Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 21/18dne 14. května 2019 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka o návrhu Krajského soudu v Hradci Králové, za který jedná JUDr. Jan Rutsch, na zrušení části ustanovení čl. II (Přechodná ustanovení) bodu 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky a Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., Veřejné ochránkyně práv, jako vedlejších účastníků řízení, ve znění opravného usnesení ze dne 3. července 2019, takto:
________________________ *) ve znění opravného usnesení ze dne 3. 7. 2019
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Dne 9. března 2018 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Krajského soudu v Hradci Králové, za který jedná JUDr. Jan Rutsch, předseda senátu 30 A, (dále též jen "navrhovatel") podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení části ustanovení čl. II (Přechodná ustanovení) bodu 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále též jen "napadené ustanovení").
2. Navrhovatel uvádí, že v rámci jeho rozhodovací činnosti je pod sp. zn. 30 A 95/2017 rozhodováno o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Ten spatřuje žalobce Pavel Horák v tom, že žalovaný - Magistrát města Hradec Králové odpírá provést zápis žalobce do registru silničních vozidel jako vlastníka silničního vozidla Yamaha XTZ 750 SUPER TENERE, registrační značky XXX, a eviduje toto vozidlo jako zaniklé. Žalobce nabyl vlastnické právo k označenému silničnímu vozidlu dne 15. září 2014 a po nabytí vlastnického práva došlo v registru vozidel ke dni 17. září 2014 k odhlášení původního vlastníka. Žalobce však ve lhůtě do 30. června 2015 nepožádal příslušný správní orgán o zápis změny nového vlastníka k tomuto vozidlu. O věc se začal zajímat u žalovaného Magistrátu města Hradec Králové až v měsíci srpnu 2015. Žalovaný žalobci doručil sdělení ze dne 7. srpna 2015, v němž mu oznámil, že zápis spočívající ve změně vlastníka předmětného silničního vozidla provést nemůže, protože vozidlo bylo z registru vyřazeno, neboť je ze zákonných důvodů považováno za zaniklé. Opakovaná žádost žalobce ze dne 15. února 2016 byla zamítnuta rozhodnutím žalovaného ze dne 17. února 2016 sp. zn. SZ MMHK/029682/2016 OD2/HJ MMHK/031448/2016 a odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto rozhodnutím Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 7. dubna 2016 č. j. KUKHK-11830/DS/2016/GL. Proti těmto úkonům správních orgánů podal žalobce žalobu podle § 65 a násl. soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."), která byla odmítnuta usnesením Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. února 2017 č. j. 30 A 31/2016-46, neboť podle judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 11. února 2016 č. j. 9 As 281/2015-57) není provedení či neprovedení zápisu změn údajů v registru silničních vozidel správním rozhodnutím vydaným v rámci správního řízení, ale jde o tzv. jiný úkon podle části čtvrté zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Navrhovatel nemá povědomí o tom, že by proti tomuto jeho rozhodnutí žalobce podal kasační stížnost. Následně žalobce podal nyní projednávanou zásahovou žalobu.
II. Znění napadeného ustanovení
3. Ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 239/2013 Sb. zní:
"4. Silniční vozidlo, které je ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona trvale vyřazené z registru silničních vozidel, se považuje za silniční vozidlo zaniklé. Silniční vozidlo se dále považuje za zaniklé, pokud ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona
b) není u tohoto vozidla zapsán v registru silničních vozidel jeho vlastník a do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona není podána žádost o zápis vlastníka silničního vozidla do registru."
III. Argumentace navrhovatele
4. Navrhovatel v návrhu uvedl, že svůj postup žalovaný opírá o odkaz na čl. II (Přechodná ustanovení) bod 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb. Podle tohoto ustanovení lhůta k zapsání (doregistrování) změn údajů o vlastníkovi vozidla do registru silničních vozidel uplynula dnem 30. června 2015. Od 1. července 2015 tak všechna vozidla, která do 30. června 2015 nebyla v souladu s přechodnými ustanoveními zapsána (doregistrována) v registru silničních vozidel, z právního pohledu zanikla. Žalobce namítá, že jednání žalovaného spočívající v tom, že u motorového vozidla, jehož je vlastníkem, odmítá provést zápis změn údajů o vlastníkovi vozidla, je nezákonným zásahem, neboť žalovaný svou nečinností při výkonu veřejné správy brání žalobci ve výkonu jeho vlastnického práva.
5. Navrhovatel přisvědčil argumentaci žalobce obsažené v žalobě a doplněné při jednání soudu dne 6. března 2018, že se v případě jednání žalovaného, v němž žalobce spatřuje nezákonný zásah, jedná o zásah trvající, nikoliv o zásah jednorázový s trvalými důsledky. Trvalost zásahu je spatřována v tom, že žalobce s ohledem na fikci zániku svého vozidla není oprávněn je trvale užívat, tedy je mu bráněno vykonávat jeho vlastnické právo. V tom spatřuje navrhovatel rozdíl oproti skutkovému a právnímu stavu řešenému např. v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. října 2015 č. j. 7 As 107/2014-53. V souvislosti s tím žalobce ještě uvedl, že pokud by uvedený zásah byl posuzován jako zásah jednorázový s trvalými důsledky, byl by nejen omezen ve výkonu svého vlastnického práva, ale dokonce zbaven práva na jeho soudní ochranu po uplynutí lhůty dvou měsíců, aniž by byl o tomto důsledku, který pro běžného občana není obecně předvídatelný, řádně poučen.
6. Navrhovatel tak dospěl k závěru, že není namístě žalobu odmítnout pro její opožděnost (z důvodu, že byla podána v tzv. subjektivní lhůtě podle § 84 odst. 1 s. ř. s.), protože napadený zásah shledal zásahem trvajícím. Potažmo tedy dospěl k závěru, že dotčené ustanovení zákona č. 239/2013 Sb. bude v daném soudním řízení aplikováno.
7. Navrhovatel se dále musel zabývat tvrzeními žalobce, že uvedené ustanovení není souladné s ústavním pořádkem České republiky, přičemž dospěl k závěru, že se s žalobní argumentací ztotožňuje. Podle názoru navrhovatele dochází aplikací napadeného ustanovení k porušení ústavně zaručeného základního práva na ochranu majetku podle čl. 11 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Vlastnické právo žalobce bylo zcela znehodnoceno, neboť žalobce z administrativních důvodů není oprávněn svou věc užívat. Potlačeno je podle tvrzení navrhovatele i oprávnění žalobce s věcí disponovat, neboť žalobce sice formálně je oprávněn převést své vlastnické právo na jiného, avšak ani případný nabyvatel nebude oprávněn věc užívat, což činí smluvní převod vlastnického práva fakticky neuskutečnitelným. Jak vyplývá z důvodové zprávy k návrhu zákona, později schváleného a publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 239/2013 Sb., cílem novely bylo mimo jiné zpřehlednit údaje v registru silničních vozidel tak, aby mohla být odstraněna data týkající se nepoužívaných vozidel. Fikce nevratného administrativního zániku vozidel, která byla ve stavu tzv. "polopřevodu", se však součástí navrhovaného znění zákona č. 239/2013 Sb. stala až na základě pozměňovacího návrhu hospodářského výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna"); důvod této změny nebyl vysvětlen. Lze proto předpokládat, že jiný účel než zajištění přehlednosti rejstříku vozidel napadené ustanovení nesleduje. Takový účel však nelze podle názoru navrhovatele pokládat za dostatečně závažný, aby ospravedlnil zásah do ústavně zaručených práv vlastníků vozidel. Na uvedeném závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že těmto vlastníkům byla poskytnuta lhůta pro završení dosud neskončených převodů.
8. Podle názoru navrhovatele napadené ustanovení nemůže obstát v testu proporcionality. Lze připustit, že naplněn může být první krok testu proporcionality, neboť sledovaného cíle (odstranění některých vozidel z rejstříku) lze touto cestou dosáhnout. Napadená úprava ale neobstojí v testu potřebnosti a přiměřenosti. Zamýšleného cíle bylo totiž možno dosáhnout i jinak, tj. bez toho, že by bylo zasaženo ústavně zaručené základní právo na pokojné užívání majetku. Za jinou nabízející se možnost řešení lze pokládat konstruování vyvratitelné domněnky zániku vozidla, kdy by vlastníkovi bylo umožněno prokázat, že předmětné vozidlo existuje a je způsobilé k provozu na pozemních komunikacích. Takový postup by mohl být i zpoplatněn. Administrativní zánik vozidla rovněž nebyl jediným myslitelným druhem sankce - splnění povinnosti vlastníka vozidla mohlo být vynucováno např. s využitím prostředků správního trestání, tj. uložením přiměřené pokuty za přestupek či správní delikt. Zákonodárcem zvolený následek spočívající ve faktickém vyvlastnění (když formálně existující vlastnické právo pozbývá svého smyslu, neboť věc nemůže být užívána) představuje mimořádně intenzívní zásah do sféry chráněné právem na pokojné užívání majetku.
9. Naproti tomu veřejný zájem, který je napadeným ustanovením sledován (zpřehlednění registru vozidel), je podle tvrzení navrhovatele sporný a míra jeho závažnosti je v porovnání se zásahem do ústavně zaručených základních práv zanedbatelná. Navrhovatel má za to, že v této souvislosti je třeba zohlednit skutečnost, že ani předkladatel takovou úpravu nepožadoval a součástí zákona se stala až v průběhu legislativního procesu, takže správní orgány zcela zjevně nepociťovaly tíživou potřebu vypořádat se se stavem registru vozidel, která by mohla ospravedlnit zásah do práva na pokojné užívání majetku.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud podle § 69 odst. 1, 2 a 3 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh komorám Parlamentu České republiky jako účastníkům řízení a vládě České republiky (dále jen "vláda") a Veřejné ochránkyni práv (dále též jen "ochránkyně") jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
V. Vyjádření účastníků řízení
11. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 23. května 2018, podepsaném předsedou Poslanecké sněmovny Mgr. Radkem Vondráčkem, shrnula průběh legislativního procesu, v jehož rámci byl zákon č. 239/2013 Sb. projednán a schválen, a uvedla, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Za tohoto stavu věci nelze než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
12. Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") ve vyjádření ze dne 16. května 2018, podepsaném jeho předsedou Milanem Štěchem, rovněž shrnul průběh legislativního procesu tak, že Senát při projednávání zákona č. 239/2013 Sb. postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Předlohou se zabýval jako garanční a jediný výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který se k jejímu projednání sešel na své 15. schůzi dne 2. července 2013, přičemž doporučil Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát projednal zákon na 11. schůzi dne 3. července 2013. V obecné rozpravě nevystoupil žádný ze senátorů. S ohledem na popsané lze konstatovat, že posuzované ustanovení se na půdě Senátu nestalo předmětem kritických úvah či diskusí.
13. Dne 3. května 2018 obdržel Ústavní soud vyrozumění ochránkyně, že vstupuje do tohoto řízení. Obsahově totožné vyrozumění vlády bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 24. května 2018. V obou případech tak bylo učiněno v zákonem předepsaných lhůtách.
VI. Vyjádření vedlejších účastníků řízení
VI.a Vyjádření Veřejné ochránkyně práv
14. Ochránkyně ve svém vyjádření ze dne 24. května 2018 uvedla, že se opakovaně s případy stěžovatelů, kteří poukazují na velmi citelné dopady napadené zákonné úpravy, setkává. Od roku 2015, tj. od účinnosti předmětné novely, se na ni obrátilo 26 osob, jejichž příběhy se v mnohém liší, nicméně mají jedno společné - všichni si zpětně uvědomují, že se dopustili administrativního pochybení, přičemž jsou ochotni za to nést přiměřené následky. V tomto bodě se ale jejich očekávání zásadním způsobem odlišuje od reality a skutečných právních důsledků, neboť následkem jejich opomenutí došlo k tzv. administrativnímu zániku jejich vozidla a s tím spojené faktické nemožnosti je dále užívat v provozu na pozemních komunikacích. Poté uvedla několik konkrétních příkladů včetně spisových značek. Ochránkyně je společně s navrhovatelem přesvědčena, že napadené ustanovení nemůže obstát v testu proporcionality v řízení o kontrole ústavnosti. Nadto je přesvědčena, že stejnou vadou trpí i ustanovení čl. II bodu 4 písm. a) zákona č. 239/2013 Sb.
15. Ochránkyně současně uvedla, že registr vozidel v době před svým "pročištěním" provedeným zmíněným zákonem obsahoval velké množství vozidel, která již fakticky neexistovala, a to mimo jiné vedlo i k problémům České kanceláře pojistitelů, která podle dřívější právní úpravy oslovovala na základě dat z registru vlastníky evidovaných vozidel k úhradě příspěvků do Garančního fondu za vozidla, která již neexistovala. Taktéž lze jistě považovat za legitimní to, že stát, resp. Ministerstvo dopravy chtělo, aby stav v registru vozidel co nejvíce kopíroval stav faktický. Zvolený způsob k naplnění těchto legitimních cílů nepochybně vedl, a tedy toto opatření bylo způsobilé dosáhnout zamýšleného cíle (test vhodnosti).
16. Podle přesvědčení ochránkyně napadené ustanovení neobstojí ve druhém kroku testu, zda je použitý prostředek k základním právům nejmírnější. Zákonodárce nemusel přistoupit k nevratnému institutu administrativního zániku vozidla, ale mohl tento institut podmínit vyvratitelnou domněnkou bez časové limitace. Další vhodnou alternativou by mohlo být např. prodloužení lhůty k "nápravě" administrativního stavu z šesti měsíců na čtyři roky, čímž by se s ohledem na nastavení intervalů pro provádění pravidelných prohlídek vozidel ve stanicích technické kontroly předešlo velké většině případů. Pro případy vozidel dočasně vyřazených by ale ani toto řešení nebylo zcela účinné. Řešení zvolené zákonodárcem tak zásadním způsobem zasáhlo do základního práva na vlastnictví majetku podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny. Osoby postižené tímto zákonem sice de iure nepozbyly své vlastnické právo k vozidlům, avšak nemohou je nadále užívat obvyklým způsobem a ani je prodat za obvyklou cenu, neboť ani nový vlastník by takové vozidlo nemohl ke stanovenému účelu používat. Jinými slovy, vlastnické právo těchto osob bylo zcela znehodnoceno, a to toliko z důvodu jejich administrativního pochybení.
17. Ochránkyně má za to, že přijaté opatření neobstojí ani v testu přiměřenosti. Dotčeným osobám totiž často nezanikla jen obstarožní vozidla v malé tržní hodnotě, jak by se mohlo na první pohled jevit, ale často se jednalo o vozidla po skončení leasingu, stará jen několik málo let v ceně několika set tisíc korun. Namísto toho, aby administrativní pochybení bylo stiženo např. jen vyšším správním poplatkem za úkon registru vozidel, utrpěly často velice citelnou majetkovou újmu. Velikost či citelnost újmy přitom značně kontrastuje s tím, že registr vozidel je ve své podstatě podle Nejvyššího správního soudu (rozhodnutí ze dne 11. února 2016 č. j. 9 As 281/2015-57) pouhou evidencí, a tedy případné chyby v něm obsažené nemají zásadní následky. Státem sledovaný veřejný zájem, tj. registr vozidel vyčištěný od fakticky neexistujících vozidel, se tak v porovnání se zásahem do ústavně zaručeného práva vlastnictví jeví jako veskrze marginální. Obzvláště, pokud takto bagatelní zanedbání administrativního úkonu (ať už bylo důvodem zanedbání, či opomenutí) je schopno způsobit extrémně disproporční újmu jednotlivým vlastníkům. Absurdnost výše uvedeného dokresluje mechanismus, kdy např. vozidlo v hodnotě řádově statisíců nemůže kvůli svému opomenutí či neznalosti zákona vlastník nadále užívat způsobem obvyklým (či méně obvyklým, např. prodej na náhradní díly). Ochránkyně má za to, že takové vozidlo se stává odpadem ve smyslu § 3 odst. 4 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 169/2013 Sb., na což navazuje povinnost nechat vozidlo ekologicky zlikvidovat podle § 36 a násl. zákona č. 185/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů. O nadbytečně razantním dopadu tohoto zákona do vlastnického práva dotčených osob proto podle názoru ochránkyně není sporu.
18. Ačkoliv předmětem návrhu na zrušení přechodného ustanovení způsobujícího administrativní zánik vozidla jsou vozidla v tzv. "polopřevodu" podle čl. II bodu 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb., pokud nebyl v požadované zákonné lhůtě zapsán jeho vlastník (či podána alespoň žádost o zápis), lze naprosto analogicky výše uvedenou právní argumentaci podle názoru ochránkyně vztáhnout na přechodné ustanovení uvedené pod písmenem a). Toto ustanovení zakotvuje, že se silniční vozidlo považuje za zaniklé též v případě, pokud je dočasně vyřazené z registru silničních vozidel po dobu přesahující 18 měsíců a vlastník tohoto vozidla do 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona neučiní oznámení podle § 12 odst. 4 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích"). Jinými slovy, jde v podstatě o stejnou modelovou situaci, jen s tím rozdílem, že v těchto případech dochází k zániku vozidel vlastníků, kteří měli vozidlo v depozitu.
19. Ochránkyně si je vědoma skutečnosti, že podle ustáleného názoru Ústavního soudu je tento soud při svém rozhodování vázán rozsahem podaného návrhu a ve svém rozhodnutí z jeho hranic (ultra petitum) vykročit nemůže. To však nevylučuje situaci, kdy v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný smysl, tj. ztrácí opodstatněnost své normativní existence. Tímto je dle ustálené judikatury dán důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by se jednalo o postup ultra petitum. Ochránkyně se domnívá, že v tomto případě o takovou situaci jde.
20. Nadto ochránkyně poukazuje na to, že argumentace navrhovatele se vztahuje (omezuje) na toliko jím řešený případ v rámci řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Je však nepochybné, že pokud Ústavní soud dojde k závěru, že článkem II bodem 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb. bylo zasaženo do vlastnického práva žalobce, a z tohoto důvodu předmětné ustanovení zruší, pak nemůže odhlédnout od stavu, kdy související přechodné ustanovení [čl. II bod 4 písm. a)] vykazuje s ohledem na podobný mechanismus zániku vozidla stejný zásah do vlastnických práv takto postižených vlastníků silničních vozidel. Ustanovení čl. II bodu 4 písm. a) zákona č. 239/2013 Sb. zní: "Silniční vozidlo, které je ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona trvale vyřazené z registru silničních vozidel, se považuje za silniční vozidlo zaniklé. Silniční vozidlo se dále považuje za zaniklé, pokud ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona a) je dočasně vyřazené z registru silničních vozidel po dobu přesahující 18 měsíců a vlastník tohoto vozidla do 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona neučiní oznámení podle § 12 odst. 4 zákona č. 56/2001 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona ...".
21. Ochránkyně je proto přesvědčena, že přechodná ustanovení čl. II bodu 4 písm. a) i b) zákona č. 239/2013 Sb. představují systematicky jeden celek, jsou od sebe obsahově odvislá a jejich částečné zrušení nepředstavuje nápravu protiústavního stavu. V případě jejich současného zrušení tedy ze strany Ústavního soudu nejde o postup ultra petitum. Naopak v případě shledání protiústavnosti, resp. zrušení jen napadeného ustanovení [čl. II bod 4 písm. b)], by požadavek na (dodatečné) žalování druhého z ustanovení [čl. II bod 4 písm. a)] představoval čirý formalismus a nadbytečnou zátěž nejen pro soustavu soudů, ale i případnou finanční zátěž pro další potenciální žalobce.
22. K tomu ochránkyně uvedla, že je pravda, že samotné zrušení přechodných ustanovení nemůže mít pro vlastníky administrativně zaniklých vozidel účinky ex tunc, neboť cíle zákonodárce (vyčištění registru vozidel) již bylo v mezidobí fakticky dosaženo. Derogováním předmětných ustanovení se tedy patrně nelze vrátit do stavu, kdy by registr vozidel "obživl" ve stavu ke dni účinnosti napadeného zákona. Zmíněný stav nelze sanovat ani postupem, který spočívá (zjednodušeně popsáno) ve zcela novém schvalování technické způsobilosti, neboť je pro naprostou většinu vozidel nemožný. Je to dáno především tím, že každé vozidlo, které je nově přihlašováno, musí splnit všechny technické normy, a to právě ke dni registrace. Tento požadavek proto reálně splňují zejména vozidla, která jsou zcela nově vyrobená, neboť např. již dva a více let starý vůz nemusí v současné době splňovat aktuální technické normy (kupř. emisní normy EURO atd.).
23. Provedení či neprovedení zápisu změn údajů v registru silničních vozidel je tzv. jiným úkonem podle části čtvrté správního řádu. V případě neprovedení zápisu se tedy ze strany správního orgánu může jednat o nezákonný zásah. Ochránkyně proto rozumí postupu žalobce v konkrétním případu, který posuzuje navrhovatel, že poté, co jeho původní žaloba podaná podle § 65 a násl. s. ř. s. byla odmítnuta, obrátil se na soud žalobou na ochranu před nezákonným zásahem s tím, že dovodil, že se jedná o tzv. trvající nezákonný zásah, čemuž navrhovatel přisvědčil. Problematika registru a registrace silničních vozidel je upravena v § 4 a násl. zákona č. 56/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Celá právní úprava prošla značnou novelizací zákonem č. 239/2013 Sb., a to včetně postupu při zániku silničního vozidla (§ 13). Předmětná přechodná ustanovení pak konstruovala fikci, že pokud do určité doby nebude v registru vozidel zapsán jeho vlastník ("doregistrace" aktuálních údajů), zanikne mu na základě této administrativní neúplnosti vozidlo. Správní orgány na základě platné právní úpravy neumožňují obnovení registrace vozidla v evidenci silničních vozidel, a fakticky tak hovoříme o neprovedení (odmítnutí) zápisu těchto osob jakožto vlastníků do uvedeného registru, ačkoliv se reálně o vlastníky jedná.
24. K uvedenému ochránkyně doplnila, že pokud správnímu orgánu nebyla přechodnými ustanoveními uložena žádná oznamovací povinnost vlastníkům předmětných vozidel, a to ani předběžná (tj. před "hrozícím" zánikem vozidla), ani následná (tj. až po administrativním zániku), osoby, kterých se tato změna dotkla, se o výmazu dozvěděly v podstatě náhodně (např. při běžné silniční policejní kontrole, při příjezdu k pravidelné prohlídce na stanici technické kontroly, při převodu vozidla apod.). Proto je ochránkyně přesvědčena o tom, že za dané situace došlo fikcí k zániku vozidla a úředním zápisem této fikce do registru vozidel k nezákonnému zásahu, který má trvající povahu, a dokud takový zásah trvá, což je i tento případ, nezačne běžet lhůta tzv. subjektivní ani objektivní pro podání zásahové žaloby podle s. ř. s.
25. Zrušením přechodných ustanovení čl. II bodu 4 písm. a) i b) zákona č. 239/2013 Sb. se podle názoru ochránkyně může otevřít cesta k registraci nejen žalobci v předmětné soudní věci, kterou řeší navrhovatel, ale také dalším vlastníkům administrativně zaniklých vozidel, kteří se obdobně budou moci ve věci individuálně bránit, tj. včetně využití soudní ochrany prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu. Ochránkyně má za to, že takové řešení odpovídá i veřejnému zájmu, neboť lze předpokládat, že doregistrace svého vlastnictví, a tedy zrušení údaje o zániku vozidla v registru se budou domáhat vlastníci, kteří skutečně mají zájem na užívání silničního vozidla, které jim zaniklo z administrativních důvodů, nikoli vlastníci vozidel již reálně (materiálně) neexistujících.
26. Z uvedených důvodů se ochránkyně s návrhem navrhovatele ztotožnila a navrhla, aby Ústavní soud návrhu vyhověl a napadené ustanovení zrušil. Současně navrhla, aby bylo zrušeno i ustanovení čl. II bodu 4 písm. a) zákona č. 239/2013 Sb.
VI.b Vyjádření vlády
27. Vláda ve vyjádření ze dne 13. června 2018 prostřednictvím JUDr. Roberta Pelikána, Ph.D., ministra spravedlnosti a předsedy Legislativní rady vlády, který byl zmocněn, aby ve spolupráci s ministrem dopravy vypracoval podrobné vyjádření k předmětnému návrhu, uvedla, že se s argumentací uvedenou navrhovatelem, jakož i z ní vyvozenými závěry neztotožňuje a je i nadále přesvědčena, že napadené ustanovení je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
28. V prvé řadě vláda považovala za nutné zdůraznit, že navrhovatelem napadené ustanovení je ustanovením přechodným - tedy ustanovením, jehož smyslem je upravit vztah nové právní úpravy k dřívější (dosavadní) právní úpravě a k právním vztahům podle ní vzniklým, a to v zájmu právní jistoty adresátů normy. Napadené ustanovení je proto třeba vykládat v kontextu (dosavadní/nová právní úprava), což však navrhovatel zjevně neučinil. Z uvedeného důvodu vláda odkazuje na obecnou část důvodové zprávy (zejména pak bod 1.2.1 písm. A a bod 2.1) k zákonu č. 239/2013 Sb. Z textu důvodové zprávy jednoznačně vyplývá, že napadené ustanovení představuje nezbytný krok související s celkovou změnou koncepce registru silničních vozidel a procesu jejich registrace, ke které došlo právě prostřednictvím zmíněné novely. Jednou z podstatných změn, které novela zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích přinesla, byla změna postupů při zápisu změny údaje o vlastníkovi či provozovateli vozidla (tzv. "přeregistrace" vozidla) tak, aby se zamezilo obcházení nebo porušování povinnosti dosavadního i nového vlastníka vozidla řádně a včas zajistit zápis změny vlastníka či provozovatele vozidla v registru silničních vozidel.
29. Potřeba zajistit řádný a včasný zápis změn údajů o vlastníkovi či provozovateli vozidla byla vyvolána primárně změnou právního postavení provozovatele vozidla v souvislosti s jeho povinnostmi vyplývajícími z jiných právních předpisů. Jako příklad lze uvést zejména Ústavním soudem nedávno aprobovanou povinnost provozovatele vozidla zajistit, že při užití vozidla budou dodržovány povinnosti řidiče a pravidla silničního provozu, a na tuto povinnost navazující přestupek, za který provozovatel vozidla odpovídá, nepodaří-li se zjistit řidiče vozidla [§ 10 odst. 3 a § 125f zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů]. Další povinnosti provozovatele vozidla vyplývají přímo ze zákona č. 56/2001 Sb., například odpovědnost za řádný technický stav vozidla (včetně povinnosti absolvovat pravidelné technické prohlídky), a z dalších právních předpisů, např. ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, či ze zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Jednoznačné a správné určení provozovatele vozidla je nezbytné rovněž pro sdělování příslušných údajů orgánům cizích států v souvislosti s přestupky spáchanými těmito vozidly v zahraničí, což je závazek České republiky vůči ostatním státům vyplývající z jejího členství v Evropské unii. Jak vyplývá z výše uvedeného, změny provedené novelou zákona č. 56/2001 Sb. nebyly samoúčelným projevem svévole zákonodárce, ale naopak legitimním a odůvodněným krokem, který umožnil najisto určit provozovatele každého vozidla, které je zapsáno v registru vozidel, a tedy i jednoznačně ztotožnit případné pachatele deliktů spočívajících v porušení pravidel silničního provozu (což předchozí právní úprava plně neumožňovala). Novela zákona č. 56/2001 Sb. (včetně napadeného přechodného ustanovení) tedy dle názoru vlády zásadním způsobem přispěla k co nejvyšší míře relevance údajů o vlastnících a provozovatelích silničních vozidel vedených v registru silničních vozidel, a tedy i k zajištění bezpečnosti silničního provozu, resp. k ochraně života, zdraví a majetku jeho účastníků.
30. K napadené právní úpravě samotné vláda uvedla, že v souvislosti s přechodem na novou právní úpravu bylo nezbytné vyřešit návaznost na některé instituty, které byly obsaženy v původní právní úpravě, avšak v nové právní úpravě už neexistují. K tomu směřovalo i napadené přechodné ustanovení. To se vztahuje k vozidlům, která zůstala ve stavu tzv. "polopřevodu", a k vozidlům, která zůstala dočasně vyřazena z registru silničních vozidel i po maximální možné době vyřazení. Toto přechodné ustanovení je napadeno jen v části týkající se zániku vozidel v tzv. "polopřevodu", nicméně pro objasnění smyslu této právní novely vláda ve svém vyjádření popsala obě uvedené situace.
31. V případě obou těchto situací přechodné ustanovení cílí pouze na vozidla, u nichž nebyl řádně dokončen proces zápisu změny vlastníka nebo provozovatele silničního vozidla v registru silničních vozidel podle původní právní úpravy, neboť došlo ze strany osob, které s nimi disponovaly, k porušení jejich zákonných povinností. U vozidel v "polopřevodu" spočívala podstata problému v tom, že ze strany původního vlastníka bylo obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností oznámeno, že bylo vlastnictví vozidla převedeno, původní vlastník již není vlastníkem s tím, že bylo uvedeno jméno a adresa osoby, na kterou bylo vlastnictví vozidla převedeno. Na tento úkon měl podle původní právní úpravy navazovat úkon nového vlastníka vozidla, který měl povinnost se nejpozději do 10 pracovních dnů k vlastnictví vozidla u obecního úřadu obce s rozšířenou působností přihlásit. U vozidel, která zůstala v tzv. "polopřevodu", však k tomuto druhému kroku nedošlo. Z registru silničních vozidel tak nebylo zřejmé, kdo je vlastníkem (provozovatelem) takového vozidla, neboť původně zapsaná osoba to již nebyla (ta příslušnému úřadu oznámila, že jím již není), avšak nový vlastník (provozovatel) vozidla úřadu znám nebyl. Vycházet z údajů o novém vlastníku vozidla, které sdělil původní vlastník vozidla úřadu při tzv. "odhlášení" vozidla, nebylo možné. Rovněž tak v mezidobí mohlo dojít postupně k dalším převodům daného vozidla, což úřadu nemuselo být známo. Ponechání vozidel v tzv. "polopřevodu" bylo pro některé provozovatele vozidel výhodné, neboť se tím vyhnuli postihu za porušení povinností vyplývajících z řady právních předpisů. Kromě již uvedené odpovědnosti za přestupky spáchané vozidlem při provozu na pozemních komunikacích bylo možné tímto způsobem obejít i povinnost řádné likvidace vozidla podle zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Eliminace popsaného nežádoucího stavu byla koneckonců hlavní motivací ke změně koncepce právní úpravy a charakteru zápisu provozovatele vozidla v registru silničních vozidel.
32. U druhé skupiny vozidel, na něž cílí předmětné přechodné ustanovení, tedy u vozidel, která zůstala dočasně vyřazena z registru silničních vozidel i po uplynutí maximální možné doby, po kterou mohla být takto vyřazena, spočívá podstata problému v tom, že podle původní právní úpravy byla sice stanovena maximální doba, po kterou mohlo být vozidlo dočasně vyřazeno z registru silničních vozidel, a poté byl jeho provozovatel povinen požádat o ukončení režimu dočasného vyřazení vozidla z registru silničních vozidel a k žádosti přiložit doklady o splnění podmínek pro provoz vozidla na pozemních komunikacích, ale neexistoval způsob, jak provozovatele vozidla přimět k tomu, aby tento úkon provedl. I formální ponechání vozidla ve stavu dočasného vyřazení z registru silničních vozidel třeba i trvale mohlo být pro některé provozovatele vozidla výhodné, neboť i to byl způsob, jak se vyhnout například povinnosti řádné likvidace vozidla. V tomto formálním stavu se tak nacházelo velké množství vozidel, která již ve skutečnosti vůbec neexistovala.
33. U obou výše uvedených skupin vozidel platí, že se dostala do režimu, na který se vztahuje napadené ustanovení, v důsledku dlouhodobého neplnění zákonných povinností vlastníka vozidla. Smyslem napadeného ustanovení pak bylo přimět tyto osoby ke splnění zákonných povinností přijetím novely zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, které bylo nezbytně nutné realizovat.
34. Vláda též podotkla, že s touto dodatečnou nápravou stavu nespojoval zákon žádné sankce (a to i přesto, že podle původní právní úpravy za nesplnění povinnosti bylo možné sankci uložit). Současně zákonodárce nevyžadoval, aby skutečný vlastník/provozovatel vozidla v "polopřevodu" postupoval podle nové právní úpravy zápisů v registru silničních vozidel (společná žádost původního a nového vlastníka). Přechodné ustanovení zakotvilo pro tyto případy mnohem jednodušší postup. Jednalo se de facto o "amnestii" po omezenou dobu. V případě vozidel v tzv. "polopřevodu" stačilo u příslušného úřadu požádat o zapsání vlastníka vozidla, a to bez součinnosti původního vlastníka. U vozidel dočasně vyřazených z provozu postačilo úřadu oznámit místo, kde se vozidlo nachází, a účel jeho využití. Provedení tohoto úkonu bylo dostatečným krokem k tomu, aby vozidlo zůstalo zapsáno v registru silničních vozidel, přičemž k jeho provedení byla stanovena lhůta šesti, respektive dvanácti měsíců od nabytí účinnosti předmětné novely.
35. Současně podle názoru vlády je potřebné zdůraznit, že v případě zákona č. 239/2013 Sb. byla zákonodárcem zvolena opravdu dlouhá legisvakanční lhůta, a to jeden a půl roku, přičemž veřejnost byla prostřednictvím rozsáhlé mediální kampaně opakovaně podrobně informována o přechodu na novou právní úpravu a upozorňována, že v případě některých vozidel bude potřebné učinit výše zmíněný úkon. Rovněž na webových stránkách Ministerstva dopravy bylo v té době možné u každého vozidla ověřit, zda se na něj tato povinnost vztahuje či nikoliv. K zápisu zániku vozidla podle napadeného ustanovení tak došlo jen v případech, kdy vlastník vozidla nenapravil trvající protiprávní stav výše popsaným, zákonem stanoveným způsobem.
36. Vláda je tedy toho názoru, že účinky přechodných ustanovení novely zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích dopadly toliko na vlastníky vozidel, kteří nesplnili svou zákonnou povinnost a ani nevyužili nápravy tohoto (dlouho) trvajícího protiprávního stavu, který sami vyvolali.
37. Pokud pak navrhovatel dovozuje, že napadené ustanovení neobstojí v testu proporcionality, k tomu závěru došel podle názoru vlády na základě nesprávného předpokladu, že jediným účelem, který napadené ustanovení má, je "odstranění některých vozidel z rejstříku". Test proporcionality napadeného ustanovení je ovšem podle názoru vlády nezbytné provádět v kontextu hlavního účelu celé relevantní části novely zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, kterým bylo zajištění právní jistoty - ve smyslu zajistit co nejvyšší míru relevance údajů o vlastnících a provozovatelích silničních vozidel vedených v registru silničních vozidel, resp. najisto určit provozovatele každého vozidla zapsaného v registru silničních vozidel, neboť tento je osobou odpovědnou za provoz vozidla, která nese řadu povinností souvisejících s provozem vozidla.