40. Jak bylo již výše uvedeno, v bodě 24 rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 Nejvyšší správní soud dovodil, že účastníky řízení o povolení uzavírky nemohou být žádné jiné osoby než ty, které jsou uvedeny v § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. V rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015, bodu 22, zmínil, že není možný jiný výklad než ten, který zvolil Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 18. 11. 2015 č. j. 46 A 42/2013-32, jenž uvedl: "Účastníky jsou vedle žadatele skutečně pouze osoby vyjmenované v § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, tedy vlastník uzavřené pozemní komunikace, vlastník (vlastníci) pozemních komunikací na plánované objízdné trase, obce, jejichž zastavěné území je dotčeno uzavírkou nebo objížďkou a provozovatelé dráhy. Je pravda, že zákon o pozemních komunikacích tyto osoby výslovně jako účastníky neoznačuje a hovoří pouze o tom, že s nimi silniční správní úřad žádost projedná. I přes toto ne zcela vhodně zvolené legislativní vyjádření je však třeba dospět k závěru, že tímto způsobem je taxativně vymezen okruh účastníků řízení." Citovaný rozsudek Krajského soudu v Praze je dostupný z www.nssoud.cz.
41. Ústavní soud konstatuje, že rozsudek sp. zn. 10 As 264/2015 pojednává o znění § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích účinném do 30. 12. 2015. Od 31. 12. 2015 (účinnost zákona č. 268/2015 Sb.) bylo do daného ustanovení vloženo nové písmeno d), dle něhož se žádost projedná i s policií, má-li objízdná trasa vést po silnici, místní komunikaci nebo veřejně přístupné účelové komunikaci. Jinak zůstalo znění § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích beze změny. Dle hodnocení Ústavního soudu novelizace provedená zákonem č. 268/2015 Sb. nepředstavuje takovou změnu § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, která by po novelizaci činila nepoužitelnými závěry rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 o taxativním vymezení účastníků řízení o povolení uzavírky. Na úrovni podústavního práva se od 31. 12. 2015 otevírá prostor (neřešený rozsudkem sp. zn. 10 As 264/2015) pro hodnocení, jakou procesní roli má na základě § 24 odst. 2 písm. d) zákona o pozemních komunikacích policie; zda jde o dotčený orgán, jak naznačuje Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti, či zda má jinou procesní roli. Do právní úpravy v § 24 odst. 2 písm. a) až c) zákona o pozemních komunikacích novelizace zákonem č. 268/2015 Sb. nezasahovala, nemohla proto zasahovat ani do výkladu této úpravy a závěru o taxativním výčtu účastníků řízení o povolení uzavírky, k níž dospěl Nejvyšší správní soudu v rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015. Aplikovatelnost závěrů o taxativním výčtu účastníků v daném rozsudku Nejvyššího správního soudu na úpravu účinnou od 31. 12. 2015 ostatně Ústavní soud potvrdil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/16, bodech 30 a 69, a ani nyní nespatřuje žádný důvod toto své hodnocení jakkoli měnit. Od svého dříve vyjádřeného názoru se může Nejvyšší správní soud odchýlit, aniž by aktivoval svůj rozšířený senát, tehdy, je-li nové posouzení založeno na vnějším faktoru, který je nezávislý na vůli Nejvyššího správního soudu. Tímto faktorem je akceptace názoru vyjádřeného v nálezu Ústavního soudu, s nímž byl původní názor Nejvyššího správního soudu neslučitelný, či změna právní úpravy, z níž vycházelo původní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2006 č. j. 2 Afs 66/2004-53 (č. 1833/2009 Sb. NSS)]. Při změně vykládané právní úpravy nejde stricto sensu o odchýlení se od původní judikatury, ale o prvotní výklad nové právní úpravy. V posuzované věci však vložení písmene d) do § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích představovalo jen dílčí doplnění daného ustanovení a nepředstavovalo změnu právní úpravy, která by se dotkla té části vykládaného ustanovení, na jehož základě byl v rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 vysloven závěr o taxativním vymezení účastníků.
42. Stěžovatelé dotčení svých práv rozhodnutím o uzavírce spatřovali v tom, že jim bylo zabráněno uskutečnit shromáždění v místě a v čase, jehož se uzavírka týkala. Dotčení práv z tohoto důvodu nelze podřadit pod žádný z důvodů uvedených v § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Z pohledu závěrů rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 by tedy tvrzení o dotčení v právu pokojně se shromažďovat nemohlo založit jejich účastenství v řízení o povolení uzavírky, nebyli by tedy opomenutými účastníky a nemohli by tak přípustně podat proti rozhodnutí o uzavírce odvolání. Stěžovatelé, kteří tvrdí, že rozhodnutím o uzavírce bylo porušeno jejich právo se pokojně shromažďovat, by tak dle závěrů rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 dovedených do důsledků mohli podat žalobu přímo proti rozhodnutí o uzavírce, aniž by předtím museli podat odvolání. Jak v jiném rozhodnutí uvedl Nejvyšší správní soud, "je myslitelné, že napadené rozhodnutí zasahuje do právní sféry stěžovatelů (případně některých z nich), ačkoli nebyli účastníky řízení před správním orgánem. Za takové situace nelze jejich oprávnění k podání žaloby podmiňovat podáním odvolání proti napadenému rozhodnutí žalovaného, k němuž byli zjevně neoprávněni a které by jako nepřípustné muselo být zamítnuto. V takovém případě může být naopak výjimečně projednatelná i žaloba proti pravomocnému rozhodnutí prvostupňového správního orgánu". K tomu viz již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 157/2013, bod 30, který byl vydán ve věci řízení o povolení zkušebního provozu, v němž je účastenství dle § 124 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dle judikatury Nejvyššího správního soudu vymezeno taxativně. Shodný závěr k možnosti podání žaloby osobou, která byla správním rozhodnutím dotčena v právech či povinnostech (resp. právní sféře), ačkoli nebyla účastníkem řízení, v němž bylo takové správní rozhodnutí vydáno, Nejvyšší správní soud vyslovil i v již zmíněném rozsudku sp. zn. 4 As 50/2015 či rozsudku ze dne 22. 2. 2011 č. j. 2 Afs 4/2011-64, na který poukázal ve vyjádření k ústavní stížnosti.
43. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelé, kteří podali svou žalobu přímo proti prvostupňovému rozhodnutí o uzavírce, postupovali způsobem, který by jim z pohledu závěrů rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 dovedených do důsledků (viz body 39 až 42) umožňoval podrobit rozhodnutí o uzavírce věcnému přezkumu z hlediska tvrzení o porušení jejich práva se pokojně shromažďovat. Svou žalobu podávali až po vydání rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015. Za této situace Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku porušil základní právo stěžovatelů zaručené v čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť jejich žalobu odmítl pro nevyčerpání řádného opravného prostředku.
44. Vhodné je dodat, že z pohledu závěrů rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 by pro stěžovatele nemělo reálný význam podávat proti rozhodnutí o uzavírce odvolání, pro jehož nevyčerpání následně v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud jejich žalobu odmítl. Kdyby stěžovatelé odvolání proti rozhodnutí o uzavírce podali a odvolací správní orgán by vycházel ze závěrů o taxativním vymezení účastenství v řízení o povolení uzavírky (rozsudek sp. zn. 10 As 264/2015), odvolání by zamítl pro nepřípustnost dle § 92 odst. 1 správního řádu. Stěžovatelé, kteří dotčení svých práv rozhodnutím o uzavírce spatřují v porušení práva se pokojně shromažďovat, totiž nespadají pod vymezení v § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Rozhodnutí o odvolání by mohli stěžovatelé napadnout žalobou. Z hlediska přezkumu zákonnosti takového rozhodnutí o odvolání by byl podstatný jen důvod pro zamítnutí odvolání pro nepřípustnost, tj. otázka, zda odvolání podal účastník řízení, jímž stěžovatelé dle závěrů rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 nebyli. Rozhodnutí odvolacího orgánu o zamítnutí odvolání pro nepřípustnost podle § 92 odst. 1 správního řádu není rozhodnutím, v němž by se správní orgán, potažmo ani soud, věcně zabýval odvolacími námitkami in meritum (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2012 č. j. 5 As 111/2011-87). Ústavní soud tak konstatuje, že podání odvolání proti rozhodnutí o uzavírce a následná žaloba proti rozhodnutí o odvolání by prizmatem závěrů rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 v případě stěžovatelů neumožnily odvolacímu správnímu orgánu a správnímu soudu prověřit námitky o porušení práva pokojně se shromažďovat (čl. 19 odst. 1 Listiny).
V. A. 2. 2 Navazující úvahy
45. K propracované argumentaci k účastenství v řízení o povolení uzavírky, kterou Nejvyšší správní soud zaslal, k dalším ústavněprávním aspektům způsobu vymezení účastenství v řízení o uzavírce a na to navazující soudní přezkum správního rozhodnutí Ústavní soud v první řadě opakuje, že z ústavního pořádku nevyplývá právo na účastenství ve správním řízení (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/16, bod 77), proto je výklad úpravy účastenství ve správním řízení primárně výkladem podústavního práva, k němuž jsou povolány správní orgány a správní soudy. Z ústavního hlediska tak má význam prověřit pouze navazující otázku, a to zda určitý způsob úpravy účastenství ve správním řízení nemá zprostředkovaný dopad na jiná ústavně zaručená práva, zejména právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy (čl. 36 odst. 2 Listiny). Z důvodu vyloučení soudní ochrany v minulosti Ústavní soud např. zrušil ustanovení zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, které v konečném důsledku vylučovalo z účastenství v řízeních upravených tímto zákonem jiné než mezující sousedy [viz nález ze dne 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (N 43/17 SbNU 303; 96/2000 Sb.)]. Učinil tak z důvodu, že dle tehdejší úpravy v § 250 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2002, (dále jen "o. s. ř.", není-li výslovně zmíněno jiné znění), mohl podat žalobu jen účastník správního řízení nebo ten, s nímž mělo být jednáno jako s účastníkem (v současné době možnost podat žalobu proti správnímu rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s. již není vázána na účastenství ve správním řízení, viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/16, bod 80 a judikaturu zde citovanou).
46. Právě k procesu soudního přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy a jeho praktické proveditelnosti se vztahují argumenty vtělené do vyjádření Nejvyššího správního soudu, jenž poukázal na řadu problémů v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí, které způsobuje výklad, že v řízení o povolení uzavírky jsou účastníci vymezeni taxativně na základě § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.
47. Jelikož je výklad právní úpravy účastenství ve správním řízení především výkladem běžných zákonů, považuje Ústavní soud za vhodné vyjádřit se k otázce soudního přezkumu rozhodnutí o uzavírce ve vztahu k oběma alternativám možného výkladu účastenství v řízení o povolení uzavírky. Činí tak z důvodu, že nehodlá svým hodnocením předurčovat výklad podústavního práva (účastenství ve správním řízení) tam, kde to ústavní pořádek nevyžaduje. Vzájemně vylučující se alternativy náhledu na vymezení účastenství v řízení o povolení uzavírky lze charakterizovat takto:
- Vymezení účastníků dle § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích není taxativní a umožňuje i podpůrné použití správního řádu. Při vymezení účastenství též dle § 27 odst. 2 správního řádu, dle něhož jsou účastníky správního řízení rovněž další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech, by mohly dotčené osoby, byť by byly opomenutými účastníky, podat proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí odvolání a žalobou se bránit proti rozhodnutí o odvolání.
- Vymezení účastníků v řízení o povolení uzavírky je taxativní. V takovém případě by osoby, které byly správním rozhodnutím dotčeny na svých právech či povinnostech, resp. v právní sféře, ale které nespadaly pod taxativně vymezené účastníky, mohly podat žalobu přímo proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/16, body 68 až 80).
48. V obecné rovině by se možnost soudního přezkumu rozhodnutí o uzavírce neuzavřela ani v jedné z popsaných alternativ. V obou případech by se dotčené osoby mohly bránit před správním soudem, odlišoval by se pouze procesní postup obrany (včetně hodnocení, zda má žaloba směřovat proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí či rozhodnutí o odvolání). Z důvodu odlišnosti tohoto postupu je však třeba dbát o to, aby otázka účastenství v řízení o povolení uzavírky byla hodnocena jednotně na úrovni soudu, který sjednocuje rozhodovací činnost soudů.
49. Ani v jednom z výše popsaných případů možnost soudní ochrany nebyla zcela vyloučena. Z tohoto důvodu je otázka, zda se na vymezení účastenství v řízení o povolení uzavírky užije úprava ve správním řádu nebo zda je účastenství vymezeno taxativně, výkladem podústavního práva. Ústavní soud se v minulosti zabýval otázkou soudní ochrany ve vztahu k rozhodnutí o uzavírce v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/16. Jelikož je úprava účastenství ve správním řízení především výkladem běžných zákonů, vyšel zde ze závěrů, které k otázce účastenství zaujal Nejvyšší správní soud, jehož úkolem je sjednocování výkladu práva (§ 12 odst. 1 s. ř. s.). Vycházel tak ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 As 264/2015, dle něhož je vymezení účastníků v řízení o povolení uzavírky taxativní (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/16, bod 69). Ústavní soud si byl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/16 vědom řady nežádoucích procesních momentů, kterým při podání žaloby musí čelit žalobce jako osoba dotčená rozhodnutím o uzavírce, které vzešlo ze správního řízení, kde bylo účastenství vymezeno taxativně a kde dle zákonné úpravy žalobce, ač rozhodnutím dotčen, nebyl účastníkem. Žádný z těchto nežádoucích procesních momentů však nedosáhl ústavní úrovně. Od tohoto hodnocení nemíní Ústavní soud ustoupit ani v nyní posuzované věci.
50. Uvedené nežádoucí procesní momenty vyvěrají ze skutečnosti, že okruh subjektů zmíněných v § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích je užší než okruh osob, jejichž práv a povinností (či právní sféry) se v obecné rovině může dotknout rozhodnutí o uzavírce. Nad rámec subjektů zmíněných v § 24 odst. 2 tohoto zákona půjde např. o vlastníky či uživatele nemovitostí, jimž rozhodnutí o uzavírce značně zkomplikovalo přístup k jejich nemovitosti prostřednictvím jediné přístupové cesty, jíž se uzavírka dotkla, případně vyloučilo určitý druh přístupu k této nemovitosti (typicky automobilem). Půjde i o svolavatele oznámeného shromáždění, spadá-li ohlášené místo konání shromáždění do oblasti zasažené rozhodnutím o uzavírce (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/16, bod 75). Při taxativním vymezení účastenství v řízení o povolení uzavírky takové osoby nebudou účastníky řízení o povolení uzavírky, ačkoli mohou být rozhodnutím o uzavírce přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech (resp. právní sféře). Nejde o situaci bez dalšího protiústavní, neboť z ústavního pořádku právo na účastenství ve správním řízení nevyplývá.
51. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti zmínil, že při taxativním vymezení účastenství v řízení o povolení uzavírky není zřejmé, proti jakému rozhodnutí se má bránit dotčená osoba, která nebyla účastníkem. Ústavní soud poukazuje na výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 157/2013, bod 30, kde v obdobné situaci ve věci řízení o povolení zkušebního provozu dle § 124 stavebního řádu bylo konstatováno, že taková osoba se má žalobou bránit proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí.
52. Dále ve svém vyjádření Nejvyšší správní soud uvedl, že při taxativním vymezení účastenství v řízení o povolení uzavírky mohou vzniknout zásadní problémy se žalobní lhůtou pro dotčené osoby, které nebyly účastníky správního řízení. Ústavní soud připouští, že v praxi zřejmě nebude rozhodnutí o uzavírce doručováno osobám, které nebyly účastníky řízení. Počátek dvouměsíční lhůty k podání žaloby dle § 72 odst. 1 s. ř. s. se přitom odvíjí od oznámení rozhodnutí doručením žalobci. Nebylo-li rozhodnutí doručeno žalobci, který nebyl a neměl být účastníkem, byť šlo o dotčenou osobu, bude soud čelit nutnosti zjišťovat, kdy se takový žalobce s napadeným rozhodnutím v dostatečné míře seznámil. Jakkoli otázka žalobních lhůt může v obecné rovině vytvářet složité situace, Ústavní soud konstatuje, že v posuzované věci s žalobní lhůtou žádné potíže nevznikly. Rozhodnutí o uzavírce ze dne 21. 3. 2016 totiž žalobci napadli žalobou, kterou městskému soudu doručili dne 16. 5. 2016 a k níž napadené rozhodnutí přiložili. V době podání žaloby tak od vydání napadeného rozhodnutí neuplynuly 2 měsíce. Je tedy zřejmé, že žaloba nebyla opožděná a že posuzovaný případ neskýtá podklad pro revizi či doplnění závěrů v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/16.
53. Nejvyšší správní soud má pravdu v tom, že při taxativním vymezení účastenství v řízení o povolení uzavírky může dojít k situacím, kdy souběžně bude prvostupňové správní rozhodnutí napadeno žalobou dotčených osob, které nebyly účastníky správního řízení, a odvoláním účastníků řízení. Ústavní soud konstatuje, že v souladu se zásadou subsidiarity soudní ochrany ve správním soudnictví lze danou situaci řešit přerušením soudního řízení dle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. Jiné řízení, jehož výsledek může mít vliv na rozhodnutí soudu, bude představováno rozhodnutím o odvolání.
54. Nežádoucí procesní moment představuje i skutečnost, že při taxativním vymezení účastenství v řízení o povolení uzavírky by se v případě zrušení rozhodnutí o uzavírce soudem a vrácení věci správnímu orgánu dotčené osoby, které nebyly účastníky, nestaly účastníky správního řízení. Nedosahuje však ústavní úrovně z již opakovaně zmiňovaného důvodu, že z ústavního pořádku nevyplývá právo na účastenství ve správním řízení.
55. Ústavní soud může shrnout, že neshledal, že by v posuzované věci zmíněné nežádoucí procesní momenty, které se váží k soudní ochraně dotčených osob, které z důvodu taxativního vymezení účastníků nebyly účastníky správního řízení, znemožňovaly jejich soudní ochranu. V posuzované věci proto setrval na svém názoru vyjádřeném v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/16, že taxativní vymezení účastníků řízení nemá ani skrze dopady na soudní ochranu neústavní důsledky.
56. Zároveň považuje za vhodné uvést, že třetímu senátu Nejvyššího správního soudu nález sp. zn. Pl. ÚS 21/16 nebrání v tom, aby se obrátil na rozšířený senát, setrvá-li na svém závěru o vymezení účastenství v řízení o povolení uzavírky, který je odlišný od závěru obsaženého v rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015. Otázku, zda je účastenství v § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích vymezeno taxativně, či nikoli, totiž Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/16 sám prvotně neposuzoval, ale vycházel z rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 (viz bod 69 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/16). Podstatou posuzování Ústavního soudu bylo až to, zda taxativní vymezení účastníků nevyloučí možnost soudní ochrany. Jelikož výklad úpravy účastenství představuje výklad běžného zákona a jelikož i při případném závěru o možném užití § 27 odst. 2 správního řádu by možnost soudní ochrany dotčených osob byla zachována (srov. body 47 a 48), nelze Nejvyššímu správnímu soudu upřít možnost předepsaným postupem změnit výklad institutu účastenství při zvážení toho, jaké dopady by to mělo pro postup správních orgánů. Ústavní pořádek ve vztahu k posuzované věci nevyžaduje přehodnocení výkladu taxativního vymezení účastenství v řízení o povolení uzavírky, na druhou stranu toto přehodnocení na úrovni výkladu podústavního práva ani nezapovídá.
57. Ústavní soud dodává, že stěžovatelé, kteří podali svou žalobu přímo proti prvostupňovému rozhodnutí o uzavírce, postupovali způsobem, který by jim z pohledu závěrů rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 dovedených do důsledků umožňoval podrobit rozhodnutí o uzavírce věcnému přezkumu z hlediska tvrzení o porušení jejich práva se pokojně shromažďovat. Svou žalobu podávali dne 16. 5. 2016, tj. po vydání rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015, který byl vyhlášen dne 30. 3. 2016. Objektivně nazíráno, z pohledu judikatury Nejvyššího správního soudu, která zde byla v době podání žaloby, se jako racionální postup stěžovatelů jevilo podat žalobu přímo proti prvostupňovému rozhodnutí o uzavírce, což také učinili. Jelikož se Ústavní soud zmínil o tom, že třetímu senátu Nejvyššího správního soudu nic nebrání předložit otázku účastenství v řízení o povolení uzavírky rozšířenému senátu, je nutno dodat, že ani případné překonání závěru o taxativním vymezení účastníků řízení o povolení uzavírky rozšířeným senátem by v posuzované věci nemohlo vést k odmítnutí žaloby stěžovatelů pro nevyčerpání řádného opravného prostředku. Ústavní soud sice obecně akceptuje, že při změně judikatury nový výklad dopadá na souzený případ zpravidla bezprostředně s účinky ex tunc a (zpravidla) na všechny budoucí případy, jejichž skutkový základ spočívá rovněž v minulosti [viz nález ze dne 12. 12. 2013 sp. zn. III. ÚS 3221/11 (N 216/71 SbNU 531), bod 26]. Nejde však o bezvýjimečný princip, ale je třeba zvážit, zda nad jeho uplatněním nepřeváží jiný zájem, kterým je i zákaz odepření spravedlnosti. Pokud by tedy nový výklad měl vést k odmítnutí žaloby, která byla podána před změnou judikatury a kterou by podle judikatury před její změnou bylo možno věcně projednat, nelze novou judikaturu na daný případ použít v rozsahu, v jakém by vedla k odmítnutí žaloby. Zákaz odepření spravedlnosti je natolik silný imperativ, že případná změna judikatury ohledně vymezení účastenství nemůže vést k odmítnutí žaloby stěžovatelů proti rozhodnutí o uzavírce ani za situace, kdy se stěžovatelé nejenže nedovolávali jim z hlediska přípustnosti jejich žaloby konvenující judikatury (zde rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015), ale dokonce se v žalobě označovali za opomenuté účastníky řízení o povolení uzavírky a tvrdili, že zde není účastenství vymezeno taxativně (strana 4 žaloby), tj. nevědomky argumentovali v neprospěch přípustnosti své žaloby. Postačilo, že objektivně nazíráno podali stěžovatelé svou žalobu tak, jak to tehdejší judikatura Nejvyššího správního soudu umožňovala. Pokud by tedy došlo k případné změně judikatury ohledně účastenství, stále by nebylo možno žalobu stěžovatelů odmítnout pro nevyčerpání řádného opravného prostředku, nebylo by však vyloučeno z nové judikatury v jiných oblastech případu (např. posouzení zákonnosti řízení, z nějž vzešlo žalobou napadené rozhodnutí).
V. B. Rozhodnutí správních soudů o žalobách, které směřovaly proti dvěma opatřením obecné povahy
58. Městský soud žaloby, které směřovaly proti dvěma opatřením obecné povahy, věcně projednal jako zásahové žaloby a jako takové je zamítl. Nejvyšší správní soud však vyhodnotil, že zásahová žaloba má subsidiární povahu vůči návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Za prvotní předpoklad přípustnosti zásahové žaloby označil to, že směřuje proti něčemu, co představuje zásah podle § 82 s. ř. s. Zmínil, že je-li správní akt rozhodnutím nebo opatřením obecné povahy, nelze ho napadnout zásahovou žalobou. Opatření obecné povahy mohli stěžovatelé napadnout návrhem na jejich zrušení, zásahovou žalobu proto odmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 110 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud přitom zdůraznil, že nebyl prostor pro odstraňování vad žaloby, neboť stěžovatelé podali žalobu formálně bezvadnou a výslovně v ní označili napadená opatření obecné povahy za zásah podle § 82 s. ř. s.
59. Stěžovatelé proti zmíněnému postupu Nejvyššího správního soudu uplatnili v ústavní stížnosti námitky ve třech směrech. Zaprvé tvrdili, že zásahovou žalobou se mohli domáhat určení nezákonnosti postupu správního orgánu spočívajícího ve vydání opatření obecné povahy. Zadruhé, za protiústavní považovali rozhodovací praxi správních soudů, dle níž není možné v průběhu řízení žalobu překvalifikovat. I přestože byl užit z pohledu soudu nevyhovující žalobní typ, měl by být dle stěžovatelů vytvořen prostor, aby se soud věcně zabýval tvrzením o porušení práv. Zatřetí, ve své replice k vyjádření Nejvyššího správního soudu stěžovatelé nově uvedli, že jejich návrh směřoval proti dvěma opatřením obecné povahy a byl věcně projednatelný dle § 101a a násl. s. ř. s., byť připustili, že svůj návrh doručený městskému soudu nevhodně označili.
60. O každém směru argumentace stěžovatelů Ústavní soud opět pojedná odděleně. Nejprve je vhodné vyhodnotit argumentaci stěžovatelů, zda v řízení před městským soudem brojili proti opatřením obecné povahy zásahovou žalobou, nebo návrhem na zrušení opatření obecné povahy (body 61 a 62). Poté lze vypořádat druhý argumentační směr stěžovatelů (body 63 až 73) a následně třetí (body 75 až 95).
V. B. 1 Hodnocení, zda stěžovatelé podali zásahové žaloby, nebo návrhy na zrušení opatření obecné povahy
61. Správní soud je v závislosti na typu podané žaloby (návrhu) oprávněn rozhodnout v souladu s uplatněným žalobním petitem [nález Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 12/17 (N 202/87 SbNU 311), bod 19]. Za situace, kdy žalobce k dotazu soudu o charakteru podané žaloby (návrhu) výslovně uvede, že podal zásahovou žalobu, není správní soud sám o sobě oprávněn měnit žalobcovo výslovné určení, které není v rozporu s obsahem žaloby a uplatněným petitem. K úpravám či změně žaloby je oprávněn jen žalobce, který ji podal, soudu pak přísluší hodnotit, zda procesní předpis případné úpravy či změny žaloby umožňuje. V případě, že by soud ve správním soudnictví sám o sobě, bez aktivního úkonu žalobce, upravoval žalobu, porušil by ústavní požadavek na nestrannost soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Ústavní soud zdůrazňuje, že na tomto místě nehodnotí, zda je správní soud oprávněn, či dokonce povinen žalobce upozorňovat na nesprávnou volbu žalobního (návrhového) typu ve správním soudnictví a umožnit mu, aby svým úkonem žalobu upravoval či měnil. V návaznosti na argumentaci stěžovatelů Ústavní soud totiž nejprve hodnotí, jaký žalobní (návrhový) typ stěžovatelé v řízení před městským soudem vůbec uplatnili.
62. Při jednání před městským soudem konaném dne 6. 12. 2016 na dotaz předsedy senátu k vyjasnění charakteru podané žaloby zástupce stěžovatelů výslovně uvedl: "Ty opatření obecné povahy jsou také zásah." Srov. zvukový záznam na č. l. 67 spisu městského soudu, čas záznamu 17:24 min. až 18:17 min. V samotné žalobě, kterou zpracoval advokát, stěžovatelé své žaloby proti dvěma opatřením obecné povahy výslovně označili jako zásahové žaloby dle § 82 s. ř. s. (strana 1 žaloby). Dále zde výslovně zmínili, že jejich žaloby směřují proti opatřením obecné povahy, která chápou jako zásah ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s. (strana 6 žaloby). V petitu se domáhali vyslovení, že opatření obecné povahy jsou nezákonná, k čemuž v žalobě poukazovali na možnost podání tzv. deklaratorní zásahové žaloby (strana 6 žaloby), jíž se žalobce může domáhat určení, že zásah byl nezákonný. Za popsaných okolností posuzované věci Ústavnímu soudu nevznikají žádné pochyby o tom, že stěžovatelé podali proti dvěma opatřením obecné povahy zásahové žaloby, jimiž se domáhali vyslovení nezákonnosti napadených opatření. Nejvyšší správní soud tedy neporušil žádná ústavně zaručená práva stěžovatelů, dospěl-li k závěru, že před městským soudem stěžovatelé proti dvěma opatřením obecné povahy brojili zásahovými žalobami.
V. B. 2 Subsidiarita zásahové žaloby vůči návrhu na zrušení opatření obecné povahy
63. Ústavní soud dále dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud neporušil žádné z ústavně zaručených práv stěžovatelů samotným hodnocením, že zásahovou žalobou se nelze bránit proti opatření obecné povahy.
64. Dle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu. Zákonodárce může a musí při vymezení "stanoveného postupu" určit podmínky poskytování soudní ochrany (čl. 36 odst. 4 Listiny). Účelem právní úpravy týkající se soudního řízení je zajistit řádný chod spravedlnosti a zejména respektování právní jistoty, která je jedním ze základních prvků výsadního postavení práva. Uplatněná omezení a výklad však nesmějí omezit přístup jednotlivce k soudům takovým způsobem nebo v takové míře, že by uvedené právo bylo zasaženo v samé své podstatě [viz nález ze dne 25. 8. 2005 sp. zn. IV. ÚS 281/04 (N 165/38 SbNU 319)].
65. Ústavně přijatelným je závěr Nejvyššího správního soudu, že zásahová žaloba je subsidiární vůči žalobě proti rozhodnutí či návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku (v bodě 25) uvedl, že stěžovatelé byli oprávněni podat návrhy na zrušení obou opatření obecné povahy, o která ve věci šlo. Navrhovat je možno zrušení opatření obecné povahy dokonce zpětně, jelikož judikatura Nejvyššího správního soudu za určitých okolností připouští zrušit opatření obecné povahy i ke dni, který předchází právní moci rozsudku (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2017 č. j. 3 As 157/2016-63). Dle čl. 36 odst. 2 Listiny se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Ústavní soud již v minulosti vyložil, že pojem "rozhodnutí" užitý v čl. 36 odst. 2 Listiny je autonomním pojmem ústavního práva a toto ustanovení je použitelné i na opatření obecné povahy [viz již zmíněný nález sp. zn. IV. ÚS 2239/07, body 19 a 20]. V čl. 36 odst. 2 Listiny je zakotven požadavek na soudní přezkum rozhodnutí veřejné správy, není jím však předurčeno, v jakém soudním řízení, či dokonce v jaké "větvi" soudnictví se tak má dít [viz nález ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. I. ÚS 740/15 (N 113/85 SbNU 851), bod 17]. Nejvyšší správní soud objasnil, že soudní přezkum opatření obecné povahy se děje v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy a nelze jej činit v řízení o zásahové žalobě. Z hlediska ústavních požadavků je zcela dostatečné, je-li soudní přezkum opatření obecné povahy proveditelný toliko v jednom z vícera typů soudního řízení. V takovém řízení je pak třeba dodržet veškeré ústavní požadavky, které se k soudní ochraně váží, a to včetně požadavků vyplývajících z čl. 36 odst. 2 Listiny.
66. Rozmanitost úkolů, které veřejná správa plní, vedla zákonodárce k úpravě celé řady způsobů, jakými orgány veřejné správy působí na jednotlivce a které se liší po obsahové či formální stránce. Na naznačenou rozmanitost reaguje soudní řád správní tím, že rozeznává několik žalobních (návrhových) typů, které jsou přizpůsobeny nejčastějším formám působení, jimiž veřejná správa může zasáhnout právní sféru jednotlivců. Jde o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s.), zásahovou žalobu (§ 82 a násl. s. ř. s.), návrh na zrušení opatření obecné povahy (§ 101a a násl. s. ř. s.), návrhy ve volebním soudnictví a ve věcech místního či krajského referenda (§ 88 a násl. s. ř. s.), kompetenční žalobu (§ 97 a násl. s. ř. s.) a návrh na zrušení služebního předpisu (§ 101e a násl. s. ř. s.). Správní soud, který je jako jakýkoli jiný státní orgán vázán zásadou, podle níž může činit jen to, co stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), je v závislosti na typu podané žaloby oprávněn rozhodnout jen způsobem, který zákon umožňuje (srov. již zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/17, bod 19).
67. Ústavní soud konstatuje, že závěr Nejvyššího správního soudu o subsidiaritě zásahové žaloby vůči návrhu na zrušení opatření obecné povahy a žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je založen na běžně užívaných výkladových přístupech. Má oporu v textu zákona, který obsahuje relativně ucelenou úpravu návrhu na zrušení opatření obecné povahy (§ 101a a násl. s. ř. s.). Odpovídá důvodové zprávě k soudnímu řádu správnímu, v níž se k zásahové žalobě uvádí, že pro obavy z nezbadatelného (sic! - pozn. red.) počtu možných zásahových žalob je u těchto žalob pravomoc soudu formulována jen jako subsidiární, a nastupuje tedy jen tam, kde jiná právní možnost ochrany chybí (viz důvodovou zprávu k vládnímu návrhu soudního řádu správního, tisk 1080, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, III. volební období 1998-2002, k § 81 až 86, str. 66 až 67, digitální repozitář, www.psp.cz). Výklad o subsidiaritě zásahové žaloby vnáší do soudního řádu správního logické systematické uspořádání jednotlivých žalobních (návrhových) typů.
68. Stěžovatelé argumentovali tím, že nezákonný zásah je v § 82 s. ř. s. vymezen jako zásah, pokyn nebo donucení správního orgánu, který není rozhodnutím a který byl zaměřen přímo proti žalobci nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo. Kladli důraz na tu část § 82 s. ř. s., dle níž zásah není rozhodnutím, k čemuž uvedli, že opatření obecné povahy není správním rozhodnutím, proto se dle jejich názoru mohli zásahovou žalobou úspěšně bránit i proti opatření obecné povahy. Ústavní soud konstatuje, že městský soud (v bodě 31 svého rozsudku) přesvědčivě poukázal na to, že důvody, proč není v § 82 s. ř. s. výslovně zmíněno, že zásahem není ani opatření obecné povahy, spočívají v historickém vývoji novelizací soudního řádu správního, nikoli přímém úmyslu zákonodárce. Ústavní soud konstatuje, že výše zmíněné zákonné vymezení nezákonného zásahu (jako zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu, který není rozhodnutím a byl zaměřen přímo proti žalobci nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo), je v § 82 s. ř. s. v nezměněné podobě od počátku účinnosti soudního řádu správního, tj. od 1. 1. 2003. V této době však v soudním řádu správním ještě nebyla obsažena úprava návrhu na zrušení opatření obecné povahy, proto v § 82 s. ř. s. nebylo třeba výslovného negativního vymezení zásahu vůči opatření obecné povahy, obdobně jako je tomu u rozhodnutí správního orgánu. Od 1. 5. 2005 byla do soudního řádu správního vložena úprava návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a to zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích). Jelikož je zásahová žaloba od počátku koncipována jako subsidiární a nacházející své místo tam, kde jiná právní možnost ochrany chybí (viz důvodovou zprávu rekapitulovanou v bodě 67), nespatřuje Ústavní soud nic neústavního ve výkladu, že po zavedení návrhu na zrušení opatření obecné povahy se stala zásahová žaloba (i bez legislativních úprav v textu § 82 s. ř. s.) subsidiární i ve vztahu k návrhu na zrušení opatření obecné povahy, což se projevuje v tom, že zásahem dle § 82 s. ř. s. není ani opatření obecné povahy a právní následky z něj přímo plynoucí.
69. Z ústavního pořádku nevyplývá žádný požadavek na to, aby se proti opatření obecné povahy mohly dotčené osoby bránit alternativně dvěma či více zcela odlišnými žalobními (návrhovými) typy ve správním soudnictví. Požadavek vyplývající z čl. 36 odst. 2 Listiny je splněn již tím, že proti těm opatřením obecné povahy, která se týkají základních práv a svobod podle Listiny, bude stanoveným postupem umožněna obrana prostřednictvím toliko jediného návrhového typu ve správním soudnictví, kterým je v současné době návrh na zrušení opatření obecné povahy (§ 101a a násl. s. ř. s.).