Nález
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka, soudce Ludvíka Davida a soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové ve věci ústavní stížnosti Pavla P. (jedná se o pseudonym), zastoupeného Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. dubna 2018 č. j. 2 As 116/2017-25, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Rejstříku trestů jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. dubna 2018 č. j. 2 As 116/2017-25 byla porušena základní práva stěžovatele na přístup k soudu a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Tento rozsudek se proto ruší.
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a předchozí průběh řízení
1. Stěžovatel byl rozsudkem Okresního soudu Praha-západ uznán vinným ze spáchání trestného činu krádeže dle § 205 odst. 1 písm. d) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník. S ohledem na stěžovatelovo duševní postižení soud sice vyslovil jeho vinu, avšak upustil od potrestání a uložil mu ochranné léčení v ambulantní formě. K odvolání státního zástupce věc přezkoumával Krajský soud v Praze, usnesením však odvolání odmítl.
2. Stěžovatel si nechal dne 22. 6. 2016 vyhotovit výpis z evidence Rejstříku trestů, v němž byly údaje o tomto odsouzení uvedeny z důvodu trvajícího ochranného léčení. Stěžovatel je však přesvědčen, že ačkoli jsou údaje v jeho výpisu z evidence Rejstříku trestů v souladu se zákonem, tento stav je důsledkem protiústavního ustanovení obsaženého v trestním zákoně, a tedy protiprávní. Obrátil se proto na správní soudy s žalobou proti nezákonnému zásahu, kterým je dle názoru stěžovatele uvedení informace o jeho odsouzení ve výpisu z evidence Rejstříku trestů.
3. Ve svém podání stěžovatel označil za protiústavní ustanovení § 105 odst. 7 trestního zákoníku, podle něhož "odsouzení nelze zahladit, nebylo-li dosud vykonáno nebo jinak ukončeno uložené ochranné opatření; toto ustanovení se přiměřeně použije i tam, kde trestní zákon stanoví, že se na pachatele hledí, jako by nebyl odsouzen". Tato právní norma dle stěžovatele diskriminuje pachatele se zdravotním postižením ve srovnání se zdravými pachateli. Pokud by se totiž stěžovatel dopustil téhož trestného činu nikoli pod vlivem duševního postižení, a nebyl by tedy žádný důvod ukládat mu ochranné opatření, pak by se na něj při upuštění od potrestání hledělo, jako by nebyl trestán. Zároveň se v Rejstříku trestů neevidují ochranná opatření ukládaná samostatně při zastavení trestního stíhání u pachatelů úplně nepříčetných. Stěžovatel označil za absurdní, že je znevýhodněn jak ve srovnání se zdravými pachateli, tak i ve srovnání s pachateli zcela nepříčetnými. Zároveň ke své žalobě přiložil vyjádření expertů v oboru psychiatrie, kteří uvedli, že v důsledku snahy o brzké přerušení léčení podávají pacienti zdravotníkům neúplné informace a někdy i nepravdivé zprávy o svém duševním stavu. Tlak na odstranění záznamu v Rejstříku trestů tak může vést ke snaze pacienta ukončit skrze disimulaci toto léčení dříve, než je z lékařského hlediska žádoucí.
4. Stěžovatel zároveň považuje záznam v evidenci Rejstříku trestů za trest svého druhu, představuje pro něj totiž překážku v přístupu ke všem tradičním právnickým povoláním. Dle stěžovatele tím dochází k protiústavnímu zásahu jak do jeho práva na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), tak i do principu, že pouze soud rozhoduje o vině a trestu, zakotveného v čl. 40 odst. 1 Listiny. Z těchto důvodů stěžovatel ve své žalobě požádal prvoinstanční správní soud, aby podle čl. 95 odst. 2 Ústavy řízení přerušil a předložil Ústavním soudu návrh na zrušení ustanovení § 105 odst. 7 trestního zákoníku.
5. Krajský soud v Praze (dále též jen "krajský soud") žalobě stěžovatele nevyhověl a rozsudkem č. j. 45 A 78/2016-39 ze dne 5. 4. 2017 ji zamítl. V odůvodnění nejprve uvedl dvě hlavní východiska svého rozhodnutí. Zaprvé, žalovaným zásahem nemůže být dle krajského soudu právní předpis, a to ani v případě, že jeho ustanovení mohou porušovat základní práva jednotlivce. Zadruhé, s ohledem na pravomoc soudů ve správním soudnictví může být předmětem přezkumu pouze činnost žalovaného správního orgánu. Dle názoru krajského soudu však Rejstřík trestů v předmětné věci neaplikoval § 105 odst. 7 trestního zákoníku, a proto se soud nemohl zabývat tímto ustanovením, a tedy ani návrhem stěžovatele na přerušení řízení a předložení návrhu Ústavnímu soudu. Následně krajský soud posoudil zásahovou žalobu stěžovatele, aniž by zpochybnil volbu žalobního typu, a provedl rozsáhlou věcnou argumentaci, proč žalobu zamítl.
6. Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. V té uvedl, že souhlasí s krajským soudem v tom, že žalovaným zásahem nemůže být právní předpis; nic takového však v podané žalobě netvrdil. Žalobou napadl zcela konkrétní a individualizovaný zásah, tedy uvedení konkrétního údaje ve výpisu, který Rejstřík trestů vydal, a tvrdil, že tento zásah byl učiněn na základě protiústavního ustanovení zákona. Stěžovatel dále upřesnil, že nespatřuje nezákonný zásah do svých práv v tom, že údaje o jeho odsouzení jsou zaneseny v evidenci Rejstříku trestů, ale v tom, že jsou uvedeny ve výpisu z této evidence. Těžiště žaloby tedy nesměřovalo do evidence jako takové, nýbrž do promítnutí údaje do výpisu. Závěrem svého podání stěžovatel zdůraznil, že svou žalobou hodlá dosáhnout toho, aby soulad ustanovení § 105 odst. 7 trestního zákoníku s ústavním pořádkem posoudil Ústavní soud.
7. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 2 As 116/2017-25 ze dne 26. 4. 2018 zrušil rozsudek krajského soudu a žalobu stěžovatele sám odmítl. V odůvodnění uvedl, že ačkoli byla žaloba z hlediska náležitostí perfektní, stěžovatel zvolil nesprávný žalobní typ.
8. Dle Nejvyššího správního soudu byla správným žalobním typem žaloba proti nečinnosti správního orgánu. Výpis z evidence Rejstříku trestů má povahu ryze evidenční a nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva či povinnosti, pouze osvědčuje pravomocná nezahlazená odsouzení a za ně uložené sankce. Nejde tedy o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen "s. ř. s."), a to ani deklaratorní, nýbrž o osvědčení ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., neboť potvrzuje obsah evidence Rejstříku trestů týkající se konkrétní osoby. Nejedná se ani o zásah dle § 82 s. ř. s. představující jakousi "zbytkovou" kategorii aktů veřejné správy, u nichž se předpokládá soudní ochrana. Otázkou přezkumu obsahu osvědčení se již v minulosti Nejvyšší správní soud zabýval v souvislosti s nečinnostní žalobou. Z judikatury plyne, že má-li správní orgán povinnost vydat osvědčení, musí vydat osvědčení o určitém obsahu. Žalobou na ochranu proti nečinnosti se pak lze fakticky domáhat toho, aby bylo vydáno osvědčení o tomto určitém obsahu.
9. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že stěžovatel měl podat žalobu na ochranu proti nečinnosti. Neměl žádat konstatování, že evidence jeho odsouzení ve výpisu z evidence Rejstříku trestů je nezákonným zásahem, ale měl se domáhat vydání osvědčení s odlišným obsahem, v němž by odsouzení evidováno nebylo. Dle Nejvyššího správního soudu přitom s. ř. s. (ve výkladu dosud zastávaném judikaturou Nejvyššího správního soudu) znemožňuje prostupnost mezi jednotlivými žalobními typy. Jelikož je stěžovateli dosud k dispozici jiný prostředek nápravy jeho dotčených veřejných subjektivních práv, a to žaloba na ochranu proti nečinnosti, je zásahová žaloba dle § 85 s. ř. s. nepřípustná. Proto Nejvyšší správní soud postupem podle § 110 odst. 1 s. ř. s. přistoupil ke zrušení napadeného rozsudku a zároveň rozhodl o odmítnutí zásahové žaloby. Meritorně se tedy nezabýval obsahem výpisu z evidence Rejstříku trestů ani namítanou protiústavností ustanovení trestního zákoníku.
II. Obsah ústavní stížnosti
10. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že tímto rozhodnutím bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Porušení tohoto práva spočívá dle stěžovatele v tom, že mu byla v rozporu se zákonem odepřena spravedlnost a soud odmítl rozhodnout o otázce, o které podle zákona byl povinen rozhodnout.
11. Zásahovou žalobu zvolil stěžovatel jako jedinou možnou, protože měl za to, že výpis z evidence Rejstříku trestů není rozhodnutím. S údaji ve výpisu stěžovatel nepolemizoval, upozorňoval pouze na důsledky zásahu, které byly vyvolány konkrétním ustanovením zákona, jež promítalo tyto údaje do výpisu z evidence Rejstříku trestů. Žaloba stěžovatele se přitom od samého počátku domáhala pouze a výlučně určení, že zásah byl nezákonný; nedomáhala se zákazu.
12. Dle stěžovatele může žaloba proti zásahu obsahovat požadavek, aby soud zakázal správnímu orgánu pokračování zásahové činnosti, a současně musí povinně obsahovat požadavek, aby soud určil, že zásah byl nezákonný. Je plně na žalobci, zda zvolí užší variantu žaloby, kterou se domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný, nebo zda zvolí širší variantu, kterou se domáhá i zákazu.
13. Stěžovatel je přesvědčen, že zákon stanoví nepřípustnost zásahové žaloby v situaci, kdy je možné se domáhat ochrany jinými prostředky, pouze pro případ, že se žalobce domáhá i zákazu. Nepřípustnost ovšem nelze vztahovat na situaci, kdy se žalobce domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný. V tomto kontextu stěžovatel opakovaně upozorňuje na znění ustanovení § 85 s. ř. s.: "Žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný." Z druhé poloviny citovaného ustanovení dle stěžovatele plyne, že pokud se žalobce domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný, je žaloba přípustná i pro případ, že se lze domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky. Dle stěžovatele tedy Nejvyšší správní soud odmítl žalobu zcela v rozporu se zněním zákona. Tím odepřel spravedlnost a porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces.
14. V reakci na judikaturu citovanou v napadeném rozsudku stěžovatel uvádí, že citovaná rozhodnutí byla vydána ve vztahu k jinému právnímu stavu, konkrétně ke znění § 85 s. ř. s. účinného do 31. prosince 2011. Tehdy bylo pojetí zásahových žalob zcela jiné a takové žaloby byly přípustné, pouze pokud byly současně spojeny s návrhem zákazu. Předmětné ustanovení s. ř. s. se ovšem od 1. 1. 2012 změnilo, pročež dle stěžovatele nelze odkazovat na judikaturu, která se vztahovala k již neúčinnému pojetí zásahové žaloby.
15. V závěru ústavní stížnosti stěžovatel nad rámec základního argumentu vyjadřuje nesouhlas s myšlenkou Nejvyššího správního soudu, že lze žádat o výpis z evidence Rejstříku trestů a s žádostí spojit konkrétní požadavek na jeho podobu. Představu, že by bylo možné požádat o "čistý" výpis z evidence Rejstříku trestů, stěžovatel označuje za právně nesprávnou a technicky naivní. Jak podle práva, tak ve skutečnosti nelze žádost, která se činí automaticky prostřednictvím datové schránky nebo tzv. Czechpointu, spojit s představou žadatele o obsahu výpisu. Požadavek "čistoty" výpisu z evidence Rejstříku trestů se tak ke správnímu orgánu nemůže jakkoliv dostat. Tato skutečnost dle stěžovatele dokládá strukturálně hlubší vůli Nejvyššího správního soudu odepřít stěžovateli spravedlnost.
III. Vyjádření účastníků řízení
16. Pro účely řízení o ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal vyjádření Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Rejstříku trestů jako vedlejšího účastníka řízení. Ústavní soud si zároveň vyžádal soudní spis vedený u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 45 A 78/2016 a soudní spis vedený u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 As 116/2017.
17. Rejstřík trestů využil svého oprávnění a ve svém vyjádření vedlejšího účastníka ze dne 10. 8. 2018 vyjádřil svůj souhlas s argumentací Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku. Dodal, že argumentace stěžovatele by byla přiléhavá za situace, kdyby evidence odsouzení stěžovatele ve výpisu z Rejstříku trestů představovala zásah ve smyslu legislativní zkratky dle ustanovení § 82 s. ř. s.; tento výpis je však osvědčením ve smyslu § 79 s. ř. s., proto Nejvyšší správní soud nemohl rozhodnout jinak než žalobu odmítnout. Rejstřík trestů se dále ohradil proti tvrzení stěžovatele, že by napadený rozsudek obsahoval myšlenku, "že lze žádat o výpis z Rejstříku trestů a s žádostí spojit konkrétní požadavek na jeho podobu". Jedná se totiž zjevně o neporozumění napadenému rozsudku, ve kterém je jednoznačně uveden návod, jak si měl stěžovatel v dané věci počínat, a sice žalobou na nečinnost správního orgánu. Vedlejší účastník proto Ústavnímu soudu navrhl, aby ústavní stížnost odmítl pro zjevnou neopodstatněnost.
18. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření ze dne 5. 9. 2018 předem zdůraznil, že předmětem napadeného rozsudku nebylo posouzení ústavnosti § 105 odst. 7 trestního zákoníku. Vzhledem k tomu, že soud žalobu odmítl z důvodu volby nesprávného žalobního typu, nezabýval se meritem věci, tj. zda došlo k zásahu do práv stěžovatele nevydáním "čistého" výpisu z evidence Rejstříku trestů. Dle názoru Nejvyššího správního soudu nebylo stěžovateli znemožněno domáhat se ochrany svých práv ve správním soudnictví, nýbrž pouze autoritativně stanoveno, jakou procesní cestou je třeba se ochrany práv domáhat. Žaloba na ochranu proti nečinnosti představuje v posuzované věci nejefektivnější prostředek ochrany práv, který stěžovateli umožní pokusit se dosáhnout výsledku, o který mu v řízení skutečně jde, tj. získání "čistého" výpisu z evidence Rejstříku trestů, nikoli pouhého konstatování případné nezákonnosti činnosti veřejné správy. Dle Nejvyššího správního soudu bylo faktickým účelem řízení vydání "čistého" výpisu z evidence Rejstříku trestů; podle ustálené judikatury se lze vydání osvědčení o určitém obsahu domáhat pouze žalobou na ochranu proti nečinnosti dle § 79 a násl. s. ř. s.
19. Nejvyšší správní soud zopakoval argumenty uvedené již v napadeném rozsudku, že žalobce při zahájení řízení ve správním soudnictví musí jasně zvolit jeden žalobní typ, který soud nemůže následně překvalifikovat. Jednotlivé žalobní typy nelze navzájem zaměňovat ani směšovat, nepřipouští se ani alternativní či eventuální petit. Stěžovatel nesprávně kvalifikoval vytýkané jednání veřejné správy jako nezákonný zásah, a proto zvolil nesprávný žalobní typ. Nejvyšší správní soud si uvědomuje, že jeho ustálená judikatura o neprostupnosti mezi jednotlivými žalobními typy může být jednotlivci vnímána jako přísná, je však odůvodněna zejména faktem, že jednotlivým žalobním typům odpovídají relativně samostatné procesní úpravy. Dle Nejvyššího správního soudu se jedná o velice komplexní otázku výkladu podústavního procesního předpisu, sahající do samotného jádra správního soudnictví, přičemž daný výklad je přijímaný napříč všemi senáty Nejvyššího správního soudu a jeho případná změna by měla být iniciována prostřednictvím rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.
20. K námitce týkající se faktické nemožnosti podání žádosti s požadavkem na konkrétní obsah výpisu Nejvyšší správní soud konstatoval, že výpis z evidence Rejstříku trestů se vydá na písemnou žádost fyzické osoby, jejíž totožnost byla ověřena. Písemná žádost stěžovatele bez využití formuláře by tak neměla být něčím, s čím by si příslušný správní úřad nedokázal poradit. Pokud by soud v dalším řízení shledal nečinnostní žalobu důvodnou, zavázal by vedlejšího účastníka vydat stěžovateli "čistý" výpis z Rejstříku trestů, přičemž otázku faktického provedení pokynu soudu by musela vyřešit veřejná správa.
21. Tvrdí-li stěžovatel, že zásada subsidiarity zásahové žaloby zakotvená v § 85 s. ř. s. se neuplatní v případě tzv. deklaratorní zásahové žaloby, Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti a jeho úkolem není přezkoumávat věcnou nesprávnost postupu obecných soudů, neboť není vrcholem soustavy obecných soudů. Námitka stěžovatele je však dle Nejvyššího správního soudu nedůvodná i v rovině podústavní. Je sice pravda, že podle judikatury se zásada subsidiarity zásahové žaloby neuplatní tehdy, pokud se žalobce domáhá pouze a jen vyslovení nezákonnosti již skončeného zásahu veřejné správy. V posuzovaném případě však důvodem pro odmítnutí žaloby nebylo nevyčerpání jiných prostředků nápravy dle § 85 s. ř. s., nýbrž zvolení nesprávného žalobního typu. Nejvyšší správní soud trvá na neprostupnosti jednotlivých žalobních typů. Odmítnout žalobu je proto třeba i v opačné situaci, např. tehdy, zvolí-li žalobce žalobu proti rozhodnutí či nečinnostní žalobu v případech, kdy je třeba užít žaloby zásahové. V takových případech nehraje roli, že se jedná pouze o deklaratorní zásahovou žalobu.
22. K tvrzení stěžovatele o změně právní úpravy k 1. 1. 2012 považuje Nejvyšší správní soud za důležité doplnit, že podle důvodové zprávy má nová právní úprava zajistit vyšší standard ochrany tím, že umožní fyzickým a právnickým osobám domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu tehdy, pokud již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. Zavedením deklaratorní žaloby zákonodárce nezamýšlel poskytovat ochranu proti ukončeným jednáním správních orgánů, ale prostřednictvím soudního rozhodování posílit důvěru v právní stát, kultivovat činnost orgánů veřejné správy a umožnit rychlejší řízení o případném nároku na náhradu škody v civilním řízení. V posuzované věci stav, proti kterému stěžovatel brojí, tedy nevydání "čistého" výpisu z evidence Rejstříku trestů, zřejmě stále trvá, přičemž stěžovateli zřejmě vadí důsledky vyvolané aplikací ustanovení zákona, jež považuje za protiústavní. Nyní je třeba, aby o věci samé uvážily v dalším řízení správní soudy - poté, co stěžovatel podá řádnou žalobu. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že stěžovateli nebyl odepřen přístup k soudu, a tím ani porušeno jeho právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny, resp. právo na spravedlivý proces dle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Závěrem proto Ústavnímu soudu navrhuje, aby odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou, případně ji zamítl jako nedůvodnou.
23. Jelikož obdržená vyjádření neobsahovala žádné nové závažné skutečnosti nebo argumentaci, která by byla způsobilá osvětlit věc jinak, než je uvedeno v odůvodnění napadeného rozhodnutí, nepovažoval Ústavní soud za nutné zasílat je stěžovateli k případné replice.
IV. Právní posouzení ústavní stížnosti
24. Ústavní stížnost splňuje všechny požadované náležitosti a podmínky pro její projednání, které stanoví zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Po zvážení argumentace obsažené v ústavní stížnosti a obsahu napadeného rozhodnutí i vyžádaných spisů dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
25. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není další instancí proti rozhodnutím orgánů veřejné moci, není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkol spočívá v ochraně ústavnosti. Nezabývá se eventuálním porušením běžných práv fyzických osob, pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem.
26. Ústavní stížnost stěžovatele se (na rozdíl od jeho žaloby) netýká postupu Rejstříku trestů ani ústavnosti § 105 odst. 7 trestního zákoníku. Stěžovatel napadá pouze v záhlaví označený rozsudek Nejvyššího správního soudu, neboť je přesvědčen, že postupem Nejvyššího správního soudu bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu garantované Listinou. Ústavní soud se proto nebude zabývat meritem věci a pro úplnost zdůrazňuje, že tento nález žádným způsobem nepředjímá, zda je § 105 odst. 7 trestního zákoníku souladný s ústavním pořádkem či nikoli; posouzení této otázky zůstává ve výlučné pravomoci pléna Ústavního soudu v řízení o kontrole norem, a to bez ohledu na to, zda se věc k plénu dostane postupem obecných soudů dle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu či v rámci řízení o ústavní stížnosti, s níž stěžovatel spojí návrh na zrušení zákona dle § 74 zákona o Ústavním soudu.
1. Právo na přístup k soudu a žalobní typy
27. Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny poskytuje v rámci základního práva na soudní a jinou právní ochranu každému právo na přístup k soudu, tedy oprávnění domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Z tohoto ustanovení plyne závazek státu, aby v jeho právním systému existoval účinný právní prostředek nápravy umožňující jednotlivci, aby se domáhal ochrany svých práv.
28. Právo na přístup k soudu neplatí absolutně. Ačkoli náleží k hlavním atributům demokratického právního státu, může podléhat zákonným omezením. Ústavní soud musí zkoumat, zda omezení práva na přístup k soudu nezasahují do samotné podstaty tohoto práva [viz např. nálezsp. zn. II. ÚS 3112/17ze dne 20. 2. 2018 (N 30/88 SbNU 431), bod 14; nálezsp. zn. II. ÚS 635/18ze dne 15. 5. 2018 (N 94/89 SbNU 387), bod 25; či nálezsp. zn. I. ÚS 1060/18ze dne 23. 10. 2018 (N 175/91 SbNU 197), bod 12]. Jakékoli omezení práva na přístup k soudu bude odpovídat zárukám spravedlivého procesu pouze tehdy, pokud vede k legitimnímu cíli a pokud existuje přiměřený vztah mezi použitými prostředky a sledovaným cílem [viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 41/17ze dne 27. 11. 2018 (N 189/91 SbNU 329; 16/2019 Sb.), bod 47; obdobně viz též rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 5. 1985 ve věci Ashingdane proti Spojenému království, stížnost č. 8225/78, § 57; ze dne 20. 4. 2004 ve věci Bulena proti České republice, stížnost č. 57567/00, § 29; nebo ze dne 5. 4. 2018 ve věci Zubac proti Chorvatské republice, stížnost č. 40160/12, § 78].
29. Právo na přístup k soudu jednotlivcům náleží i v oblasti soudní kontroly aktů veřejné moci. Primárním účelem správního soudnictví je ochrana veřejných subjektivních práv jednotlivců před zásahy veřejné (vrchnostenské) moci v oblasti veřejné správy. V demokratickém právním státě je třeba dbát na to, aby pokud možno žádné úkony veřejné moci, jimiž je zasahováno do práv jednotlivců, a tím spíše do jejich základních práv, nebyly imunní vůči soudnímu přezkumu a možnosti soudní obrany proti nim. To plyne především z čl. 36 odst. 2 Listiny, podle něhož, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny [viz nálezsp. zn. I. ÚS 2637/17ze dne 23. 1. 2018 (N 10/88 SbNU 133), bod 63; či výše citovaný nálezsp. zn. Pl. ÚS 41/17, bod 49].
30. Konkrétní náležitosti práva na přístup k soudu již nejsou upraveny na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat a případně i omezit. Pokud jednotlivec stanovené postupy dodrží a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na přístup k soudu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti - denegatio iustitiae [srov. nálezysp. zn. I. ÚS 3106/13ze dne 23. 10. 2014 (N 196/75 SbNU 211);sp. zn. I. ÚS 2723/13ze dne 1. 10. 2014 (N 185/75 SbNU 59); čisp. zn. I. ÚS 2804/15ze dne 19. 7. 2016 (N 132/82 SbNU 163)].
31. Soudní řád správní rozeznává několik žalobních typů, které jsou přizpůsobeny nejčastějším formám působení veřejné správy na jednotlivce. Jde především o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s., dále též jen "nečinnostní žaloba") a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s., dále též jen "zásahová žaloba"), která je ve vztahu k ostatním žalobním typům subsidiární [srov. též nálezsp. zn. III. ÚS 2634/18ze dne 15. 1. 2019 (N 7/92 SbNU 52), který v bodě 66 shrnuje i další žalobní/návrhové typy, které jsou jednotlivcům ve správním soudnictví k dispozici].
32. Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je žalobce ve správním soudnictví povinen "vždy zvolit jeden žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem zaměňovat nebo je v žalobě směšovat". Dle Nejvyššího správního soudu by totiž bylo "mimořádně obtížné vést řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu s požadavky kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu". Pokud si žalobce není jist, jaký žalobní typ má využít, tak mu "nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany státní správy", přičemž za každou žalobu musí zaplatit samostatně soudní poplatek (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Afs 84/2004-84 ze dne 20. 4. 2005; č. j. 7 Aps 2/2009-197 ze dne 9. 7. 2009; nebo č. j. 9 As 329/2016-42 ze dne 4. 5. 2017; viz též bod 18 napadeného rozsudku; veškerá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz/).
33. V nyní projednávané věci se stěžovatel bránil proti postupu Rejstříku trestů zásahovou žalobou. Od počátku přitom nezpochybňoval, že Rejstřík trestů postupoval v souladu se zákonem, snažil se však poukázat na dopady tohoto postupu do sféry svých subjektivních práv, především do svého práva na svobodnou volbu povolání. Zatímco krajský soud žalobu stěžovatele meritorně posoudil a zamítl, Nejvyšší správní soud se žalobou odmítl meritorně zabývat, neboť nesouhlasil s volbou žalobního typu. Přestože tedy krajský soud nezpochybnil stěžovatelovu volbu žalobního typu a podání meritorně posoudil, dle názoru Nejvyššího správního soudu se stěžovatel neměl proti postupu Rejstříku trestů bránit zásahovou žalobou, nýbrž žalobou nečinnostní. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud stěžovatelovo podání meritorně vůbec neposoudil.
34. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti upozorňuje na odlišné procesní podmínky zásahové žaloby v případě, že se žalobce domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný (viz argumentaci stěžovatele rekapitulovanou v bodu 13 výše). Z tohoto důvodu namítá, že mu Nejvyšší správní soud odepřel spravedlnost a porušil jeho právo na spravedlivý proces. Jak však plyne z napadeného rozsudku a jak uvádí Nejvyšší správní soud i ve svém vyjádření k ústavní stížnosti, důvodem pro odmítnutí žaloby stěžovatele nebylo nevyčerpání jiných prostředků nápravy dle § 85 s. ř. s., nýbrž zvolení nesprávného žalobního typu (viz argumentaci účastníka řízení rekapitulovanou v bodu 21 výše).
35. Ústavní soud v reakci na výše uvedené podotýká, že není vázán právní kvalifikací, kterou věci přisuzuje navrhovatel v odůvodnění svého návrhu. Podle zásady iura novit curia se návrhem může zabývat i z pohledu ustanovení, jichž se navrhovatel či strany nedovolávají. Ústavní stížnost je charakterizována skutky, které kritizuje, resp. svým předmětem, jehož neústavnost tvrdí, a ne pouhým právním odůvodněním [srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 302/99ze dne 9. 2. 2000 (N 24/17 SbNU 177); nálezsp. zn. Pl. ÚS 37/04ze dne 26. 4. 2006 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.), bod 54; či nálezsp. zn. II. ÚS 443/16ze dne 25. 10. 2016 (N 200/83 SbNU 209), bod 24]. Ačkoli tedy Nejvyšší správní soud správně upozorňuje, že důvodem pro odmítnutí žaloby bylo zvolení nesprávného žalobního typu, úkolem Ústavního soudu zůstává posoudit, zda došlo v důsledku postupu Nejvyššího správního soudu k zásahu do samotné podstaty práva na přístup k soudu, případně k jeho omezení.
36. Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že v průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem se ke kasační stížnosti vyjádřil Rejstřík trestů jako žalovaný správní orgán. Vedle nesouhlasu s meritorními kasačními námitkami stěžovatele žalovaný především vyjádřil nesouhlas se závěrem krajského soudu, že je správním orgánem, jenž je svým jednáním způsobilý zasáhnout do veřejných subjektivních práv žalobce. Žalovaný se otázce volby žalobního typu vůbec nevěnoval. Soustředil se pouze na otázku, zda byl jeho zásah způsobilý zasáhnout do práv stěžovatele. Vyjádření žalovaného bylo zasláno na vědomí právnímu zástupci stěžovatele a žádná další komunikace mezi soudem a účastníky řízení až do vydání napadeného rozsudku neproběhla.
37. Nejvyšší správní soud se následně v napadeném rozsudku detailně věnoval otázce zákonné definice správního orgánu a uzavřel, že Rejstřík trestů je správním orgánem, jehož jednání může být přezkoumáváno správními soudy (viz bod 13 napadeného rozsudku). Následně soud konstatoval, že v úvahu přicházelo, že výpis z Rejstříku trestů by mohl být kvalifikován jako správní rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., osvědčení ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. nebo i zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Po detailním vysvětlení, proč výpis z evidence Rejstříku trestů nemůže být rozhodnutím, soud velice stroze konstatoval, že nemůže být ani zásahem dle § 82 s. ř. s. "představující jakousi ,zbytkovou´ kategorii aktů veřejné správy, u nichž se předpokládá soudní ochrana" (viz body 15 a 16 napadeného rozhodnutí). Výpis z evidence Rejstříku trestů je dle napadeného rozsudku osvědčením, a jelikož se v předchozí judikatuře řešil přezkum obsahu osvědčení formou nečinnostní žaloby, soud uzavřel, že pokud stěžovatel "brojí proti obsahu výpisu z Rejstříku trestů, neboť ho považuje za chybný", měl podat nečinnostní žalobu (bod 17 napadeného rozhodnutí).
38. Stěžovatel však neoznačuje obsah výpisu z evidence Rejstříku trestů za chybný. To jasně plyne ze všech jeho podání učiněných v předchozím řízení. Stěžovatel naopak konzistentně uvádí, že postup Rejstříku trestů je v souladu se zákonem, zpochybňuje však ústavnost aplikovaných zákonných ustanovení. Jinými slovy, stěžovatel netvrdí, že Rejstřík trestů měl postupovat jinak a nedomáhá se jiného postupu správního orgánu, nýbrž zdůrazňuje, že Rejstřík trestů v mezích platných zákonů nijak jinak postupovat nemohl, a požaduje, aby tento zákonný postup byl označen za protiústavní zásah. Cílem litigace proto není navrátit věc do správního řízení a vyčkat nového rozhodnutí Rejstříku trestů, nýbrž dosáhnout předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti zákonných ustanovení. Tuto rozdílnost však Nejvyšší správní soud nereflektoval.
39. Ústavní soud především zdůrazňuje, že mu nepřísluší, aby v řízení o ústavní stížnosti vstupoval do jurisdikce Nejvyššího správního soudu a vyjadřoval se k výkladu podústavního práva [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 1783/10ze dne 16. 11. 2010 (N 227/59 SbNU 309), bod 24], konkrétně k vymezení hranic mezi zásahovou žalobou a nečinnostní žalobou a k zařazení nyní projednávané situace pod jeden či druhý žalobní typ. Ústavní soud totiž plně respektuje, že stanovení koncepce jednotlivých žalobních typů je věcí správního soudnictví a že může jít, jak uvedl ve svém vyjádření Nejvyšší správní soud, "o velice komplexní otázku výkladu podústavního procesního předpisu, sahající do samotného jádra správního soudnictví" (viz bod 19 výše). Zároveň však Ústavní soud nemůže nechat bez povšimnutí ústavní rozměr projednávané věci dotýkající se práva na přístup k soudu a považuje za nutné vytyčit několik ústavních limitů, které musí být při novém posouzení věci zohledněny.
40. Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému možnost domáhat se "stanoveným postupem" svého práva u soudu či jiného orgánu, čemuž koresponduje povinnost soudu tuto ochranu (rovněž "stanoveným postupem") poskytnout. Je pak zcela na zákonodárci, aby stanovil podmínky a podrobnosti (tj. "postupy"), jde-li o realizaci daného základního práva (čl. 36 odst. 4 Listiny). Ve své kompetenci je omezen mj. v tom ohledu, že jím přijatou "prováděcí" úpravou nesmí být popřena sama podstata a smysl daného základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny); to znamená, že soudní či jiná právní ochrana musí být reálně "dosažitelná" a co do svého výsledku dostatečně efektivní, což v konečném důsledku znamená i to, že by i míra takové ochrany měla být adekvátní ve vztahu k pozici, kterou dotčená osoba v příslušném právním vztahu má [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/19ze dne 2. 7. 2019 (N 125/95 SbNU 27; 223/2019 Sb.)].
41. Z odůvodnění napadeného rozsudku a z judikatury v něm citované je zřejmé, že důvodem omezení stěžovatelova práva na přístup k soudu je procesní úprava spočívající ve striktním oddělení jednotlivých žalobních typů ve správním soudnictví. Ústavní soud ve své judikatuře uznal, že soudní řád správní od sebe důsledně odlišuje jednotlivé žalobní typy, které mezi sebou nelze zaměňovat [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/17ze dne 7. 11. 2017 (N 202/87 SbNU 311), bod 19]. Zájem na zachování jednotlivých žalobních typů ve správním soudnictví směřuje k zachování předvídatelnosti postupu správních soudů, tedy k Ústavou chráněné hodnotě právní jistoty; lze ho tedy bezpochyby vnímat jako zájem legitimní. Zároveň je však nutno zdůraznit, že ani ten nejlegitimnější zájem nemůže nad ústavně garantovanými právy převážit bez dalšího, zcela automaticky.
42. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvádí, že otázkou přezkumu obsahu osvědčení se v předchozí judikatuře zabýval v souvislosti s nečinnostní žalobou, přičemž odkazuje na rozsudky č. j. 5 Ans 4/2009-63 ze dne 22. 1. 2010 a č. j. 7 Aps 3/2008-98 ze dne 16. 11. 2010. Citovaná judikatura však pojednává o jiných situacích, a sice o případech osvědčení, která byla vydána v rozporu se zákonnou povinností správního orgánu jednat určitým způsobem. Slovy odůvodnění napadeného rozsudku: "Má-li správní orgán povinnost vydat osvědčení, musí vydat osvědčení o určitém obsahu. Žalobou na ochranu proti nečinnosti se pak lze fakticky domáhat toho, aby bylo vydáno osvědčení o tomto určitém obsahu" (viz bod 16 napadeného rozsudku in fine a judikaturu tam citovanou). To však nebylo stěžovatelovým cílem. Pokud by totiž stěžovatel požádal Rejstřík trestů o vydání osvědčení o určitém obsahu, tedy o vydání "čistého" výpisu z evidence, nemohl by mu správní orgán vyhovět, aniž by postupoval contra verba legis, tedy v přímém rozporu s textem zákona.
43. Z odlišného charakteru stěžovatelova případu plyne i nutnost jeho odlišení od dřívějších případů týkajících se osvědčení vydávaných správními orgány. Zatímco se totiž judikatura citovaná v napadeném rozsudku týkala postupu správních orgánů v rozporu se zákonem, stěžovatel naopak poukazuje na postup správního orgánu v souladu se zákonem a snaží se dosáhnout přezkumu daného zákona v řízení před Ústavním soudem. Situace, v níž se stěžovatel nachází, tedy doposud nebyla judikatorně řešena, neboť se v důležitém aspektu liší od existující prejudikatury. Nemůže proto být posouzena pouhým odkazem na případy pouze zdánlivě podobné. Tento závěr nakonec potvrzuje i Nejvyšší správní soud v závěru napadeného rozsudku, neboť konstatuje, že v nyní posuzované věci "žádná předchozí judikatura neexistovala, a stěžovatel se tak nemohl spoléhat při podání své žaloby na předchozí rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu (která mu ostatně jako právnímu profesionálovi se zkušeností soudce na úseku správního soudnictví byla či měla být známá)." (viz bod 19 napadeného rozsudku).
44. Ústavní soud již v minulosti poukazoval na to, že od účastníků řízení nelze očekávat, že vždy správně odhadnou legislativní a judikatorní vývoj a podřídí tomu veškerou procesní taktiku. Případné legislativní nedůslednosti různého druhu, jakož i nepředvídatelnost v postupu různých státních orgánů nelze vykládat v neprospěch účastníků řízení.
45. Z hlediska účinné soudní ochrany tak není přijatelné, aby tíha nepřehlednosti žalobních typů působila v neprospěch jednotlivců. Ochrana hmotných práv, jež je hlavním účelem soudnictví, nemůže být oslabována hledáním vhodného procesního řešení. Právnímu státu jsou vlastní principy předvídatelnosti práva a zákazu libovůle při výkonu veřejné moci, které umožňují jednotlivci plánovat jeho budoucnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 173/2015-31 ze dne 27. 11. 2015, bod 49). Jak již v minulosti Ústavní soud několikrát konstatoval, neopomenutelnou komponentou principu právní jistoty je předvídatelnost práva a legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky [viz nálezsp. zn. I. ÚS 420/09ze dne 3. 6. 2009 (N 131/53 SbNU 647), bod 21 a judikaturu tam citovanou].