70. Stěžovatelé v dané souvislosti poukázali na to, že dle § 101a odst. 1 věty poslední s. ř. s. platí, že je-li žalobce podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem. Stěžovatelé na základě tohoto ustanovení tvrdí, že navrhovatel, který podává návrh na zrušení opatření obecné povahy, je povinen jej kombinovat s jinou žalobou (návrhem), může-li ji podat. Ústavní soud konstatuje, že z § 101a odst. 1 věty poslední s. ř. s. nijak nevyplývá, že by se proti samotnému opatření obecné povahy mohly dotčené osoby s úspěchem bránit alternativně více žalobními (návrhovými) typy ve správním soudnictví. Dané ustanovení míří na situace, kdy z opatření obecné povahy vycházel další akt či postup správního orgánu namířený proti dotčené osobě. V takovém případě se má dotčená osoba dle zákonného požadavku vedle podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy bránit další žalobou (návrhem) proti jinému aktu či postupu správního orgánu, při němž bylo opatření obecné povahy užito. Jako příklad lze uvést rozhodnutí o umístění stavby, při jehož vydávání stavební úřad zkoumá soulad s územním plánem, který je opatřením obecné povahy. Má-li dotčená osoba za nezákonnou část územního plánu, pro jehož nedodržení byla zamítnuta její žádost o vydání územního rozhodnutí, a ani s odvoláním proti územnímu rozhodnutí nebyla úspěšná, vyžaduje § 101a odst. 1 věta poslední s. ř. s., aby dotčená osoba podala návrh na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) společně s žalobou proti rozhodnutí o odvolání proti územnímu rozhodnutí. Z § 101a odst. 1 věty poslední s. ř. s. však nelze dovodit, že by se proti opatření obecné povahy bylo možno úspěšně bránit před správním soudem jinak než návrhem na zrušení opatření obecné povahy.
71. Stěžovatelé se v petitu své žaloby domáhali toho, aby soud určil, že dvě opatření obecné povahy byla nezákonná. Správní soud může výrokem rozsudku určit nezákonnost jen u zásahu (§ 87 odst. 2 s. ř. s.), případně zakázat správnímu orgánu, aby pokračoval v porušování žalobcova práva, a přikázat obnovit stav před zásahem, je-li to možné. Nezákonnost nemůže výrokem rozsudku určit u rozhodnutí správního orgánu, jelikož rozhodnutí v případě důvodnosti žaloby ruší (§ 78 odst. 1 s. ř. s.), vyslovuje jeho nicotnost (§ 76 odst. 2 s. ř. s.), případně moderuje trest za správní delikt (přestupek). Ani u opatření obecné povahy nemůže soud ve výroku rozhodnutí určit jeho nezákonnost, ale v případě důvodnosti návrhu opatření obecné povahy nebo jeho část ruší dnem, který v rozsudku určí (§ 101d odst. 2 s. ř. s.). Výrokem rozsudku správní soud nemůže určovat nezákonnost ani u žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu, kde v případě důvodnosti žaloby ukládá správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení ve lhůtě, kterou stanoví (§ 81 odst. 2 s. ř. s.). Lze tedy shrnout, že správní soud může ve výroku rozsudku určit nezákonnost u zásahu, a naopak nemůže výrokem vyslovit nezákonnost správního rozhodnutí, nečinnosti či opatření obecné povahy. K tomu mu chybí zákonný podklad, který ke své činnosti potřebuje dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
72. V rozporu s ústavními předpisy tak není postup správního soudu, který odmítne zásahovou žalobu, jíž se žalobce domáhal, aby soud ve výroku svého rozhodnutí určil nezákonnost něčeho, co dle své povahy dle soudního řádu správního není zásahem, ale je opatřením obecné povahy. Takové zásahové žalobě nemůže správní soud nikdy vyhovět již z toho důvodu, že se žalobce domáhal něčeho, k čemu nemá soud oprávnění.
73. Ze všech výše uvedených důvodů z ústavního hlediska Ústavní soud akceptuje závěr Nejvyššího správního soudu, že pod pojem "zásah" podle § 82 s. ř. s. nespadá ani rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a právní následky z něj přímo plynoucí, ani opatření obecné povahy a právní následky z něj přímo plynoucí.
74. Uvedené hodnocení o odmítnutí zásahové žaloby, jíž se žalobce domáhal určení nezákonnosti něčeho, co není zásahem, však ještě nedává odpověď na otázku, zda takovou zásahovou žalobu může soud odmítnout, aniž by nejprve musel dát žalobci možnost svou žalobu z hlediska žalobního typu změnit, nebo zda tak může učinit až tehdy, když žalobce přes upozornění soudem žalobu nezměnil. Této otázky se dotýká následující část nálezu.
V. B. 3 Ke změně žalobního typu v průběhu řízení před správním soudem
V. B. 3. 1 Vývoj judikatury Nejvyššího správního soudu
75. Stěžovatelé v ústavní stížnosti tvrdí, že judikatura Nejvyššího správního soudu vede k výsledku, který označují jako "doktrínu neprostupnosti žalobních typů", k čemuž odkázali na bod 18 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2018 č. j. 2 As 116/2017-25. Vzhledem k tomu, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu došlo k určitému posunu, považuje za vhodné Ústavní soud postihnout nejprve podstatu a okolnosti tohoto judikaturního vývoje.
76. Původní náhled na změnu žalobního typu v průběhu řízení přehledně vyjádřil Nejvyšší správní soud např. v bodech 48 až 50 rozsudku ze dne 4. 5. 2017 č. j. 9 As 329/2016-42, kde svou judikaturu shrnuje takto:
- V případě nejednoznačné žaloby má soud vyzvat žalobce k upřesnění petitu. Nejednoznačnost však nezpůsobuje zcela jasně zvolený žalobní typ, který je ale nevhodně zvolen (neodpovídající povaze napadeného aktu či postupu).
- Správní soud nemá povinnost žalobce poučovat o tom, jaký žalobní typ na věc dopadá.
- Žalobce je povinen zvolit vždy jen jeden žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže je v žalobě navzájem směšovat či zaměňovat. To je dle Nejvyššího správního soudu odůvodněno tím, že "jednotlivým žalobním typům odpovídají v soudním řádu správním relativně samostatné procesní úpravy, které se liší co do stanovení počátku běhu lhůt k uplatnění žaloby, jejích náležitostí, úpravy aktivní i pasivní procesní legitimace, úpravy toho, k jakému datu soud zjišťuje skutkový a právní stav atd. Bylo by proto mimořádně obtížné vést řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu s požadavky kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu".
- Vlastní judikaturu Nejvyšší správní soud charakterizoval tak, že existuje "mezi jednotlivými žalobními typy upravenými v soudním řádu správním zeď, skrze niž je obtížné, ba téměř nemožné, se v průběhu řízení prolomit na druhou stranu".
- Změna žalobního typu je výjimečně možná v reakci na judikaturní obrat či předchozí roztříštěnou judikaturu Nejvyššího správního soudu.
77. K nevhodné volbě žalobního typu se posléze vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v bodě 62 rozsudku ze dne 21. 11. 2017 č. j. 7 As 155/2015-160 takto: "Soud může zjistit (i po případném upřesnění a ujištění se, že je správně chápe), že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže ... Evidentním příkladem může být také žaloba označující za nezákonný zásah to, že ‚příliš často prší'. Nebo jednoduše žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, osvědčení nebo opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny další podmínky řízení, zejména včasnost jejího podání)."
78. Zmíněný rozsudek rozšířeného senátu sp. zn. 7 As 155/2015 byl zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18. Důvody pro jeho zrušení se však žádným způsobem nevztahují k výše citovanému bodu 62 rozsudku. V době vydání napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu byl rozsudek rozšířeného senátu sp. zn. 7 As 155/2015 již zrušen. Nicméně ještě před vyhlášením nálezu sp. zn. II. ÚS 635/18 závěry rozšířeného senátu citované v bodě 77 shora (tj. bod 62 rozsudku rozšířeného senátu) do svých rozhodnutí převzaly tříčlenné senáty Nejvyššího správního soudu, a to v rozsudcích ze dne 28. 2. 2018 č. j. 6 As 357/2017-26, bod 16; ze dne 6. 4. 2018 č. j. 4 As 57/2018-78, bod 9, a ze dne 16. 5. 2018 č. j. 5 As 48/2018-25, body 13 a 14. Ústavní soud tak konstatuje, že v návaznosti na rozsudek rozšířeného senátu sp. zn. 7 As 155/2015 došlo k jistému judikaturnímu vývoji spočívajícímu v tom, že za určitých okolností Nejvyšší správní soud nově vyžaduje, aby i u jednoznačné žaloby (návrhu), u níž byl nevhodně zvolen žalobní (návrhový) typ, správní soud upozornil žalobce (navrhovatele) na nutnost úpravy žaloby (návrhu) a umožnil mu žalobu (návrh) upravit. Výše zmíněná rozhodnutí tříčlenných senátů Nejvyššího správního soudu možnost úpravy neomezovala jen na výjimečné případy nastalé v reakci na právě proběhlý judikaturní obrat či předchozí roztříštěnou judikaturu. Jde tedy o posun od judikaturních závěrů rekapitulovaných v bodě 76.
79. V posuzované věci Nejvyšší správní soud postupem dle § 110 odst. 1 části věty za středníkem s. ř. s. odmítl zásahové žaloby směřující proti opatřením obecné povahy, aniž by stěžovatelé byli upozorněni na to, že zvolili nevhodný žalobní typ, a aniž by dostali možnost úpravy žaloby. Za takové situace Ústavní soud nejprve posuzoval, zda napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu není v rozporu s názorem vyjádřeným v jeho rozsudcích ze dne 28. 2. 2018 č. j. 6 As 357/2017-26, bodu 16; ze dne 6. 4. 2018 č. j. 4 As 57/2018-78, bodu 9, a ze dne 16. 5. 2018 č. j. 5 As 48/2018-25, bodech 13 a 14. Jde o rozsudky, které vycházejí z bodu 62 rozsudku rozšířeného senátu sp. zn. 7 As 155/2015, který byl v době vydání napadeného rozsudku již zrušen nálezem sp. zn. II. ÚS 635/18.
80. V případech, na které dopadá § 17 odst. 1 s. ř. s., je porušením práva na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny), vysloví-li jeden senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozhodnutí právní názor, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, aniž by věc předložil rozšířenému senátu [viz nález ze dne 18. 4. 2007 sp. zn. IV. ÚS 613/06 (N 68/45 SbNU 107), bod 28]. Povinnost aktivovat rozšířený senát není dána mj. tehdy, jde-li o věci skutkově odlišné a tato odlišnost odůvodňuje jiné právní posouzení (tzv. skutková distinkce). Tvrdí-li účastník řízení, jehož návrhem bylo zahájeno řízení, s dostatečnou mírou přesvědčivosti, že jeho věc je skutkově obdobná věci, v níž bylo dříve vydáno rozhodnutí soudu, jehož úkolem je sjednocovat judikaturu a jehož konkrétně určeného rozhodnutí se účastník dovolává, je nutné z hlediska požadavků spravedlivého procesu, aby takový soud dostatečně odůvodnil skutkovou odlišnost, založí-li na ni své odlišné posouzení [srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 8. 2018 sp. zn. I. ÚS 3755/17 (N 135/90 SbNU 227), bod 34]. Jelikož stěžovatelé v řízení před správními soudy nepoukazovali na bod 62 rozsudku rozšířeného senátu sp. zn. 7 As 155/2015 ani na žádné z rozhodnutí tříčlenných senátů Nejvyššího správního soudu, které na něj navazovalo, nebylo z hlediska požadavků na odůvodnění napadeného rozsudku třeba, aby Nejvyšší správní soud jakkoli objasňoval, v čem spatřuje odlišnost od daných rozhodnutí. K dané otázce se Nejvyšší správní soud v průběhu řízení o ústavní stížnosti vyjadřoval k výslovné žádosti Ústavního soudu, na což následně ve své replice reagovali stěžovatelé.
81. Ústavní soud dospěl k závěru, že je dána rozdílnost mezi posuzovanou věcí a rozsudky tříčlenných senátů Nejvyššího správního soudu zmíněnými v bodě 79, která představuje dostatečnou skutkovou odlišnost. Jednotícím prvkem rozsudků tříčlenných senátů Nejvyššího správního soudu zmíněných v bodě 79 bylo, že žalobce nesprávně kvalifikoval určitý výsledek působení veřejné správy proti němu a tato nesprávná kvalifikace předurčila volbu nevhodného žalobního typu ve správním soudnictví. Nesprávná kvalifikace se projevila v tom, že jako nezákonný zásah žalobci považovali výsledek působení veřejné správy v podobě kolaudačního souhlasu (rozsudek sp. zn. 5 As 48/2018) či kontrolního zjištění v protokolu o kontrole a dalších navazujících skutečnostech (rozsudek sp. zn. 4 As 57/2018), ačkoli dle správních soudů šlo jak v případě kolaudačního souhlasu, tak protokolu o kontrole, který ukládal nápravná opatření, o rozhodnutí správního orgánu. Ve třetím porovnávaném případě žalobce hleděl na doložku právní moci jako na nezákonný zásah, jelikož ji považoval za úkon, kterým se mu zakládají, mění či ruší práva či povinnosti (rozsudek sp. zn. 6 As 357/2017), ačkoli dle správních soudů doložka právní moci takový účinek na práva a povinnosti nemá a je jen osvědčovacím úkonem bez normativní povahy. Omyl v kvalifikaci výsledku působení veřejné správy pak vedl žalobce ve věcech, jichž se týkaly zmíněné rozsudky, k volbě nevhodného žalobního typu ve správním soudnictví. Negativním procesním důsledkům volby nevhodného žalobního typu, která vycházela z nesprávné kvalifikace výsledku působení veřejné správy, proti němuž se žalobci hodlali bránit, pak Nejvyšší správní soud v uvedených rozsudcích čelil požadavkem na upozornění žalobce na nutnost úpravy žaloby.
82. Ve věci, v níž byly vydány ústavní stížností napadené rozsudky, si však stěžovatelé byli vědomi toho, že dvě opatření obecné povahy, proti nimž v žalobě brojili, jsou opatřeními obecné povahy. V daném ohledu tedy nelze hovořit o tom, že by stěžovatelé nesprávně kvalifikovali výsledek působení veřejné správy, proti němuž se hodlali žalobou bránit. Ve své žalobě zmiňovali, že jde o opatření obecné povahy. Jak vyplývá ze stran 7 a 16 žaloby, stěžovatelé si byli dobře vědomi toho, že opatření obecné povahy byla vydána dle § 19a zákona o pozemních komunikacích a § 77 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, které předepisují formu opatření obecné povahy. Jako opatření obecné povahy byly napadené akty i označeny, což museli stěžovatelé vědět, jelikož je přiložili k žalobě. Šlo o opatření obecné povahy, na jejichž základě byla stanovena přechodná úprava provozu na pozemních komunikacích spočívající v umístění dopravních značek. V judikatuře Nejvyššího správního soudu bylo přitom již dlouhou dobu objasněno, že opatřením obecné povahy je i stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích prostřednictvím dopravní značky, z níž plynou pro účastníky provozu odlišné povinnosti oproti obecné úpravě provozu na pozemních komunikacích [viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009 č. j. 2 Ao 3/2008-100 (č. 1794/2009 Sb. NSS)].
83. Zatímco ve věcech, které Nejvyšší správní soud řešil ve zmíněných rozsudcích sp. zn. 6 As 357/2017, sp. zn. 4 As 57/2018 a sp. zn. 5 As 48/2018, se žalobci mýlili v kvalifikaci výsledku činnosti veřejné správy, jemuž se hodlali bránit žalobou, v nyní posuzované věci měli stěžovatelé jasno v tom, že výsledkem této činnosti je opatření obecné povahy, v čemž se nemýlili. Uvedená skutečnost přitom představuje podstatný rozdíl, který souvisí s tím, že ne vždy je snadná a jednoznačná kvalifikace konkrétního výsledku působení veřejné správy z pohledu, zda jde např. o rozhodnutí správního orgánu, nezákonný zásah, nečinnost či opatření obecné povahy. Tato kvalifikace je přitom určující při volbě správného žalobního (návrhového) typu ve správním soudnictví.
84. V obecné rovině se Nejvyšší správní soud a stěžovatelé shodují v tom, že v některých případech může být značně obtížným hodnocení, zda určitý výsledek působení veřejné správy svým charakterem odpovídá rozhodnutí správního orgánu či zásahu. K ilustraci složitosti takového posuzování ve sporných případech lze poukázat na řadu rozhodnutí rozšířeného senátu, který opakovaně v rozličných věcech odpovídal na otázku, zda jde o rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. či o zásah [a to ve vztahu k neprovedení záznamu do katastru nemovitostí - usnesení ze dne 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98 (č. 2206/2011 Sb. NSS); ve vztahu k souhlasům dle stavebního zákona - usnesení ze dne 18. 9. 2012 č. j. 2 As 86/2010-76 (č. 2725/2013 Sb. NSS; tato otázka je v současné době znovu předložena rozšířenému senátu, viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2018 č. j. 1 As 436/2017-35); vůči vyrozumění ve věci žádosti přezkoumání výsledku maturitní zkoušky - usnesení ze dne 19. 8. 2014 č. j. 6 As 68/2012-47 (č. 3104/2014 Sb. NSS); ve vztahu k opatření o nevyplacení dotace - usnesení ze dne 18. 4. 2017 č. j. 6 Afs 270/2015-48 (č. 3579/2017 Sb. NSS); ve vztahu k výtce udělené státnímu zástupci - usnesení ze dne 10. 7. 2018 č. j. 9 As 79/2016-41 (č. 3779/2018 Sb. NSS)]. Problémy přitom nemusí činit jen rozlišení mezi zásahem a rozhodnutím správního orgánu, ale též např. mezi rozhodnutím správního orgánu a opatřením obecné povahy [srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016 č. j. 5 As 85/2015-36 (č. 3460/2016 Sb. NSS) k povaze správního aktu, jímž se v přezkumném řízení ruší územní plán obce]. Obecně nelze vyloučit, že se vyskytnou i další hraniční a sporné případy, kdy nebude zcela snadné určit, zda konkrétní výsledek působení veřejné správy bude svým právním charakterem představovat rozhodnutí správního orgánu, zásah, nečinnost či opatření obecné povahy. S ohledem na možnou komplikovanost takového určení v hraničních případech čelily rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 357/2017, sp. zn. 4 As 57/2018 a sp. zn. 5 As 48/2018 negativním procesím důsledkům (odmítnutí žaloby pro nevhodně zvolený žalobní typ) vycházejícím z nesprávné kvalifikace určitého výsledku působení veřejné správy požadavkem na upozornění žalobce na nutnost úpravy žaloby. Lze tedy soudit, že toto upozornění (či poučení) bylo poskytováno s ohledem na potenciálně právně složité a nejednoznačné hodnocení, jakou povahu má výsledek působení veřejné správy, které musí žalobce provést k volbě žalobního (návrhového) typu. V daných věcech nešlo o případy, kdy by si žalobci byli vědomi, že jde např. o nezákonný zásah, a přesto by proti němu podávali žalobu proti rozhodnutí.
85. V posuzované věci bylo ze žaloby patrno, že stěžovatelé si byli dobře vědomi, že výsledek působení veřejné správy, proti němuž se chtěli žalobou bránit, je opatření obecné povahy. S kvalifikací výsledku činnosti veřejné správy jako opatření obecné povahy proto neměli problém, což je rozdíl od věcí, jichž se týkaly rozsudky sp. zn. 6 As 357/2017, sp. zn. 4 As 57/2018 a sp. zn. 5 As 48/2018. Z tohoto důvodu nelze v napadeném rozsudku spatřovat porušení čl. 38 odst. 1 Listiny a § 17 odst. 1 s. ř. s.
V. B. 3. 2 Ústavní aspekty poučení o tom, že zásahovou žalobou se nelze úspěšně bránit proti opatření obecné povahy
86. Stěžovatelé si byli vědomi toho, že správní orgán vydal opatření obecné povahy, přesto podali proti dvěma opatřením obecné povahy zásahovou žalobu. Svůj postup v ústavní stížnosti odůvodnili tvrzením, že nezákonný zásah není dle vymezení v § 82 s. ř. s. rozhodnutím, přičemž ani opatření obecné povahy není rozhodnutím, tudíž vycházeli z toho, že zásahovou žalobou se mohou bránit proti důsledkům opatření obecné povahy (k tomu viz bod 68). Ústavní soud za takové situace posoudí, zda Nejvyšší správní soud neporušil právo stěžovatelů na soudní ochranu, když zásahovou žalobu směřující proti opatřením obecné povahy odmítl, aniž se před tím dostalo od soudu stěžovatelům poučení, že proti opatření obecné povahy se nelze zásahovou žalobou úspěšně bránit, a možnosti úpravy žaloby. Zdůrazňuje, že věc posuzuje za situace, kdy si byli stěžovatelé při formulaci žaloby dobře vědomi, že jde o opatření obecné povahy (viz bod 82), o které skutečně šlo.
87. Dle § 36 odst. 1 s. ř. s. je správní soud povinen poskytnout účastníkům řízení poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu.
88. Smyslem poučovací povinnosti soudu je informovat účastníka o tom, jaká má v řízení práva a povinnosti, aby jím provedené procesní úkony mohly vyvolávat zamýšlené účinky a aby mohl splnit své procesní povinnosti [viz nález ze dne 25. 6. 1997 sp. zn. I. ÚS 63/96 (N 82/8 SbNU 267) či nález ze dne 12. 8. 2014 sp. zn. I. ÚS 3849/11 (N 151/74 SbNU 289), bod 17]. Poučovací povinnost se uskutečňuje v zájmu dosažení materiální spravedlnosti a rovnosti účastníků řízení [čl. 96 odst. 1 Ústavy, čl. 37 odst. 3 Listiny; nález ze dne 22. 9. 2015 sp. zn. I. ÚS 4004/14 (N 174/78 SbNU 593), bod 31].
89. Ústavní soud v minulosti v nálezu ze dne 19. 9. 1996 sp. zn. III. ÚS 104/96 (N 84/6 SbNU 105) vyložil, že podmínky a hranice poučovací povinnosti obecných soudů jsou ústavně vymezeny především přikázanou nestranností obecných soudů (čl. 36 odst. 1 Listiny) a dále zásadou rovnosti účastníků v řízení (čl. 96 odst. 1 Ústavy, čl. 37 odst. 3 Listiny), a to bez ohledu na to, o jaké řízení jde, či jaká věc má být projednána. Z hlediska ústavních požadavků je v rámci poučovací povinnosti soudu přípustné jen takové poučení, které se nikterak nedotýká vzájemného procesního postavení účastníků (zvýhodnění jednoho vůči druhému), a tudíž ani ústavního požadavku na nestrannost soudu. Obecným soudem poskytnuté poučení nikterak nesmí zmenšit vlastní odpovědnost účastníka řízení za jeho procesní postup v řízení, včetně odpovědnosti za to, zda v řízení před obecným soudem vystupuje sám nebo za pomoci zástupce, včetně vlastní odpovědnosti za jeho volbu.
90. Při určování rozsahu poučovací povinnosti je třeba vzít v úvahu všechny okolnosti případu [srov. nález ze dne 27. 10. 1995 sp. zn. IV. ÚS 41/95 (N 70/4 SbNU 179) či nález ze dne 30. 5. 2013 sp. zn. IV. ÚS 2163/11 (N 97/69 SbNU 641), bod 16]. Nejde-li o případ, kdy zákon ukládá soudu poskytnout poučení určitého obsahu i účastníkovi zastoupenému advokátem či jiným profesionálem, lze při určování rozsahu obecné poučovací povinnosti soudu zohlednit skutečnost, že účastník je zastoupen advokátem či jiným profesionálem, jehož úkolem je kvalifikovaně zajistit účastníku všechny potřebné informace vztahující se k právní úpravě, a to jak procesní, tak hmotněprávní.
91. K § 5 o. s. ř., který obsahuje obdobně formulovanou poučovací povinnosti soudu jako je tomu v § 36 odst. 1 s. ř. s., Ústavní soud uvedl, že soud je povinen účastníky poučit, jaká práva jim přiznávají a jaké povinnosti jim ukládají procesněprávní předpisy, jak je nutno procesní úkony provést, popřípadě jak je třeba odstranit vady procesních úkonů již učiněných, aby vyvolaly zamýšlené procesní účinky. Do poučovací povinnosti nepatří návod, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku. Takto chápanou poučovací povinností by soud mohl výrazně porušit zásadu rovnosti účastníků soudního řízení [viz nález ze dne 13. 6. 2006 sp. zn. I. ÚS 287/05 (N 121/41 SbNU 515)]. Ústavní soud proto v minulosti např. aproboval, že soud nemá účastníky poučovat o tom, že určovací žaloba (§ 80 o. s. ř.), jíž žalobce požadoval určení, že smlouva je neplatná, nemůže být nikdy úspěšná pro nenaplnění naléhavého právního zájmu, jde-li přímo žalovat na určení samotného práva (viz zmíněný nález sp. zn. I. ÚS 63/96). Nerovnost mezi účastníky by také narušilo např. poučení o tom, zda v občanském soudním řízení má či může být žalován ještě další odpůrce, byl-li žalobce již poučen o tom, že může přizpůsobit žalobní petit zákonu č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, o který ve věci šlo [nález ze dne 3. 1. 1996 sp. zn. I. ÚS 56/95 (N 2/5 SbNU 11)].
92. Ústavní soud zdůrazňuje, že nestrannost soudu je ústavně vyžadovaná součást výkonu soudnictví a uplatní se plně i na správní soudnictví, a to i v těch případech, kdy se projednává spor o zákonnost výkonu veřejné moci, jehož stranami na jedné straně jsou jednotlivec nadaný základními právy a svobodami a na druhé straně orgán veřejném moci, aniž by se předmět sporu přímo dotýkal kohokoli dalšího. I v těchto případech je nezbytné dodržet požadavek na nestrannost soudu, která by byla porušena zvýhodňováním jakékoli strany sporu před stranou druhou.
93. Jako nepřípustný návod, co by měl účastník dělat, aby dosáhl žádaného účinku, Ústavní soud vnímá i sdělení žalobci, navíc zastoupenému advokátem, který si je vědom, že správní orgán vydal opatření obecné povahy, o tom, že proti opatření obecné povahy se před správním soudem lze bránit návrhem na jeho zrušení, nikoli zásahovou žalobou. Ústavní soud vychází z toho, že ze soudního řádu správního jednoznačně vyplývá, že návrhovým typem určeným k obraně proti opatření obecné povahy je návrh na jeho zrušení, o čemž ostatně vypovídá již označení tohoto návrhu společně s jeho právní úpravou. Jde tedy o skutečnost, o které soud stěžovatele, kteří navíc byli zastoupeni advokátem od samotného počátku řízení před správními soudy, poučovat nemusel, jelikož tuto znalost procesního předpisu lze u advokáta bez dalšího předpokládat. Obzvláště za situace, kdy si stěžovatelé byli vědomi, že jde o opatření obecné povahy, lze klást velký důraz na to, že je věcí žalobce (navrhovatele), aby pečlivě zvážil, který žalobní (návrhový) typ odpovídá jeho procesní situaci, jelikož soudní řád správní od sebe odlišuje jednotlivé žalobní (návrhové) typy, které mezi sebou nelze zaměňovat (srov. již zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/17, bod 19). Úkolem soudu ve správním soudnictví není spolupodílet se na formulaci návrhu (žaloby), nahrazoval by tím činnost navrhovatele (žalobce) a přestal vystupovat jako nestranný rozhodce sporu. Žaloby stěžovatelů, které směřovaly proti opatřením obecné povahy, netrpěly nesrozumitelností, neurčitostí či vnitřní rozporností. Kdyby správní soud za této situace prostřednictvím poučení vedl stěžovatele k tomu, jakým způsobem mají své žaloby přeformulovat, aby dosáhli žádaného účinku, nešlo by již o nestranný postup.
94. Jak již bylo výše zmíněno, při určování rozsahu poučovací povinnosti je třeba vzít v úvahu všechny okolnosti případu. Ústavní soud proto zmiňuje, že Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že určujícím kritériem pro volbu mezi žalobními (návrhovými typy) ve správním soudnictví je povaha napadeného úkonu, nikoli procesní taktika žalobce [viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005 č. j. 2 Aps 3/2004-42 (č. 720/2005 Sb. NSS) a celá řada na něj navazujících rozsudků Nejvyššího správního soudu]. Před tím, než stěžovatelé podali svou žalobu, Nejvyšší správní soud v duchu své setrvalé rozhodovací praxe přímo vůči zásahové žalobě a návrhu na zrušení opatření obecné povahy uvedl, že zásahové žaloby "představují pomyslnou souhrnnou či ‚zbytkovou' kategorii, v jejímž rámci lze zvažovat poskytnutí soudní ochrany, jestliže není možné využít jiných žalobních typů podle § 65 a násl. s. ř. s. (žaloba proti rozhodnutí správního orgánu), § 79 a násl. s. ř. s. (žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu), ale i § 101a a násl. s. ř. s. (návrh na zrušení opatření obecné povahy). Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je tedy konstruována jako subsidiární prostředek ochrany". Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2016 č. j. 2 Ads 70/2016-23, bod 15. Ústavní soud tak konstatuje, že s ohledem na zřetelnou právní úpravu návrhu na zrušení opatření obecné povahy v soudním řádu správním, setrvalou judikaturu o subsidiaritě zásahové žaloby a s ohledem na to, že v posuzované věci bylo zřejmé, že jde o opatření obecné povahy, nečelili stěžovatelé takovým procesním překážkám, které by v zájmu překlenutí (vyrovnání) obtížného postavení žalobce dovolovaly či vyžadovaly široké pojetí poučovací povinnosti.
95. Pouze ve zcela výjimečných případech Ústavní soud připustil rozšířené pojetí poučovací povinnosti soudu, např. v restitučních věcech, ale i jiných věcech, kde to vyžaduje závažnými důvody odůvodněný zájem spravedlnosti (viz nález ze dne 22. 9. 2015 sp. zn. I. ÚS 4004/14, body 31 a 32). Posuzovaný případ však není tím výjimečným případem, jehož aspekty by odůvodňovaly rozšířené pojetí poučovací povinnosti. Dle hodnocení Ústavního soudu stěžovatelé, kteří si byli vědomi, že se potýkají s opatřením obecné povahy, nečelili v řízení před soudem takovým obtížím, že by byly dány závažné důvody podkládající rozšířené pojetí poučovací povinnosti.
96. Za vhodné dále Ústavní soud považuje zdůraznit, že jeho výklad o poučovací povinnosti soudu v bodech 88 až 95 byl vysloven k situaci, kdy si účastníci byli správně vědomi toho, jakou právní povahu z pohledu soudního řádu správního (tj. z pohledu, zda jde o rozhodnutí, nečinnost, zásah, opatření obecné povahy, což nemusí být vždy právně jednoduchá a jednoznačná záležitost, byť má značný procesní význam) má výsledek působení veřejné správy, proti němuž se hodlali bránit. Nevztahuje se k jiné situaci, kdy výsledek působení veřejné správy účastník mylně kvalifikuje a podle této mylné kvalifikace zvolí žalobní typ. K poučovací povinnosti soudu ve druhém zmíněném případu se tento nález nevyslovuje (nešlo o případ, který by nastal v posuzované věci) a ani nehodlá předurčovat její řešení.
V. B. 4 Shrnutí hodnocení Ústavního soudu k žalobám, které směřovaly proti opatřením obecné povahy
97. Ústavní soud neshledal, že by došlo k porušení ústavně zaručených práv či svobod stěžovatelů způsobem, jakým o jejich dvou zásahových žalobách, které směřovaly proti opatřením obecné povahy, rozhodl Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku, tj. tím, že byly tyto žaloby odmítnuty. Ani ve věcných důvodech, které k odmítnutí vedly, ani v soudním řízení před Nejvyšším správním soudem, které tomu předcházelo, Ústavní soud porušení ústavního pořádku neshledal.
V. C Rozhodnutí o zásahové žalobě směřující proti faktickému postupu policie
98. Městský soud výrokem IV svého rozsudku zamítl zásahovou žalobu, jíž se stěžovatelé domáhali určení, že nezákonné bylo donucení a soubor faktických opatření policie, jimiž bylo zamezeno konání shromáždění dne 29. 3. 2016 na Hradčanském náměstí v Praze. Nejvyšší správní soud výrokem IV svého rozsudku kasační stížnost zamítl v části, v níž směřovala proti uvedenému výroku IV rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že s ohledem na presumpci správnosti rozhodnutí o uzavírce a dvou opatření obecné povahy nebyl vytvořen prostor pro to, aby městský soud prováděl test proporcionality ve vztahu k uzavření Hradčanského náměstí. Zmínil, že policie byla rozhodnutím o uzavírce a opatřeními obecné povahy vázána a tyto správní akty zůstaly nedotčeny. Dle Nejvyššího správního soudu by uplatnění testu proporcionality bylo namístě pouze tehdy, kdyby správní soudy posuzovaly zákonnost daných správních aktů.
99. Ústavní soud konstatuje, že své hodnocení o zásahové žalobě proti faktickému postupu policie Nejvyšší správní soud v určitém rozsahu založil též na tom, že správní akty (rozhodnutí o uzavírce a dvě opatření obecné povahy) zůstaly nedotčeny. O kasační stížnosti směřující proti rozhodnutí městského soudu o žalobě brojící proti rozhodnutí o uzavírce bude Nejvyšší správní soud rozhodovat znovu. Zatím nelze s jistotou hovořit o tom, že rozhodnutí o uzavírce zůstane nedotčeno. Jelikož odpadl jeden z úvahových podkladů rozhodnutí Nejvyššího správního soudu týkajícího se zásahové žaloby proti faktickému postupu policie, Ústavní soud zrušil výrok IV rozsudku Nejvyššího správního soudu, aby mu vytvořil prostor pro posouzení toho, jaký vliv bude mít rozhodnutí o kasační stížnosti proti výroku rozsudku městského soudu, který se vztahoval k rozhodnutí o uzavírce, pro posouzení faktického postupu policie (resp. rozhodnutí městského soudu o zásahové žalobě proti faktickému postupu policie).
VI. Závěr
100. Ústavní soud vyhodnotil, že ústavní stížnost je částečně důvodná, jelikož shledal porušení základního práva stěžovatelů bránit se proti rozhodnutí orgánu veřejné správy před soudem (čl. 36 odst. 2 Listiny). Z tohoto důvodu zrušil část napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu.
101. Procesním důsledkem kasačního výroku Ústavního soudu je zrušení těch výroků (jejich částí) rozsudku Nejvyššího správního soudu, které měly vztah k rozhodnutí o uzavírce. Z tohoto důvodu Ústavní soud zrušil část I. výroku napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, jíž došlo ke zrušení výroku I rozsudku městského soudu, a dále Ústavní soud zrušil výrok II rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž byla odmítnuta žaloba proti rozhodnutí o uzavírce. Nejvyšší správní soud tak bude znovu rozhodovat o kasační stížnosti směřující proti výroku I městského soudu, který se týkal rozhodnutí o uzavírce.
102. Ústavní soud dále zrušil napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu ve výroku IV, jímž byla zamítnuta žaloba proti výroku IV městského soudu o zásahové žalobě proti faktickému postupu policie. Ústavní soud zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu i ve výroku V o nákladech řízení o kasační stížnosti. Právě zmíněné výroky jsou totiž výroky navazující na výroky, které měly vztah k rozhodnutí o uzavírce.
103. Nálezem Ústavního soudu naopak zůstal nedotčen rozsudek Nejvyššího správního soudu v té části, jíž rušil výroky II a III rozsudku městského soudu o zásahových žalobách, které směřovaly proti opatřením obecné povahy a rovněž III. výrok rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž byly odmítnuty zásahové žaloby směřující proti opatřením obecné povahy, neboť v této části byla ústavní stížnost podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítnuta.
104. Námitkami stěžovatelů o tom, že jejich právo pokojně se shromažďovat (čl. 19 odst. 1 Listiny) bylo porušeno rozhodnutím o uzavírce a opatřeními obecné povahy se Ústavní soud nezabýval, jelikož to neumožňoval napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu. Proti opatřením obecné povahy totiž stěžovatelé zvolili způsob obrany prostřednictvím zásahových žalob, které Nejvyššímu správnímu soudu neumožnily věcný přezkum, zda opatření obecné povahy zasahovala do práva stěžovatelů se pokojně shromažďovat. K rozhodnutí o uzavírce (resp. způsobu, jak městský soud rozhodl o žalobě proti němu) se bude Nejvyšší správní soud ještě znovu vyjadřovat.