Nález
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy (soudce zpravodaj) a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů Kateřiny Kudláčkové, Tomáše Pikoly, Kateřiny Bursíkové Jacques a Martina Bursíka, všech zastoupených Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. června 2018 č. j. 3 As 121/2017-51 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. března 2017 č. j. 6 A 82/2016-104, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a Magistrátu hlavního města Prahy, sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 - Staré Město, Policie České republiky, Policejního prezidia České republiky, ochranné služby, sídlem Strojnická 935/27, Praha 7 - Holešovice, Ministerstva vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7 - Holešovice, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 4. června 2018 č. j. 3 As 121/2017-51, a to částí jeho výroku I, jíž došlo ke zrušení I. výroku rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. března 2017 č. j. 6 A 82/2016-104, a výroky II, IV a V bylo porušeno základní právo stěžovatelů zaručené v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. června 2018 č. j. 3 As 121/2017-51 se v části výroku I, v níž došlo ke zrušení I. výroku rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. března 2017 č. j. 6 A 82/2016-104, a ve výrocích II, IV a V ruší.III. Ve zbytku se ústavní stížnost zamítá.
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatelé domáhali zrušení rozsudků Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") označených v záhlaví, neboť jsou názoru, že jimi byla porušena jejich základní práva zaručená v čl. 19 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v čl. 4 Ústavy, v čl. 6 a 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. První stěžovatelka v žalobě k městskému soudu tvrdila, že dne 19. 2. 2016 svolala na Hradčanské náměstí v Praze shromáždění na dny 28. 3. 2016 až 30. 3. 2016.
3. Městský soud při posuzování věci vyšel z následujícího skutkového stavu. Dne 19. 2. 2016 bylo na Hradčanské náměstí v Praze ohlášeno příslušnému správnímu úřadu shromáždění na dobu od 28. 3. 2016 do 30. 3. 2016. Samotné shromáždění pak bylo svoláno na den 29. 3. 2016 v 17.00 hodin, avšak neuskutečnilo se, poněvadž nahlášené místo shromáždění bylo uzavřeno dopravními značkami a Policie České republiky (dále jen "policie") na něj účastníkům neumožnila vstup. Důvodem k uzavírce bylo, že dne 17. 3. 2016 podala policie u Úřadu městské části Prahy 1 žádost o stanovení přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích ve dnech 28. 3. 2016 až 30. 3. 2016 u příležitosti státní návštěvy prezidenta Čínské lidové republiky. Součástí požadavku v žádosti bylo uzavření celého prostoru Hradčanského náměstí. Následně Magistrát hlavního města Prahy (dále jen "magistrát") vydal dne 21. 3. 2016 rozhodnutí č. j. MHMP-472195/2016/O4/Ma (dále jen "rozhodnutí o uzavírce"), jímž podle § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pozemních komunikacích") povolil úplnou uzavírku specifikovaných komunikací včetně celého prostoru Hradčanského náměstí. Magistrát dále dne 17. 3. 2016 a dne 21. 3. 2016 vydal dvě opatření obecné povahy (č. j. MHMP-457342/2016/O4/Ma a č. j. MHMP-473527/2016/O4/Ma), jimiž stanovil přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích spočívající v umístění dopravního značení a zařízení.
4. Městský soud připustil v případě tvrzeného porušení základních práv a svobod k věcnému přezkumu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (dále jen "zásahová žaloba") dle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s.") i v případě, že je jako nezákonný zásah žalováno rozhodnutí správního orgánu či opatření obecné povahy, aniž by se žalobci domáhali jejich zrušení. Všechny body žalobního petitu městský soud projednal jako body zásahové žaloby. Výrokem I svého rozsudku ze dne 16. 3. 2017 č. j. 6 A 82/2016-104 zamítl žalobu, aby soud určil, že nezákonné je rozhodnutí o uzavírce. Výroky II a III tohoto rozsudku zamítl žaloby, aby soud určil, že nezákonná jsou opatření obecné povahy spočívající v umístění dopravního značení a zařízení. Výrokem IV rozsudku zamítl žalobu, aby určil, že nezákonné bylo donucení a soubor faktických opatření policie, jimiž bylo zamezeno konání shromáždění dne 29. 3. 2016 na Hradčanském náměstí v Praze. Svůj rozsudek městský soud odůvodnil tím, že výkon shromažďovacího práva byl z hlediska místa konání shromáždění omezen podle zákona o pozemních komunikacích z důvodu bezpečnosti státu a ochrany života a zdraví osob. Šlo o přípustné omezení, neboť zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o právu shromažďovacím") nemá přednost před jinými právními normami téže právní síly. Listina umožňuje výkon shromažďovacího práva omezit za podmínek stanovených ve svém čl. 19 odst. 2. Za účelem zhodnocení přípustnosti omezení shromažďovacího práva provedl městský soud test proporcionality, na jehož základě dospěl k názoru, že předmětný zásah byl přiměřený jeho účelu a nešlo o omezení rozporné s čl. 19 odst. 2 Listiny.
5. Na základě kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil ve výrocích I až III a sám odmítl žalobu proti rozhodnutí o uzavírce a zásahové žaloby směřující proti opatřením obecné povahy. Kasační stížnost zamítl proti výroku IV rozsudku městského soudu, jímž byla zamítnuta zásahová žaloba proti faktickému postupu policie při zamezení konání shromáždění. Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že ze žaloby byl naprosto zřejmý úmysl stěžovatelů podat proti rozhodnutí o uzavírce žalobu dle § 65 s. ř. s., tj. žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Městský soud tak nebyl oprávněn podanou žalobu proti rozhodnutí správního orgánu překvalifikovat na zásahovou žalobu. Nejvyšší správní soud shledal, že proti rozhodnutí o uzavírce stěžovatelé nepodali odvolání, proto jejich žalobu proti rozhodnutí správního orgánu odmítl pro nevyčerpání řádných opravných prostředků. K zásahovým žalobám uvedl, že opatření obecné povahy nelze zásahovou žalobou napadat. Určujícím kritériem pro podání žaloby je povaha napadeného úkonu. Opatření obecné povahy byli stěžovatelé oprávněni napadnout návrhem na jeho zrušení dle § 101a s. ř. s. a násl. Ve své žalobě však výslovně uvedli, že opatření obecné povahy chápou jako zásah podle § 82 s. ř. s., nebyl proto ani prostor pro odstraňování vad podání. Zásahovou žalobu proti faktickému postupu policie dle Nejvyššího správního soudu městský soud správně zamítl. Ode dne účinnosti předmětných opatření obecné povahy a rozhodnutí o uzavírce jimi byla policie vázána, tyto akty přitom zůstaly nedotčeny. Jen tím, že stěžovatele policie nevpustila do uzavřeného prostoru Hradčanského náměstí, tak nemohlo dojít k zásahu do jejich práv.
II. Argumentace stěžovatelů
6. Stěžovatelé uvedli, že podali zásahové žaloby proti rozhodnutí o uzavírce a dvěma opatřením obecné povahy. Městský soud je jako zásahové žaloby také věcně projednal. Nejvyšší správní soud však jednu ze zásahových žalob překvalifikoval na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu a odmítl ji pro nevyčerpání opravných prostředků. Dle stěžovatelů tam, kde bylo odmítnutí žaloby podmíněno jejím překvalifikováním, Nejvyšší správní soud překvalifikování provedl. V ostatních případech, kde by překvalifikování žaloby na návrh na zrušení opatření obecné povahy vedlo k nutnosti věcného přezkumu, překvalifikování dle Nejvyššího správního soudu možné nebylo.
7. V obecné rovině pak stěžovatelé považují za nepřípustnou ustálenou praxi správních soudů, dle níž není možné v průběhu řízení žalobu překvalifikovat. Mnohé sporné postupy a aktivity veřejné správy mají hraniční povahu. Nemožnost překvalifikování žaloby staví žalobce do pozice, kdy musí dopředu odhadnout, jak bude věc hodnotit soud. Mnohdy se přitom stává, že se liší pohled krajských soudů a Nejvyššího správního soudu, mnoho právních otázek je tak neprostupných soudní soustavou jako celkem. Soudy jsou v těchto postupech navíc nedůsledné. Napadené rozhodnutí o uzavírce kvalifikoval Nejvyšší správní soud jako individuální rozhodnutí, ačkoli šlo materiálně spíše o opatření obecné povahy, neboť stanovilo konkrétní povinnost blíže neurčenému okruhu adresátů.
8. Domáhá-li se navrhovatel svého nároku v nesprávné "větvi" justice (civilní nebo správní), platné právo zná mechanismus, kterým je nasměrován do jiné "větve". Omyl v žalobním typu ve správním soudnictví by tak dle argumentu a maiori ad minus neměl být sankcionován přísněji, tj. odmítnutím žaloby. Princip neprostupnosti žalobních typů považují stěžovatelé za protiústavní.
9. Dle stěžovatelů je možné projednat zásahovou žalobu, jestliže důsledky opatření obecné povahy, které není rozhodnutím, vytvářejí zásah. Navrhoval-li žalobce pouze vyslovení nezákonnosti zásahu, nemusí vyčerpat jiné prostředky obrany, které by jinak musel vyčerpat, domáhal-li by se, aby soud správnímu orgánu uložil zákaz pokračovat v porušování práv žalobce. Navíc i úvaha Nejvyššího správního soudu o nevyčerpání opravného prostředku v podobě odvolání proti rozhodnutí o uzavírce je v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 21/16 (N 110/85 SbNU 793; 282/2017 Sb.), z něhož vyplývá, že takové odvolání stěžovatelé podat nemohli. Nebyli totiž účastníky řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí o uzavírce. Okruh těchto účastníků je vymezen taxativně a stěžovatelé do něj nespadali.
10. Nejvyšší správní soud odmítl posoudit z hlediska zákonnosti tři akty (rozhodnutí o uzavírce a dvě opatření obecné povahy), které tvořily základ zásahu do práv stěžovatelů. K faktickému postupu policie pak poznamenal, že k zásahu nedošlo, jelikož tyto akty zpochybněny nebyly. Zákonnost těchto aktů měl soud posoudit jako předběžnou otázku.
11. Stěžovatelé v ústavní stížnosti obsáhle rozebrali, proč se domnívají, že bylo porušeno jejich právo shromažďovat se. Dle jejich názoru účelem uzavírek dle zákona o pozemních komunikacích nemůže být ochrana zahraničních delegací. Nešlo ani o nezbytné opatření a nebyl naplněn žádný z důvodů dle čl. 19 odst. 2 Listiny, pro které je možno omezit výkon shromažďovacího práva.
III. Vyjádření účastníků řízení i vedlejších účastníků řízení a replika stěžovatelů
12. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům a vedlejším účastníkům řízení.
13. Nejvyšší správní soud ve vyjádření nesouhlasil s tvrzením stěžovatelů, že nepřípustně překvalifikoval žalobu směřující proti rozhodnutí o uzavírce ze zásahové žaloby na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Ze žaloby totiž jasně vyplývalo, že jde o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Dále zmínil, že v § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích není vymezen okruh účastníků řízení o povolení uzavírky, ale je zde pouze vymezen okruh osob, s nimiž je třeba žádost projednat. Na úpravu účastenství v řízení o povolení uzavírky se tak uplatní obecná úprava účastenství v § 27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, dle níž jsou účastníkem rovněž ty osoby, které mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Správně měli stěžovatelé postupovat tak, že z pozice opomenutých účastníků měli podat odvolání proti rozhodnutí o uzavírce. Nejvyšší správní soud vyjádřil rozpaky nad tou částí nálezu ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 21/16, v níž se zmiňuje, že § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích obsahuje taxativní výčet účastníků řízení o povolení uzavírky. K tomuto závěru totiž v nálezu postrádá odůvodnění. Jde o závěr, který z účastenství v řízení o povolení uzavírky vylučuje řadu osob, které tímto rozhodnutím mohou být dotčeny. Nejvyšší správní soud sice obecně souhlasí s tím, že je-li správním rozhodnutím zasaženo do práv osoby, která není účastníkem řízení, může se daná osoba domáhat soudního přezkumu přímo. Upozornil však na nutnost s touto tezí zacházet uvážlivě a taxativní vymezení účastníků správního řízení připustit jen výjimečně. Dle Nejvyššího správního soudu zmíněný přístup totiž dává vzniknout řadě procesních problémů v řízení o žalobě, na které teorie ani praxe nenalezla odpověď (např. otázka, jaké rozhodnutí a v jaké lhůtě má být žalováno, problém možnosti souběžného řízení o žalobě a odvolání podaného osobami, které účastkem správního řízení byly). Dle hodnocení Nejvyššího správního soudu není § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích tím výjimečným případem, kdy je okruh účastníků stanoven taxativně.
14. Dále Nejvyšší správní soud zdůraznil, že proti opatření obecné povahy se nelze s úspěchem bránit zásahovou žalobou, ale je třeba využít návrh na zrušení opatření obecné povahy. Sice připustil, že v praxi může být někdy obtížné rozlišit, jaký žalobní typ ve správním soudnictví má být užit, avšak v případě stěžovatelů bylo zcela zřejmé, že měl být podán návrh na zrušení opatření obecné povahy. K možnosti změny žalobního typu v průběhu řízení Nejvyšší správní soud vyjádřil rezervovaný přístup. Zmínil, že ve sporných případech by poučení žalobce soudem a umožnění úpravy žaloby mohlo nalézt místo tehdy, není-li jasné, jaký žalobní typ měl být užit. Nejvyšší správní soud za určitých podmínek vidí prostor pro transformaci jedné žaloby upravené v soudním řádu správním na jinou žalobu, nikoli však žaloby na návrh na zrušení opatření obecné povahy. Ani v bodu 62 rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017 č. j. 7 As 155/2015-160 (dále jen "rozsudek rozšířeného senátu sp. zn. 7 As 155/2015") či v rozhodnutích, která na něj navázala, nebyl řešen vztah mezi žalobou a návrhem na zrušení opatření obecné povahy.
15. Městský soud uvedl, že ústavní stížnost nepokládá za důvodnou, a odkázal na odůvodnění svého rozsudku.
16. Magistrát zmínil, že rozhodnutí o uzavírce vydal v souladu s § 24 zákona o pozemních komunikacích a s vyhláškou č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Rozhodnutí o uzavírce bylo vydáno po projednání s Technickou správou komunikací i s policií a se souhlasem úřadů městských částí Praha 1, Praha 6 a Praha 8. Místní úprava provozu byla stanovena na základě opatření obecné povahy. Hlavním důvodem uzavírky byla bezpečnostní opatření v průběhu návštěvy čínského prezidenta. Stejná bezpečnostní opatření byla realizována i v průběhu návštěv jiných ústavních činitelů. Rozhodnutí o uzavírce řešilo jen bezpečnost a plynulost silničního provozu, proto se nemohlo dle magistrátu dotknout práv stěžovatelů.
17. Dle vyjádření Ministerstva vnitra si stěžovatelé byli vědomi toho, že v souvislosti s probíhající návštěvou čínského prezidenta docházelo v Praze k řadě uzávěr a že bude muset dojít i ke změně místa jejich shromáždění. Jakékoli shromáždění osob vykazuje jisté riziko z hlediska průběhu zahraniční návštěvy. Ministerstvo vnitra nesouhlasí s tvrzením stěžovatelů, že by policie odmítla jakoukoli diskuzi. Antikonfliktní tým policie totiž poskytl vysvětlení, že Hradčanské náměstí je uzavřeno, a doporučil využít ke shromáždění jiné místo. Vstup na Hradčanské náměstí nebyl omezen jen při návštěvě čínského prezidenta, ale v minulosti např. při návštěvě amerického prezidenta. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá státům prostor pro uvážení, do jaké míry upřednostní zájem na ochraně veřejného pořádku před právem shromažďovacím. I zákon o právu shromažďovacím obsahuje požadavek dodržování dalších právních předpisů.
18. Policie se ztotožnila s vyjádřením Ministerstva vnitra. Poukázala na svou aktivitu při informování veřejnosti o přijatých bezpečnostních opatřeních, a to jak prostřednictvím médií, tak přímým kontaktem. Přestože policie podávala informace o uzavírce Hradčanského náměstí, shromáždilo se přibližně 600 osob v prostoru Loretánské ulice. Proti tomuto shromáždění nikdo nezasahoval. Někteří z účastníků shromáždění pak o průběhu bezpečnostního opatření diskutovali s policií, která jim opakovaně vysvětlovala, že z důvodu probíhající státní návštěvy bylo Hradčanské náměstí uzavřeno. Obdobná opatření jsou uplatňována vždy, když se zajišťuje bezpečnost zahraniční státní návštěvy (v minulosti se tak dělo např. při návštěvě prezidentů Medveděva a Obamy).
19. Stěžovatelé ve své replice zdůraznili, že podání se posuzuje podle obsahu, proto označení jejich žaloby nemělo být určující. Původní návrh dle stěžovatelů mířil i proti faktickému zásahu a městský soud jej takto i projednal. Za této situace neměl Nejvyšší správní soud překvalifikovat žalobní typ, aby zamezil věcnému projednání žaloby. Stěžovatelé dle vlastních slov návrh nevhodně označili, nicméně bylo možno jej projednat jako návrh na zrušení opatření obecné povahy. Současně nesouhlasí s názorem ve vyjádření Nejvyššího správního soudu o nemožnosti konverze žaloby na návrh na zrušení opatření obecné povahy. Judikaturní závěr, že dle povahy napadeného aktu či postupu správního orgánu se lze úspěšně bránit jen jedním žalobním (návrhovým) typem ve správním soudnictví, vycházel ze znění § 85 s. ř. s. účinného do 31. 12. 2011. S účinností od 1. 1. 2012 bylo dané ustanovení novelizováno tak, že zásahová žaloba není nepřípustná pro nevyčerpání ochrany či nápravy jinými právními prostředky, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Stěžovatelé mají za to, že opatření obecné povahy materiálně napadli návrhem na zrušení opatření obecné povahy společně s dalšími návrhy, jak jim to přikazuje § 101a odst. 1 věta poslední s. ř. s. Současně se domnívají, že se v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud odchýlil při hodnocení změny žalobního typu od rozhodovací praxe jiných svých senátů, které navazovaly na bod 62 rozsudku rozšířeného senátu sp. zn. 7 As 155/2015.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
20. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou zastoupeni dle § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
V. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
21. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení bylo jako celek spravedlivé.
22. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti je vhodné rozdělit do tří okruhů podle procesního osudu jednotlivých žalob. Ústavní soud se tak samostatně vyjádří nejprve k rozhodnutí o žalobě, která směřovala proti rozhodnutí o uzavírce (část V. A.), poté k rozhodnutí o žalobách, které směřovaly proti dvěma opatřením obecné povahy (část V. B.), a posléze k rozhodnutí o žalobě, která směřovala proti faktickému postupu policie (část V. C.).
V. A. Rozhodnutí správních soudů o žalobě proti rozhodnutí o uzavírce
23. Městský soud žalobu, která směřovala proti rozhodnutí o uzavírce, věcně projednal jako zásahovou žalobu (§ 82 a násl. s. ř. s.) a jako takovou ji zamítl. Nejvyšší správní soud však vyhodnotil, že šlo o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Rozsudek městského soudu ve výroku, kterým bylo rozhodnuto o žalobě směřující proti rozhodnutí o uzavírce, zrušil a žalobu proti rozhodnutí o uzavírce sám odmítl. Nutnost odmítnout tuto žalobu kvalifikovanou jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu odůvodnil tím, že stěžovatelé nevyčerpali řádný opravný prostředek proti rozhodnutí o uzavírce [§ 68 písm. a) s. ř. s.].
24. Porušení svého práva na soudní ochranu stěžovatelé spatřovali ve dvou směrech. Jednak v tom, že Nejvyšší správní soud překvalifikoval žalobu, která směřovala proti rozhodnutí o uzavírce. V tomto ohledu Ústavní soud porušení ústavně zaručených práv stěžovatelů neshledal (viz body 25 až 33). Jednak v tom, že odmítnutím jejich žaloby proti rozhodnutí o uzavírce porušil Nejvyšší správní soud jejich právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy zaručené v čl. 36 odst. 2 Listiny, kde dal Ústavní soud stěžovatelům za pravdu (viz body 34 až 57).
V. A. 1. Námitka překvalifikování žaloby
25. Stěžovatelé v ústavní stížnosti uvedli, že podali zásahovou žalobu (§ 82 a násl. s. ř. s.) proti rozhodnutí o uzavírce. Ústavní soud souhlasí s Nejvyšším správním soudem v tom, že ze žaloby byl patrný úmysl stěžovatelů podat proti rozhodnutí o uzavírce žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), nikoli zásahovou žalobu (§ 82 a násl. s. ř. s.).
26. Stěžovatelé byli po celou dobu řízení o žalobě zastoupeni advokátem jako osobou práva znalou. Ve své žalobě stěžovatelé výslovně uvedli, že proti rozhodnutí o uzavírce směřuje žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. (viz str. 1 a 7 žaloby). Svou aktivní procesní legitimaci a pasivní procesní legitimaci magistrátu v žalobě odvíjeli od zákonných ustanovení, která se vztahují k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Svou aktivní procesní legitimaci odvíjeli od § 65 odst. 2 s. ř. s. (viz str. 3 žaloby) a pasivní procesní legitimaci magistrátu od § 69 s. ř. s. (viz str. 4 žaloby). Skutečnosti výslovně uvedené v žalobě jednoznačně vypovídají o tom, že stěžovatelé hodlali podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.).
27. V petitu své žaloby navrhli, aby městský soud vyslovil, že rozhodnutí o uzavírce je nezákonné (viz str. 17 žaloby), což zcela přesně neodpovídá petitu žaloby proti správnímu rozhodnutí. Typický petit této žaloby totiž obsahuje požadavek na zrušení správního rozhodnutí správním soudem (§ 78 odst. 1 s. ř. s.), vyslovení jeho nicotnosti (§ 76 odst. 2 s. ř. s.) nebo v případě rozhodnutí o správním deliktu (přestupku) požadavek, aby soud upustil od trestu za správní delikt (přestupek) nebo jej snížil (§ 78 odst. 2 s. ř. s.). Nelze však přehlížet, že zjištěná nezákonnost správního rozhodnutí v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí je důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí (viz § 78 odst. 1 s. ř. s.), pokud se tato nezákonnost odrazila v právním postavení žalobce. S ohledem na jasně a výslovně vyjádřený úmysl podat žalobu proti správnímu rozhodnutí a formulaci žaloby ani určitá petituální nepřesnost vztahující se k rozhodnutí o uzavírce nemohla dle hodnocení Ústavního soudu dávat prostor pro pochybnosti o tom, že stěžovatelé skutečně podali proti rozhodnutí o uzavírce žalobu proti rozhodnutí (§ 65 a násl. s. ř. s.). Soudy jsou povinny žalobu hodnotit s přihlédnutím k jejímu obsahu, není přitom namístě přísně formalistické pojetí petitu [k petitu žaloby v civilním procesu viz nález ze dne 19. 4. 2017 sp. zn. I. ÚS 425/17 (N 63/85 SbNU 145), bod 17; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz]. Nelze tedy hovořit o tom, že by Nejvyšší správní soud žalobu překvalifikoval od výslovného určení žalobců. Jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) ji posuzoval v souladu s určením žalobců.
28. V ústavní stížnosti stěžovatelé tvrdili, že žalobu, kterou se bránili proti rozhodnutí o uzavírce, podali jako zásahovou. Dle hodnocení Ústavního soudu jde o zcela zavádějící tvrzení. Nejenže tomuto tvrzení neodpovídá text podané žaloby. Navíc při jednání před městským soudem konaném dne 6. 12. 2016 na dotaz předsedy senátu k vyjasnění charakteru podané žaloby zástupce stěžovatelů výslovně uvedl: "Rozhodnutí [o uzavírce; pozn. Ústavního soudu] zásah není." Srov. zvukový záznam na č. l. 67 spisu městského soudu, čas záznamu 17:24 min. až 18:17 min. Samotní stěžovatelé tak prostřednictvím svého zástupce výslovně vyloučili, že by proti rozhodnutí o uzavírce podali zásahovou žalobu.
29. Stěžovatelé dále namítli, že Nejvyšší správní soud rozhodnutí o uzavírce kvalifikoval jako individuální správní rozhodnutí, ačkoli by je dle jejich názoru bylo namístě po materiální stránce považovat za opatření obecné povahy.
30. Ústavní soud konstatuje, že z hlediska zachování ústavnosti je rozhodné, aby se ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, mohl obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak (čl. 36 odst. 2 Listiny). V nejobecnějším pojetí není z ústavního pohledu podstatné, zda při zachování požadavku na účinnost soudní ochrany bude soudní ochrana dotčených osob poskytnuta prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), nebo prostřednictvím návrhu na zrušení opatření obecné povahy (§ 101a a násl. s. ř. s.). Pojem "rozhodnutí" užitý v čl. 36 odst. 2 Listiny představuje autonomní pojem ústavního práva a čl. 36 odst. 2 Listiny je použitelný i na opatření obecné povahy [viz nález ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. IV. ÚS 2239/07 (N 57/52 SbNU 267), body 19 a 20]. Určující je, aby osoba, která o sobě tvrdí, že byla na svých právech zkrácena správním rozhodnutím, měla procesní prostředek, jehož prostřednictvím může dosáhnout ochrany svých práv před soudem. Ve své judikatuře Ústavní soud dovodil, že z čl. 36 odst. 1 Listiny plyne závazek státu, aby v jeho právním systému existoval účinný právní prostředek nápravy umožňující jednotlivci domoci se ochrany svých práv [srov. nález ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18 (N 94/89 SbNU 387), bod 25]. Ústavně zaručené právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje jednotlivci možnost domáhat se stanoveným postupem ochrany svých práv před nezávislým a nestranným soudem, případně před jiným orgánem. Přitom onen postup k ochraně práv jednotlivce již není upraven na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní a jinou právní ochranu vykonávat. Ústavnímu soudu pak náleží přezkum, zda soudy postupují v souladu s ústavními principy soudního řízení a zda jejich postup nevede k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti.
31. V samotné skutečnosti, že Nejvyšší správní soud na žalobu, kterou se stěžovatelé bránili proti rozhodnutí o uzavírce, aplikoval ustanovení soudního řádu správního, která se vztahují k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), nelze spatřovat porušení ústavně zaručených práv stěžovatelů. Jak bylo výše osvětleno, stěžovatelé proti rozhodnutí o uzavírce podali žalobu proti správnímu rozhodnutí (§ 65 a násl. s. ř. s.). Nejvyšší správní soud do napadeného rozsudku sice nevtělil výslovné hodnocení, zda rozhodnutí o uzavírce představuje svou povahou rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. nebo zda jde o opatření obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. K dané otázce se totiž přímo vůbec nevyslovil. Nebylo to však třeba, jelikož nebyla v průběhu řízení o žalobě ani kasační stížnosti nastolena. Z toho, že na žalobu směřující proti rozhodnutí o uzavírce použil ustanovení soudního řádu správního, která se vztahují k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, a že žádným způsobem nezpochybnil, že rozhodnutí o uzavírce svou povahou představuje rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., Ústavní soud dovozuje, že rozhodnutí o uzavírce Nejvyšší správní soud považoval právě za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., nikoli za opatření obecné povahy. Ostatně ve vyjádření k ústavní stížnosti (bod 7) Nejvyšší správní soud výslovně zmínil, že rozhodnutí o uzavírce naplnilo definiční znaky rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s.
32. V bodě 82 nálezu ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 21/16 (N 110/85 SbNU 793; 282/2017 Sb.) Ústavní soud k povaze rozhodnutí o uzavírce uvedl, že samotný fakt, že určitému aktu zákonodárce přiznává povahu rozhodnutí, byť by se jako vhodnější jevila forma opatření obecné povahy, nemůže být bez dalšího protiústavní. Dále v bodu 83 zmíněného nálezu neshledal důvody, pro které by z ústavního hlediska bylo nutno rozhodnutí o uzavírce podle § 24 zákona o pozemních komunikacích považovat za opatření obecné povahy. Zákon o pozemních komunikacích v § 24 totiž přiznává uzavírce výslovně formu rozhodnutí (srov. zejména odstavce 4 a 5) a upravuje i postup pro jeho vydávání včetně okruhu účastníků řízení (odstavec 2) a speciální úpravy pro opravné prostředky (odstavec 4). Možnost soudního přezkumu Ústavní soud nepovažoval za nijak limitovanou ani v případě, že na rozhodnutí o uzavírce bude nahlíženo jako na správní rozhodnutí, nikoli jako na opatření obecné povahy (viz část VII./C nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/16 a jeho bod 83). V takovém případě by šlo o soudní ochranu prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.).
33. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku nedovozoval, že by ve své žalobě proti rozhodnutí o uzavírce stěžovatelé brojili nesprávným žalobním typem, když podali žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Za takové situace argumentace stěžovatelů o tom, že z materiálního hlediska by rozhodnutí o uzavírce odpovídalo spíše opatření obecné povahy, nevypovídá o žádném porušení jejich základních práv. Na tom nic nemění ani to, že v odborné literatuře se objevily názory, že rozhodnutí o uzavírce dle § 24 zákona o pozemních komunikacích vyvolává důsledky, které by naplnily pojmové znaky opatření obecné povahy (viz Hejč, D., Bahýľová, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 73-74). Důsledky rozhodnutí o uzavírce totiž lze spatřovat v tom, že na blíže neurčený okruh osob (účastníky provozu na dálnicích, silnicích, místních komunikacích či veřejně přístupných účelových komunikacích) dopadne konkrétně vymezená úprava práv či povinností v podobě částečného nebo úplného uzavření provozu na konkrétně vymezené komunikaci, případně pro konkrétně vymezenou komunikaci může být nařízena objížďka (srov. § 24 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích).
V. A. 2 Nevyčerpání odvolání jako důvod pro odmítnutí žaloby
V. A. 2. 1 Nejednotnost posuzování Nejvyššího správního soudu
34. Z ústavněprávního hlediska neobstál důvod, pro který Nejvyšší správní soud odmítl žalobu směřující proti rozhodnutí o uzavírce. Tuto žalobu posuzovanou jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) odmítl pro nevyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon [§ 68 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku (v bodě 22) vycházel z toho, že i tzv. opomenutý účastník správního řízení může dle § 84 odst. 1 správního řádu podat odvolání. Není-li mu doručeno rozhodnutí vydané v řízení, kde byl jako účastník opomenut, může odvolání podat do 30 dnů, kdy se o rozhodnutí dozvěděl.
35. Ústavní soud konstatuje, že otázka, zda odmítnutím žaloby proti rozhodnutí o uzavírce pro nevyčerpání řádných opravných prostředků, Nejvyšší správní soud porušil či neporušil základní právo stěžovatelů zaručené v čl. 36 odst. 2 Listiny, se v posuzované věci odvíjí od hodnocení, zda podle zákonného vymezení měli stěžovatelé být účastníky řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí o uzavírce, nebo zda účastníky dle zákonného vymezení nebyli. Od zodpovězení otázky týkající se účastenství v řízení o povolení uzavírky se totiž odvíjí to, jaký procesní postup bylo třeba zvolit, aby se soud mohl věcně zabývat jejich tvrzením o tom, že rozhodnutím o uzavírce došlo k porušení jejich práva se pokojně shromažďovat. Pod tento procesní postup patří i odpověď na otázku, zda před podáním žaloby měli či neměli vyčerpat odvolání proti rozhodnutí o uzavírce. Jelikož z ústavního pořádku nevyplývá právo na účastenství ve správním řízení (viz výše zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/16, bod 77), je výklad úpravy účastenství ve správním řízení primárně výkladem podústavního práva, k němuž jsou povolány správní orgány a správní soudy. Z hlediska zachování základních práv a svobod stěžovatelů však v posuzované věci bylo určující, zda Nejvyšší správní soud nahlížel na otázku okruhu účastenství v řízení o povolení uzavírky jednotně v porovnání se svým rozhodnutím vydaným v minulosti. Ústavní soud shledal, že v napadeném rozsudku tuto otázku hodnotil odchylně od svého rozhodnutí vydaného v minulosti. Nejednotnost Nejvyššího správního soudu v náhledu na otázku účastenství v řízení o povolení uzavírky pak v konečném důsledku způsobila z objektivního hlediska nepředvídatelnost podmínek pro přístup ke správnímu soudu.
36. Ústavní soud shledal, že v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud vycházel z toho, že na účastenství v řízení se uplatní obecná úprava ve správním řádu (tj. i § 27 odst. 2 správního řádu, dle něhož jsou účastníky správního řízení osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech). K otázce účastenství v řízení o povolení uzavírky se však Nejvyšší správní soud v minulosti vyslovil v bodu 24 rozsudku ze dne 30. 3. 2016 č. j. 10 As 264/2015-46 (dále jen "rozsudek sp. zn. 10 As 264/2015"; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), kde dovodil, že účastníky řízení o povolení uzavírky jsou výhradně jen osoby výslovně zmíněné v § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích a úprava v tomto ustanovení neumožnuje podpůrné užití správního řádu. Dle východisek v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu lze užít při stanovení okruhu účastníků v řízení o povolení uzavírky obecnou úpravu účastenství ve správním řádu. Oproti tomu rozsudek sp. zn. 10 As 264/2015 při stanovení okruhu účastníků pro takové řízení zapovídá podpůrné užití správního řádu. Dle náhledu Ústavního soudu jde o odlišné hodnocení shodné právní otázky.
37. Dle napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu byli stěžovatelé opomenutými účastníky řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí o uzávěře. Optikou závěrů rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015 stěžovatelům vůbec účastenství v daném řízení nesvědčilo, nebyli tedy ani opomenutými účastníky.
38. Pokud by se i v nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud přidržel svých závěrů o taxativním vymezení účastníků řízení o povolení uzavírky, které předtím vyslovil v rozsudku sp. zn. 10 As 264/2015, nemohl by odmítnout žalobu stěžovatelů proti rozhodnutí o uzavírce z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků před podáním žaloby (k tomu viz body 39 až 44).
39. Právo podat odvolání proti správnímu rozhodnutí má dle § 81 odst. 1 správního řádu pouze účastník řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2009 č. j. 6 As 49/2008-96 či komentář k § 81 správního řádu in Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D. Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, 816 s., nebo komentář k § 81 správního řádu in Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 950.). Odvolání podané někým jiným než účastníkem řízení není přípustné a podáním nepřípustného odvolání osobou, která dle zákonného vymezení nebyla účastníkem, ale jejíž právní sféry se rozhodnutí dotklo, není podmíněn přístup k soudu, jde-li o žalobu proti správnímu rozhodnutí [srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2014 č. j. 4 As 157/2013-33 (č. 3060/2014 Sb. NSS), body 27 a 30; a ze dne 15. 5. 2015 č. j. 4 As 50/2015-30, bod 23].