Nález
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy (soudce zpravodaj) a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Luboše Prchlíka, zastoupeného Mgr. Monikou Zatloukalovou, advokátkou, sídlem Veleslavínova 133/7, Olomouc, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. července 2018 č. j. 2 As 425/2017-33 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. ledna 2019 č. j. 3 Af 31/2015-73, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a Ministerstva financí, sídlem Letenská 525/15, Praha 1 - Malá Strana, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatel domáhal, aby byly zrušeny rozsudky označené v záhlaví, neboť je názoru, že jimi byly porušeny jeho základní práva a svobody zaručené v čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 3 a čl. 40 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v čl. 90 a čl. 96 odst. 1 Ústavy.
2. Z vyžádaných správních spisů, spisů správních soudů, ústavní stížnosti a napadených rozsudků se podává, že Magistrát hlavního města Prahy rozhodnutím ze dne 6. 2. 2015 č. j. MHMP 130435/2015 stěžovateli uložil pokutu ve výši 100 000 Kč za spáchání správního deliktu dle § 16 odst. 1 písm. b) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů. Delikt stěžovatel spáchal tím, že dne 26. 6. 2014 jako řidič za poskytnutí taxislužby na trase Staroměstské náměstí, Praha - ulice Plzeňská 177, Praha (vzdálenost 6,1 km) účtoval cenu 960 Kč, ačkoli byl dle cenových předpisů oprávněn účtovat nejvýše 211 Kč. Stěžovatel proti tomuto rozhodnutí podal odvolání, které zamítl vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 30. 4. 2015 č. j. MF-13707/2015/1603-2/1917, přičemž odvoláním napadené rozhodnutí potvrdil.
3. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") nejprve rozsudkem ze dne 18. 10. 2017 č. j. 3 Af 31/2015-50 (dále jen "první rozsudek městského soudu") zrušil rozhodnutí o odvolání a věc vrátil vedlejšímu účastníkovi k dalšímu řízení. Vyhodnotil totiž dokazování provedené ve správním řízení jako nedostatečné. Ke kasační stížnosti vedlejšího účastníka tento rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 26. 7. 2018 č. j. 2 As 425/2017-33 (tento rozsudek je napaden ústavní stížností). Nejvyšší správní soud podotkl, že pro věc bylo stěžejní hodnocení, jakou částku požadoval stěžovatel za poskytnutí taxislužby. Bezprostřední relevanci postrádala stěžovatelem předložená stvrzenka na částku 96 Kč, neboť ta nic nevypovídá o tom, jaký číselný údaj zákazník viděl na taxametru, jakou částku stěžovatel po cestujících skutečně požadoval a jaká částka byla zaplacena. Ve věci proti sobě stálo stěžovatelovo tvrzení a svědecká výpověď jedné z cestujících. Výslech kontrolních pracovníků, příslušníků doprovodné hlídky městské policie či tlumočníka, jejichž neprovedení městský soud správním orgánům vytknul, neměl dle Nejvyššího správního soudu pro věc význam, neboť žádná z těchto osob nebyla při placení přítomna. K nevyslechnutí ostatních tří cestujících Nejvyšší správní soud uvedl, že je třeba přihlédnout k okolnostem případu. Zatímco pracovník kontrolního orgánu vyslýchal v hotelu Kavalír svědkyni Strand za přítomnosti dalších zákaznic, bylo třeba bez zbytečného odkladu ztotožnit osobu, která vozidlo taxi řídila (tj. stěžovatele). Pracovník kontrolního orgánu byl v tomto ohledu v časové tísni. Šlo o kombinaci této skutečnosti a rozumného předpokladu, že ostatní tři zákaznice, které byly při placení přítomny, by uplatnily připomínku ke svědkyní podaným odpovědím na otázky (pokud na patřičné úrovni ovládaly anglický jazyk, v němž byl výslech veden, což však nebylo zjišťováno). Dle Nejvyššího správního soudu postačoval výslech jedné svědkyně. Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s dalšími výhradami městského soudu proti správním rozhodnutím.
4. Městský soud poté ve věci rozhodoval znovu. Rozsudkem ze dne 18. 1. 2019 č. j. 3 Af 31/2015-73 (dále jen "druhý rozsudek městského soudu"; tento rozsudek je napaden ústavní stížností) žalobu zamítl. Uvedl, že Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku věc v úplnosti posoudil. Vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, vyhodnotil městský soud žalobu jako nedůvodnou a zamítl ji.
II. Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel uvedl, že proti druhému rozsudku městského soudu nepodal kasační stížnost. Taková kasační stížnost by dle jeho názoru byla nepřípustná dle § 104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s."), dle něhož je nepřípustná kasační stížnost proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel měl přitom za to, že druhý rozsudek městského soudu se zcela řídil závazným právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu. Z tohoto důvodu stěžovatel nepodal proti druhému rozsudku městského soudu kasační stížnost, ale ústavní stížnost.
6. Ve své ústavní stížnosti uplatnil celou řadu námitek proti věcnému posouzení, k němuž dospěly správní soudy v jeho věci. Mezi uplatněnými námitkami bylo i tvrzení, že neměl možnost klást otázky svědkyni, o jejíž svědectví se opíralo správní rozhodnutí o uložení pokuty. Dle jeho názoru nebyly splněny podmínky stanovené v § 138 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "správní řád"), pro zajištění důkazu v podobě svědecké výpovědi bez přítomnosti stěžovatele, neboť nehrozilo nebezpečí z prodlení. Z protokolu o výslechu svědkyně (norské státní občanky) uskutečněném dne 26. 6. 2014, jemuž však stěžovatel nebyl přítomen, vyplynulo, že svědkyně bude v České republice pobývat do 29. 6. 2014. Stěžovatel se domnívá, že svědkyně mohla být vyslechnuta např. dne 27. 6. 2014 za jeho přítomnosti. Dle další uplatněné námitky v ústavní stížnosti nebyla výslechu svědkyně přítomna nezávislá osoba, ačkoli se stěžovatel domnívá, že tomu tak z důvodu objektivity a veřejné kontroly být mělo. Stěžovatel proti napadeným rozsudkům uplatnil ještě celou řadu dalších námitek.
III. Vyjádření vedlejšího účastníka řízení, účastníků řízení a replika stěžovatele
7. Vedlejší účastník řízení ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel v podstatě v ústavní stížnosti jen opakuje argumentaci, s níž se správní soudy i správní orgány vypořádaly ve svých rozhodnutích. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v procesním postupu kontrolního orgánu nedošlo k pochybení. Odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu považuje vedlejší účastník za přiléhavé a nevybočující z mezí ústavnosti.
8. Městský soud ve svém vyjádření uvedl, že ve svém druhém rozsudku byl vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu.
9. Ústavní soud dále Nejvyšší správní soud a městský soud výslovně požádal o vyjádření k tomu, zda bylo možno za řádné považovat poučení o opravném prostředku (kasační stížnosti) poskytnuté v druhém rozsudku městského soudu. Toto poučení znělo: "Kasační stížnost je nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu." Současně Ústavní soud poskytl oběma správním soudům možnost vyjádřit se i k otázce, zda by v hypotetickém případě podání kasační stížnosti proti druhému rozsudku městského soudu byla přípustná kasační stížnost obsahující námitku, že nebyly v dané věci v řízení před správními orgány splněny podmínky stanovené v § 138 odst. 3 správního řádu k výslechu svědkyně bez přítomnosti stěžovatele, a námitku, že výslechu svědkyně nebyla přítomna nezávislá osoba (šlo o námitky uplatněné v ústavní stížnosti, k tomu srov. bod 6). Shodnou možnost vyjádřit se poskytl Ústavní soud i stěžovateli.
10. Městský soud uvedl, že při vynášení svého druhého rozsudku byl vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu a tomu odpovídalo poučení dle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
11. Nejvyšší správní soud sdělil, že poučení o opravném prostředku ve druhém rozsudku městského soudu neobsahuje nesprávnosti, avšak není úplné. Dále objasnil, že § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. zřejmě předpokládá, že v předchozí kasační stížnosti uplatněné kasační námitky směřovaly bezvýjimečně do veškerých právních či skutkových závěrů podaných krajským soudem (označení "krajský soud" v tomto nálezu dopadá na všechny krajské soudy včetně městského soudu a je užito při rozboru skutečností, které se v obecné rovině dotýkají všech krajských soudů včetně městského soudu). Takový předpoklad je však dle Nejvyššího správního soudu mylný, což ilustroval na řadě situací, kdy se v návazném rozhodnutí krajského soudu vydaném poté, co jeho předchozí rozhodnutí ve věci bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem, může objevit právní hodnocení, k němuž Nejvyšší správní soud nemohl zaujmout svůj závazný právní názor. Za vhodné proto Nejvyšší správní soud považuje, aby krajské soudy obecně poučily o přípustnosti kasační stížnosti a ponechaly posouzení její nepřípustnosti dle § 104 s. ř. s. na Nejvyšším správním soudu. Posouzení přípustnosti kasační stížnosti totiž náleží výhradně Nejvyššímu správnímu soudu. Městský soud ve svém druhém rozsudku vycházel z toho, že v předchozím rozsudku Nejvyšší správní soud vyčerpal svým závazným právním názorem celý obsah žaloby, a proto zde již nezbyla právní otázka, jíž by se netýkal tento závazný názor. S tím se Nejvyšší správní soud ztotožnil i s přihlédnutím k oběma hypotetickým námitkám zmíněným v bodě 9. Pro účely vyjádření k obsahu ústavní stížnosti pak odkázal na svůj rozsudek napadený ústavní stížností.
12. Stěžovatel ve své replice uvedl, že námitkami zmíněnými v bodě 9, jež byly uplatněny i v žalobě, se městský soud ve svém prvním rozsudku podrobněji nezabýval. Nejvyšší správní soud se jimi nezabýval vůbec. Dle stěžovatele Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření poskytnutém Ústavnímu soudu (rekapitulovaném v bodě 11) jasně naznačil, že by rozhodl zamítavě o případné kasační stížnosti proti druhému rozsudku městského soudu, byla-li by podána. Stěžovatel by považoval za formalismus, konstatoval-li by Ústavní soud, že proti druhému rozsudku městského soudu nebyly vyčerpány opravné prostředky. Dodal, že v případě, že by jej městský soud ve druhém rozsudku poučil o možnosti podat kasační stížnost dle § 102 s. ř. s., pak by ji jistě podal.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem a posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
13. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byly vydány rozsudky napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu.
14. S ohledem na okolnosti případu je nezbytné podrobněji rozebrat předpoklad řízení před Ústavním soudem spočívající v nutnosti vyčerpat procesní prostředky ochrany práva. Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Za procesní prostředek k ochraně práva se považuje řádný i mimořádný opravný prostředek s výjimkou návrhu na obnovu řízení a rovněž i jiný návrh, který je způsobilý zahájit řízení, v němž se navrhovatel může domoci odstranění jím namítané vady řízení či vady rozhodnutí (srov. § 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
15. Pojmovým znakem institutu ústavní stížnosti je její subsidiarita, jež se po formální stránce projevuje v požadavku předchozího vyčerpání všech procesních prostředků, které zákon stěžovateli k ochraně jeho práv poskytuje, a po stránce materiální v požadavku, aby Ústavní soud zasahoval na ochranu ústavně zaručených základních práv a svobod až v okamžiku, kdy ostatní orgány veřejné moci nejsou schopny protiústavní stav napravit.
16. V dané věci má Ústavní soud za to, že část námitek uplatněných v ústavní stížnosti mohl stěžovatel přípustně uplatnit v kasační stížnosti směřující proti druhému rozsudku městského soudu. Žádnou takovou kasační stížnost však nepodal a druhý rozsudek městského soudu, který byl vydán poté, co byl první rozsudek městského soudu v dané věci zrušen Nejvyšším správním soudem, napadl rovnou ústavní stížností.
IV. A) Obecně k přípustnosti opakované kasační stížnosti
17. Zruší-li Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, zaváže jej současně podle § 110 odst. 3 s. ř. s. svým právním názorem pro další postup či rozhodnutí. Závazným právním názorem v souladu s § 110 odst. 3 s. ř. s. se rozumí ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu vyjádřený závěr o výkladu a použití práva, jež bylo nebo mělo být užito v rozhodované věci a jímž se Nejvyšší správní soud zabýval ke kasačním námitkám nebo jímž se zabýval nad jejich rámec v mezích § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
18. Pojmem "opakovaná kasační stížnost" v dalších částech odůvodnění Ústavní soud označuje situaci, kdy krajský soud ve správním soudnictví vydal nové rozhodnutí poté, co jeho předchozí rozhodnutí bylo zrušeno v řízení o předchozí kasační stížnosti, a některý z účastníků či osob zúčastněných na řízení podal proti novému rozhodnutí krajského soudu další kasační stížnost - opakovanou kasační stížnost. Opakovaných kasačních stížností může být v téže věci teoreticky podána celá řada. Lze si totiž představit, že i k první opakované kasační stížnosti Nejvyšší správní soud zruší rozhodnutí krajského soudu, který pak bude vydávat nové rozhodnutí, jež bude napadeno druhou opakovanou kasační stížností. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu i k druhé opakované kasační stížnosti, může dojít k podání třetí opakované kasační stížnosti. Dokud budou kasační stížnosti důvodné, nelze teoreticky vyloučit, že bude stále běžet proces podávání dalších a dalších opakovaných kasačních stížností. K podání druhé či další opakované však v praxi dochází velmi zřídkavě. Vydal-li Nejvyšší správní soud v téže věci více rozsudků, jimiž zrušil rozhodnutí krajského soudu, je krajský soud vázán souhrnem všech závazných právních názorů vyjádřených ve všech zrušujících rozsudcích Nejvyššího správního soudu vydaných v dané věci.
19. V § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je limitována možnost účastníků řízení napadnout opakovanou kasační stížností nové rozhodnutí krajského soudu vydané poté, co bylo předchozí rozhodnutí krajského soudu zrušeno Nejvyšším správním soudem. Dle zmíněného ustanovení je nepřípustná kasační stížnost proti rozhodnutí, jímž krajský soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
20. Účelem § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je zamezit bezúčelnému řetězení kasačních stížností a prodlužování řízení v případech, ve kterých Nejvyšší správní soud ve věci již svůj závazný právní názor vyslovil [nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005 sp. zn. IV. ÚS 136/05 (N 119/37 SbNU 519); rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz]. Rovněž Nejvyšší správní soud je totiž až na výjimky vázán v řízení o opakované kasační stížnosti právním názorem vyjádřeným v jeho předchozím kasačním rozsudku vydaném v dané věci. Výjimkami z této vázanosti je např. změna ve zjištěném skutkovém stavu v důsledku doplnění dokazování, změna či zrušení rozhodného právního předpisu či vyslovení protiústavnosti předpisu Ústavním soudem za situace bránící použití původního předpisu, případně podstatná změna judikatury na úrovni, kterou by krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu byl povinen zohlednit ve svém rozhodnutí [usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2008 č. j. 9 Afs 59/2007-56 (1723/2008 Sb. NSS); rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz].
21. Ustanovení § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je třeba vykládat ve světle co možná nejširšího přístupu k soudu tak, že opakovanou kasační stížnost není možno podat pouze z týchž důvodů, které byly již předmětem přezkumu kasačního soudu na podkladě kasační stížnosti předchozí, či důvodů, které nebyly uplatněny v předchozí stížnosti, ačkoli je bylo možno uplatnit, jde-li o situaci, kdy předchozí i následnou kasační stížnost podává týž stěžovatel. V opačném případě by došlo k nezákonnému odepření přístupu k nejvyšší instanci správního soudnictví [nález Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. III. ÚS 1237/15 (N 43/80 SbNU 531), bod 20; a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011 č. j. 1 As 79/2009-165 (2365/2011 Sb. NSS), body 24 a 28].
22. Ze zákazu opakované kasační stížnosti judikatura dovodila nad rámec doslovného znění § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Dospěla k závěru, že zmíněné ustanovení nelze vztáhnout zejména na případy, kdy Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí opakované kasační stížnosti za tohoto procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu použití hmotného práva. Lze pak zobecnit, že stěžovatel není oprávněn v opakované kasační stížnosti uplatňovat důvody, které mohl uplatnit v první kasační stížnosti a o nichž mohl (byl oprávněn i povinen) rozhodnout kasační soud podle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. již v prvním kasačním řízení (výše zmíněné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu 1 As 79/2009-165, body 24 a 30).
23. V případě, že předchozí a opakovanou kasační stížnost podává tatáž osoba, dle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. budou nepřípustné v opakované kasační stížnosti i ty námitky, jež vůbec nebyly uplatněny v předchozí kasační stížnosti (a Nejvyšší správní soud se jimi tedy nezabýval, nejde-li současně o námitky posuzované ex offo), ale mohly zde být uplatněny. K použití § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. postačí pouhá možnost jejich uplatnění v předchozí kasační stížnosti (výše zmíněné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu 1 As 79/2009-165, bod 28). Jinak tomu je v situaci, kdy předchozí kasační stížnost ve věci podal jiný účastník či osoba zúčastněná na řízení, jež jsou odlišní od osoby, která podala ve stejné věci následnou kasační stížnost. Půjde např. o situaci, kdy první kasační stížnost podal žalovaný správní orgán, a druhou kasační stížnost podal žalobce z řízení před krajským soudem. V takovém případě se § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. neuplatní na ty námitky v opakované kasační stížnosti, které sice v předchozí kasační stížnosti někoho jiného uplatněny nebyly, ale mohly být uplatněny. Podal-li opakovanou kasační stížnost účastník řízení (osoba zúčastněná na řízení) odlišný od toho, který podal kasační stížnost první, nelze stěžovateli, který podal opakovanou kasační stížnost, přičítat k tíži, že neuplatnil své námitky již v předchozím řízení o první kasační stížnosti, jejíž obsah formuloval někdo jiný (usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 5. 2015 sp. zn. II. ÚS 808/13, bod 21; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2017 č. j. 6 Afs 102/2016-26, bod 22). Nutno však zdůraznit, že použití § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. nebrání samotná skutečnost, že předchozí a následnou kasační stížnost podali rozdílní účastníci před krajským soudem či osoby zúčastněné na řízení. Byla-li určitá právní otázka Nejvyšším správním soudem plně ve věci vyřešena k předchozí kasační stížnosti někoho jiného, mohou i osoby odlišné od původního stěžovatele k této otázce v následné kasační stížnosti přípustně namítat jen to, že se krajský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Omezení dané v § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. se tak netýká odlišného stěžovatele podávajícího následnou kasační stížnost v případě, že k předchozí kasační stížnosti jiného stěžovatele se určitou námitkou (či právní otázkou) nemohl Nejvyšší správní soud zabývat a nezabýval se jí.
24. Dále lze poznamenat, že při hodnocení, zda jde o nepřípustnou kasační stížnost dle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. (či zda některé kasační námitky jsou dle daného ustanovení nepřípustné), je třeba hledět k tomu, jaké námitky kasační stížnost obsahuje (srov. zmíněné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 79/2009, bod 30). Jde-li o důvod nepřípustnosti v § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., nelze bez znalosti obsahu konkrétní opakované kasační stížnosti určit, zda jde o kasační stížnost dle daného ustanovení nepřípustnou.
IV. B) Požadavek podat opakovanou kasační stížnost ve vztahu k přípustnosti ústavní stížnosti
25. Znění § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. a jeho výklad (k němu srov. body 20 až 24) umožňují vznik následujících tří situací, co se týče šíře okruhu námitek uplatněných v žalobě způsobilé věcného posouzení, při jejichž novém hodnocení je krajský soud vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu (§ 110 odst. 4 s. ř. s.) poté, co předchozí rozhodnutí krajského soudu bylo zrušeno:
1) Věcné hodnocení všech žalobních námitek je předurčeno závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Jde o situace, kdy se krajský soud v předešlém rozsudku věcně vyjádřil ke všem žalobním námitkám a v kasační stížnosti bylo po věcné stránce napadeno hodnocení krajského soudu u každé z nich a ke každé z nich Nejvyšší správní soud uvedl svůj právní názor.
2) Závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu je předurčeno věcné hodnocení pouze části žalobních námitek, kdežto věcného hodnocení zbylé části žalobních námitek se závazný právní názor Nejvyššího správního soudu netýká. Jde např. o situace, kdy Nejvyšší správní soud věcně přezkoumal hodnocení krajského soudu u části námitek a u jiných shledal, že je rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné. U žalobních námitek, u nichž Nejvyšší správní soud shledal nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu, se závazný právní názor vztahuje k nutnosti námitky v novém rozsudku krajského soudu řádně vypořádat, nikoli ovšem k tomu, jak má krajský soud tyto námitky po věcné stránce vypořádat (zda jim má přisvědčit, shledat jejich nedůvodnost či je posoudit jinak - např. jako opožděné, nepřípustné apod.).
3) Závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu není předurčeno věcné hodnocení žádné ze žalobních námitek. Jde typicky o situace, kdy se důvod pro zrušení rozhodnutí krajského soudu omezuje na procesní vadu (např. výhradně pro nepřezkoumatelnost; nebo když krajský soud rozhodl o věci samé bez jednání, ačkoli je účastníci jednání požadovali apod.; závazný právní názor Nejvyššího správního soud pak směřuje k povinnosti námitky přezkoumatelně vypořádat či nařídit jednání, nevztahuje se však k tomu, jak mají být žalobní námitky po věcné stránce posouzeny).
26. Pro úplnost Ústavní soud poznamenává, že v kasační stížnosti lze vedle námitek do věcného posouzení žalobních námitek krajským soudem [§ 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.], o nichž se zmiňuje bod 25, uplatnit rovněž kasační námitky poukazující na pochybení, jichž se dopustil krajský soud v řízení před ním [§ 103 odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s.]. Jelikož v posuzované věci stěžovatel netvrdil, že by k takovým pochybením v řízení před městským soudem mělo dojít, ve svých úvahách v bodech 27 až 37, Ústavní soud dále nerozebírá možnost uplatnění námitek dle § 103 odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s. v opakované kasační stížnosti. Nicméně v obecnosti lze úvahy v těchto bodech v základu užít i na námitky dle § 103 odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s. v opakované kasační stížnosti s přihlédnutím ke specifikům takových námitek.
27. Jde-li o případ zmíněný sub 1) v bodu 25 (věcné hodnocení všech žalobních námitek je předurčeno závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu), pak přípustnost ústavní stížnosti, v níž je tvrzeno porušení základních práv či svobod výhradně v důsledku věcného posouzení žalobních námitek, není podmíněna podáním opakované kasační stížnosti. Opakovaná kasační stížnost, v níž by bylo zpochybněno výhradně věcné hodnocení žalobních námitek, by byla dle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná, tudíž by, jde-li o námitky proti věcnému posouzení, nepředstavovala procesní prostředek k ochraně práva dle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
28. V případě zmíněném sub 3) v bodu 25 (závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu není předurčeno věcné hodnocení žádné ze žalobních námitek) je naopak přípustnost ústavní stížnosti dle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu podmíněna podáním opakované kasační stížnosti. V opakované kasační stížnosti lze totiž přípustně uplatnit námitku proti věcnému vyhodnocení kterékoli ze žalobních námitek.
29. Nejsložitější je posoudit otázku přípustnosti ústavní stížnosti dle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu podané přímo proti rozhodnutí krajského soudu v případě zmíněném sub 2) v bodě 25 (závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu je předurčeno věcné hodnocení pouze části žalobních námitek, ale věcného hodnocení zbylé části žalobních námitek se závazný právní názor Nejvyššího správního soudu netýká). Při hodnocení této otázky Ústavní soud vychází ze základní teze, že je věcí stěžovatele, jaký okruh otázek řešený v ústavní stížností napadeném rozhodnutí či napadených rozhodnutích učiní předmětem své ústavní stížnosti. Není přitom povinností stěžovatele, aby předmětem námitek v ústavní stížnosti učinil všechny otázky, jimiž se napadená rozhodnutí zabývala. U některých z těchto otázek ho totiž např. mohly soudy ve svých rozhodnutích přesvědčit o ústavnosti svých rozhodnutí či jde o otázky, které postrádají ústavní úroveň a které se pohybují jen na úrovni výkladu a použití běžného zákona. Jinými slovy, porušení svých ústavně zaručených práv stěžovatel může spatřovat v řešení některých otázek a není důvodu ho nutit, aby v ústavní stížnosti uplatňoval námitky i proti hodnocení otázek, u nichž z rozličných důvodů porušení svých základních práv nespatřuje.
30. Samotná skutečnost, že předmětem námitek v ústavní stížnosti stěžovatel učinil jen některé z otázek, které řešila ústavní stížností napadená rozhodnutí, není na překážku přípustnosti ústavní stížnosti dle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Dané ustanovení stěžovatele vede pouze k tomu, aby vyčerpal procesní prostředek, který mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Podmínka vyčerpání všech procesních prostředků, jež zákon k ochraně práva poskytuje, není v případě procesních prostředků, které jsou ovládány zásadou dispozitivní, a nikoli zásadou revizní, splněna pouhým uplatněním procesního prostředku stěžovatelem, nýbrž i nezbytností namítnout v něm porušení základního práva a svobody, jež je předmětem ústavní stížnosti, a to buď přímým poukazem na příslušné základní právo nebo svobodu, nebo námitkou porušení podústavního práva, v němž se dané základní právo, resp. svoboda promítá [nález ze dne 13. 7. 2000 sp. zn. III. ÚS 117/2000 (N 111/19 SbNU 79)]. Skutečnost, že v ústavní stížnosti stěžovatel uplatnil námitku, již v rozhodnutích napadených ústavní stížností neumožnil posoudit soudům tím, že ji v řízení před nimi neuplatnil, ač to bylo možné, brání tomu, aby Ústavní soud mohl takovou námitku věcně projednat [nález ze dne 21. 3. 2017 sp. zn. IV. ÚS 3526/16 (N 48/84 SbNU 559), body 54 a 55; nález ze dne 6. 9. 2016 sp. zn. II. ÚS 3383/14 (N 163/82 SbNU 565), bod 17]. Nemožnost projednat některé námitky v ústavní stížnosti z tohoto důvodu nečiní však ústavní stížnost jako celek nepřípustnou dle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, týká-li se tato okolnost jen některých námitek, a ne všech námitek v ústavní stížnosti. Naopak týká-li se tato okolnost všech námitek v ústavní stížnosti, půjde dle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o nepřípustnou ústavní stížnost pro nevyčerpání procesního prostředku ochrany, u čehož se vyžaduje efektivní vyčerpání (srov. Wagnerová, E., Dostál, M., Langášek, T., Pospíšil, I. Zákon o Ústavním soudu s komentářem. 1. vydání. Praha: ASPI, 2007, s. 380, odst. 24).
31. Jde-li o situaci, kdy krajský soud ve správním soudnictví vydal rozhodnutí, v němž bylo závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu předurčeno věcné hodnocení pouze části žalobních námitek, ale věcného hodnocení zbylé části žalobních námitek se závazný právní názor Nejvyššího správního soudu netýkal [sub 2) v bodě 25], je možné podat ústavní stížnost přímo proti tomuto rozhodnutí krajského soudu, jejíž přípustnosti nebude bránit § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, aniž by byla vyčerpána opakovaná kasační stížnost. Vedle případů, kdy bude ústavní stížnost napadat výhradně výrok o nákladech řízení v rozhodnutí krajského soudu, aniž by byla podána kasační stížnost (kasační stížnost jen proti výroku o nákladech řízení je nepřípustná dle § 104 odst. 2 s. ř. s.), půjde i o ústavní stížnost proti výroku krajského soudu, jímž se končí řízení o žalobě. K tomu však bude při napadení ústavní stížností i výroku, jímž se řízení o žalobě končí, nutno splnit několik podmínek a tento postup má i své další důsledky pro řízení před Ústavním soudem. Mezi podmínky přípustnosti takové ústavní stížnosti se řadí to, že:
1) v ústavní stížnosti byla uplatněna alespoň jedna námitka, kterou není možné s ohledem na § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. přípustně uplatnit proti rozhodnutí krajského soudu v opakované kasační stížnosti. Kdyby v ústavní stížnosti byly uplatněny výhradně jen námitky, které bylo možno přípustně uplatnit v opakované kasační stížnosti, půjde o nepřípustnou ústavní stížnost dle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
2) proti rozsudku krajského soudu nepodal stěžovatel souběžně ústavní stížnost a kasační stížnost. V případě jejich souběžného podání by byl dán důvod ústavní stížnost odmítnout, jelikož by její projednání bylo v rozporu s principem subsidiarity ústavní stížnosti (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2007 sp. zn. II. ÚS 842/06, ze dne 7. 4. 2010 sp. zn. I. ÚS 305/10, ze dne 24. 5. 2011 sp. zn. I. ÚS 1342/11, ze dne 13. 11. 2012 sp. zn. II. ÚS 3273/12, ze dne 6. 11. 2013 sp. zn. III. ÚS 1720/13, ze dne 8. 3. 2017 sp. zn. II. ÚS 4215/16, ze dne 21. 9. 2017 sp. zn. II. ÚS 2587/17, ze dne 16. 4. 2019 sp. zn. II. ÚS 4260/18). Současné podávání kasační a ústavní stížnosti navíc není řešením, které by vyhovovalo požadavku právní jistoty. Věcným projednáním ústavní stížnosti by mohlo dojít k vydání dvou rozdílných rozhodnutí v téže věci (viz zmíněné usnesení sp. zn. III. ÚS 1720/13, bod 5). Jak však poznamenal Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí, pokud by Nejvyšší správní soud odmítl kasační stížnost souběžně podanou s ústavní stížností, počítal by se počátek lhůty pro podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu od doručení odmítavého usnesení Nejvyššího správního soudu (viz např. usnesení ze dne 14. 8. 2013 sp. zn. III. ÚS 2234/13 a zmíněná usnesení sp. zn. II. ÚS 4215/16, sp. zn. II. ÚS 2587/17 či sp. zn. II. ÚS 4260/18, bod 12).
32. Podání ústavní stížnosti přímo proti rozhodnutí krajského soudu v situaci popsané sub 2) v bodě 25 má smysl pro stěžovatele, kteří porušení svých ústavně zaručených práv spatřují výhradně v hodnocení krajského soudu, které respektuje a vychází ze závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s., kdežto nezákonnost či nesprávnost nespatřují v žádném jiném hodnocení či postupu krajského soudu (typicky tehdy, když je zde odůvodněním tohoto hodnocení krajský soud přesvědčil). V takové situaci nemá pro dotyčné stěžovatele význam podávat kasační stížnost, v níž by brojili proti hodnocení či postupu krajského soudu, na který nedopadá § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., když v tomto hodnocení či postupu nespatřují porušení svých práv. Spatřují-li porušení svých ústavně zaručených práv výhradně v hodnocení krajského soudu, které respektuje závazný právní názor Nejvyššího správního soudu a vychází z něj, nemohou se proti němu bránit opakovanou kasační stížností, nastupuje proto možnost bránit se ústavní stížností. Ústavní soud nevyžaduje, aby účastníci řízení před správními soudy podávali kasační stížnost v případech, kdy by předmětem řízení o kasační stížnosti mělo být opětovné posouzení otázek v dané věci již vyřešených; taková kasační stížnost je ze zákona nepřípustná, a nejde proto o procesní prostředek, který zákon poskytuje stěžovateli k ochraně jeho práva (usnesení ze dne 26. 3. 2015 sp. zn. I. ÚS 643/15, bod 12). Nutnost vyčerpat všechny procesní prostředky ochrany práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) nelze vykládat absurdním způsobem tak, že by stěžovatelé museli nejprve podat kasační stížnost, v níž by se mohli bránit jen proti závěrům či postupům krajského soudu, v nichž porušení svých práv nespatřují. To vše za situace, kdy hodnocení krajského soudu, v němž naopak stěžovatelé spatřují porušení svých práv, již bylo přezkoumáno Nejvyšším správním soudem v rozsudku, z něhož vzešel závazný právní názor pro krajský soud, a znovu jej není možno v dané věci nechat posoudit Nejvyšším správním soudem. Naznačený požadavek by zbytečně zatěžovatel nejen účastníky řízení, ale i Nejvyšší správní soud. Z hlediska ochrany práv by přitom stěžovatelům mnoho nepřinesl. Ústavní stížností tak lze napadnout přímo rozhodnutí krajského soudu, v němž byl krajský soud pouze v části svého hodnocení vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. K takové ústavní stížnosti však může Ústavní soud přezkoumávat jen ty námitky, které nebylo možno přípustně uplatnit v opakované kasační stížnosti.