají požadovat registraci prodejců u příslušných orgánů v členském státě, kde je maloobchodní prodejce usazen, a v členském státě, kde se nachází skuteční nebo potenciální spotřebitelé. Při registraci musí příslušným orgánům poskytnout přinejmenším tyto informace: a) jméno nebo název společnosti a trvalou adresu místa činnosti, odkud budou tabákové výrobky dodávány; b) datum zahájení činnosti; c) adresu internetové stránky nebo internetových stránek, které se používají pro daný účel, jakož i veškeré příslušné informace nezbytné k jejich identifikaci. Příslušné orgány členských států zajistí, aby spotřebitelé měli přístup k seznamu všech maloobchodních prodejců, kteří jsou u nich zaregistrovaní.
88. Ze směrnice tudíž vlastní povinnost sdělovat při registraci i údaj o seznamu členských států či smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru, kde se nacházejí potenciální spotřebitelé, nevyplývá. Plyne z ní ale povinnost se jako prodejce registrovat i v těchto jiných státech. Byť důvodová zpráva k zákonu o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek nevysvětluje podrobně, proč je zavedena i povinnost uvádět údaj o seznamu členských států či smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru, kde se nacházejí potenciální spotřebitelé, lze se důvodně domnívat, že tato povinnost má sloužit ke spolupráci mezi členskými státy při registraci prodejců i při potlačování prodeje na dálku v těch členských státech, kde je takový prodej zakázán.
89. Povinnost plynoucí z § 6 odst. 5 písm. d) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek míří výhradně na prodejce tabákových výrobků jako právnické a podnikající fyzické osoby, a je tak i sankcionována [srov. § 36 odst. 1 písm. i) téhož zákona]. Jde tedy o povinnost zasahující do práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny, jejíž ústavnost posoudí Ústavní soud opět testem rozumnosti.
90. Pokud jde o vymezení smyslu a podstaty práva podnikat, lze pro stručnost odkázat na bod 51 tohoto nálezu (o omezení dotýkající se podstaty a smyslu tohoto práva by se jednalo tehdy, jestliže by v jeho důsledku určitá činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají). Z tohoto vymezení je zřejmé, že povinnost uvést jeden údaj navíc na oznámení zasílaném Ministerstvu zdravotnictví se samotné existence základního práva podnikat nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu nedotýká.
91. Napadené ustanovení sleduje některé z již zmiňovaných cílů zákona, které Ústavní soud považuje za legitimní. Zdůraznit u oznámení zasílaného Ministerstvu zdravotnictví lze ochranu zdraví (zaručenou ze strany státu čl. 31 Listiny) a zvláštní ochranu dětí a mladistvých (čl. 32 Listiny). Samotné uvedení údaje o seznamu členských států či smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru, kde se nacházejí potenciální spotřebitelé, pak sleduje i cíle ochrany těchto spotřebitelů, spolupráce mezi jednotlivými evropskými státy a dodržování závazků, které České republice vyplývají z jejího členství v Evropské unii (srov. čl. 1 odst. 2 Ústavy). Nejeví se tedy jako svévolné zásadní snížení celkového standardu základních práv.
92. V posledním kroku testu rozumnosti se Ústavní soud musí zabývat otázkou, která tvoří podstatu námitek navrhovatelky: zda je zákonný prostředek použitý k jeho dosažení rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Je představitelné, že zaslání seznamu členských států či smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru, kde se nacházejí potenciální spotřebitelé, Ministerstvu zdravotnictví naplní výše popsané cíle včetně přispění ke spolupráci mezi evropskými státy. Navrhovatelka nerozumnost napadeného ustanovení spatřuje především v tom, že prodejce bude údaj o seznamu takových států jen odhadovat, což sníží jeho vypovídací hodnotu. S tím však Ústavní soud nesouhlasí. Pokud totiž průměrně rozumný prodejce (srov. § 4 odst. 1 občanského zákoníku) plánuje, že umožní přeshraniční prodej na dálku, musí zvážit, do jakých států je ochoten prodávat. Nejenže tuto úvahu činí při zřízení webových stránek, aby určil, jaké jejich jazykové mutace si nechá vytvořit, ale také ji musí učinit ve vztahu k tomu, do jakých států je ochoten své zboží doručovat, resp. do kterých států se mu doručení nabízeného zboží ještě vyplatí a za jakou cenu. Je-li ochoten zboží doručovat do kteréhokoli evropského státu, ani pak není uvedení této skutečnosti v oznámení Ministerstvu zdravotnictví iracionální či přehnaně zatěžující. Úvahy o tom, ve kterých státech se nacházejí potenciální zákazníci, jsou pak pro prodejce i prospěšné v tom, že by měly vést k jeho registraci v těchto jiných státech před zahájením prodeje, stejně jako se prodejci tabákových výrobků usazení v jiných členských státech či třetích zemích musí registrovat v České republice (srov. § 13c odst. 3 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Z těchto důvodů nepovažuje Ústavní soud napadenou povinnost za nerozumnou samu o sobě ani ve vztahu k dosažení cílů, které sleduje.
93. Napadený § 6 odst. 5 písm. d) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek proto představuje ústavně konformní zásah do práva podnikat a je jeho zákonným omezením ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny.
VIII.3 Ustanovení týkající se zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb
94. Třetím okruhem námitek navrhovatelka zpochybnila ústavnost § 8 odst. 1 písm. k) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, kterým se zakazuje kouřit ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb, s výjimkou užívání vodních dýmek. Provozovna stravovacích služeb je v § 2 písm. i) téhož zákona definována jako prostor potravinářského podniku, v němž je provozována stravovací služba zahrnující podávání pokrmů určených k přímé spotřebě v této provozovně. Porušením tohoto zákazu se dopustí přestupku každá fyzická osoba, za což jí lze uložit pokutu do výše 5 000 Kč [srov. § 35 odst. 1 písm. e) a odst. 2 písm. a) zákona].
95. Navrhovatelka vycházela z toho, že § 8 odst. 1 písm. k) uvedeného zákona je speciálním ustanovením k § 8 odst. 1 písm. a) zákona, kterým se zakazuje kouřit ve veřejnosti volně přístupném vnitřním prostoru, s výjimkou stavebně odděleného prostoru vyhrazeného ke kouření. Speciální zákaz dopadající na provozovny stravovacích služeb považovala za nedůvodný a paternalistický, znemožňující zřízení kuřáren. Ty by byly dle § 10 zákona zvlášť větranými prostory, kam by nesměl vstupovat zaměstnanec při výkonu práce v době, kdy se v těchto prostorách kouří. Na základě speciálního zákazu nemohou mít ani restaurace na letištích kuřárny, byť jinak je v prostoru mezinárodního letiště možné kuřárny zřizovat. Zákaz je dle ní nerozumný, nedůvodný a neodpovídá ani vládou deklarovanému účelu ochrany zdraví nekuřáků, a proto je neústavní. Podle navrhovatelky totiž nelze akceptovat zásah veřejné moci motivovaný ochranou zdraví nikoli nekuřáků, ale kuřáků.
96. Úvodem posouzení tohoto okruhu námitek Ústavní soud zdůrazňuje, že zákaz kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb se dotýká významné části obyvatel tím, že je nutí přizpůsobit mu své návyky, ať už se týkají jen jich samotných, nebo přesahují do jejich sociálních vztahů. Aniž by byla zpochybňována skutečnost, že kouření má negativní vliv na zdraví, osoby dotčené tímto zákazem jej mohou vnímat jako zásah do svého životního stylu a přisuzovat mu určitou symbolickou hodnotu, pokud jde o vyjádření míry svobody jednotlivce v dnešní společnosti. V tomto směru má posuzovaný zákaz silný kulturní i společenský rozměr.
97. Ústavní soud si je těchto aspektů vědom a neupírá jim váhu z hlediska veřejné diskuse o tom, jakým konkrétním způsobem má být ve vztahu k veřejně přístupným místům řešena kolize mezi právy těch, kteří kouřit chtějí, a těch, kteří jsou nuceni nést negativní dopady tohoto jednání z důvodu svého vystavení tabákovému kouři. Nalezení tohoto řešení je především věcí zákonodárce. Úloha Ústavního soudu se omezuje pouze na posouzení, zda zvolené řešení nepředstavuje nepřípustný zásah do některého z ústavně zaručených základních práv a svobod dotčených osob.
98. Napadené ustanovení nepochybně obstojí z hlediska požadavku určitosti právních předpisů (čl. 1 odst. 1 Ústavy), což platí i pro jeho dovětek vyjímající ze zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb užívání vodních dýmek. Vodní dýmky jsou kuřáckou pomůckou ve smyslu § 2 písm. c) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, která se užívá ke kouření tabáku. Zákaz kouření podle § 8 odst. 1 zákona proto dopadá i na jejich užívání, avšak s výjimkou zákazu podle písmena k), který se týká vnitřního prostoru provozovny stravovacích služeb a z něhož jsou vodní dýmky výslovně vyňaty. V tomto prostoru tak lze vodní dýmku kouřit kdekoliv. Naopak v jiném veřejnosti volně přístupném vnitřním prostoru lze v souladu s písmenem a) užívat vodní dýmku jen ve stavebně odděleném prostoru vyhrazeném ke kouření, stejně jako jiné tabákové výrobky.
99. Při hodnocení napadeného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavně zaručenými základními právy a svobodami je třeba vyjít z toho, že zákaz obsažený v § 8 odst. 1 písm. k) zákona je primárně zaměřen na každou fyzickou osobu, která se zdržuje ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb. V jeho důsledku dochází k omezení autonomie vůle fyzických osob (kuřáků) v možnosti nakládat s tabákovým výrobkem a současně též k zásahu do jejich vlastnického práva dle čl. 11 Listiny. Tyto osoby totiž na některých místech nemohou kouřit.
100. Na provozovatele provozovny stravovacích služeb proto zákaz uvedený v § 8 odst. 1 písm. k) zákona přímo nedopadá. Jeho povinnosti jsou vymezeny v § 9 zákona, který navrhovatelka nenapadla: v § 9 odst. 1 je stanovena jeho povinnost vyzvat osobu, která nedodržuje zákaz kouření, aby v tomto jednání nepokračovala nebo aby prostor, kde je zakázáno kouření, opustila. Pokud právnická nebo podnikající fyzická osoba jako provozovatel provozovny stravovacích služeb tuto osobu nevyzve, dopustí se přestupku, za nějž je možné uložit pokutu do výše 50 000 Kč (§ 36 odst. 8 a 10 zákona). V § 9 odst. 2 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek je stanovena povinnost provozovatele stravovacích služeb označit prostor, kde je kouření zakázáno, u vstupu grafickou značkou "Kouření zakázáno". Za porušení této povinnosti mu může být uložena pokuta do výše 10 000 Kč (§ 36 odst. 8 a 10 zákona). Přesto se práv podnikatelů v oblasti stravovacích služeb napadený zákaz dotýká. Nemohou-li totiž zákazníci v jejich provozně kouřit, dochází tím pro ně fakticky ke změně podmínek, za nichž mohou být stravovací služby poskytovány. Zjednodušeně řečeno, zákon, který zakazuje v restauraci kouřit, z povahy věci brání jejímu provozovateli, aby provozoval "kuřáckou" restauraci. Ústavní soud akceptuje, že prostřednictvím tohoto zákazu může dojít ke snížení atraktivity provozoven stravovacích služeb, čímž zákaz zprostředkovaně dopadá i na jejich provozovatele. Z tohoto důvodu posoudí napadené ustanovení i jako zásah do základního práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny a zhodnotí jeho ústavnost, tj. zda jde o porušení práva podnikat, nebo zda jde pouze o zákonnou podmínku či omezení pro výkon určité činnosti ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny (k tomu srov. body 48 a násl. tohoto nálezu).
101. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti tohoto zásahu do základních práv fyzických osob (kuřáků), kteří jsou jeho následkem omezeni v možnosti kouřit ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb, a to především z hlediska jejich vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Pro posouzení zásahu do tohoto práva se totiž uplatní přísnější požadavky, než když jde o pouhé omezení autonomie vůle bez vazby na konkrétní základní lidské právo nebo svobodu. Zásah zde spočívá v omezení možnosti užít tabákový výrobek na určitých místech. Ústavní soud přitom zohlednil, že pro tyto osoby má možnost kouřit v kavárnách či restauracích určitý širší význam, neboť je součástí jejich životního stylu. V tomto ohledu posoudil, zda napadené ustanovení obstojí v testu proporcionality.
102. Jak vyplývá již z obecného vymezení účelu napadené zákonné úpravy, posuzovaný zákaz kouření slouží především ochraně života (čl. 6 odst. 1 Listiny) a zdraví (čl. 31 Listiny) osob, které jsou v případě kouření jiných osob ve vnitřních prostorech proti své vůli vystaveny tabákovému kouři. Nejde jen o zákazníky, kterým je takto umožněn v co nejširší míře přístup ke stravovacím službám, aniž by museli ohrozit své zdraví, ale také o zaměstnance ve stravování. Ti se totiž v průběhu své pracovní doby nemohou z provozovny stravovacích služeb vzdálit. V této souvislosti je třeba zmínit rovněž zvláštní ochranu dětí a mladistvých i těhotných žen (čl. 32 i čl. 6 odst. 1 Listiny).
103. Negativní účinek kouření, ať už aktivního, nebo pasivního, na lidské zdraví považuje Ústavní soud za skutečnost, kterou není třeba prokazovat, jak už uvedl výše v části VII tohoto nálezu. Je zřejmé, že zákaz kouření podle § 8 odst. 1 písm. k) zákona je způsobilý sledovaného cíle dosáhnout. Lze jej tudíž považovat za prostředek vhodný k dosažení sledovaného cíle. V rámci posouzení proporcionality se tak Ústavní soud dále zabýval otázkou, zda jde také o prostředek, který je ve vztahu k základnímu právu, do něhož má být zasaženo, co nejvíce šetrný. Otázka tedy zní, zda bylo možné dosáhnout účelu zákonné úpravy i bez toho, aby byla možnost kouření vyloučena v celém vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb.
104. V případě osob nacházejících se ve vnitřním prostoru provozovny nelze požadované ochrany před pasivním kouřením dosáhnout jinak než tím, že v tomto prostoru nebude možné kouřit, nebo že dojde k rozdělení tohoto prostoru tak, aby se kouřilo jen v jeho části. Otázkou tak zůstává, zda oddělení prostoru lze považovat za řešení, které je z hlediska sledovaného cíle přinejmenším srovnatelně efektivní jako úplný zákaz kouření. Tímto oddělením nelze rozumět zřízení nové, zcela nezávislé provozovny, nýbrž vyhrazení určité části provozovny pro zákazníky, kteří chtějí kouřit. Ve své podstatě jde o to, že se v provozovně bude nacházet stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření ve smyslu § 10 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek.
105. Takovéto řešení však není způsobilé zcela zamezit negativním účinkům kouření osob, které by tento prostor využívaly. Ani v takovémto případě nelze vyloučit, že v určité míře bude docházet k pronikání kouře do jiných prostor provozovny. Za situace, kdy v těchto prostorách bude docházet ke konzumaci jídla a pití, byť vneseného zákazníkem, si lze zároveň jen stěží představit, že by zaměstnanci alespoň příležitostně nebyli nuceni do těchto prostor vstoupit. Nejde přitom jen o úklid mimo dobu, kdy se v ní kouří. Potřeba vstoupit do těchto prostor může vyvstat například za účelem odklizení zbytků jídla a použitého nádobí, které v prostoru po sobě zákazníci zanechají a které brání využívání částí tohoto prostoru dalšími zákazníky, zamezení vzniku škody na zařízení či nutnosti řešit akutní případy, například i zdravotní, k nimž při provozu takovýchto zařízení někdy dochází.
106. Zdraví zaměstnanců ve stravování je v kuřárnách poškozováno i v případě, že je v nich dodržován zákaz obsluhy. Přestože totiž platí, že se v takovém prostoru zaměstnanec nesmí zdržovat při výkonu své práce v době, kdy se v něm kouří, zaměstnanec inhaluje zplodiny i tehdy, kdy už se v něm nekouří - například při úklidu této místnosti, a to i po delší době, neboť tabákový kouř přetrvává ve zdech či bytových textiliích umístěných v těchto prostorách. Na provozovatele stravovacích zařízení jsou pak kladeny vyšší nároky v tom, že musí zajistit i to, že do kuřáren nebudou vstupovat osoby mladší 18 let.
107. V neposlední řadě je třeba poukázat na to, že v případě obsazené nekuřácké části jsou nekuřáci nuceni využít míst v kuřácké části stravovacích zařízení. Na nekuřáky přitom nemůže být kladeno takové břemeno, aby se v případě potřeby návštěvy stravovacího zařízení museli rovněž vystavit ohrožení svého zdraví, musí mít naopak možnost se účastnit společenského života bez toho, aby jejich zdraví bylo ohrožováno (k tomu srov. odst. 127 rozsudku Spolkového ústavního soudu ze dne 30. července 2008 sp. zn. 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317). Na to, že v případě vyhrazených prostor pro kuřáky není zákaz kouření dodržován a nedaří se jej vynucovat, poukazuje sama navrhovatelka na str. 7 svého podání. Na tytéž skutečnosti poukázal i německý Spolkový ústavní soud (odst. 132 jeho rozsudku).
108. Na podporu tvrzení, že z hlediska ochrany života a zdraví zákazníků a zaměstnanců nejde o stejně účinné varianty, lze odkázat také na čl. 8 Rámcové úmluvy citovaný výše (srov. bod 63). Na základě Rámcové úmluvy byla ustavena Konference smluvních stran (viz čl. 23 Rámcové úmluvy), která přijala mimo jiné prováděcí pokyny k implementaci čl. 8 (Guidelines for implementation of Article 8; http://www.who.int/fctc/treaty_instruments/adopted/Guidelines_Article_8_English.pdf) za účelem pomoci smluvním stranám "splnit jejich závazky plynoucí z čl. 8 Úmluvy" (viz účel prováděcích pokynů, odst. 1).
109. Dle zásady č. 1 prováděcích pokynů "[ú]činná opatření k zajištění ochrany před expozicí tabákovému kouři předpokládaná čl. 8 [Rámcové úmluvy] vyžadují úplnou eliminaci kouření a tabákového kouře v určitém prostoru nebo prostředí, aby bylo vytvořeno 100% nekuřácké prostředí. Neexistuje bezpečná hladina expozice tabákovému kouři (...). Jiná řešení než nekuřácké prostředí, včetně větrání, filtrace vzduchu a použití prostor vyhrazených pro kuřáky (se zvláštním větráním i bez něj), se opakovaně ukázala jako neúčinná a existují nezvratné důkazy, vědecké a další, o tom, že technická řešení před expozicí tabákovému kouři neochrání". Dle zásady č. 3 "[l]egislativa je nezbytná, aby ochránila osoby před expozicí tabákovému kouři. Nekuřácké iniciativy založené na dobrovolnosti se opakovaně ukázaly neefektivní a neposkytují dostatečnou ochranu. Za účelem efektivity by měla být legislativa jednoduchá, jasná a vynutitelná".
110. Je nesporné, že charakter prováděcích pokynů je pouze doporučující, nikoli závazný. Ústavní soud si je nadto vědom, že Česká republika učinila při ratifikaci Rámcové úmluvy prohlášení, že nepovažuje prováděcí pokyny za přímo vytvářející právní závazky podle Rámcové úmluvy. I přesto tyto pokyny nelze dle pravidel výkladu mezinárodních smluv zcela pominout [srov. čl. 31 a 32 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, vyhlášené pod č. 15/1988 Sb.], neboť poskytují určitá výkladová vodítka. Prováděcími pokyny se řídil i zákonodárce (srov. str. 189 důvodové zprávy).
111. V souhrnu jsou tedy kuřárny prostředkem, který nechrání zdraví populace a nezajišťuje vynutitelnost zákona ani přibližně srovnatelně jako nyní napadený zákaz. Současně jsou nákladnější i náročnější pro provozovatele stravovacích zařízení, kteří jsou pak vystaveni větší míře možných sankcí ze strany státu za nedodržení přesných technických i funkčních podmínek zřízení kuřáren. Ústavní soud proto neshledal, že by umožnění kuřáren bylo opatřením, které by umožňovalo dosáhnout stejně efektivně cíle, jaký sleduje napadená zákonná úprava, při méně intenzivním zásahu do vlastnického práva fyzických osob dotčených zákazem kouřit ve vnitřním prostoru provozoven stravovacích služeb. Úplný zákaz kouření představuje standardní řešení, jež ostatně není nijak výjimečné ani v jiných zemích.
112. Zbývá proto posoudit, zda má dostat přednost ochrana výše uvedených cílů před omezením vlastnického práva spatřovaného v omezení kuřáka v nakládání s jeho tabákovými výrobky. Ústavní soud má za to, že s ohledem na škodlivé účinky kouření je namístě dát přednost právě sledovaným cílům, zejména pak ochraně zdraví, a to při současném poukazu na to, že předmětné omezení v nakládání s tabákovým výrobkem není absolutní, naopak je vymezeno místně a z povahy věci i časově. S ohledem na hodnotu sledovaných cílů lze proto dovodit, že omezení kuřáků v nakládání s tabákovými výrobky je omezením přiměřeným.
113. Napadený zákaz tudíž představuje ústavně konformní zásah do vlastnického práva.
114. Ústavní soud se také zabýval tím, jak zákaz kouření v provozovnách stravovacích služeb dopadá na autonomii vůle kuřáků, přičemž musel vyjít z povahy čl. 2 odst. 3 Listiny. Tímto ustanovením, jak bylo také konstatováno v obecných východiscích meritorního posouzení, není jednotlivcům zaručeno neomezené a neměnné právo svobodného jednání, ale právo na to, aby rozsah autonomie vůle, zákazy a příkazy jednotlivcům, stanovovaly výhradně zákony, a to jasně, určitě, a nikoli svévolně. V tomto pokynu se toto ustanovení podobá i čl. 4 Listiny, dle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, jen při zachování základních práv a svobod a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem [k autonomii vůle srov. také nálezy ze dne 21. dubna 2009sp. zn. Pl. ÚS 42/08ve znění opravného usnesení ze dne 27. května 2009sp. zn. Pl. ÚS 42/08(N 90/53 SbNU 159; 163/2009 Sb.) nebo ze dne 27. července 2010sp. zn. Pl. ÚS 19/09(N 150/58 SbNU 271; 260/2010 Sb.)].
115. Z hodnocení Ústavního soudu uvedených v rámci testu proporcionality jednoznačně vyplývá, že nově stanovený zákaz, kterým se rozšiřuje určení míst, kde je zakázáno kouření, je stanoven zákonem, je dostatečně jasný a určitý a sleduje množství legitimních cílů, není tedy svévolný. Nezasahuje také svobodu jednání kuřáků absolutně, v samotné podstatě, neboť mají stále možnost kouřit ve venkovních prostorách stravovacích zařízení (tzv. zahrádkách), před jejich prostory nebo na všech jiných místech, kde zákaz kouření neplatí, čehož také v současnosti využívají. S ohledem na hodnotu cíle, kterým je ochrana života a zdraví, je omezení autonomie vůle kuřáků legitimní. Lze poukázat na to, že s odvoláním na veřejné hodnoty lze stanovit prospěch jedné skupině osob a zároveň tím stanovit i neúměrné povinnosti (v tomto případě omezení) skupině druhé (srov. již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 22/92).
116. Další rovina ústavněprávního přezkumu se týká toho, zda zákaz kouření podle § 8 odst. 1 písm. k) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek představuje ústavní či protiústavní zásah do práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ústavní soud provedl za účelem jeho posouzení test rozumnosti. V jeho úvodu lze uvést, že tento zákaz se nedotýká samotné podstaty a smyslu práva podnikat, neboť na podnikatele nemíří a nestanoví jim žádnou povinnost ani sankci v případě nesplnění povinnosti. Zároveň je třeba zdůraznit, že kouření v provozovně stravovacích služeb není předmětem či podstatou podnikání provozovatelů těchto zařízení, a už vůbec ne ústavně chráněnou podstatou tohoto podnikání. Jedná se pouze o doprovodnou aktivitu hostů, kterou by některý provozovatel byl ochoten ve svém zařízení strpět, a jiný nikoliv.
117. Nelze vyloučit, že tímto zákazem budou nepřímo zasaženi někteří jednotlivci, resp. provozovatelé některých stravovacích zařízení, nebo že někteří provozovatelé jím budou zasaženi významněji než jiní. Pro zhodnocení, zda dochází k zásahu do samotné podstaty a smyslu práva podnikat, je však pro Ústavní soud zásadní zjištění, zda tento zásah dopadá do samotné podstaty podnikání u relevantní části podnikatelů v dotčeném oboru, tj. že by relevantní část provozovatelů stravovacích zařízení po přijetí posuzovaného zákazu nebyla schopna si zajišťovat prostředky obživy svou podnikatelskou činností (srov. již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/15). Takovému závěru však nic nenasvědčuje. Navrhovatelka v tomto směru do okamžiku vydání tohoto nálezu nepřinesla žádná skutková tvrzení, nepoukázala ani na jediné zařízení, které by muselo ukončit svou činnost v důsledku zákazu kouření nebo které by se v důsledku tohoto zákazu stalo nevýdělečným, a nepoukázala ani na obdobné důsledky takového zákazu, které by nastaly v zahraničí. Nic podobného neplyne ani z vyjádření vlády. Dle důvodové zprávy k zákonu jsou na základě studií i zahraničních zkušeností naopak očekávány vyšší zisky stravovacích zařízení z důvodu větší návštěvnosti provozoven nekuřáky, zvýšení produktivity zaměstnanců v důsledku jejich nižší nemocnosti a nižší náklady na zajištění odpovídající vzduchotechniky (str. 194 důvodové zprávy).
118. Ani veřejně dostupné statistiky Českého statistického úřadu v oblasti stravování a pohostinství nemohou vést Ústavní soud k závěru, že by k účinnosti zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek (31. května 2017) došlo k zásadnímu zásahu do podnikání v tomto oboru. Z přehledu základních finančních ukazatelů v oblasti stravování a pohostinství, v nichž jsou zahrnuta první tři čtvrtletí roku 2017, vyplývá, že ve všech třech čtvrtletích má podnikání v této oblasti zlepšující se tendenci. Například zatímco počet zaměstnanců v tomto oboru v prvním čtvrtletí roku 2017 činil 87 827 osob, ve třetím čtvrtletí roku 2017 činil 89 258 osob. Tržby v prvním čtvrtletí roku 2017 činily 28 174 000 000 Kč, ve třetím čtvrtletí roku 2017 činily 31 172 000 000 Kč. Rovněž došlo ke zvýšení mezd v tomto oboru (Český statistický úřad. Základní finanční ukazatele - čtvrtletní. Dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/1-malzfu_b). V tzv. rychlých informacích Český statistický úřad sděluje, že za celý rok 2017 se tržby ve stravování a pohostinství meziročně zvýšily o 8,1 % (dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/cri/sluzby-4-ctvrtleti-2017), zatímco za rok 2016 došlo ke zvýšení o 5,7 % (dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/cri/sluzby-4-ctvrtleti-2016_). Jiná statistická data nemá Ústavní soud k dispozici.
119. Ústavní soud samozřejmě nemůže z uvedených statistik zjistit, nakolik se na zvýšení tržeb podílela stravovací zařízení původně kuřácká oproti nekuřáckým nebo stravovací zařízení ve městech oproti zařízením na venkově. Zvýšení počtu zaměstnanců v oboru však znamená, že i kdyby k ukončení činnosti některých zařízení došlo, neprojevilo se to nijak na výkonnosti oboru a zřejmě ani ve ztrátě zdroje obživy zaměstnanců zařízení uzavřeného na základě přijatého zákazu kouření.
120. Navíc je úvaha o provázanosti případného ukončení činnosti stravovacího zařízení se samotným zákazem kouření bez dalších dat značně spekulativní - některá zařízení mohla ukončit činnost před účinností samotného zákazu z vlastního rozhodnutí, některá z důvodu kumulace opatření, která na stravovací zařízení v uplynulých letech dopadla, zejména povinnosti elektronické evidence tržeb a kontrolního hlášení. Právě ve věci elektronické evidence tržeb stál Ústavní soud před stejným problémem v tom, že teoreticky bylo možné se domnívat, že na některá stravovací zařízení dopadla povinnost elektronické evidence tržeb výrazněji a na některá méně výrazně. Ani tehdy však zásah do samotné podstaty a smyslu práva podnikat neshledal (srov. již citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 26/16) a z popsaných důvodů jej neshledává ani nyní.
121. Opomíjen je vedle dopadu zákazu kouření do podnikání stravovacích zařízení jeho dopad do vlastního tabákového průmyslu, který je z právního hlediska podstatně větší již z povahy tohoto podnikání a jeho předmětu, resp. vazby mezi předmětem podnikání a předmětem napadeného zákazu. Ani v tomto případě však Ústavní soud neshledává, že by šlo o zasažení samotné podstaty a smyslu práva podnikat. Tabákový průmysl je dlouhodobě podrobován postupné regulaci a není důvod se domnívat, že by jej omezení kouření na jednom vymezeném místě, aniž by bylo zakazováno kouření jako celek, zasáhlo v samotné podstatě.
122. V souvislosti s připomenutím elektronické evidence tržeb a kontrolního hlášení pak obzvláště vyniká význam cílů, které nyní napadený zákaz sleduje. Zmíněná administrativní opatření, jakkoli mohla významně zasáhnout do běžného a dříve obvyklého chodu podnikání, sledovala "jen" cíle vyšší efektivity při výběru daní, tedy v podstatě vyšší efektivity chodu státu, a narovnání podnikatelského prostředí.
123. Proti tomu zákaz kouření ve vnitřních prostorách provozoven stravovacích služeb nesporně sleduje zásadní cíle ochrany zdraví (čl. 31 Listiny), života (čl. 6 odst. 1 Listiny), zvláštní ochrany dětí a mladistvých i těhotných žen (čl. 32 i čl. 6 odst. 1 Listiny), zlepšení životního prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) a rovněž i významné snížení výdajů státu v oblasti zdravotnictví. S ohledem na znění Rámcové úmluvy i dalších již zmíněných mezinárodních smluv lze dovodit, že jedním z cílů sledovaných napadeným zákazem je i dodržování závazků, které České republice vyplývají z mezinárodního práva (srov. čl. 1 odst. 2 Ústavy).
124. Pokud jde tedy o zhodnocení legitimity cílů u opatření, která na provozovatele stravovacích zařízení v posledních letech nepříznivě dopadla, není zákaz kouření tím opatřením, k němuž by měl Ústavní soud přistupovat nejkritičtěji, a už vůbec ne jen proto, že jej posuzuje chronologicky nejpozději. Proti ostatním opatřením je zákaz kouření naopak nejvíce opodstatněn ochranou základních práv a svobod druhých, a nikoliv jen efektivitou chodu státního mechanismu a "čistotou" podnikání. Je to právě Ústavní soud, který mnohdy musel ochranu zdraví před zákonodárcem či skutečnostmi, kterými byl zákonodárce ovlivňován, bránit [srov. např. nálezy ze dne 20. června 2013sp. zn. Pl. ÚS 36/11(N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.), ze dne 25. března 2014sp. zn. Pl. ÚS 43/13(N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.) a ze dne 30. května 2017sp. zn. Pl. ÚS 3/15(N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.)]. Proti tomu v tomto případě dokázal zákonodárce, vyjádřeno slovy čl. 5 odst. 3 Rámcové úmluvy, uchránit při přijímání zákona sledované cíle ochrany života a zdraví "před komerčními a jinými zájmy tabákového průmyslu". I to by mělo přispět ke zdrženlivému přístupu Ústavního soudu. Je nutno podotknout, že z důvodové zprávy vyplývá, že zákonodárce zásahy do podnikání v oblastech tabákového průmyslu i stravování pečlivě zvažoval. Ze všech těchto důvodů může Ústavní soud uzavřít, že napadený zákaz kouření sleduje legitimní cíle a není svévolným zásahem do základních práv.
125. V testu rozumnosti tedy zbývá posoudit, zda je zákonný prostředek použitý k dosažení popsaných cílů rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější, nejmoudřejší či nejjednodušší.
126. Jakkoli se může zdát úplný zákaz kouření ve vnitřních prostorách provozoven stravovacích služeb drastickým opatřením, pro výklad Ústavního soudu je významné, že jde o standardní a věcně opodstatněné řešení. Lze odkázat na výše uvedenou argumentaci týkající se otázky efektivnosti tohoto řešení (srov. body 105-111) i na to, že přijatý zákaz je opatřením vycházejícím z čl. 8 Rámcové úmluvy.
127. Nad rámec již uvedené argumentace lze dodat, že opodstatnění má také přísnější zákaz kouření právě v provozovnách stravovacích služeb ve srovnání například s letišti, na něž poukazuje navrhovatelka, aniž by vysvětlovala, proč by měla být stravovací zařízení s letišti srovnatelná. Stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření je umožněn pouze v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, tedy části letiště, která není veřejnosti volně přístupná a zpravidla jde o prostor výhradně vnitřní. Zvláštní důraz přitom byl v mezirezortním připomínkovém řízení kladen na cestující s různou mírou závislosti na tabáku, a to zejména těch, kteří cestují na velké vzdálenosti a na letišti pouze přestupují, nemají tedy žádnou jinou možnost, jak čelit abstinenčním příznakům, s ohledem na zákaz kouření v letadlech. Takové důvody se pro zřízení kuřáren v provozovnách stravovacích služeb zjevně neuplatní, neboť kuřáci mohou provozovny stravovacích služeb za účelem kouření libovolně opouštět. Obdobné důvody jako u kuřáren na letištích lze naopak shledat pro možnost zřízení stavebně odděleného prostoru vyhrazeného ke kouření v uzavřeném psychiatrickém oddělení nebo jiném zařízení pro léčbu závislostí [§ 8 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek].
128. Argumentaci navrhovatelky nepodporují ani rozhodnutí německých soudů, na něž navrhovatelka odkazovala. Vytváří naopak argumentační podporu pro regulaci, kterou zvolil český zákonodárce.
129. Spolkový ústavní soud v rozsudku ze dne 30. července 2008 sp. zn. 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, totiž opakovaně zdůraznil ústavní neproblematičnost paušálního zákazu kouření ospravedlněného ochranou veřejného zdraví jako základního veřejného statku i ochranou života a nepochybné negativní důsledky aktivního i pasivního kouření na zdraví. Odkázal na studii, dle níž jsou téměř čtrnáctinásobně ohroženi smrtí v důsledku pasivního kouření zaměstnanci ve stravovacích službách oproti statistickým datům týkajícím se obyvatelstva jako celku (odst. 110). Poukázal rovněž na širokou diskreci zákonodárce, sleduje-li cíl ochrany zdraví. Z těchto důvodů konstatoval, že zákonodárce nemá žádnou ústavní povinnost vytvářet s ohledem na právo podnikat výjimky ze zákazu kouření ve stravovacích zařízeních (odst. 122), a to ani s ohledem na malé podniky či jejich omezenou nabídku (odst. 123), stejně jako takové výjimky nečiní ani v jiných oblastech, např. hromadné dopravě [k tomu srov. také § 8 odst. 1 písm. c) a d) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek]. Dovodil rovněž, že přísný zákaz kouření není nepřiměřeným omezením autonomie vůle kuřáků, neboť jim zůstává zachována možnost dočasně restauraci opustit (odst. 126). Konstatoval, že každá výjimka ze zákazu kouření znamená, že se zákonodárce cíle ochrany zdraví částečně zřekl.
130. Spolkový ústavní soud ovšem přezkoumával zákony spolkových zemí Bádensko-