46. Nejvyšší správní soud však v nyní projednávané věci postupoval způsobem, který stěžovateli znemožnil přístup k soudu, přičemž tento postup navíc nebyl pro stěžovatele předvídatelný a zároveň nijak nepřispěl ke zvýšení předvídatelnosti práva či k principu právní jistoty. V době podání žaloby nebylo z právního řádu ani z judikatury zřejmé, jakým procesním postupem se ve správním soudnictví bránit proti osvědčení, které žalobce považuje za zákonné, avšak protiústavní. V nepředvídatelné a judikaturou dosud neřešené situaci soud postupoval v neprospěch stěžovatele a odmítl jeho žalobu z důvodu nesprávné volby žalobního typu. Postup Nejvyššího správního soudu, který vedl k odmítnutí žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele žádným způsobem předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny.
47. Ústavní soud výše uvedenými argumenty žádným způsobem nepředjímá, zda měl stěžovatel zahájit řízení před správními soudy nečinnostní či zásahovou žalobou; toto posouzení totiž náleží Nejvyššímu správnímu soudu. Pokud však Nejvyšší správní soud považoval volbu zásahové žaloby za nesprávnou, měl s tímto svým právním názorem nejprve obeznámit účastníky řízení a vyzvat je, aby se k této právní otázce v řízení o kasační stížnosti vyjádřili. Pokud tak neučinil, zatížil své rozhodnutí protiústavní překvapivostí (viz níže, část 2). V případě, že by soud i po zvážení argumentů účastníků řízení trval na právním názoru, že stěžovatel zvolil nesprávný žalobní typ, měl v zájmu ochrany práv stěžovatele upřednostnit zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení před odmítnutím žaloby podle § 110 odst. 1 s. ř. s., neboť krajský soud by měl ve světle recentní judikatury Nejvyššího správního soudu povinnost vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby (viz níže, část 3).
2. Zákaz tzv. překvapivých rozhodnutí
48. Z práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny plyne mimo jiné i zákaz tzv. překvapivých rozhodnutí. Podle judikatury Ústavního soudu jde o překvapivé rozhodnutí mimo jiné tehdy, pokud účastníci řízení nedostanou příležitost vyjádřit se k odlišnému hodnocení důkazů nebo k odlišnému právnímu hodnocení.
49. Zákaz překvapivých rozhodnutí neznamená, že by účastníci řízení měli vždy znát závěry soudu ještě předtím, než soud vynese rozhodnutí. Znamená však, že účastníci řízení musí mít možnost účinně argumentovat ve vztahu ke všem otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat. Účastníkům řízení by mělo být zřejmé, které otázky jsou pro řešení věci relevantní, ať už jde o otázky skutkové, nebo právní; je třeba jim umožnit, aby se ke všem těmto otázkám mohli vyjádřit a aby mohli účinně uplatnit své argumenty. Je proto nezbytné, aby soud účastníky řízení poučil, pokud hodlá vycházet z jiné právní úpravy, jiného právního posouzení či z jiných skutkových zjištění, než mohou účastníci řízení předvídat vzhledem k dosavadnímu průběhu řízení. Opačný postup je v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje spravedlivý proces [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 2315/15ze dne 12. 4. 2016 (N 64/81 SbNU 99), body 42-44; nálezsp. zn. I. ÚS 615/17ze dne 10. 8. 2017 (N 148/86 SbNU 485), body 30-31; či nálezsp. zn. IV. ÚS 233/17ze dne 27. 2. 2018 (N 34/88 SbNU 479), body 37-38].
50. Ačkoli se prvostupňový rozsudek i kasační stížnost stěžovatele týkaly merita věci, Nejvyšší správní soud žalobu stěžovatele odmítl postupem podle § 110 odst. 1 s. ř. s. z důvodu nesprávné volby žalobního typu, aniž by účastníky řízení vyzval k vyjádření k této právní otázce. Napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu však bylo pro stěžovatele nepředvídatelné, a tedy překvapivé, neboť je založeno na zcela nové právní argumentaci, která nebyla předmětem dosavadního řízení a ke které účastníci řízení neměli možnost se v průběhu řízení vyjádřit. Kasační stížnost stěžovatele, vyjádření vedlejšího účastníka ani replika stěžovatele se žádným způsobem netýkaly procesních otázek, jelikož tyto nebyly předmětem dosavadního soudního řízení. Stěžovatel tak neměl příležitost účinně uplatnit své argumenty ve vztahu ke klíčové právní otázce, na jejímž řešení napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu spočívá, tedy k volbě správného žalobního typu. Před odmítnutím žaloby pro špatnou volbu žalobního typu bylo povinností soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat. Opačný postup je tzv. překvapivým rozhodnutím, jehož zákaz plyne z práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
51. V tomto kontextu se navíc jeví jako nevhodné odmítnutí stěžovatelovy žaloby přímo Nejvyšším správním soudem. Smyslem pravomoci Nejvyššího správního soudu odmítnout žalobu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. je urychlení řízení před správními soudy ve specifických situacích. Pokud Nejvyšší správní soud ruší rozhodnutí krajského soudu a zároveň jej zavazuje k určitému (jednoznačnému) procesnímu rozhodnutí, může být z pohledu procesní efektivity vhodnější, aby dané procesní rozhodnutí (např. odmítnutí žaloby) učinil přímo Nejvyšší správní soud. Ústavním omezením tohoto postupu je však právě zákaz překvapivých rozhodnutí, a to především v situaci, kdy může být předmětná právní otázka mezi účastníky řízení sporná (srov. také Kühn, Z. § 110. In: Kühn, Z. a kol. Soudní řád správní: Komentář. Wolters Kluwer, 2019, s. 1017). Pokud tedy Nejvyšší správní soud shledá, že existují důvody pro odmítnutí žaloby z důvodu špatné volby žalobního typu, ke kterým se však strany neměly možnost v řízení vyjádřit, je z ústavněprávního pohledu žádoucí postupovat v řízení tak, aby měli účastníci možnost účinně argumentovat ve vztahu k relevantním právním otázkám.
52. Pokud by tedy Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci i po zvážení argumentů účastníků řízení o kasační stížnosti setrval na právním názoru, že stěžovatel zvolil nesprávný žalobní typ, měl v zájmu ochrany práv stěžovatele upřednostnit zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení před odmítnutím žaloby podle § 110 odst. 1 s. ř. s., neboť krajský soud by měl ve světle recentní judikatury Nejvyššího správního soudu povinnost vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby.
3. Judikatorní vývoj v případech nesprávné volby žalobního typu
53. V odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyšší soud mimo jiné uvádí, že stěžovatel zvolil nesprávní žalobní typ, a krajský soud "proto nemohl stěžovatele vyzvat ke konverzi žalobního typu na ten, který může vést k cíli sledovanému žalobou, neboť by tím překročil to, co soud jako nestranný rozhodce sporu dvou stran může v řízení učinit" (viz bod 20 napadeného rozsudku). To však již v době vydání napadeného rozsudku neodpovídalo judikatuře Nejvyššího správního soudu.
54. Zahájení řízení před správními soudy je dle současné právní úpravy z pohledu žalobce složitější než v jiných druzích soudních řízení [srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 2338/18ze dne 28. 5. 2019 (N 98/94 SbNU 209), podle něhož v občanském soudním řízení je třeba dát přednost takovému výkladu vůle žalobce, který umožní věcné projednání žaloby]. Zvolí-li žalobce nesprávný žalobní typ, správní soudy nemohou bez dalšího podání překvalifikovat. V řízení před správními soudy totiž podle judikatury Nejvyššího správního soudu "není prostor k překvalifikování žaloby na jiný žalobní typ, neboť by tím došlo k rozporu s výslovně projevenou vůlí stěžovatele, a tedy i s dispoziční zásadou, která řízení ve správním soudnictví ovládá" (srov. např. rozsudek č. j. 1 Afs 24/2005-70 ze dne 1. 2. 2006; či rozsudek č. j. 2 As 86/2010-90 ze dne 8. 11. 2012). Správní soudy rovněž původně neměly povinnost poučit stěžovatele o tom, jaký žalobní typ na danou věc dopadá a jak by měl svůj petit správně formulovat (srov. např. rozsudek č. j. 1 Ans 21/2012-42 ze dne 22. 5. 2013, bod 22). Mezi jednotlivými žalobními typy totiž judikatura Nejvyššího správního soudu postavila "zeď, skrze niž je obtížné, ba téměř nemožné, se v průběhu řízení prolomit na druhou stranu" (srov. rozsudek č. j. 9 As 329/2016-42 ze dne 4. 5. 2017, bod 50).
55. Tuto pomyslnou zeď částečně zbořil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, když v rozsudku č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017 uvedl: "Soud může zjistit ..., že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže. [Například] žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, osvědčení nebo opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny další podmínky řízení, zejména včasnost jejího podání) ..." (viz rozsudek rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017 ve věci EUROVIA, bod 62). Citovaný rozsudek rozšířeného senátu byl napaden ústavní stížností, ale zatímco probíhalo řízení před Ústavním soudem, Nejvyšší správní soud si osvojil nově vytvořené pravidlo a ve své další judikatuře opustil koncept striktní neprostupnosti jednotlivých žalobních typů, resp. nemožnost vyzvat žalobce ke konverzi žalobního typu (viz rozsudky č. j. 6 As 357/2017-26 ze dne 28. 2. 2018, bod 16; č. j. 6 As 402/2017-41 ze dne 21. 3. 2018, bod 15; a č. j. 4 As 57/2018-78 ze dne 6. 4. 2018, bod 9; všechna tato rozhodnutí byla vydána dříve než napadený rozsudek v nyní projednávané věci).
56. Metaforické zboření zdi v citovaném rozsudku bylo pouze částečné. Citovaný rozsudek rozšířeného senátu totiž nezměnil nic na tom, že soudní řád správní od sebe důsledně odlišuje jednotlivé žalobní typy, které mezi sebou nelze zaměňovat (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/17ze dne 7. 11. 2017, bod 19). Změnil však procesní postup v případě nesprávné volby žalobního typu: správní soudy již nejsou oprávněny odmítnout žalobní návrh bez dalšího, nýbrž jsou povinny nejprve žalobci poskytnout lhůtu k úpravě žaloby, ledaže by v posuzované věci nebyly splněny podmínky řízení dle správného žalobního typu, což by však soud musel v rozhodnutí náležitě odůvodnit (viz rozsudek č. j. 4 As 57/2018-78 ze dne 6. 4. 2018, bod 9). Pokud by totiž správní soud odmítl žalobu pro nesprávnou volbu žalobního typu, aniž by předtím žalobce vyzval k úpravě žaloby na jiný žalobní typ, dopustil by se tím dle Nejvyššího správního soudu odepření spravedlnosti (viz rozsudek č. j. 6 As 357/2017-26 ze dne 28. 2. 2018, bod 16).
57. Ústavní soud připouští, že Nejvyšší správní soud v době, kdy vydával napadené rozhodnutí, čelil situaci nejednotné judikatury. Existují-li však dvě možnosti procesního postupu, je třeba vždy zvolit řešení ve prospěch ochrany práv účastníka řízení (viz k tomu dále body 65 a 66).
58. Pokud by tedy krajský soud v nyní projednávané věci zastával právní názor, že stěžovatel chybně zvolil zásahovou žalobu a že se měl správně proti postupu Rejstříku trestů bránit nečinnostní žalobou, musel by krajský soud dle výše citované judikatury nejdříve vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby na správný žalobní typ, případně náležitě odůvodnit, že takový postup není účelný z důvodu nesplnění podmínek řízení podle daného žalobního typu. Krajský soud však stěžovatele k úpravě žaloby nevyzval, neboť souhlasil s volbou zásahové žaloby a věc meritorně posoudil. Až Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti poprvé zpochybnil správnost zvoleného žalobního typu. Následně postupem podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítavý rozsudek krajského soudu zrušil a sám žalobu bez dalšího odmítl.
59. Na pozadí výše citované judikatury Ústavní soud konstatuje, že v době vydání napadeného rozsudku již Nejvyšší správní soud ve své judikatuře vyžadoval od správních soudů, aby v případě nesprávné volby žalobního typu nejprve upozornily žalobce na nutnost úpravy žaloby. Z tohoto důvodu nemůže Ústavní soud přijmout odůvodnění napadeného rozsudku ani vyjádření Nejvyššího správního soudu v nyní projednávané věci ze dne 5. 9. 2018, které v rozporu s výše popsaným judikatorním vývojem cituje pouze starší judikaturu a opakuje, že ač může být ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu o neprostupnosti mezi jednotlivými žalobními typy vnímána jako přísná, jedná se "o velice komplexní otázku výkladu podústavního procesního předpisu, sahající do samotného jádra správního soudnictví, přičemž daný výklad je přijímaný napříč všemi senáty Nejvyššího správního soudu a jeho případná změna by měla být iniciována prostřednictvím rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu" (viz vyjádření citované v bodě 19 tohoto nálezu). Jak ukazuje výše rekapitulovaný vývoj judikatury Nejvyššího správního soudu, původní striktní výklad o neprostupnosti mezi žalobními typy, resp. o nemožnosti vyzvat žalobce k úpravě žaloby, již v době vydání napadeného rozsudku prokazatelně nebyl přijímán napříč všemi senáty tohoto soudu.
60. Jelikož byla tato právní otázka řešena v předcházející rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, a to ve věcech v relevantních skutkových okolnostech obdobných, mohl tento soud postupovat jen dvěma způsoby: buď dříve vyslovené právní závěry respektovat i v projednávaném případě, anebo předložit odlišný právní názor rozšířenému senátu postupem podle ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s. [srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 613/06ze dne 18. 4. 2007 (N 68/45 SbNU 107); nálezsp. zn. I. ÚS 1783/10ze dne 16. 11. 2010 (N 227/59 SbNU 309), bod 20 a judikaturu tam citovanou; nálezsp. zn. II. ÚS 2732/15ze dne 12. 1. 2016 (N 6/80 SbNU 65), bod 33; nálezsp. zn. I. ÚS 2637/17ze dne 23. 1. 2018, bod 72; či nálezsp. zn. I. ÚS 3755/17ze dne 15. 8. 2018 (N 135/90 SbNU 227), bod 33]. Podle ustanovení § 17 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
61. Pakliže Nejvyšší správní soud rozhodl v rozporu s předcházející judikaturou, aniž by věc předložil rozšířenému senátu nebo ji od prejudikatury skutkově odlišil, uplatnil státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a zatížil řízení vadou nesprávně obsazeného soudu. Není přitom rozhodné, zda k takovému postupu Nejvyššího správního soudu došlo vědomým nerespektováním § 17 odst. 1 s. ř. s. či přehlédnutím dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se k projednávané věci.
62. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud dodává, že výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017, který poprvé zavedl povinnost správních soudů vyzývat žalobce k úpravě žaloby v případě nesprávné volby žalobního typu, byl zrušen nálezem Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 635/18ze dne 15. 5. 2018. Ke zrušení však došlo z důvodů zcela nesouvisejících s problematikou žalobních typů. Naopak, právní názor Nejvyššího správního soudu o povinnosti správních soudů upozornit žalobce na nutnost úpravy žaloby byl potvrzen v další judikatuře ještě před vydáním zrušovacího nálezu (viz rozsudky citované výše, tedy rozsudek č. j. 6 As 357/2017-26 ze dne 28. 2. 2018, bod 16; rozsudek č. j. 6 As 402/2017-41 ze dne 21. 3. 2018, bod 15; a rozsudek č. j. 4 As 57/2018-78 ze dne 6. 4. 2018, bod 9), jakož i bezprostředně po něm (viz rozsudky ze dne 16. 5. 2018 č. j. 5 As 48/2018-25, bod 13; a č. j. 6 Azs 82/2018-19, bod 15). Následně se Nejvyšší správní soud opětovně vyjádřil k této nové procesní povinnosti správních soudů, a to explicitně v kontextu výše citovaného zrušujícího nálezu Ústavního soudu. Poukázal na to, že "rozsudek rozšířeného senátu byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ..., nicméně důvodem zrušení byla chybná interpretace žalobních lhůt u nezákonných zásahů, nikoli samotná metodologie postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby - proti ní Ústavní soud ničeho nenamítal ..." (viz rozsudek č. j. 2 As 93/2016-138 ze dne 12. 7. 2018, bod 22). Tento právní názor potvrdil Nejvyšší správní soud i v dalším rozhodnutí, v němž opět poznamenal, že uvedený rozsudek rozšířeného senátu "byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ..., avšak z důvodu náhledu na jinou právní otázku než výše uvedenou, jejíž citované řešení si NSS osvojil ve své další judikatuře... Tyto závěry je tak nutno přiměřeně vztáhnout rovněž na nyní posuzovanou věc" (viz rozsudek č. j. 10 Afs 190/2017-36 ze dne 21. 3. 2019, bod 19). I přes zrušení výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA tedy zůstala nová povinnost správních soudů v judikatuře Nejvyššího správního soudu zachována.
63. Rovněž Ústavní soud ve své judikatuře konstatoval, že ačkoli byl rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci EUROVIA zrušen, důvody pro jeho zrušení se žádným způsobem nevztahovaly k bodu 62 rozsudku, tedy k nově zavedené povinnosti správních soudů upozornit za určitých okolností žalobce na nutnost úpravy žaloby. Právní názor rozšířeného senátu týkající se poučovací povinnosti byl totiž převzat do navazujících rozhodnutí tříčlenných senátů, takže došlo k jistému judikaturnímu vývoji spočívajícímu v tom, že za určitých okolností Nejvyšší správní soud nově vyžaduje, aby i u jednoznačné žaloby, u níž byl nevhodně zvolen žalobní typ, správní soud upozornil žalobce na nutnost úpravy žaloby a umožnil mu žalobu upravit (viz nálezsp. zn. III. ÚS 2634/18ze dne 15. 1. 2019, bod 78).
64. Zrušující nález Ústavního soudu i navazující judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu jsou pozdějšího data než napadený rozsudek. Ústavní soud samozřejmě nepřezkoumává postup Nejvyššího správního soudu ve světle soudních rozhodnutí vydaných až následně; tento další judikatorní vývoj je zde uveden pouze pro úplnost. Pozdější judikatura totiž opětovně potvrzuje právní názor, který existoval již v době vydání napadeného rozsudku, jak bylo vysvětleno výše v bodech 55 až 61.
65. Nelze přitom přehlédnout, že některá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ještě výjimečně vycházejí ze starší judikatury a nadále trvají na nemožnosti upozornit žalobce na nesprávně zvolený žalobní typ (kromě napadeného rozsudku srov. též rozsudky č. j. 9 As 296/2017-23 ze dne 14. 12. 2017; č. j. 8 As 279/2017-78 ze dne 3. 5. 2018; č. j. 2 As 254/2017-34 ze dne 19. 12. 2018; nebo č. j. 9 As 434/2018-35 ze dne 18. 4. 2019). Tyto rozsudky však nelze vnímat jako kvalifikovaný nesouhlas s výše popsaným judikatorním vývojem, jelikož nenabízí žádné konkurenční argumenty a neobjevuje se v nich žádná reflexe či argumentační polemika s právním názorem o povinnosti správních soudů vyzvat žalobce k úpravě žaloby (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 140/2014-76 ze dne 2. 2. 2017, bod 25).
66. V judikatuře Nejvyššího správního soudu tedy současně existují dvě linie rozhodnutí: ta první vychází ze zrušeného rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA a navazující judikatury (viz rozhodnutí citovaná v bodě 62), ta druhá z judikatury, která rozsudku ve věci EUROVIA předcházela (viz rozhodnutí citovaná v bodě 65). Ústavní soud připomíná, že prosté opomenutí či zjevné nepochopení závazného právního názoru by nemělo být bez dalšího považováno za nový judikatorní rozpor [viz nálezsp. zn. I. ÚS 2866/15ze dne 14. 3. 2016 (N 41/80 SbNU 501), body 19-20; srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 88/2011-131 ze dne 23. 4. 2013, body 22 a 25; a č. j. 10 As 2/2018-33 ze dne 29. 5. 2019, bod 23 a násl.], a zároveň zdůrazňuje, že ochrana ústavnosti není a z povahy věci ani nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, jelikož ochrana základních práv a svobod je úlohou všech orgánů veřejné moci. I obecné soudy tudíž mají ve světle čl. 4 Ústavy povinnost interpretovat jednotlivá zákonná ustanovení v první řadě z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod a ve světle čl. 4 odst. 4 Listiny přitom šetřit jejich podstaty a smyslu. V konkrétní věci jsou pak soudy povinny upřednostnit ten výklad zákonného ustanovení, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do ústavně garantovaných základních práv a svobod jednotlivce [srov. nálezsp. zn. II. ÚS 2843/18ze dne 30. 4. 2019 (N 74/93 SbNU 371), bod 17 a judikaturu tam citovanou].
V. Závěr
67. Ze všech výše uvedených argumentů plyne, že pokud Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku připustil, že žaloba stěžovatele "byla bezvadná a je z ní jednoznačně patrný záměr stěžovatele brojit právě proti zásahu Rejstříku trestů, který měl v důsledku aplikace (podle stěžovatele neústavního) § 105 odst. 7 trestního zákoníku za nezákonný" (viz bod 19 napadeného rozsudku), není z ústavněprávního hlediska přijatelné, aby výsledkem podání takové bezvadné žaloby bylo její - pro stěžovatele překvapivé - odmítnutí, zejména pokud v průběhu řízení o této žalobě nebyla stěžovateli dána jakákoli možnost účinně přednést své argumenty ke klíčovým otázkám, které vedly soud k rozhodnutí ve věci, a pokud argumentace soudu nezohledňuje specifický charakter projednávaného sporu a nereflektuje judikatorní vývoj, který mohl ovlivnit výsledek sporu v prospěch stěžovatele.
68. I rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve své judikatuře usiluje o odstranění konstruktů, které znemožňují nebo třeba jen nesmyslně oddalují přístup jednotlivců k soudům. Sice v jiném kontextu, ale v podobném procesním schématu vyslovil rozšířený senát názor, že není účelné vyžadovat po jednotlivcích procesní kroky, které nemohou poskytnout účinnou ochranu. Vyžadovat od stěžovatele vyčerpání "prostředku, který však z povahy věci nemůže na tvrzeném nezákonném jednání nic změnit, je požadavkem bezobsažným, protože jeho podání by ve skutečnosti pouze oddalovalo okamžik soudního přezkumu" (viz rozsudek rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 58/2017-42 ze dne 2. 2. 2017, body 34-35; viz též rozsudek č. j. 5 Afs 58/2017-30 ze dne 29. 4. 2019, bod 20). Cesta, kterou Nejvyšší správní soud navrhuje stěžovateli v nyní projednávané věci (tedy zahájení zcela nového řízení cestou nečinnostní žaloby), je však přesně takovým bezobsažným požadavkem, jehož následování by ve skutečnosti pouze oddálilo okamžik soudního přezkumu.
69. Současná právní úprava žalobních typů, nebo spíše její přísná interpretace v judikatuře správních soudů, je navíc i v odborných kruzích považována za "mimořádně problematickou" (Šimka, K. Soudní řád správní - co funguje a co by bylo vhodné změnit? Bulletin Komory daňových poradců 2/2018, s. 27) a z pohledu jednotlivců nadbytečně složitou. Když si žalobce neví rady, zda má uplatnit třeba nečinnostní či zásahovou žalobu, "tak raději volí cestu dvou žalob a dvou soudních poplatků, což lze vnímat jako překážku přístupu k soudu" (Halml, F. Nečinnost a nezákonný zásah ve veřejné správě - rozdílné kategorie, či nikoliv? Časopis pro právní vědu a praxi 1/2019, s. 95 a násl.). Akademické texty též upozorňují, že judikaturu v této oblasti lze nazvat judikováním "procesu pro proces, místo aby soud poskytoval řešení sporu v oblasti hmotného práva", pročež navrhují de lege ferenda oddělení žalobních typů zjemnit a žalobu učinit prostupnější (Šimka, K. Soudní řád správní - co funguje a co by bylo vhodné změnit? Bulletin Komory daňových poradců 2/2018, s. 28) nebo vzhledem k nejasnosti řady hraničních případů označují za žádoucí formulování "obecné povinnosti soudů vždy předběžně vyhodnotit, zda skutková tvrzení žalobce nasvědčují existenci rozhodnutí, nečinnosti či zásahu, a následně případně poučit žalobce o správné formulaci žalobního petitu (a tudíž o správném žalobním typu)" (Štencel, V. a Vomáčka, V. Volba žalobního typu ve správním soudnictví. Soudní rozhledy 5/2017, s. 146). Z ústavněprávní perspektivy je nesporné, že změna, která by stěžovatelům umožnila přehlednější a předvídatelnější přístup ke správním soudům, by byla změnou žádoucí.
70. Ústavní soud ve světle všech výše uvedených argumentů uzavírá, že postup Nejvyššího správního soudu, který vedl k odmítnutí žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele žádným způsobem předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny. Ve světle práva na spravedlivý proces bylo povinností Nejvyššího správního soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu tak příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat. V případě setrvání na právním názoru, že volba žalobního typu byla volbou nesprávnou, měl Nejvyšší správní soud vrátit věc krajskému soudu k dalšímu řízení, a tím umožnit stěžovateli úpravu žaloby tak, aby věc byla meritorně projednatelná.
71. S ohledem na výše uvedené důvody Ústavnímu soudu nezbylo než uzavřít, že postup, kterým Nejvyšší správní soud žalobu stěžovatele odmítl jako nepřípustnou, nemůže obstát a že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu došlo k porušení ústavně zaručených základních práv stěžovatele na přístup k soudu a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil napadený rozsudek a věc vrátil Nejvyššímu správnímu soudu k dalšímu řízení. V novém řízení musí Nejvyšší správní soud znovu posoudit kasační stížnost stěžovatele v souladu se závěry tohoto nálezu.
72. Takto Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (srov. § 44 zákona o Ústavním soudu).
Odlišné stanovisko soudce Vojtěcha Šimíčka proti odůvodnění nálezu
1. Uplatňuji vůči významné části odůvodnění nálezu odlišné stanovisko podle ustanovení § 22 zákona o Ústavním soudu. Mám totiž za to, že vyhovující výrok nálezu, který jsem podpořil, měl být založen na podstatně jiných nosných důvodech.
2. Příběh, který předcházel podání této ústavní stížnosti, byl poměrně jednoduchý: stěžovatel požádal o vyhotovení výpisu z evidence Rejstříku trestů, a protože s jeho obsahem nebyl spokojen, podal žalobu proti nezákonnému zásahu, přičemž jejím zjevným účelem bylo vytvořit "procesní předpolí" pro zrušení § 105 odst. 7 trestního zákoníku. Krajský soud této žalobě sice nevyhověl, nicméně neměl pochybnosti o správnosti zvoleného žalobního typu. Nejvyšší správní soud však poté dospěl k závěru, že stěžovatel zvolil chybný žalobní typ, a proto rozsudek krajského soudu zrušil a sám žalobu z tohoto důvodu odmítl.
3. Domnívám se, že za této situace bylo úkolem Ústavního soudu tuto spornou otázku vyřešit a jasně říci, který typ žaloby měl být použit a z jakých důvodů. Ostatně, právě toto požadoval stěžovatel v ústavní stížnosti. Namísto toho se však Ústavní soud v odůvodnění kasačního nálezu pouští do zbytečných úvah, které ovšem ve svém důsledku podstatu problému neřeší, a odůvodnění tak nedává Nejvyššímu správnímu soudu v konečném důsledku jasné vodítko, jak má dále postupovat tak, aby věc byla co nejrychleji vyřešena.
4. Důvodem, pro který jsem hlasoval pro kasační výrok, je proto okolnost, že závěr Nejvyššího správního soudu ohledně toho, že nevydání konkrétního vyznění osvědčení (tzn. v souladu s přáním žadatele) je třeba vykládat jako nečinnost správního orgánu, považuji za chybný a v kontextu projednávané věci za odporující právu stěžovatele na přístup k soudu ve smyslu odmítnutí meritorního přezkumu podané kasační stížnosti.
5. S napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu se proto rozcházím až od jeho bodu 16, kde je s odkazem na dřívější prejudikaturu konstatováno, že žalobou na ochranu proti nečinnosti se lze domáhat toho, aby bylo vydáno osvědčení o tomto určitém obsahu. Tento právní názor zjevně představuje jeho ratio decidendi. Jsem si vědom, že Nejvyšší správní soud navázal na vlastní judikaturu, která ho samozřejmě zavazuje. Dvě předchozí rozhodnutí, z nichž zjevně vycházel, však byla vydána ve vztahu k výkladu ustanovení § 85 s. ř. s. ještě před jeho novelizací (účinnost od 1. 1. 2012), kdy koncepce tzv. zásahové žaloby byla podstatně odlišná. Nepřípustnou byla totiž žaloba i tehdy, domáhal-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Současné znění citovaného ustanovení a také celková koncepce tohoto žalobního typu jsou však výrazně odlišné, jelikož byl rozšířen výrokový potenciál soudu o možnost vyslovení nezákonnosti zásahu. To přesně také stěžovatel v nyní rozhodované věci požadoval a bylo úkolem správních soudů na tuto jeho žádost věcně odpovědět.
6. Jakkoliv totiž rozumím důvodům, pro které se starší judikatura přiklonila k závěru, že nečinnostní žaloba je použitelná i na případy, kdy je vydáno jiné než požadované osvědčení, nemyslím si, že takto komplikovaná konstrukce je s ohledem na zmíněnou legislativní změnu i nadále potřeba. Zjevným smyslem žaloby proti nečinnosti je totiž "rozpohybovat" správní orgán, aby vydal vůbec nějaké osvědčení, nikoliv aby byl přinucen vydat osvědčení s konkrétním vyzněním (zde: "čistého" výpisu z trestního rejstříku). Osvědčení, které nemá povahu rozhodnutí a s nímž žalobce není z nějakého důvodu spokojen, proto považuji za zásah správního orgánu, přezkoumatelný správním soudem, který je oprávněn určit, že je nezákonný.
7. Uzavírám, že toto měla být podstata kasace napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, přičemž otázku překvapivosti jeho postupu bylo namístě určitě zmínit také, avšak toliko kontextuálně.
8. Je mi proto líto, že tímto nálezem Ústavní soud tuto klíčovou otázku nezodpověděl, konečné řešení věci jen oddálil a Nejvyššímu správnímu soudu přidělal "těžkou hlavu". Odůvodnění nálezu totiž ve své podstatě jen říká, že žaloba neměla být odmítnuta bez toho, aniž by předtím stěžovatel dostal možnost vyjádřit se k otázce možné překvalifikace na jiný žalobní typ. Přitom z ústavní stížnosti je jednoznačné, že stěžovatel na správnosti použitého žalobního typu trvá a nelze očekávat, že se v tomto ohledu situace změní. Postoj Ústavního soudu, který proklamací zásady minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti soudů "nesmí ani naznačit", který žalobní typ je v této věci správný (zejména body 39 a 47), proto stěžovateli nijak nepomůže a zřejmě jen oddálí řešení této věci. Nepovažuji proto ani za korektní, pokud ve stejném nálezu Ústavní soud označuje cestu Nejvyššího správního soudu (bod 68) za "bezobsažný požadavek, jehož následování by ve skutečnosti pouze oddálilo okamžik soudního přezkumu". Přesně toto totiž Ústavní soud právě učinil, když výrazně oddálil meritorní vyřešení rozporované otázky.
9. Neodpustím si ani drobnou jízlivost: Ústavní soud tímto nálezem, jehož odůvodnění se míjí s argumentací a stížnostními námitkami stěžovatele, postupuje rovněž poněkud překvapivě (byť pro stěžovatele možná příjemně). Ve svém důsledku tak činí přesně to, co současně vytýká Nejvyššímu správnímu soudu.
10. Není mi dále zřejmé, zda je podle názoru většiny senátu Nejvyšší správní soud povinen stěžovatele v řízení o kasační stížnosti poučit jen o tom, jaký jiný žalobní typ připadá do úvahy (bod 47), anebo také o možnosti zastavit řízení (resp. odmítnout žalobu) z důvodu nesplnění jiné podmínky řízení (např. řádné nezaplacení poplatku, opožděnost atp.). Ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. první věta za středníkem totiž v tomto ohledu nijak nerozlišuje. Je proto škoda, že Ústavní soud v bodu 51 dostatečně nevyložil, jak daleko má být toto ustanovení vykládáno. Překvapivým totiž může být v konkrétním případě nepochybně i odmítnutí žaloby Nejvyšším správním soudem pro nezaplacení soudního poplatku či pro opožděnost.
11. Další nezodpovězenou otázkou je, co se má dít dále v situaci, kdy by Nejvyšší správní soud stěžovatele poučil o možnosti jiné kvalifikace podané žaloby (viz bod 50). Varianty jsou v zásadě dvě: stěžovatel připustí změnu žaloby, což by mělo zřejmě znamenat, že Nejvyšší správní soud zruší rozhodnutí krajského soudu a ten bude následně vést řízení se stejnými účastníky, avšak o jiném žalobním typu. Druhá varianta je, že stěžovatel na původním žalobním typu bude trvat i nadále. Znamená to, že i v tomto případě musí Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zrušit, anebo teprve v tomto případě může postupovat podle § 110 odst. 1 s. ř. s. první věty za středníkem a žalobu odmítnout? Z nálezu se to bohužel nedozvídám, a to je nepochybně škoda.
12. Pokud má být totiž odpověď obsažena v bodu 52 (příp. 70) a má z ní plynout, že i když stěžovatel v řízení o kasační stížnosti k výzvě a poučení Nejvyššího správního soudu uvede, že nadále trvá na zvoleném žalobním typu, měl by "v zájmu ochrany práv stěžovatele upřednostnit zrušení rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení před odmítnutím žaloby", jedná se o závěr, který je pro mne obtížně přijatelný. Opomíjí totiž koncepci řízení o kasační stížnosti coby mimořádného opravného prostředku, vázaného na uplatnění některého ze zákonných důvodů (§ 103 odst. 1 s. ř. s.), kdy stěžovatel musí být obligatorně zastoupen advokátem. Jinak řečeno, informovaný a zastoupený stěžovatel bude i přes poskytnuté poučení trvat na tom, že podal správnou žalobu a bude rozporovat pouze to, že jí měl krajský soud vyhovět (např. pro nezákonnost meritorního posouzení věci či pro vady řízení), a přesto mu Nejvyšší správní soud vyhoví - ovšem navzdory jeho vyslovenému přání. Důsledky tohoto závěru jsou značně paternalistické a popírají Ústavním soudem tak s oblibou traktovanou zásadu, podle níž "právo náleží bdělému".
13. Nemluvě o tom, že za značně problematickou považuji již samotnou okolnost, že Nejvyšší správní soud je zavazován povinností stěžovatele v této procesní situaci poučit, což ovšem neznamená nic jiného, než že mu tímto poučením sdělí předem svůj právní názor ohledně daného žalobního typu. Přitom volba příslušného žalobního typu má svoje ratio a žalobní typy se od sebe odlišují nejen svojí funkcí a podstatou, nýbrž také třeba lhůtou a možným petitem. Měl by být proto respektován názor žalobce, který má primárně sám zvážit, čeho se vlastně domáhá, a správní soudy by měly být v tomto ohledu zdrženlivé.