38. S ohledem na výše uvedené lze podle názoru vlády konstatovat, že je nepochybné, že napadené ustanovení je způsobilé dosáhnout výše uvedeného legitimního cíle, resp. bylo vhodným opatřením, které vedlo k dosažení tohoto cíle. Díky aplikaci napadeného ustanovení je u každého vozidla zapsaného v registru silničních vozidel možné identifikovat jeho provozovatele. Současně nejsou v registru silničních vozidel zapsána vozidla, která ve skutečnosti již neexistují.
39. Pro posouzení napadeného ustanovení z hlediska potřebnosti lze též podle tvrzení vlády jednoznačně konstatovat, že (s ohledem na sledovaný legitimní cíl) nebylo možné ponechat v registru silničních vozidel vozidla, u nichž nebylo možné najisto určit, kdo je jejich vlastníkem, potažmo provozovatelem, a zda tato vozidla ve skutečnosti vůbec ještě existují. Bylo tedy nezbytné vytyčit období, během něhož je možné dosáhnout nápravy, a poté vozidla, u nichž nedošlo k potřebnému kroku, tzn. vozidla, která v naprosté většině případů již ve skutečnosti neexistovala, v registru silničních vozidel již nadále neevidovat.
40. Pokud jde o jiné postupy, kterými by bylo možné dosáhnout sledovaného cíle, žádný z nich by podle názoru vlády nepředstavoval účelnější řešení. Navrhovatelem zmiňovaná možnost vynucení splnění povinností (zakotvených v původní právní úpravě) prostřednictvím správního trestání nepřicházela v úvahu, neboť nová právní úprava byla založena na zcela odlišné koncepci, a nebylo proto ani možné nadále sankcionovat porušení povinností podle původní právní úpravy. Tuto problematiku nebylo možné řešit ani prostřednictvím individuálních správních řízení, neboť se jednalo o statisíce vozidel dočasně vyřazených z provozu nebo vozidel v tzv. "polopřevodu", o nichž by bylo nutné vést samostatná správní řízení. To by bezpochyby nebylo účelné ani zvládnutelné. Navíc v řadě případů by toto řešení představovalo pro vlastníky vozidel nejen velkou administrativní zátěž, ale mnohdy by ani nebyli schopni prokázat splnění původních povinností, čímž by byli vystaveni postihu (například pokud sice došlo k ekologické likvidaci vozidla, ale před dlouhou dobou a již o tom nemají doklad, nebo pokud bylo vozidlo předmětem dědění atd.). Účelné by nebylo ani stanovení vyvratitelné právní domněnky, na kterou rovněž poukazuje navrhovatel, neboť při přechodu na novou koncepci registru silničních vozidel by bylo nezbytné ve všech případech zapsat zánik vozidla, tato vozidla však nadále separátně evidovat a poté je případně do registru silničních vozidel znovu zapsat. Tím by se však narušila právní jistota, která byla stěžejním cílem nové právní úpravy.
41. Vláda je přesvědčena, že předmětná právní úprava obstojí i v posledním kroku testu proporcionality, tedy při poměřování závažnosti v kolizi stojících ústavně chráněných hodnot; v tomto případě veřejného zájmu na jednoznačném určení provozovatele vozidla, který je osobou odpovědnou za provoz vozidla, který nese řadu povinností souvisejících s provozem vozidla, a to i v rovině správního trestání, což má přímé dopady na bezpečnost silničního provozu, a oproti tomu majetkového práva jednotlivce. V této souvislosti považovala vláda za potřebné podtrhnout skutečnost, že v důsledku aplikace napadeného přechodného ustanovení nedochází k odnětí vlastnického práva k vozidlu ani k definitivnímu znemožnění jeho užívání. Vlastnické právo zůstává zachováno, vozidlo pouze nelze užívat v provozu na pozemních komunikacích, ale lze je i nadále užívat jiným způsobem. Rovněž lze využít zákonných postupů, pomocí nichž může být vozidlo znovu zapsáno do registru silničních vozidel, tj. schválení technické způsobilosti jednotlivě vyrobeného vozidla.
42. Na závěr vláda považovala za vhodné zopakovat, že k zápisu zániku vozidel v registru silničních vozidel v důsledku aplikace napadeného ustanovení nedošlo neočekávaně, ale tomuto úkonu předcházelo dlouhodobé neplnění zákonných povinností vlastníka vozidla, který následně ani nevyužil možnosti nápravy, k čemuž mu byla poskytnuta dostatečně dlouhá doba (jak bylo uvedeno, legisvakanční lhůta novely zákona v délce jeden a půl roku a další šestiměsíční, resp. dvanáctiměsíční lhůta vyplývající z napadeného přechodného ustanovení). Tento úkon byl tedy důsledkem dlouhodobé nečinnosti a udržování protiprávního stavu ze strany vlastníka vozidla, přičemž o tomto možném následku byla veřejnost opakovaně a rozsáhle informována ve sdělovacích prostředcích. Jednalo se tedy o všeobecně známou informaci. Tomu nasvědčuje i fakt, že u naprosté většiny vozidel, která ve skutečnosti ještě existovala, došlo ve stanovené době k nápravě, a potenciální negativní důsledek přechodného ustanovení se tak dle informací dostupných Ministerstvu dopravy týká pouze jednotek případů. Vláda proto navrhla, aby Ústavní soud návrh navrhovatele na zrušení napadeného ustanovení zamítl.
VI.c
43. Ústavní soud doručil dne 24. července 2018 vyjádření účastníků řízení, ochránkyně i vyjádření vlády navrhovateli na vědomí, přičemž navrhovatel k nim repliku nepodal.
VII. Podmínky meritorního posouzení návrhu
44. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadeného ustanovení, návrh navrhovatele splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti a byl podán v souladu s ustanovením § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu soudem k tomu oprávněným. Zároveň Ústavní soud neshledal žádný z důvodů nepřípustnosti návrhu nebo zastavení řízení. Jsou tedy splněny podmínky pro meritorní posouzení návrhu.
VIII. Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu přijetí napadeného ustanovení
45. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
46. V projednávané věci navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce. Z vyjádření účastníků řízení vyplývá, že vláda předložila návrh zákona, který obsahuje napadené ustanovení, Poslanecké sněmovně dne 20. června 2012. Návrh byl projednán pod číslem sněmovního tisku 717/0. V prvém čtení dne 26. října 2012 byl návrh přikázán k projednání hospodářskému výboru. Tento výbor návrh zákona projednal a 7. května 2013 vydal usnesení doručené poslancům jako tisk 717/1. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 10. května 2013 na 53. schůzi Poslanecké sněmovny. Souhrn podaných pozměňovacích návrhů byl zpracován jako sněmovní tisk 717/2 a byl rozeslán poslancům dne 10. května 2013. Ve třetím čtení byl návrh zákona projednáván dne 15. května 2013 na 53. schůzi, kde byl schválen v hlasování č. 130 (usnesení č. 1644); z přítomných 159 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 103 a proti 15. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona dne 17. června 2013 Senátu. Návrh zákona byl v hlasování č. 63 schválen ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou; z přítomných 47 senátorů při kvoru 24 se jich pro vyslovilo 46, proti nikdo. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podepsání dne 18. července 2013 a byl prezidentem podepsán. Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády dne 23. července 2013. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů v částce 93 pod číslem 239/2013 Sb. Tato zjištění v tomto řízení postačují k závěru, že při projednávání zákona č. 239/2013 Sb. bylo postupováno v mezích Ústavou stanovené kompetence a zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
IX. Posouzení aktivní legitimace k podání návrhu
47. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto článku, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Uvedená podmínka návrhového oprávnění je splněna, jestliže jde o zákon (respektive jeho ustanovení), jehož použití má být v dané věci bezprostřední, respektive nevyhnutelné [usnesení ze dne 23. října 2000sp. zn. Pl. ÚS 39/2000(U 39/20 SbNU 353)], a jenž současně překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku [např. nález ze dne 6. března 2007sp. zn. Pl. ÚS 3/06(N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26, nález ze dne 28. ledna 2014sp. zn. Pl. ÚS 49/10(N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 20, a nález ze dne 16. května 2018sp. zn. Pl. ÚS 15/16(N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), bod 32].
48. Pokud jde o aktivní legitimaci navrhovatele, v daném případě jde o tzv. konkrétní (incidenční) kontrolu norem. V řízení před navrhovatelem o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. je rozhodováno o tom, zda byl žalobce přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, které není rozhodnutím. Navrhovatel je v rámci svého právního posouzení povinen zvažovat soulad právních předpisů, které má ve věci použít, s ústavním pořádkem, kromě jiného z hlediska možných následků jejich použití pro účastníky řízení. Pokud by přitom protiústavnost právního předpisu spočívala v nepřípustném zásahu do jejich ústavně zaručených základních práv a svobod, pak by v rámci právního posouzení věci měla dostat přednost právě jejich ochrana.
49. Navrhovatel dospěl k závěru, že napadené ustanovení, tedy čl. II bod 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb., které bude v předmětném soudním řízení aplikováno, je v rozporu s ústavním pořádkem, a z tohoto důvodu navrhl Ústavnímu soudu, aby rozhodl o jeho zrušení.
50. Podle § 68 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů platí, že nebyl-li návrh odmítnut a nevzniknou-li v průběhu řízení důvody zastavení řízení, je Ústavní soud povinen návrh projednat a rozhodnout o něm i bez dalších návrhů; pro tento druh řízení před Ústavním soudem tedy platí zásada oficiality [srov. nález ze dne 18. srpna 2004sp. zn. Pl. ÚS 7/03(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) a usnesení ze dne 7. června 2011sp. zn. Pl. ÚS 9/11(dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Za této situace byly splněny podmínky podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, za nichž může soud podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, a návrh na zrušení napadeného ustanovení byl podán oprávněným navrhovatelem.
X. Upuštění od ústního jednání
51. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a jelikož neprováděl dokazování, ústní jednání v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu nenařizoval.
XI. Vlastní přezkum Ústavního soudu
52. Navrhovatel se domáhá zrušení napadeného ustanovení pro jeho rozpor s ústavně zaručeným základním právem na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 a 4 a čl. 36 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
53. Návrh byl navrhovatelem podán v souvislosti s řízením o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu vedeným u něho pod sp. zn. 30 A 95/2017 podle § 82 a násl. s. ř. s. Navrhovatel se ztotožnil s tvrzením žalobce, že vlastnické právo žalobce k motocyklu bylo zcela znehodnoceno, neboť žalobce z administrativních důvodů není oprávněn svou věc užívat. Potlačeno je i jeho oprávnění s věcí disponovat, neboť sice formálně je oprávněn převést své vlastnické právo na jiného, avšak ani případný nabyvatel nebude oprávněn věc užívat. Navrhovatel označuje zákonodárcem zvolené řešení za "faktické vyvlastnění", jež představuje mimořádně závažný zásah do sféry chráněné právem na pokojné užívání majetku. Naproti tomu veřejný zájem, který je napadeným ustanovením sledován (zpřehlednění registru vozidel), je sporný a míra jeho závažnosti je v porovnání se zásahem do ústavně zaručených základních práv zanedbatelná.
54. Ústavní soud zvážil argumenty vznesené v návrhu i ve vyjádřeních ochránkyně a vlády a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
55. Ústavní soud připomíná, že již vícekrát konstatoval, že princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, která podléhá mimo jiné sociálně-ekonomickým a technickým změnám, jež mohou vyžadovat i reflexi v nárocích kladených na registr vozidel a bezpečnost silničního provozu.
56. Ústavní soud se otázkou ochrany vlastnického práva zabýval v řadě svých nálezů. Povaha vlastnického práva a jeho rozsah, předmět a obsah jsou upraveny v § 1011 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Nové vymezení v § 1012 vyjadřuje nezávislost, jednotnost, úplnost a trvalost vlastnického práva. Vlastník může nakládat se svým vlastnictvím volně - může na svoji věc působit nebo nepůsobit - jak je mu libo a jiné osoby z působení na věc vyloučit (je čistě na rozhodnutí vlastníka, jak bude věc ve svém vlastnictví spravovat). Libovolně nakládat však neznamená nakládat neomezeně (vlastník je omezen ústavním pořádkem, zákonem a subjektivními právy jiných osob). Základní vlastností vlastnického práva je i omezení jeho výkonu zákonem.
57. Listina sama neobsahuje definici obsahu vlastnického práva. Zásada vyjádřená v ustanovení věty druhé čl. 11 odst. 1 Listiny odkazuje na zákon, který stanoví konkrétní obsah vlastnického práva jako obecné právní kategorie, a Listina představuje ústavní garanci zaručující jednotu obsahu této kategorie.
58. Ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny pak neznamená jakoukoliv nepřípustnost omezení vlastnického práva. Omezením vlastnického práva je třeba rozumět pouze takové omezení, které vylučuje realizaci vlastnického práva buď zcela, nebo v rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje výkon vlastnického práva v některé z jeho složek. Tento přístup potvrzuje i rozsah garancí zakotvených v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě: Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.
59. Ústavní soud posuzoval, zda napadeným zákonným ustanovením není přímo dotčena některá část ústavního pořádku. Proto bylo nezbytné posoudit, zda došlo k zásahu do vlastnického práva dotčeného subjektu, jak bylo v návrhu tvrzeno, a to v rámci, zda daný zásah byl legální (tj. zda byl realizován formou zákona) a legitimní (tj. zda sledoval konkrétní veřejný zájem, popř. směřoval k obecnému blahu) a zda negativa, která se projevují v zásahu do základních práv a svobod, nejsou nepřiměřená pozitivům, jež z přijatého opatření pro společnost plynou (tzv. princip proporcionality).
60. Napadené ustanovení bylo vydáno ve formě zákona č. 239/2013 Sb., a tudíž je zřejmé, že byla splněna podmínka legality případného zásahu do vlastnických práv.
61. Ústavní soud se ve své judikatuře pozitivně vyjádřil k obecné možnosti zákonodárce omezit zákonem vlastnické právo podle čl. 11 Listiny [kupř. nálezy ze dne 16. února 1995sp. zn. III. ÚS 114/94(N 9/3 SbNU 45), ze dne 8. dubna 2004sp. zn. II. ÚS 482/02(N 52/33 SbNU 39) a ze dne 9. srpna 2016sp. zn. Pl. ÚS 20/16(N 147/82 SbNU 337)]. K obdobným závěrům Ústavní soud dospěl například i v nálezu ze dne 23. června 1994sp. zn. I. ÚS 35/94(N 36/1 SbNU 259), v němž se zabýval mimo jiné omezením vlastnického práva v důsledku ochrany kulturních hodnot, v nálezu ze dne 13. prosince 2006sp. zn. Pl. ÚS 34/03(N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.), v němž se zabýval kolizí mysliveckého práva a práva vlastnického, v nálezu ze dne 18. prosince 2018sp. zn. Pl. ÚS 27/16(N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.) k povinnosti provozovatelů potravinářských podniků darovat potraviny a v nálezu ze dne 12. února 2019sp. zn. Pl. ÚS 21/17(N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb.) ve věci zákazu reklamních zařízení u dálnic a silnic I. třídy.
62. Ve světle východisek obsažených v uvedených nálezech Ústavního soudu lze v konkrétním případě dovodit, že napadeným ustanovením došlo k omezení vlastnického práva v důsledku administrativního zániku motorových vozidel s datem účinnosti 1. července 2015, a je třeba se podrobně zabývat tím, zda omezení vlastnického práva, k němuž zákonodárce v tomto případě přistoupil, je proporcionální, v souladu s jinými ústavněprávními garancemi a zda šetří jejich podstatu a smysl podle čl. 4 odst. 4 Listiny.
63. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zdůrazňuje, že omezení základního práva musí především odpovídat nárokům plynoucím z principu právního státu a naplňovat požadavky vycházející z testu proporcionality. V případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami je třeba posuzovat účel (cíl) zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro posouzení je zásada proporcionality (v širším smyslu). Předmětná právní úprava musí být přesná a zřetelná ve svých formulacích a dostatečně předvídatelná, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům poskytovala dostatečnou informaci o okolnostech a podmínkách, za kterých je veřejná moc oprávněna k zásahu do jejich vlastnictví, a ti případně mohli upravit své chování, aby se nedostali do konfliktu s omezující normou. Rovněž musí být striktně definovány i pravomoci udělené příslušným orgánům, způsob a pravidla jejich provádění tak, aby jednotlivcům byla poskytnuta ochrana proti svévolnému zasahování.
64. Posouzení přípustnosti daného zásahu podle zásady proporcionality (v širším smyslu) zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti) a je zjišťováno, zda je konkrétní opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se ve druhém kroku posuzuje potřebnost a je zkoumáno, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější. Konečně je hodnocena přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody tedy nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na opatřeních [srov. nález ze dne 18. prosince 2018sp. zn. Pl. ÚS 27/16(N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.)].
65. Ústavní soud proto přistoupil k posouzení všech tří aspektů tvořících tzv. test proporcionality a zaměřil se na to, zda dotčená úprava, provedená zákonem č. 239/2013 Sb., splňuje naléhavou společenskou potřebu existence úpravy ochrany veřejného zájmu a dále zejména vztah přiměřenosti vůči sledovanému legitimnímu cíli. Zaměřil se na to, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi v kolizi dotčenými zájmy.
66. Za legitimní cíl (účel právní regulace) napadeného ustanovení lze označit, jak uvedla ve svém vyjádření vláda, veřejný zájem v podobě řádného a včasného zápisu změn údajů o vlastníkovi či provozovateli vozidla, který byl primárně vyvolán změnou právního postavení provozovatele vozidla v souvislosti s jeho povinnostmi vyplývajícími z jiných právních předpisů. Rovněž je v souladu s vyjádřením vlády potřeba zdůraznit, že napadené ustanovení je ustanovením přechodným, tedy ustanovením, jehož smyslem je upravit vztah nové právní úpravy k dřívější (dosavadní) právní úpravě a k právním vztahům podle ní vzniklým, a to v zájmu právní jistoty adresátů normy. Z textu důvodové zprávy k zákonu č. 239/2013 Sb. jednoznačně vyplývá, že napadené ustanovení představuje nezbytný krok související s celkovou změnou koncepce registru silničních vozidel a procesu jejich registrace, ke které došlo právě prostřednictvím zmíněné novely. Jednou z podstatných změn, které novela zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích přinesla, byla změna postupů při zápisu změny údaje o vlastníkovi či provozovateli vozidla (tzv. "přeregistrace" vozidla) tak, aby se zamezilo obcházení nebo porušování povinnosti dosavadního i nového vlastníka vozidla řádně a včas zajistit zápis změny vlastníka či provozovatele vozidla v registru silničních vozidel. V souvislosti s přechodem na novou právní úpravu bylo nezbytné vyřešit návaznost na některé instituty, které byly obsaženy v původní právní úpravě, avšak v nové právní úpravě už neexistují. K tomu směřovalo i napadené přechodné ustanovení. To se vztahuje jak k vozidlům, která zůstala ve stavu tzv. "polopřevodu" [čl. II bod 4 písm. b)], tak i k vozidlům, která zůstala dočasně vyřazená z registru silničních vozidel i po maximální možné době vyřazení [čl. II bod 4 písm. a)]. V případě obou těchto situací přechodné ustanovení cílí pouze na vozidla, u nichž nebyl řádně dokončen proces zápisu změny vlastníka nebo provozovatele silničního vozidla v registru silničních vozidel podle původní právní úpravy, neboť došlo ze strany osob, které s nimi disponovaly, k porušení jejich zákonných povinností. U obou výše uvedených skupin vozidel platí, že se dostala do režimu, na který se vztahuje přechodné ustanovení, v důsledku dlouhodobého neplnění zákonných povinností vlastníka vozidla. Smyslem přechodného ustanovení pak bylo přimět tyto osoby ke splnění zákonných povinností souvisejících s přijetím novely zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích.
67. Při posouzení, zda újma na právech vlastníků motorových vozidel, která mohla být způsobena při změně zákonné úpravy napadeným ustanovením za situace, kdy ve stanovené lhůtě šesti měsíců nesplnili své povinnosti vyplývající z předmětného přechodného ustanovení čl. II bodu 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb., nebyla nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, je třeba zdůraznit, že přechodné opatření se vztahovalo na statisíce vozidel, přičemž jak vyplývá i z vyjádření ochránkyně, těch, kteří se jím neřídili a na ochránkyni se obrátili, je několik desítek. Napadené ustanovení přitom zásadním způsobem přispělo k co nejvyšší míře relevance údajů o vlastnících a provozovatelích silničních vozidel vedených v registru silničních vozidel, a tedy i k zajištění bezpečnosti silničního provozu, resp. k ochraně života, zdraví a majetku jeho účastníků. Z uvedeného plyne, že úprava v podobě napadeného ustanovení splňuje podmínku naplnění účelu (vhodnosti).
68. Pro posouzení napadeného ustanovení ve druhém kroku testu proporcionality (zkoumání principu potřebnosti) je třeba zdůraznit, že existovala jednak řada vozidel v tzv. "polopřevodu" [čl. II bod 4 písm. b)] a ve formálním stavu evidence se nacházelo i velké množství vozidel, která již ve skutečnosti vůbec neexistovala [čl. II bod 4 písm. a)]. Bylo tedy nezbytné vytyčit období, během něhož je možné dosáhnout nápravy, a poté vozidla, u nichž nedošlo k potřebnému kroku, tzn. vozidla, která v naprosté většině případů již ve skutečnosti neexistovala, v registru silničních vozidel již nadále neevidovat. Přechodné ustanovení zakotvilo pro tyto případy mnohem jednodušší postup. V případě vozidel v tzv. "polopřevodu" stačilo u příslušného úřadu požádat o zapsání vlastníka vozidla, a to bez součinnosti původního vlastníka. Provedení tohoto úkonu bylo dostatečným krokem k tomu, aby vozidlo zůstalo zapsáno v registru silničních vozidel, přičemž k jeho provedení byla stanovena lhůta šesti měsíců od nabytí účinnosti předmětné novely. Díky aplikaci napadeného ustanovení je u každého vozidla zapsaného v registru silničních vozidel možné jeho provozovatele identifikovat. Pro úplnost je třeba uvést, že dané řešení vyhovuje i z hlediska šetření dotčeného základního práva i požadavku předvídatelnosti zákona, který poskytl dostatečný časový prostor na splnění podmínek pro vozidla v tzv. "polopřevodu", neboť zákon č. 239/2013 Sb. nabyl platnosti dne 6. srpna 2013, avšak účinnosti nabyl až dne 1. ledna 2015, kdy začala plynout lhůta šesti měsíců ke splnění povinnosti. Při hodnocení potřebnosti napadené právní úpravy Ústavní soud dospěl k závěru, že se jedná o právní úpravu sloužící k zajištění žádoucího pořádku při registraci motorových vozidel.
69. V případě posouzení třetího kroku testu proporcionality, tj. principu přiměřenosti, Ústavní soud při porovnávání závažnosti v kolizi stojícího veřejného zájmu na zajištění bezpečnosti silničního provozu, resp. na ochraně života, zdraví a majetku jeho účastníků, a základního práva vlastníků vozidel, kteří nesplnili zákonné podmínky pro to, aby jejich motorové vozidlo administrativně nezaniklo, shodně s vládou souhlasí s tím, že v důsledku aplikace napadeného přechodného ustanovení nedochází k odnětí vlastnického práva k vozidlu ani k definitivnímu znemožnění jeho užívání. Vlastnické právo zůstává zachováno, vozidlo však nelze užívat v provozu na pozemních komunikacích. Z klasického občanskoprávního pohledu na podstatu vlastnického práva zůstává vlastníkovi zachováno toliko ius possidendi, ius disponendi et ius abutendi, zatímco ius utendi je podstatně omezeno předpisem veřejného práva. Vlastníkovi daného vozidla, hodlá-li jej užívat k provozu na pozemních komunikacích, v daném případě zůstává zachována možnost opětovně požádat o jeho zápis do registru podle § 5 a násl. zákona č. 56/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, na základě schválení technické způsobilosti jednotlivě vyrobeného vozidla, jak uvádí vláda ve svém vyjádření citovaném pod bodem 41, ale z ekonomického a technického hlediska jde spíš jen o možnost teoretickou. Jedná-li se o vozidlo s historickým významem, může jej vlastník používat v provozu po jeho registraci v registru historických a sportovních vozidel v souladu s § 79a a násl. zákona č. 56/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů. V ostatních případech lze vozidlo rozumně užít zřejmě jen jako zdroj náhradních dílů.
70. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně a trvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy právního státu. Předvídatelnost právního předpisu je přitom nepochybně nutno posuzovat i z hlediska dynamického, tj. zákonodárce musí při změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav, včetně stavu vývoje právních vztahů, a změny musí provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Trvat na takovém jednání zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje stabilita sféry svobodného jednání a též právní jistota účastníků právního vztahu [nález ze dne 1. března 2007sp. zn. Pl. ÚS 8/06(N 39/44 SbNU 479; 94/2007 Sb.), bod 27].
71. S ohledem na výše uvedené lze shrnout, že účel (cíl) tvrzeného zásahu do vlastnického práva v konkrétním případě lze považovat za přiměřený ve vztahu k použitým prostředkům, byl naplněn princip způsobilosti naplnění účelu (vhodnosti), neboť prostřednictvím napadeného ustanovení bylo dosaženo zamýšleného cíle, jímž byl veřejný zájem v podobě řádného a včasného zápisu změn údajů o vlastníkovi či provozovateli vozidla za účelem zpřehlednění registru motorových vozidel. Rozpor s principem potřebnosti tedy shledán nebyl. Dané řešení vyhovuje i z hlediska šetření dotčeného základního práva i požadavku předvídatelnosti, kdy zákonodárce splnil i podmínku poskytnutí dostatečného časového prostoru, aby vlastníci motorových vozidel mohli nové právní úpravě přizpůsobit své chování. Obsahem napadené právní úpravy přitom nebylo odnětí vlastnického práva. Za situace, kdy omezení vlastníků užívat věc je přípustné zákonem z důvodu ochrany veřejného zájmu, při posouzení, zda napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, zda je v souladu s ústavním pořádkem a zda je přiměřené ve vztahu ke sledovanému cíli při srovnání a hodnocení zájmu na dosažení jasně a zřetelně formulovaného veřejného zájmu na straně jedné a omezení vlastnického práva vlastníkům motorových vozidel v tzv. "polopřevodu", je třeba uzavřít, že je to právě veřejný zájem, který v podobě zpřehlednění registru silničních vozidel je jednoznačně zájmem převažujícím.
72. Je zřejmé, že jedním z cílů nové úpravy bylo odstranit nejvýznamnější nedostatky předchozí právní úpravy, které spočívaly zejména ve zneužívání či obcházení povinností při zápisu vlastníka nebo provozovatele vozidla. Docházelo například k tomu, že bylo zaregistrováno vozidlo na nového vlastníka bez jeho vědomí nebo nový vlastník na sebe vozidlo nepřepsal a dále je provozoval. Tzv. "polopřevody" vytvářely prostor pro nelegální machinace s vozidly, proto bylo záměrem tzv. "polopřevody" odstranit a zajistit, aby v registru vozidel vždy byl zřejmý aktuální vlastník vozidla. Napadeným ustanovením pak bylo možné do 30. června 2015 jednoduchým administrativním opatřením, bez jakékoliv následné sankce, podat žádost o zápis vlastníka silničního vozidla do registru. Vlastník vozidla, jenž tak ve stanovené lhůtě neučinil a tuto možnost nevyužil, způsobil, že jeho vozidlo bylo následně trvale vyřazeno z registru vozidel a považuje se za zaniklé.
73. Nová právní úprava vytváří nové kategorie vozidel a nové povinnosti spojené se lhůtami a sankcemi, nikoli to, jak se má nakládat s právními vztahy podle dosavadního stavu (již zahájená řízení, kompetence orgánů, dosavadní práva a povinnosti, co s prováděcími předpisy). Původní právní úprava znala zánik vozidla (např. ekologickou likvidací vozidel), nikoli vozidlo zaniklé porušením registrační povinnosti.
74. Na tomto místě je třeba připomenout již výše zmíněný nálezsp. zn. Pl. ÚS 20/16. Podstatou tohoto nálezu byl výklad ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, po novelizaci provedené zákonem č. 173/2012 Sb., k uplatnění nároku podle tohoto zákona. Výklad zaujatý obecnými soudy považoval Ústavní soud za ústavně konformní. Zákonem č. 172/1991 Sb. byl navrácen majetek obcím, jeho novelizací provedenou zákonem č. 173/2012 Sb. bylo mimo jiné stanoveno, že marným uplynutím lhůty přechází majetek obcí do vlastnictví státu. Ústavní soud dospěl k závěru, že takové oprávnění bylo plně v dispozici zákonodárce, který vážil na jedné straně eventuální vlastnická práva obcí a na druhé straně se snažil ukončit období nejistoty ohledně vlastnických práv k pozemkům dotčeným restitucemi. Došlo tak k odnětí vlastnického práva obcí, přičemž uvedený zásah do vlastnického práva neznamenal podle názoru Ústavního soudu jeho protiústavnost.
75. Oproti tomu v posuzovaném případě měli vlastníci silničních vozidel napadeným ustanovením stanovenou lhůtu, do které mohli podat žádost o zápis vlastníka silničního vozidla do registru, avšak jejím marným uplynutím nedošlo k zásahu do vlastnického práva k silničnímu vozidlu, nýbrž vozidlo bylo vyřazeno z registru a je považováno za zaniklé. V důsledku toho nelze podat žádost o zápis změny vlastníka silničního vozidla, ale pouze žádost o zápis silničního vozidla do registru silničních vozidel podle současné právní úpravy. V takovém případě nedochází k zániku vlastnického práva podle soukromého práva, nýbrž jen k zániku registrace, tj. zaniklé vozidlo dále existuje, ale není právně registrováno, nejde o porušení vlastnického práva, nýbrž jen stanovení podmínek k jeho výkonu v zájmu veřejném a obecném (čl. 11 odst. 3 Listiny), navíc spojené s odlehčením administrativě na úseku registrace vozidel, aniž by to bdělé vlastníky s několika výjimkami nějak zatížilo. Registr silničních vozidel je stejně jako katastr nemovitostí veřejnoprávní evidencí, která plní funkce v oblasti zajištění veřejného zájmu (např. zajištění přehledu veřejné moci o vlastnických a jiných právech k silničním vozidlům a zajištění jisté míry právní jistoty o těchto vztazích subjektům, kterým jsou z něj poskytovány údaje). Stav zápisu v této evidenci má dopady i do oblasti práva soukromého (zejména ztížení možnosti převodu vlastnického práva k vozidlu v případě, že evidovaný stav neodpovídá stavu skutečnému). V posuzovaném případě z několika desítek tisíc vlastníků silničních vozidel v tzv. "polopřevodu" jich toliko několik desítek napadené ustanovení nerespektovalo.
76. Pokud jde o jiné postupy, navrhované navrhovatelem a ochránkyní, kterými by bylo možné dosáhnout sledovaného cíle, Ústavní soud připomíná, že předmětem řízení u Ústavního soudu byl přezkum ústavnosti napadeného ustanovení, a nikoli posouzení možností, jak mělo být postupováno jinak.
77. Na základě výše uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem, a nejsou proto dány důvody k jeho zrušení. Proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl.
Odlišné stanovisko soudce Vojtěcha Šimíčka
1. Uplatňuji vůči výroku i odůvodnění nálezu odlišné stanovisko podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jelikož mám za to, že návrhu mělo být vyhověno a napadené zákonné ustanovení mělo být zrušeno jako protiústavní.
2. Mám totiž za to, že napadené zákonné ustanovení neobstojí v testu proporcionality. Ztotožňuji se s názorem většiny pléna ohledně legitimního cíle (zjednodušeně řečeno: řádný a včasný zápis změn údajů v registru vozidel) a nezpochybňuji ani způsobilost zvoleného zákonného opatření tohoto cíle dosáhnout.
3. Již ve třetím kroku tohoto testu se však s názorem většiny pléna rozcházím, jelikož zákonodárce mohl využít jiné možnosti, které by byly méně invazivní ve vztahu k vlastnickému právu. Konečně ve čtvrtém kroku, kdy jsou poměřována vedle sebe stojící práva a zájmy, spatřuji zjevný nepoměr mezi vlastnickým právem dotčených osob a cílem dosahovaným napadenou zákonnou úpravou.
4. V tomto ohledu je velmi nepřesvědčivé odůvodnění nálezu, založené na úvaze, že napadenou zákonnou úpravou nedochází k odnětí vlastnického práva, nýbrž pouze k jeho omezení. Prakticky viděno však spočívá toto omezení vlastnického práva v tom, že vozidlo nemůže být využíváno ke svému účelu, nýbrž může být např. rozebráno na součástky, plynutím času se stane veteránem anebo může sloužit jako dekorace. Je to podobné, jako by někdo vlastnil plesové šaty a sice by mu je nikdo nevzal, nicméně nesměl by s nimi opouštět byt, anebo kdyby dítě dostalo k narozeninám jízdní kolo, na kterém by však nesmělo jezdit. Takové využití vlastnického práva podle mého úsudku zcela postrádá smysl. Většina pléna to přitom přímo přiznává, když konstatuje, že možnost opětovné registrace takového vozidla je jen teoretická (bod 69).
5. Za této situace se v podstatných rysech ztotožňuji s velmi přesvědčivou argumentací Veřejné ochránkyně práv (body 14 a násl.), na kterou pro stručnost odkazuji. Krátce řečeno, veřejný zájem spočívající ve "zpřehlednění registru silničních vozidel" (bod 71) nemůže obstát v konfrontaci s tak razantním zásahem do vlastnického práva, spočívajícím v tom, že předmětná vozidla (v důsledku pouze administrativního pochybení jejich vlastníků) již nevratně nelze používat v souladu s jejich původním a skutečným účelem. Zákonodárce proto mohl a měl volit k dosažení sledovaného legitimního cíle daleko méně invazivní prostředky (např. pokuta, výslovná možnost opětovné registrace za stanovených podmínek apod.), pro jejichž vymezení mohl dát Ústavní soud derogačním nálezem zákonodárci potřebný prostor.
6. Konečně, pokud většina pléna argumentuje nálezem plénasp. zn. Pl. ÚS 20/16(bod 74), který má potvrzovat správnost nyní zvoleného řešení, připomínám, že rovněž k výroku i odůvodnění tohoto nálezu jsem uplatnil disent.