47. Obsah jádra práva na vzdělání v materiálním smyslu znamená především požadavek elementární úrovně kvality obsahu a formy vzdělání, která v demokratickém právním státě musí aspirovat na vysoké standardy založené na principech odbornosti, objektivity a demokratického pluralitního charakteru. Uvedený charakter materiálního aspektu práva na vzdělání zdůraznil Ústavní soud ve vztahu k pedagogům již ve svém nálezusp. zn. Pl. ÚS 36/93ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), ve kterém konstatoval, že "učitelé jsou odpovědni za to, aby zprostředkovávali získávání vysoce odborných poznatků při splnění podmínky světonázorové objektivnosti. Tyto požadavky vyjadřuje demokratický stát v čl. 33 odst. 1 Listiny, podle něhož má každý právo na vzdělání". Stát jakožto subjekt odpovědný za realizaci práva na vzdělání naplňuje výše uvedené maximy materiální stránky práva na vzdělání regulatorními prostředky aplikovanými na vzdělávací soustavu, jako je například zajišťování kvality pedagogického personálu, systém vzdělávacích programů či prostředky kontroly.
48. Institucionální aspekt esenciálního obsahu práva na vzdělání zahrnuje požadavek na existenci vzdělávacích institucí v rozsahu zajišťujícím každému efektivní přístup ke vzdělání. Ústavní soud se otázkami přístupu ke vzdělání zabýval především v otázce (ne)podmíněnosti práva na bezplatné vzdělání podle Listiny [nálezysp. zn. Pl. ÚS 35/93ze dne 15. 2. 1994 (N 7/1 SbNU 51; 49/1994 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 27/95ze dne 19. 12. 1995 (N 84/4 SbNU 293; 13/1996 Sb.) čisp. zn. Pl. ÚS 25/94ze dne 13. 6. 1995 (N 31/3 SbNU 233; 165/1995 Sb.)], přezkumu rozhodnutí o přijetí, resp. nepřijetí ke studiu na vysoké škole (nálezsp. zn. Pl. ÚS 32/95) a povinného očkování jako podmínky při přijetí dítěte do mateřské školy (nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/14). Z hlediska judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") představuje zásadní rozhodnutí kauza D. H. a ostatní proti České republice týkající se nerovného přístupu romských dětí ke vzdělání, která iniciovala řadu systémových změn v právní úpravě i praxi ve školství (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 13. 11. 2007 č. 57325/00.). Obecně ESLP k otázce přístupu k právu na vzdělání pak vychází z tzv. "Belgického jazykového případu", který spočívá na principu, že právo na vzdělání představuje otevřený a rovný přístup do státem již zřízených a existujících vzdělávacích zařízení. K tomu srov. případ "Relating to Certain Aspects of The Laws on the Use of Languages in Education in Belgium" proti Belgii (rozsudek ESLP ze dne 23. 7. 1968 č. 1474/62 a další; srov. též Bobek, M. In Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 680).
49. Esence práva na vzdělání inkorporuje ve svém obsahu existenci nestátních škol, předjímanou ústavodárcem čl. 33 odst. 3 Listiny, a vylučuje tak monopolizaci vzdělání ze strany státu. Činí tak zejména s ohledem na požadavek demokratické plurality, která se promítá do institucionální a materiální diferenciace obsahu práva na vzdělání prostřednictvím existence státních a nestátních škol. Ústavní soud konstatuje, že z tohoto důvodu stát nemůže přistoupit k zákonné regulaci práva na vzdělání, která by přímo či nepřímo vedla k úplnému zamezení existence či fungování nestátních škol.
50. V posuzovaném případě zřizování nestátních škol Listina v čl. 33 odst. 3 stanoví: "Zřizovat jiné školy než státní a vyučovat na nich lze jen za podmínek stanovených zákonem; na takových školách se může vzdělání poskytovat za úplatu." Uvedené ustanovení je nutné chápat v širším kontextu čl. 33. V případě čl. 33 odst. 3 Listiny se podle názoru Ústavního soudu nejedná o samostatné právo zřizovat nestátní školy, jak se snaží dovodit navrhovatelka, ale o jednu z ústavních zásad specifikujících realizaci práva na vzdělání. Prostřednictvím této zásady, tvořící součást práva na vzdělání, ústavodárce vytváří prostor, aby zákonodárce využil při realizaci práva na vzdělání též nestátních škol. Nestátní školy tak představují subsidiární prostředek pro naplnění práva na vzdělání. Listina prostřednictvím uvedeného ustanovení vytváří prostor, aby nestátní školy tvořily část institucionálního uspořádání vzdělávací soustavy, a podílely se tak na zajišťování práva na vzdělání v náležité kvalitě obsahu a formy vzdělávání. Uvedené interpretaci též odpovídá jazykový výklad čl. 33 odst. 3 Listiny, který podmiňuje zřizování jiných škol než státních a vyučování na takových školách zákonnou úpravou.
51. Listina v čl. 33 odst. 1 a 2 zaručuje právo na bezplatné vzdělání ve "státních" (přesněji veřejných) základních a středních školách. Stanoví tak veřejné subjektivní právo na vzdělání v těchto školách, čemuž odpovídá i veřejnoprávní povinnost (závazek) státu systém (veřejných) základních a středních škol vytvářet a spravovat. V čl. 33 odst. 3 Listiny se pak stanoví, že lze zřizovat jiné školy než státní a vyučovat na nich jen za podmínek stanovených zákonem. Bezprostřední souvislost mezi čl. 33 odst. 1 a 2 a čl. 33 odst. 3 Listiny tak podle náhledu Ústavního soudu není dána. Nezaručuje se totiž právo na vzdělání na jiných než veřejných základních a středních školách, ale stanoví se toliko možnost - v souladu se zákonem - zřizovat a vyučovat např. na soukromých školách za úplatu. Není tak ani výslovně garantována eventuální stejná podpora státu pro takové školy. Listina v čl. 33 odst. 3 používá v části před středníkem odlišný termín "vyučování". Vyučování (výuka) je proces probíhající v rámci vzdělávání, při kterém je nutné respektovat ústavní principy práva na vzdělání, čemuž odpovídá i podmínka zákonné úpravy vyučování na nestátních školách.
52. V případě nestátních škol se tedy jedná o komplementární (subsidiární) instituce, jejichž existenci stát v přiměřeném počtu umožňuje, aby tak účelně doplnil soustavu státních (veřejných) základních a středních škol. Listina tak neobsahuje - a logicky ani obsahovat nemůže - subjektivní veřejné právo na zřízení neveřejné (nestátní, soukromé) základní či střední školy, nevzniká tedy ani povinnost státu zajišťovat právo na "vyučování" na těchto školách (ponecháváme stranou vysoké školy, kde je zákonná úprava odlišná, ačkoliv i na neveřejné vysoké školy se vztahuje čl. 33 odst. 3 Listiny). Úkol státu, resp. zákonodárce však nepochybně spočívá v určité regulaci zřizování a fungování neveřejných základních a středních škol, a to mj. i proto, že tyto školy - jak již bylo uvedeno - plní pouze doplňkovou formu vzdělávání vedle "páteřního" systému škol veřejných.
53. Komplementární (subsidiární) charakter institutu nestátních škol vyjádřený v čl. 33 odst. 3 Listiny vyplývá také z rozdílného ústavního režimu mezi školami státními (veřejnými) a nestátními, kdy ústavodárce konstituuje právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách veřejných, zatímco na nestátních školách umožňuje poskytování vzdělání za úplatu. Navrhovatelka vychází z předpokladu, že existence nestátních škol sama o sobě představuje záruku zajištění otevřeného a pluralitního charakteru vzdělávacího systému. Opomíjí však právě uvedenou skutečnost, že nestátní subjekty poskytují vzdělání zpravidla za úplatu. Tím ve své podstatě konstruují ekonomické překážky v přístupu ke vzdělání, čímž mohou prohlubovat nejen stávající sociální a ekonomické rozdíly ve společnosti, ale zároveň mohou v dlouhodobém horizontu zesilovat ekonomickou stratifikaci společenských skupin. Excesivní uplatnění tržních mechanismů prostřednictvím možného dominantního postavení nestátních škol v institucionálním složení vzdělávací soustavy by proto ve svém důsledku mohlo znamenat omezení nejen přístupu ke vzdělání, ale i pluralitního charakteru vzdělávacích institucí samotných. Uvedené potenciální negativní důsledky předjímá samotný ústavodárce, který vychází z preference bezplatného vzdělání na státních (veřejných) základních a středních školách. Právě tímto způsobem ústavodárce naplňuje základní podmínku rovného přístupu ke vzdělání.
54. Vzhledem ke skutečnosti, že stát je povinen zaručit ústavněprávně adekvátní záruky realizace práva na vzdělání, a to v jeho institucionálním i materiálním aspektu, lze vyvozovat, že má výsadní postavení při určování institucionální struktury vzdělávací soustavy včetně regulace kvality formy a obsahu vzdělávání. Ačkoliv stát nemůže zasáhnout do esenciálního obsahu práva na vzdělání, požívá zákonodárce široké míry diskrece při stanovení podmínek zřizování nestátních škol a školských zařízení. Součástí uvedené diskrece je bezesporu široká úvaha při stanovení způsobu zákonné regulace vzniku nestátních škol. K obdobnému závěru dospívá též ESLP, který konstatuje, že čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě neukládá státům povinnost zakládat určitý typ školských zařízení, nýbrž pouze zaručit osobám spadajícím do jejich jurisdikce právo využívat existujících vzdělávacích prostředků (již výše uvedená tzv. "Belgická jazyková kauza"). To ostatně ESLP konstatoval přímo ve vztahu ke stížnosti Soukromé základní školy Cesta k úspěchu v Praze, s. r. o., a Občanského sdružení Škola dětem proti České republice (ze dne 22. 11. 2011 č. 8314/10). Při stanovení zákonné regulace vzniku nestátních škol však platí, že zákonodárce je vázán principem rovnosti ve smyslu zákazu stanovení nedůvodného rozdílného právního zacházení mezi státními a nestátními školami.
55. Právo Evropské unie, jejíž pravomoc v otázkách všeobecného vzdělávání je pouze doplňková a uplatní se v rámci působností v oblasti volného pohybu osob (typicky při školní docházce dětí - rodinných příslušníků migrujících občanů Evropské unie), sice pokládá svobodu zakládat veřejná nebo soukromá vzdělávací zařízení za jedno z hledisek svobody podnikání, její výkon však podléhá souladu s vnitrostátními zákony členských států (čl. 14 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie), které mají plnou odpovědnost za obsah výuky a za organizaci vzdělávacích systémů a jejich kulturní a jazykovou rozmanitost (čl. 165 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie).
56. S ohledem na výše uvedenou charakteristiku podstaty a smyslu práva na vzdělání ve smyslu čl. 33 Listiny Ústavní soud přistoupil k druhému kroku testu racionality, který spočívá ve zhodnocení, zda se napadené ustanovení dotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.
57. V nyní projednávané věci navrhovatelka tvrdí, že napadené ustanovení zasahuje do jádra práva zakládat soukromé školy podle čl. 33 odst. 3 Listiny, v němž je podle ní zakotvena "možnost zakládat soukromé školy (čl. 33 odst. 3) jako základní právo". S tímto názorem se nelze ztotožnit vzhledem k výše vyloženému názoru Ústavního soudu vztahujícímu se k charakteru čl. 33 odst. 3 v kontextu čl. 33 Listiny jako celku (srov. body 51 a 52).
58. Pokud jde o otázku, zda napadené ustanovení školského zákona zasahuje do esenciálního obsahu práva na vzdělání, Ústavní soud dospěl k negativnímu závěru. Stávající praxe nepochybně dokazuje, že v důsledku aplikace napadeného ustanovení, tj. podmínění zápisu do rejstříku škol a školských zařízení souladem s celostátním dlouhodobým záměrem a s relevantním krajským dlouhodobým záměrem, nedochází k plošnému znemožnění vzniku nestátních škol. Samotná potencialita zneužití uvedeného zákonného mechanismu obsaženého v napadeném ustanovení § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., např. za situace, kdy dlouhodobé záměry vyloučí plošným způsobem ze školské koncepce existenci nestátních škol, vychází z předpokladu hypotetického protiústavního nakládání s uvedeným institutem (aktu konkrétní aplikace práva), a proto nemůže sama o sobě sloužit jako argument protiústavnosti uvedeného mechanismu (daného ustanovení). Zároveň platí, že zákonný požadavek souladu činnosti školy s dlouhodobými záměry jako podmínka zápisu školy do rejstříku je aplikován rovným způsobem na školy státní i nestátní. Ustanovení § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., se tedy nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.
59. V rámci třetího kroku testu racionality Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, a proto nepředstavuje svévolné zásadní snížení standardu základních práv. Mechanismus podmínění zápisu do rejstříku škol a školských zařízení souladem s celostátním dlouhodobým záměrem a s relevantním krajským dlouhodobým záměrem směřuje k zajištění institucionálního souladu vzdělávací soustavy se střednědobou a dlouhodobou politickou koncepcí realizace práva na vzdělání, která je artikulována právě prostřednictvím dlouhodobých záměrů. Jde zcela jistě o legitimní cíl, kdy veřejná moc využívá regulaci institucionální struktury vzdělávací soustavy za finálním účelem realizace práva na vzdělání.
60. V závěrečném kroku testu racionality, tj. posouzení, zda napadené ustanovení k dosažení uvedeného cíle představuje racionální prostředek, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší, dospěl Ústavní soud k závěru, že napadené ustanovení v tomto směru obstojí. Zajištění adekvátní institucionální struktury vzdělávacího systému spočívá především v regulaci vzniku škol a školských zařízení. Proto právě podmínění zápisu do rejstříku škol a školských zařízení souladem s celostátním dlouhodobým záměrem a s relevantním krajským dlouhodobým záměrem lze považovat za racionální prostředek, kterým stát dosahuje zamýšlené struktury vzdělávacího systému za účelem zajištění institucionálního aspektu práva na vzdělání podle vzdělávací politiky formulované, v rámci ústavních mantinelů, v dlouhodobých záměrech.
61. Ústavní soud k výše provedenému testu racionality dodává, že zákonné instituty či mechanismy stanovující či mající za důsledek možná omezení základních práv je třeba interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem. Orgány odpovědné za tvorbu dlouhodobých záměrů se nemohou považovat za prostředek plošné likvidace nestátních škol prostřednictvím vázanosti zápisu do rejstříku škol a školských zařízení s jejich souladem, tj. dlouhodobé záměry nemohou představovat prostředek zásahu do jádra práva na vzdělání. Při respektování požadavku ústavně konformního výkladu však ustanovení § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., představuje legitimní a racionální prostředek realizace vlivu státu při zajišťování institucionálního aspektu práva na vzdělání.
62. Ani navrhovatelkou zmiňované omezení vzniku nestátních škol založené na kapacitních důvodech, objektivně užívané v některých dlouhodobých záměrech, ve svém důsledku nepřináší za stávající podoby a zvoleného časového horizontu de facto obecný zánik nestátních škol. Kapacitní důvody tedy v současné situaci představují legitimní kritérium regulace vzdělávací soustavy.
63. Navrhovatelka vyjma zásahu do esenciálního obsahu práva zřizovat soukromé školy dále namítá porušení čl. 4 odst. 2 Listiny. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Účelem takto formulovaného výlučného zmocnění zákonodárce (neboli výhrady zákona) je znemožnit výkonné moci "realizaci vlastních představ o tom, jak a jak mnoho lze omezit základní práva. Tím, že toto oprávnění bylo uděleno demokraticky legitimovanému parlamentu, má být zajištěno, že k omezení základních práv dojde až po demokratickém parlamentním diskursu, a navíc získává omezení základního práva i následnou demokratickou zpětnou vazbu" (Wagnerová, E. In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 128).
64. Výhrada zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny určuje zejména vztah mezi primární a sekundární normotvorbou, kdy vyžaduje, aby meze základních práv byly stanoveny pouze zákonem. Jak již dříve konstatoval Ústavní soud, výhrada zákona však "nevylučuje, aby zákonem provedené vymezení sociálního práva, v jehož rámci se jej může jednotlivec domáhat, bylo dále upraveno podzákonným právním předpisem vydaným podle čl. 78 Ústavy nebo na základě zákonného zmocnění podle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Tímto způsobem však nemůže dojít k zúžení nebo rozšíření jeho ze zákonné úpravy vyplývajícího obsahu" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 3/15ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.)]. Ústavní soud v minulosti vyslovil, že nejde o porušení výhrady zákona, pokud podzákonný právní předpis "konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/01ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)].
65. Povaha napadeného ustanovení se ve své podstatě nedotýká výhrady zákona ve smyslu vztahu mezi primární a sekundární normotvorbou, neboť prostřednictvím napadeného ustanovení § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., zákonodárce zavazuje orgán rozhodující o zápisu školy nebo školského zařízení do rejstříku škol a školských zařízení obsahem příslušných dlouhodobých záměrů, které nemají povahu sekundárního normativního právního aktu. Dlouhodobé záměry představují svým obsahem strategické plány na úrovni celostátní i krajské, které kombinují charakter odborného a politického dokumentu a které stanoví střednědobé a dlouhodobé koncepce rozvoje vzdělávání a vzdělávací soustavy (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. března 2018 č. j. 2 As 312/2017-34).
66. Hodnocení požadavku dodržení výhrady zákona je v předmětném případě a s ohledem na výše uvedenou judikaturu Ústavního soudu nutné posuzovat v rámci dvou základních otázek. V prvé řadě jde o otázku normativního, resp. zákonného charakteru uvedeného mechanismu, který spojuje nesoulad žádosti o zápis školy nebo školského zařízení do rejstříku s dlouhodobým záměrem, s následkem zamítnutí žádosti. V druhé řadě je nutné hodnotit charakter samotného dlouhodobého záměru, který představuje neodmyslitelnou součást uvedeného procesu s určujícím vlivem na případné zamítnutí žádosti. Představuje tak autonomní součást mechanismu zasahujícího do realizace práva na vzdělání, a proto je podřízen požadavkům výhrady zákona, tj. v tomto případě maximě, aby stanovení meze práva na vzdělání nebylo zákonem fakticky přenecháno na praxi státních orgánů či jiných subjektů.
67. Ve vztahu k první otázce Ústavní soud uvádí, že formální vázanost orgánu posuzujícího žádost o zápis školy nebo školského zařízení do rejstříku škol a školských zařízení vychází ze samotné podstaty § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., který stanoví vázanost registrujícího orgánu obsahem relevantních dlouhodobých záměrů; případný rozpor žádosti s dlouhodobým záměrem je zákonným důvodem zamítnutí žádosti o registraci. Samotné vymezení uvedeného mechanismu na úrovni zákona tak odpovídá požadavku výhrady zákona.
68. Je proto nezbytně nutné v dalším kroku hodnotit povahu dlouhodobého záměru. Ústavní soud se neztotožňuje s pohledem navrhovatelky, která bez dalšího považuje dlouhodobé záměry za projev politické vůle exekutivy umožňující svévolné politické zásahy do práva na vzdělání. V prvé řadě je nutné uvést, že samotná existence dlouhodobých záměrů má zákonný základ v § 9 školského zákona, ve znění zákona č. 49/2009 Sb., prostřednictvím něhož zákonodárce vytvořil formou konkrétního strategického dokumentu prostor pro formulaci školských politik ze strany exekutivních orgánů. Zákonodárce též stanovil základní procesní pravidla vzniku dlouhodobých záměrů a obsahové náležitosti krajských vzdělávacích záměrů. V podrobnostech pak prostřednictvím zákonného zmocnění pověřil ministerstvo k úpravě obsahu, struktury a postupu zpracování dlouhodobých záměrů. S povahou dlouhodobého záměru souvisí i skutečnost, že se vždy vypracovávají na časově omezenou dobu 4 let a po jejím uplynutí se přijímají nové, odpovídající případným změnám a potřebám vzdělávací soustavy.
69. Orgány zodpovědné za zpracování vzdělávacích záměrů však nejsou při jejich formulaci vázány pouze strohým obsahovým vymezením dlouhodobých záměrů v § 9 školského zákona, ve znění zákona č. 49/2009 Sb., a ve vyhlášce č. 15/2005 Sb. Nad rámec výše uvedeného musí zejména respektovat zásady a cíle vzdělávání vymezené v § 2 školského zákona. Mezi zásady uvedené v § 2 odst. 1 školského zákona zejména patří zásady "zohledňování vzdělávacích potřeb jednotlivce", "vzájemné úcty, respektu, názorové snášenlivosti, solidarity a důstojnosti všech účastníků vzdělávání", "bezplatného základního a středního vzdělávání státních občanů České republiky nebo jiného členského státu Evropské unie ve školách, které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí", "hodnocení výsledků vzdělávání vzhledem k dosahování cílů vzdělávání stanovených tímto zákonem a vzdělávacími programy". K obecným vzdělávacím cílům uvedeným v § 2 odst. 2 školského zákona pak patří zejména "rozvoj osobnosti člověka, který bude vybaven poznávacími a sociálními způsobilostmi, mravními a duchovními hodnotami pro osobní a občanský život, výkon povolání nebo pracovní činnosti, získávání informací a učení se v průběhu celého života" či též "pochopení a uplatňování zásad demokracie a právního státu, základních lidských práv a svobod spolu s odpovědností a smyslem pro sociální soudržnost".
70. Výše uvedené právně závazné kvalitativní požadavky na vzdělávací záměry jsou doprovázeny požadavkem ústavně konformního výkladu, v (materiálním) právním státě je uplatňování veřejné moci vázané, resp. omezené: "v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon", včetně zákona ústavního (čl. 2 odst. 3 Ústavy; čl. 2 odst. 2 Listiny). Orgány zodpovědné za formulaci vzdělávacích záměrů tak musí respektovat nejen širší kvalitativní požadavky v oblasti vzdělávání stanovené školským zákonem, ve znění pozdějších předpisů, ale zároveň musí přihlédnout k samotné ústavní povaze práva na vzdělání, jakož i k ústavním principům výkonu státní (veřejné) moci. Dlouhodobé záměry tedy nemohou být užívány jako prostředek zamezující plošnému vzniku nestátních škol či školských zařízení, neboť právě tímto by vedly k zásahu do výše vymezeného esenciálního obsahu práva na vzdělání ve vztahu k čl. 33 odst. 3 Listiny.
71. Ústavní soud uzavírá, že existence dlouhodobých záměrů je podřízena škále procesních i obsahových náležitostí vyvěrajících z ústavní i zákonné úpravy, a proto nelze jejich vznik a obsah považovat za případ, kdy zákonem byl bez dalšího vytvořen prostor pro stanovení mezí základního práva činností exekutivních orgánů, tj. v rozporu s výhradou zákona. Činnost ministerstva a krajů při formulaci dlouhodobých záměrů tak nelze považovat za činnost, která by snad byla upravena vágní zákonnou úpravou ponechávající široký prostor politickému uvážení exekutivy.
72. Právě z důvodu dodržení výhrady zákona se dále nelze domnívat, že existence dlouhodobých plánů představuje porušení principu dělby moci, neboť je zachován nejen obsah čl. 4 odst. 2 Listiny, který stanoví, že "meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod (...) upraveny pouze zákonem", ale též princip legality vyžadující, aby státní moc byla uplatňována v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy; čl. 2 odst. 2 Listiny).
73. Ústavní soud neshledal napadené ustanovení rozporné ani s čl. 32 odst. 4 Listiny, čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 13 Mezinárodního paktu, jak tvrdí navrhovatelka. Předně je třeba uvést, že ustanovení čl. 32 odst. 4 Listiny nestanoví právo rodičů rozhodovat o způsobu výchovy a vzdělávání tak, jak je formuluje navrhovatelka. Podle čl. 32 odst. 4 Listiny "péče o děti a jejich výchova je právem rodičů". Ústavní soud konstatuje, že je třeba pojmy výchova a vzdělání v tomto ohledu rozlišit, neboť vzdělání oproti výchově v sobě zahrnuje výrazně formalizovaný institucionální a materiální aspekt, v jehož rámci probíhá. Výchova má jiný cíl i prostředky - "cílevědomá systematická péče o (zdárný) duševní a tělesný rozvoj (mladého) člověka" (Slovník spisovné češtiny. Praha: Academia, 1994, s. 509). Kdežto vzdělání lze charakterizovat jako "rozvinutí duševních schopností a osvojení si širokých znalostí studiem" (Slovník spisovné češtiny. Praha: Academia, 1994, s. 529). Funkčním smyslem práva na vzdělání je poskytnout jeho subjektům adekvátní míru vědění, která není v plné dispozici rodičů na základě čl. 32 odst. 4 Listiny. Tuto skutečnost lze dovodit jak z ústavní povinnosti povinné školní docházky, tak i ze způsobu regulace domácí výuky, v rámci níž stát vyžaduje zajištění adekvátní míry obsahu a formy vzdělání. Volba způsobu vzdělání jakožto výraz "práva na alternativu" není absolutní a nemůže relativizovat povinnost státu zajistit právo na vzdělání jako celek.
74. Tento závěr podporuje i interpretace čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě a judikatura ESLP, podle které právo na vzdělání není možné považovat za absolutní, protože v jeho rámci vyvstávají implicitně přijímané limity vyvolávající potřebu regulace ze strany státu (srov. případ Golder proti Spojenému království, rozhodnutí ESLP z 21. 2. 1975 č. 4451/70, či Fayed proti Spojenému království, rozhodnutí ESLP ze dne 21. 9. 1994 č. 17101/90).
75. Napadená právní úprava je podle navrhovatelky také v rozporu se zásadou nevázat stát na konkrétní ideologii ve smyslu čl. 2 odst. 1 Listiny. Tento rozpor navrhovatelka spatřuje v tom, že realizace základního práva na vzdělání je vázána na obsah dlouhodobých vzdělávacích záměrů krajů a na činnost ústředního orgánu státní správy, která je významně ovlivněna aktuálním rozložením politických sil. S jejím argumentem se nelze ztotožnit, jak vyplývá již z výše uvedené charakteristiky podstaty a smyslu práva na vzdělání. Ústavní soud k tomu dodává, že základní principy práva na vzdělání jsou stanoveny v Listině a jeho konkretizované materiální a institucionální aspekty jsou provedeny v zákoně. Orgány veřejné moci jsou povinny tyto principy respektovat a činit svá rozhodnutí v mezích Listiny a prováděcích zákonů.
IX. Závěr
76. Ústavní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že napadené ustanovení školského zákona není v rozporu s ústavním pořádkem, resp. s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 2 Listiny, čl. 32 odst. 4, čl. 33 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě, a proto podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu rozhodl, jak je ve výroku uvedeno. Návrhu na přednostní projednání věci nevyhověl, poněvadž pro takový postup nebyly shledány relevantní důvody.
1. Odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida
Využívám svého práva nesouhlasit s výrokem i odůvodněním plenárního nálezu a jsem toho názoru, že návrhu mělo být vyhověno.
Úvodem své argumentace si dovoluji předřadit dalšímu textu tři jeho výchozí aspekty, jež nazvu konstanty. Ty by měly prostupovat celý obsah disentu, jsou takříkajíc vytknuty před závorku a netřeba se již jimi explicitně zabývat.
První mou konstantou je nesouhlas (u mne provázející řadu plenárních nálezů), že nebylo nařízeno jednání. Ustanovení § 148 odst. 3 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění zákona č. 472/2011 Sb., by totiž nemuselo být předmětem úvah o neústavnosti, kdyby byly jeho podmínky (vedle onoho klíčového - zkráceně - dlouhodobého vzdělávacího záměru též předložené předpoklady pro zamýšlenou činnost školy) relativně rovnocenné při rozhodování o zápisu do rejstříku škol a školských zařízení. Namísto toho plyne z tvrzení navrhovatelů, a nález to výslovně nepopírá, že alfou a omegou rozhodnutí tu je shoda s dlouhodobým vzdělávacím záměrem státu a kraje. Před rozhodnutím pléna tedy bylo žádoucí obstarat si bližší poznatky o rozhodovacím procesu, což se nestalo. Na omluvu pléna v této i jiných věcech (veřejné jednání pléna se zatím za šest let konalo jen dvakrát) se dá uvést, že se navrhovatelé zhusta nechovají jako opravdové strany procesu a výstižné, neřku-li poutavě odůvodněné důkazní návrhy jsou výjimkou; Ústavní soud si má zkrátka obstarat všechny poznatky sám.
Za druhou konstantu považuji fakt, že se plenární nález výraznějším způsobem nevypořádává s tvrzením navrhovatelů, že bylo zasaženo též právo rodičů (spolu)určovat výchovu svých dětí (čl. 32 odst. 4 Listiny a mezinárodní úmluvy). Přání a možnosti rodičů tu zůstaly stranou a nálezu vévodí "elementární úroveň" kvality vzdělání s aspirací na její vysoký standard zajišťovaný státem.
Mou třetí konstantou je výrazně odlišný názor na přístup k výchovnému a vzdělávacímu procesu. Stran jeho materiálních podmínek bych nezavrhoval ani hlubší propracování alternativy takové státní podpory soukromých škol, jež by nezaručovala její naprosto stejnou úroveň v porovnání se státními školami (srov. rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu 1 Bvl 16/84 citované v Komentáři k Listině autorů E. Wagnerové a kol. z roku 2012, s. 685). Za nejpodstatnější však považuji, že ústavodárcem presumovaná pluralita vzdělávacího procesu může být nejlépe zaručena různými přístupy k němu, zohledňujícími potenciál zaujmout žáky a pěstovat v nich schopnost rozlišovat informace, i na úkor onoho "vysokého standardu", jenž se žádá. K tomu mohou přispět i soukromé školy, byť třeba v minoritním počtu.
A nyní konečně k mým dalším výhradám k nálezu, směřujícím především k obsahu (jádra) práva na vzdělání a k tomu, jak nález vnímá ústavní status soukromého školství ve světle čl. 33 Listiny.
Podle bodu 47 odůvodnění je obsahem jádra (esenciálním obsahem) práva na vzdělání především elementární úroveň kvality vzdělávání, jež musí současně aspirovat na vysoké standardy vzdělávacího procesu. Zmíněno je též založení obojího požadavku na pluralitním principu, tím se však pluralita pro většinu další argumentace vyčerpává.
Charakteristika podstaty práva na vzdělání zajisté nemůže vycházet jen z takto obecně pojatého standardu. Úprava většiny článků Listiny obsahuje více aspektů (podle jednotlivých odstavců i společně pro všechny), jež si zaslouží tvořit prvky ústavní metodou určeného jádra jednotlivého práva. V tomto případě jde o postoj ke statusu soukromých škol vycházející z textu čl. 33 odst. 3 Listiny. K tomu se znění nálezu dostává postupně v následujících úvahách, pro mne dílem zjednodušujících a dílem překvapivých.
V bodě 49 se konstatuje, že esenciální obsah práva na vzdělání inkorporuje existenci nestátních škol, a vylučuje tak monopolizaci vzdělání ze strany státu. V dalším bodě 50 se však akcentuje, že se tu nejedná o "samostatné právo zřizovat nestátní školy", ale o "jednu z ústavních zásad specifikujících realizaci práva na vzdělání". Samozřejmě, že si dost dobře nelze nárokovat jakousi automatiku zřízení soukromé školy, založenou jen na ohlašovací zásadě stran zápisu do registru. Na druhé straně však tvrdím, že základní právo zřizovat soukromé školy tu existuje. Rozumí se samo sebou, že ve složitém terénu sociálního a kulturního života, výrazně determinovaném institucionálně-ekonomickým potenciálem státu, musí být přítomna již výchozí kontrola skrze schvalovací proces upravený zákonem. To však nic nemění na existenci základního práva, kterou zde nález nechce přiznat.
Po tomto (pro mne) zjednodušení trocha koncepčního překvapení, alespoň na ústavní úrovni. Podle bodů 52, 53 odůvodnění nálezu jsou nestátní školy "komplementární (subsidiární) instituce", určené v přiměřeném počtu k doplnění soustavy státních (veřejných) základních a středních škol. Bráním se úvaze, že plénum tu zakládá hierarchii mezi státními a soukromými školami; zřejmě jde o charakteristiku motivovanou spíše kvantitativně. Pokud ale odpovídají údaje navrhovatelů a podíl žáků soukromých škol ve školním roce 2015/16 představoval 1,3 % na základních a 13,3 % na středních školách, proč stát či kraje tak lpí na tom, aby výhradní determinantou povolování zápisu soukromých škol byl onen dlouhodobý vzdělávací a rozvojový záměr? Je-li problém financování, resp. státní podpory (též) těchto škol vedle škol státních, tak dramatický, nemělo to zůstat stranou úvah Ústavního soudu.
Končím svůj disent úvahou, jež je trochu zjednodušující - i když totéž vytýkám podstatným pasážím nálezu -, leč alespoň pro mne výstižná ve vztahu k argumentačnímu směru či tónu, kterým na mne nález působí. Plenární nález staví vedle principu plurality (otevřená povaha vzdělání, právo na alternativu) státních i nestátních škol též princip subsidiarity škol soukromých. Dodávám však: přidává onen princip subsidiarity, nebo jím pluralitu, snad původně předpokládanou, nahrazuje?
2. Odlišné stanovisko soudkyně Milady Tomkové
Nálezemsp. zn. Pl. ÚS 34/17Ústavní soud shledal ústavně konformní právní úpravu, jež váže zakládání veřejných i soukromých škol na splnění podmínek obsažených v dlouhodobých záměrech vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky nebo příslušného kraje. Učinil tak při absenci bližších zákonných kritérií pro obsah těchto politických dokumentů a bez patřičného zohlednění závazků plynoucích z mezinárodních smluv o lidských právech. V konečném důsledku tak Ústavní soud posvětil možnost libovůle výkonné moci v otázkách bezprostředně ovlivňujících realizaci ústavně garantovaných práv. S nálezem proto nesouhlasím a uplatňuji vůči němu odlišné stanovisko.
Má-li v současnosti kdokoli v České republice zájem začít poskytovat vzdělávání na soukromé (základní či střední) škole, nezbývá mu než doufat, že existence nové školy je v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky nebo příslušného kraje a s podmínkami v nich uvedenými. V opačném případě bude jeho žádost nevyhnutelně zamítnuta. O jaké podmínky může jít? Takřka o jakékoli. Jak předkladatelé návrhu na zrušení předmětného zákonného ustanovení dokládají, typickým kritériem bývá míra zaplněnosti již existujících škol. Kvalita či zaměření škol naopak nemusí hrát roli vůbec žádnou. Chcete-li tedy v určitých krajích provozovat soukromou školu a nabídnout kvalitní alternativu dětem žijícím v okolí, máte vy i děti smůlu, jelikož v již fungujících školách je ve třídě např. "jen" třicet žáků. Nic jiného není v tu chvíli důležité. Kvalita vzdělání je tím patrně zajištěna.
Lze si představit i daleko problematičtější podmínky, které mohou dlouhodobé záměry obsahovat, o něco obtížnější naopak je si představit (a nález v tomto směru žádné vodítko nedává) způsob ochrany proti takovým podmínkám za situace, kdy sice je možné bránit se ve správním soudnictví, samotný obsah záměrů ovšem soudy přezkoumávat nemohou (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 312/2017-34 ze dne 28. 3. 2018). Většina v tom neshledává žádný problém, a to navzdory tomu, že se o soukromých školách výslovně zmiňuje Listina základních práv a svobod i mezinárodní dokumenty o lidských právech (viz dále). Podle nálezu totiž "činnost ministerstva a krajů při formulaci dlouhodobých záměrů ... nelze považovat za činnost, která by snad byla upravena vágní zákonnou úpravou ponechávající široký prostor politickému uvážení exekutivy".
K citovanému závěru většina dochází na základě toho, že zákonodárce v § 9 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, stanovil "základní procesní pravidla vzniku dlouhodobých záměrů a obsahové náležitosti krajských vzdělávacích záměrů [a] v podrobnostech pak prostřednictvím zákonného zmocnění pověřil ministerstvo k úpravě obsahu, struktury a postupu zpracování dlouhodobých záměrů". Nejen to, pokračuje nález, orgány zodpovědné za zpracování vzdělávacích záměrů musejí respektovat i § 2 školského zákona a přihlédnout k samotné ústavní povaze práva na vzdělání, jakož i k ústavním principům výkonu veřejné moci.