39. V kontextu daného poplatku z hlediska čl. 11 odst. 5 Listiny Ústavní soud také připomíná, jaký je obvyklý smysl poplatků stanovených zákonem. Poplatky lze totiž obecně vymezit jako jeden z veřejnoprávních příjmů, které veřejnoprávní subjekty ukládají jednotlivcům takovým způsobem, aby se jimi alespoň částečně kryly náklady spojené s činnostmi vyvolanými činností těchto jednotlivců. Jak výstižně vyložil K. Engliš (Finanční věda, Fr. Borový v Brně, 1929, s. 74 a násl.), poplatky i daně jsou autoritativně stanovené příspěvky podřízených hospodářství, "avšak daně pouze se zřetelem k únosnosti, poplatky též se zřetelem k individuálnímu prospěchu". Proto také "vrchní účel poplatků není nikdy výnos". Podobně M. Bakeš konstatuje (BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 3. vyd. C. H. Beck, 2003, s. 87), že "zatímco daně jsou většinou platby neekvivalentní, za které není poskytována přímá protihodnota, a zároveň platby, které mívají spíše periodický charakter, jsou poplatky většinou vybírány jednorázově, a to v souvislosti s nějakým protiplněním ze strany státu či jeho orgánů, kraje, obce apod. Mají tedy většinou povahu určitého ekvivalentu za poskytnutí služby, vydání povolení, rozhodnutí soudu apod.".
40. Argumentace navrhovatelů napadené zákonné úpravy se tedy zcela míjí s obvyklou funkcí poplatků, jelikož tomu, kdo podá podnět a poplatek za něj zaplatí, neposkytuje vůbec žádnou ekvivalenci. Tato ekvivalence je totiž dána tehdy, je-li zaplacením poplatku podmíněno zahájení právního řízení (správní, soudní), v jehož rámci se rozhoduje o právech a povinnostech jeho účastníků, případně se jedná o jinou formu kompenzace plátce poplatku (poplatek za odpady, za psy apod.). V nyní projednávané věci se však zaplacením poplatku žádné řízení nezahajuje, a lze mu proto přiznat pouze určitou funkci regulatorní. V daném případě se totiž nejedná o obvyklý správní (či soudní) poplatek, který by souvisel s "jinou" právní ochranou v intencích čl. 36 odst. 1 Listiny, nýbrž o záležitosti veřejného či obecného zájmu (v dřívější terminologii - denunciace).
41. Účelem takto vymezené poplatkové povinnosti má být zřejmě (jak se podává zejména ze shora citovaného vyjádření vlády) zamezení podávání zjevně bezdůvodných či kverulantských podání, a tím snížení celkové zátěže ÚOHS spojené s vyřizováním takovýchto podnětů. Ten, kdo chce podnět podat, by měl proto s ohledem na poplatek zvážit, zda má tento podnět skutečně šanci vyústit do zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z moci úřední.
42. V této souvislosti však Ústavní soud nepřehlédl ani poznámku Veřejné ochránkyně práv obsaženou v jejím vyjádření. Ochránkyně s odkazem na jí prováděná šetření (resp. na šetření jejího zástupce) totiž uvedla, že v roce 2017 úřad nerealizoval žádnou kontrolu v oblasti veřejných zakázek, v roce 2018 (myšleno patrně ke dni podání vyjádření Ústavnímu soudu) započal kontrol pouze pět, a to až po zahájení šetření ze strany Veřejné ochránkyně práv. Jak bylo přitom poznamenáno shora (což uvádí sám úřad ve výroční zprávě), počet jím prošetřených podnětů po zavedení poplatků výrazně klesl z počtu 1 305 podnětů v roce 2016 na 93 podnětů v roce 2017. Bez ohledu na frekvenci samostatné kontrolní činnosti ze strany úřadů je pak možno podle Ústavního soudu konstatovat, že podněty jsou nenahraditelným informačním zdrojem pro činnost úřadu, neboť ani jeho sebelepší kontrolní činnost nemůže zdaleka nahradit zájem subjektů stojících mimo Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. V daném informačním rámci ovšem nic podle Ústavního soudu nenasvědčuje tomu, že by zavedení poplatku vytvářelo úřadu prostor pro lepší prověřování skutečně důvodných podnětů; ostatně sám úřad se vyjadřoval k řízení o ústavní stížnosti podsp. zn. II. ÚS 3621/17[nálezsp. zn. II. ÚS 3621/17ze dne 27. 11. 2018 (N 192/91 SbNU 389)], přičemž ke svému vyjádření připojil předmětný pozměňovací návrh (resp. sněmovní tisk i s jeho odůvodněním), k naplnění tam uváděných důvodů, jimiž byla nutnost změny původního návrhu zákona vysvětlována, se však důsledněji - i s využitím eventuální praktické reflexe - nevrátil.
43. Podle Ústavního soudu tedy posuzovaná právní úprava nevytváří prostor pro efektivnější řešení skutečně důvodných podnětů ze strany úřadu a ani nedokáže smysluplným způsobem ochránit práva a svobody samotných zadavatelů, takže shora zmíněná případná regulatorní funkce tohoto poplatku nebyla naplněna. Nadto se v odborné literatuře upozorňuje (srov. k tomu HARNACH, J. Poplatek za podnět - kaňka na novém ZZVZ. Veřejné zakázky, 2016, č. 4, s. 43-44), že prošetřování podnětu ze strany úřadu zadavatele nijak nelimituje v zadávacím řízení, v němž může bez ohledu na prošetřování pokračovat a dosáhnout i uzavření smlouvy s vybraným dodavatelem. Je tomu tak díky pokračující elektronizaci veřejných zakázek, kdy zadavatel přes probíhající šetření disponuje všemi podklady. Rovněž na argument zátěže úřadu nedůvodnými podněty je nutno nahlížet kromě teoretického pohledu i poněkud prakticky. Počet pracovníků úřadu byl dimenzován na vysoký počet přezkumné činnosti podle předchozí zákonné úpravy. V mezidobí však došlo k řadě legislativních změn, čímž se přezkumná agenda úřadu redukovala (srov. k tomu v podrobnostech právě článek J. Harnacha).
44. Z ustanovení § 259 odst. 7 ZZVZ rovněž vyplývá, že na předmětný poplatek se nevztahuje zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o správních poplatcích"). To ovšem mimo jiné znamená, že od tohoto poplatku nejsou podle § 8 zákona o správních poplatcích osvobozeny ani státní orgány, územně samosprávné celky atp. Jistě přitom nelze tvrdit - nahlíženo odůvodněním pozměňovacího návrhu - že by právě tyto subjekty chtěly nedůvodně zatěžovat úřad nebo samotné zadavatele zakázek. Právě i v tomto dílčím aspektu nyní projednávané věci se tak naplno vyjevuje absurdita napadeného zákonného ustanovení a absence shora zmíněné regulatorní funkce tohoto poplatku, který musí platit i státní orgány, přičemž není ani zřejmé, čí je to příjem a na co má být použit jeho výtěžek.
45. Klíčovým problémem napadeného zákonného ustanovení (odst. 4) je následek nezaplacení poplatku z hlediska povinnosti ÚOHS zahájit řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z moci úřední podle § 249 zákona o zadávání veřejných zakázek. Zákon totiž na jedné straně předpokládá, že ÚOHS bude zkoumat všechny rozhodné okolnosti, jež by mohly odůvodňovat zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z moci úřední, na straně druhé však vylučuje, aby se za tímto účelem zabýval těmi podněty, u nichž nedošlo k zaplacení poplatku. Mezi oběma zákonnými povinnostmi úřadu tak vzniká značný rozpor, a napadené zákonné ustanovení proto odporuje shora uvedenému požadavku předvídatelnosti a bezrozpornosti zákona jakožto základnímu předpokladu právního státu, stejně jako požadavku dobré správy, založené na vstřícném přístupu a komunikaci správních úřadů s občany.
46. ÚOHS se přitom musí vždy seznámit s obsahem podnětu, a to již jen z toho důvodu, aby zhodnotil, zda jde či nejde o podnět, u něhož mohl být zaplacen poplatek. Pokud však podle § 259 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek nemá podnět vyřizovat, pak se pro účely posouzení důvodnosti zahájení řízení z moci úřední již nesmí zabývat skutečnostmi v něm uvedenými. Ve své podstatě tak má Úřad selektovat skutečnosti, k nimž při zahájení řízení z moci úřední přihlédne nebo nepřihlédne, a to podle toho, zda se je dověděl z podnětu, u něhož nebyl zaplacen poplatek, nebo jiným způsobem. I kdyby se tedy Úřad fakticky seznámil s obsahem takovéhoto podnětu a ten se mu jevil významným, toto ustanovení mu brání v tom, aby jej vyřídil, tedy dále se jím zabýval a za tímto účelem si například vyžádal příslušnou dokumentaci. Takto ovšem vyvolává napadené zákonné ustanovení značně absurdní situaci, vedoucí až k možnému zneužití tohoto institutu v případě podání podnětu a nezaplacení příslušného poplatku. Zkráceně vyjádřeno: zaplacením poplatku je podmíněn postup správního úřadu v případě, kdy je tento povinen zahájit řízení z úřední povinnosti. Zákonodárce tak zpoplatnil podání podnětu i v situaci, kdy je stát povinen konat ex officio, tzn. vykonávat jednu ze svých zákonem stanovených činností (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).
47. Ustanovení § 259 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek tak sice konkretizuje ustanovení § 249 zákona o zadávání veřejných zakázek a navazuje na ně (ve vztahu k zahajování řízení z moci úřední), současně se s ním však dostává do vnitřního obsahového rozporu. Ve výsledku to totiž znamená, že se v případě nezaplacení poplatku neuplatní povinnost k zahájení řízení z moci úřední, resp. k jeho zahájení může dojít jen za předpokladu, že by takovýto podnět byl podán znovu a řádně (třeba i stejnou osobou) nebo že by předmětné skutečnosti zjistil ÚOHS jinak při své úřední činnosti. Rozlišování skutečností, k nimž ÚOHS může přihlédnout podle způsobu, jakým byly získány, by ovšem bylo velmi problematické, snadno ovlivnitelné a jen těžko ověřitelné. ÚOHS by si způsob k tomu, aby se zabýval skutečnostmi uvedenými v podnětu, za jehož podání nebyl zaplacen poplatek, pravděpodobně mohl nějakým způsobem najít. Z podstaty jeho dozorových oprávnění, především možnosti zahájit řízení o přezkoumání úkonů z moci úřední podle § 249 zákona o zadávání veřejných zakázek, se totiž může zabývat jakýmkoliv zadávacím řízení i bez podnětu. Vláda ve svém vyjádření dokonce připouští, že se má úřad v rámci své dozorové a kontrolní činnosti zabývat i obsahem podnětů, které nevyřizuje, což by však zcela popřelo smysl povinnosti podnět nevyřizovat, jak výslovně plyne z napadeného zákonného ustanovení.
48. Takto nejednoznačné, nepředvídatelné a ve vztahu k jiným zákonným ustanovením vnitřně rozporné vymezení povinností ÚOHS nicméně vede k tomu, že úřad bude buď vyřizovat všechny podněty, v důsledku čehož ovšem nebude respektovat § 259 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek; anebo si bude podněty, jimiž se bude zabývat navzdory nezaplacení poplatku, fakticky sám vybírat. Takovýto "nejednoznačný" závěr, ústící v možnou libovůli správního úřadu, je ovšem v podmínkách právního státu nepřijatelný a koliduje s čl. 11 odst. 5 Listiny, jelikož při zákonem stanoveném poplatku musí být zcela jednoznačně seznatelné, jaký je jeho smysl a co bude následovat po jeho uhrazení.
49. Nejednoznačnost toho, jakou okolností se ÚOHS může (či dokonce musí) zabývat, proto naráží na požadavky předvídatelnosti a bezrozpornosti práva a zákazu libovůle, plynoucí ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. ÚOHS v případě nezaplacení poplatku podle § 259 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek na jedné straně nesmí podnět vyřizovat, na straně druhé má podle § 249 zákona o zadávání veřejných zakázek povinnost zabývat se i jeho obsahem, jestliže by z něj mohly vyplynout skutečnosti vedoucí k zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele. Ten, kdo podal podnět, tak fakticky platí poplatek za to, aby ÚOHS navzdory uvedené nejednoznačnosti obsahu § 259 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek dostál své zákonné povinnosti zabývat se všemi rozhodnými okolnostmi, tedy aby na straně státu nevznikl neústavní stav, kdy zákon po ÚOHS vyžaduje (a současně) i zakazuje určitý postup. Protiplněním za poplatek je tak vlastně jistota, že ÚOHS bude postupovat v souladu se svými ústavními a zákonnými povinnostmi, což ovšem v právním státě musí být dáno vždy. Ústavnost a zákonnost postupu ÚOHS nesmí být faktickým objektem poplatku. Řešení uvedeného rozporu obecně ve prospěch dozorových a kontrolních oprávnění, které ve svém vyjádření naznačila vláda, by zase činil následek nezaplacení poplatku za podnět zcela bezpředmětným. Při tomto výkladu by se ÚOHS bez ohledu na § 259 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek vždy zabýval všemi podněty a vyhodnocoval jejich obsah. Pakliže však podnět musí být vyřízen bez ohledu na zaplacení poplatku, znamená to, že tento poplatek nemá z hlediska vyřízení podnětu žádný smysl.
50. Provedený výklad relevantní zákonné úpravy proto vede k závěru, že s poplatkem podle § 259 zákona o zadávání veřejných zakázek buď není spojeno žádné protiplnění, nebo toto protiplnění spočívá v zamezení vzniku neústavního stavu, který by nastal v důsledku nutnosti současného použití vzájemně rozporných ustanovení § 249 a § 259 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek. V prvním případě je totiž neústavnost poplatku založena tím, že ten, kdo jej zaplatí (tzn. ten, kdo splní svou zákonnou povinnost), se nakonec domůže téhož jako ten, kdo tuto povinnost nesplní, za což mu ovšem podle napadeného ustanovení nehrozí žádné sankce. Takto stanovený poplatek tak vlastně sám "sankcionuje" toho, kdo poplatek zaplatil, tím, že jej zaplatil, což je zjevně nepřípustný následek poplatkové povinnosti, příčící se ústavnímu zákazu libovůle podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ve druhém případě je protiplněním zajištění ústavnosti a zákonnosti postupu orgánu veřejné moci, tedy něco, co musí být v právním státě zaručeno bezpodmínečně a bezvýjimečně - stát nemá vybírat zvláštní poplatek za to, aby konal tam, kde je k tomu zákonem povinován. Poplatková povinnost, jejímž protiplněním by mělo být právě respektování základních principů právního státu, tak odporuje zákazu libovůle podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a je v rozporu s povinností orgánů veřejné moci podle čl. 2 odst. 3 Ústavy uplatňovat státní moc jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Takovýto poplatek nelze po nikom vynucovat. Proto se Ústavní soud nezabýval samotnou výší předmětného poplatku.
51. Pro úplnost nutno dodat, že zjištěná neústavnost se týká celého ustanovení § 259 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, a nejen jeho odstavce 4. Následek předvídaný tímto odstavcem totiž nelze oddělit od zbytku zákonné úpravy předmětné poplatkové povinnosti bez toho, aby se zásadním způsobem nezměnil její obsah. Odstraněním odstavce 4 by fakticky vznikl nový poplatek za vyřízení podnětu, který by byl splatný okamžikem podání podnětu, přičemž v případě jeho nezaplacení by byl po poplatníkovi vymáhán standardním způsobem podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. Takovýto mnohem přísnější následek však zákonodárce nestanovil. Bylo by proto nepřípustným zásahem do pravomoci zákonodárce, pokud by Ústavní soud derogačním zásahem ve svém důsledku "vytvořil" nový, dokonce více zatěžující poplatek.
VII. Závěr
52. Vzhledem k tomu, že napadené zákonné ustanovení je ze shora popsaných důvodů v rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 a čl. 11 odst. 5 Listiny, se Ústavní soud již dále nezabýval namítaným porušením dalších ústavních kautel (čl. 18, čl. 21 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny), jelikož by to bylo nadbytečné.
53. Ústavní soud podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., vyhověl návrhu stěžovatelky a rozhodl, že se ustanovení § 259 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
1. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka
V souladu s ustanovením § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám toto nesouhlasné odlišné stanovisko k výroku nálezu v návaznosti na podané odůvodnění i k tomuto odůvodnění, a to z následujících důvodů:
I. Úvod
1. Především je třeba konstatovat, že řízení o veřejných zakázkách lze považovat za velice specifické správní řízení, primárně v dané úpravě ani tak nejde o to "smysluplným způsobem ochránit práva a svobody samotných zadavatelů" (bod 43), ale smysl zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, (dále též jen "zákon") spočívá především v zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Zpravidla v něm běží o značné finanční částky, a proto existují různé, nezřídka neopodstatněné snahy o revizi rozhodnutí. Lze tak chápat úmysl zákonodárce, který se pokouší zabránit zahlcení podněty k revizi a podnět zpoplatňuje. Primárním důvodem zřejmě nebude výše částek, o které v řízení jde, ale zejména složitost předmětu řízení, a tedy také relevantní časové, odborné a administrativní nároky na příslušné státní zaměstnance Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen "ÚOHS"). Ostatně, jak se uvádí i v odůvodnění, po zavedení poplatku počet podnětů rapidně poklesl (z 1 305 na 93 za rok), v tomto směru se tedy nové ustanovení osvědčilo.
2. Tento svůj úmysl zákonodárce realizoval schválením § 259 zákona. Přijaté řešení není možná ideální a zcela běžné, to nicméně nemusí nutně znamenat, že je neústavní. Jde o zvláštní konstrukci: sice se mluví o podnětu, ale jde o specifické, zpoplatněné podání. Po zaplacení poplatku sice vzniká nárok na "vyřízení" podnětu právě podle § 42 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, (dále též jen "spr. řád"), tj. buď (jen pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá) dojde na sdělení, že řízení správní úřad zahájil, nebo sdělí, že neshledal důvody pro jeho zahájení. Ani zaplacení poplatku tak osobě podávající podnět nezaručuje zahájení řízení ex offo. Zpoplatnění podnětu není z ústavněprávního hlediska nemožné. Právo podněcovatele, aby správní orgán jednal "podle podnětu", aniž zaplatil poplatek, s nímž zákon takové jednání spojuje, tudíž dovodit nelze, natožpak jako právo základní. Ostatně poplatky se nezřídka vybírají i za některé jednoduché, čistě administrativní úkony, což však není tento případ (srov. též dále zejména sub III).
3. Podnět je pouhým nekvalifikovaným podáním, které nemá stejné účinky jako podání návrhu (žádosti) podle § 44 a násl. spr. řádu. Ostatně, jak správně uvádí Nejvyšší správní soud v rozhodnutí, které (zprostředkovaně) vedlo k zahájení daného řízení u Ústavního soudu (č. j. 3 As 184/2017-73, dále jen "rozhodnutí NSS"): "Na rozdíl od návrhu (či žádosti), jímž navrhovatel (žadatel) hájí výlučně svá práva a na základě něhož se zahajuje správní řízení, jehož je automaticky účastníkem, podnět k zahájení řízení z moci úřední může dát kdokoli, přičemž není rozhodné, zda je jeho záměrem hájit vlastní práva, zájmy jiných osob, anebo má podnět čistě jen kverulatorní či šikanózní charakter" (bod 19). Taková úprava se tedy může zdát přísnou (lex dura, sed lex), ale někdy potřebnou. Proto se - stejně jako Nejvyšší správní soud - domnívám, že nemusí být sama o sobě nutně považována za protiústavní (bod 4). V tomto směru - zejména nereagováním na závěry Nejvyššího správního soudu - považuji argumentaci ve zpravodajské zprávě za nedostatečnou.
4. V odůvodnění se v podstatě argumentuje ve dvou směrech. Jednak se namítá - a zřejmě se míří na ustanovení § 259 zákona - nesrozumitelnost, resp. že poplatková povinnost "musí být zákonem stanovena zcela jednoznačně, srozumitelně, konzistentně a předvídatelně" (bod 31), anebo že ustanovení je "nejednoznačné, nepředvídatelné a ve vztahu k jiným zákonným ustanovením vnitřně rozporné vymezení povinností ÚOHS" (bod 48), a vůbec se provádí značně diskutabilní výklad § 249 a 259 zákona i vztahu ke spr. řádu. Dále se poukazuje, že zákonná úprava poplatku se zcela míjí s obvyklou funkcí poplatků, protože "neposkytuje žádnou ekvivalenci" (bod 39), resp. že "posuzovaná právní úprava nevytváří prostor pro efektivnější řešení skutečně důvodných podnětů ze strany úřadu a ani nedokáže smysluplným způsobem ochránit práva a svobody samotných zadavatelů, takže (...) regulatorní funkce tohoto poplatku nebyla naplněna" (bod 43).
II. K výkladu zákona o zadávání veřejných zakázek (a správního řádu)
5. Především nerozumím "srovnání" § 42 spr. řádu a § 249 zákona. Z ničeho nelze dovodit přímou vazbu mezi těmito paragrafy a již vůbec ne, že by § 42 spr. řádu byl ve vztahu k § 249 "podrobnější a konkrétnější" (bod 34). Jakási volná vazba tak spočívá jen v tom, že řízení je možné též zahájit z moci úřední (ať už z vlastní iniciativy, nebo na základě podnětu). Ani závěry, že "ustanovení § 259 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek tak sice konkretizuje ustanovení § 249 zákona o zadávání veřejných zakázek a navazuje na ně (ve vztahu k zahajování řízení z moci úřední), současně se s ním však dostává do vnitřního obsahového rozporu. Ve výsledku to totiž znamená, že se v případě nezaplacení poplatku neuplatní povinnost k zahájení řízení z moci úřední, resp. k jeho zahájení může dojít jen za předpokladu, že by takovýto podnět byl podán znovu a řádně (třeba i stejnou osobou) nebo že by předmětné skutečnosti zjistil ÚOHS jinak při své úřední činnosti." (bod 47), nelze akceptovat. Jak snad již vyplývá z výše uvedeného, ustanovení § 259 odst. 4 zákona (nebyl-li zaplacen poplatek, podnět se nevyřizuje) nijak nekonkretizuje ustanovení § 249 zákona, které toliko stanoví, že řízení lze zahájit na žádost nebo ex offo (a vůbec se nespecifikuje z iniciativy koho, resp. na základě jakého podnětu), a proto se s ním ani nemůže dostat do vnitřního "obsahového" rozporu. Navíc obecně neexistuje žádná "povinnost" zahájit řízení z moci úřední (poněkud jiná situace nastává v přezkumném řízení podle § 94 a násl. spr. řádu).
6. Pokud jde o nejednoznačnost, resp. nesrozumitelnost napadeného ustanovení, takový závěr nesdílím. Souvislost § 259 zákona a § 42 spr. řádu je přitom zcela zjevná. Ustanovení § 259 zákona představuje zvláštní úpravu (lex specialis) ve vztahu k obecné regulaci v § 42 spr. řádu, resp. jde v podstatě o částečnou modifikaci obecné úpravy (§ 42 spr. řádu) ve zvláštním zákoně (§ 259 zákona). Ostatně obdobný závěr uvádí i Nejvyšší správní soud (bod 4, resp. bod 17 rozhodnutí NSS). Specifikum se projevuje v povinnosti zaplatit za podnět poplatek (a jeho některé aspekty jsou dále konkretizovány v § 259 odst. 1 až 3 a 5 až 7 zákona) a dále v tom, že nebyl-li s podáním podnětu poplatek zaplacen, podnět se nevyřizuje (§ 259 odst. 4 zákona). Jestliže byl poplatek řádně a včas zaplacen, dále se již postupuje podle § 42 spr. řádu. Tedy platí, že pokud ten, kdo podal podnět, požádá o sdělení o vyřízení podnětu, tak je správní orgán povinen mu do 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel, sdělit, že řízení zahájil, nebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední.
7. Proto vcelku nechápu úvahy v bodě 38, kde se mj. uvádí: "vyřízením přirozeně nelze rozumět pouhé sdělení, jímž ÚOHS podle ustanovení § 42 správního řádu sdělí tomu, kdo podnět podal, zda bylo podle § 249 zákona o zadávání veřejných zakázek zahájeno řízení z moci úřední, nebo nikoliv. Toto sdělení je pouhou informací o způsobu vyřízení podnětu. Místo toho je podstatou vyřízení podnětu seznámení se s jeho obsahem a s tím spojené apriorní posouzení jeho důvodnosti, které nezřídka nebude možné bez toho, aby si Úřad pro ochranu hospodářské soutěže podle § 258 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek nevyžádal příslušnou dokumentaci." Odkaz na § 249 zákona není příliš jasný, tam se toliko uvádí, že řízení o přezkoumání úkonů zadavatele se zahajuje na písemný návrh stěžovatele nebo z moci úřední. Jak již bylo uvedeno (bod 6), vazba obou ustanovení tkví jen v tom, že řízení je možné též zahájit z moci úřední. Je pak vhodné upozornit, že řízení o návrhu stěžovatele je jiným řízením než "vyřizování" podnětu (srov. § 250 až 257 zákona) a je také jinak zpoplatněno (§ 255 zákona). Ustanovení § 259 se zdá spíše úpravou navazující na slova "nebo z moci úřední" obsažená v § 249 zákona in fine. Kromě zahájení řízení ex offo z vlastní iniciativy (a to třeba i na základě podnětu, který nebyl "vyřízen", protože nebyl zaplacen poplatek) tak nabízí zpoplatněný podnět. Není ovšem pravda, že vyřízením podnětu není sdělení úřadu podle § 42 spr. řádu. Sdělení úřadu o zahájení či nezahájení řízení je právě konečným stadiem vyřizování podnětu, neboť mu předcházelo "shledávání či neshledávání" důvodů pro zahájení řízení. To přirozeně znamená v dané 30denní (pořádkové) lhůtě posoudit obsah příslušného spisového materiálu ve světle podaného podnětu. Pravdivé nicméně je, že úřad může - (nejen) při přezkoumávání zpoplatněného podnětu - také vyžadovat dokumentaci podle § 258 zákona (k tomu srov. též sub III).
8. I když zákon v § 259 odst. 7 stanoví, že zákon o správních poplatcích se nepoužije, automaticky to podle mého názoru nemusí znamenat, že správní orgány jsou povinny uhradit poplatek za podnět. Pokud jsou totiž správní orgány povinny vzájemně spolupracovat v zájmu dobré správy (§ 8 odst. 2 spr. řádu), jistě se tato spolupráce může projevovat i v podávání různých podnětů v rámci organizace veřejné správy (tedy jaksi interně), třeba i podnětů k zahájení řízení ex offo. Přestože správní řád upravuje pouze některé podněty správních úřadů (§ 95 odst. 1, § 136 odst. 4, § 148 odst. 5 a § 165 odst. 1), mám za to, že nelze ignorovat podněty od jakéhokoliv správního úřadu či orgánu samosprávy ani případně podněty od jiného orgánu veřejné moci.
9. Nepovažuji za korektní ani závěr, že "zákonodárce tak zpoplatnil podání podnětu i v situaci, kdy je stát povinen konat ex officio, tzn. vykonávat jednu ze svých zákonem stanovených činností (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny)" (bod 46). Jak již bylo naznačeno, z napadeného ustanovení, ale ani z § 42 spr. řádu zjevně nevyplývá povinnost "státu", tedy správního orgánu, konat ex officio, ať tím Ústavní soud myslí cokoliv (neboť není zřejmé, co to má znamenat, pokud se snad nemyslí zahájení řízení ex officio). Srov. též rozhodnutí NSS: "Nikdo však nemá subjektivní nárok na to, aby bylo řízení z moci úřední zahájeno, proto v případě jeho nezahájení nemůže být zasaženo právo podatele podnětu na spravedlivý proces." (bod 19) a "Skutečnost, že žalovaný postupoval v projednávané věci v souladu s uvedeným ustanovením (tj. § 259 zákona) tak nejenže nemůže způsobovat porušení práv obsažených v čl. 2 odst. 3 Ústavy či čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, ale naopak se jedná o postup, který je s nimi v souladu" (bod 17).
III. K úpravě poplatku za podání podnětu
10. Problematikou poplatku za podání podnětu se Ústavní soud zabývá v bodech 39-41 a 43-46. V bodě 42 Ústavní soud poněkud mimo souvislosti a nadbytečně parafrázuje část vyjádření Veřejné ochránkyně práv, která konstatuje, že ÚOHS v roce 2017 neprovedl žádnou kontrolu v oblasti veřejných zakázek, aby uzavřel, že nic "nenasvědčuje tomu, že by zavedení poplatku vytvářelo úřadu prostor pro lepší prověřování skutečně důvodných podnětů", i když v témže bodě uvádí zcela zjevný pokles (o 93 %!) počtu podnětů po zpoplatnění podnětu.
11. Nicméně jak již bylo naznačeno výše, ke snížení počtu podnětů, a tedy i "vytvoření prostoru pro prověřování" podnětů zavedení poplatku naopak skutečně vedlo. Lze pak připustit, že účelem poplatkové povinnosti může být i ochrana institucí před přetížením (bod 18 rozhodnutí NSS). Jak je správně z odborné literatury citováno, účelem poplatku není výnos, ale určité protiplnění (bod 39), nelze však souhlasit se závěrem, že dotčený poplatek neposkytuje žádnou ekvivalenci, neboť není spojen se zahájením právního řízení (bod 40). Zaplacení poplatku sice vskutku není (vždy) spojeno se zahájením správního řízení, ale jak již bylo uvedeno - a nález to i bezelstně přiznává (bod 38) - při vyřizování podnětu musí ÚOHS, resp. jeho zaměstnanec posuzovat spisový materiál a může nejen vyžadovat, ale následně i prostudovat dokumentaci podle § 258 zákona, aby posoudil, zda jsou dány důvody pro zahájení řízení ex offo. Nepochybně tak dochází k určitému "protiplnění", které spočívá ve výkonu kvalifikované (odborné), nikoliv toliko běžné administrativní činnosti, byť jejím výsledkem nemusí být zahájení řízení ex offo.
12. Lze konstatovat, že pro poplatek je typické, že se jím podmiňuje vyhovění požadavku jistého chování správního orgánu (jako je vydat osvědčení, výpis z evidence, pořídit opis apod.). Žádá-li se tedy něco od orgánu veřejné moci, zpravidla se taková žádost zpoplatňuje, ať již vzhledem k nákladům, které takový orgán typově stíhají, anebo proto, aby takové žádosti byly navrhovateli pojímány jako vážné, a naopak nevážné (frivolní, z rozmaru, konkurenčně škodičské) rozhodující orgán neproduktivně nezatěžovaly. O tom, že takové úkony lze regulérně zpoplatnit, není - obecně - pochyb, a není pochyb, že takové zpoplatňování se také reálně děje a obstojí i v ústavněprávní rovině (obdobné platí i ohledně poplatků soudních). Podnětem podle § 259 zákona se žádá, aby správní orgán provedl konkrétní skutkové a právní šetření; tedy nic zvláštního, resp. odlišného. Funkce poplatku je tedy zachována, jeho ekvivalentem je záruka, že zpoplatněným podnětem se ÚOHS bude - na odůvodnitelné bázi - zabývat.
13. Pro úplnost je možné připomenout, že zákonodárce má dán široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní a poplatků. Obdobně jako při posuzování právní úpravy daní také při zkoumání zákonem uložených poplatků Ústavní soud cítí potřebu jisté zdrženlivosti, resp. minimalizace zásahů [srov. např.sp. zn. Pl. ÚS 1/08ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) nebosp. zn. Pl. ÚS 29/08ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.)].
IV. Závěr
14. Přes všechny uvedené výhrady a poznámky si netroufám striktně konstatovat, že návrh na zrušení napadeného ustanovení měl být v každém případě zamítnut. Relevantní otázkou ovšem zůstává, jakým (jiným) způsobem by Ústavní soud při přezkumu postupoval a jak by tento postup odůvodnil. Domnívám se totiž, že by bylo mj. potřebné se vypořádat s argumentací Nejvyššího správního soudu, tj. posuzovat, zda výše poplatku skutečně není zjevně nepřiměřená, zda nevadí nevratnost poplatku apod. V žádném případě by však Ústavní soud neměl uvažovat o porušení petičního práva či práva na účast na správě věcí veřejných (čl. 18 a čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), neboť s napadeným ustanovením tyto články nijak nesouvisí.
2. Odlišné stanovisko soudců Vojtěcha Šimíčka, Kateřiny Šimáčkové a Davida Uhlíře proti odůvodnění nálezu
1. Uplatňujeme vůči odůvodnění nálezu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko. Máme totiž za to, že protiústavnost napadeného zákonného ustanovení neplyne jen z jeho rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 a čl. 11 odst. 5 Listiny, nýbrž že toto ustanovení porušuje rovněž čl. 18 a 21 Listiny. Argumenty, které plénum vedly ke zrušení napadeného ustanovení, jsou sice relevantní, avšak nikoliv dostačující, a nabízíme proto argumenty další. Poněkud zjednodušeně vyjádřeno, byla totiž jeho protiústavnost shledána ve vnitřním rozporu zákona [kolize § 249 a 259 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále též jen "ZZVZ")], což je však situace, která je běžně řešitelná ústavně konformní interpretací zákona, a nikoliv nezbytně jeho derogací. Rovněž poukaz na porušení vlastnického práva (čl. 11 odst. 5 Listiny) v této věci není zcela případný, jelikož se zde jedná o případ tzv. konkrétní kontroly norem a stěžovatel předmětný poplatek neuhradil, a jeho majetková sféra tak v daném řízení nijak zasažena nebyla.
2. Není rovněž důvod zakrývat, že následující doplňující argumentace představuje podstatu původního konceptu zpravodajské zprávy, kterou však většina pléna neakceptovala.
3. Podstata námitek stěžovatele spočívá v tvrzeném omezení petičního práva, jak je zakotveno v čl. 18 odst. 1 Listiny, podle něhož platí, že "[p]etiční právo je zaručeno; ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu má každý právo sám nebo s jinými se obracet na státní orgány a orgány územní samosprávy s žádostmi, návrhy a stížnostmi". Toto právo dává stěžovatel do kontextu s právem občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců podle čl. 21 odst. 1 Listiny.
4. Petici, ať už je jakkoliv označená a ať má jakoukoliv formu, v současnosti nelze chápat (historicky) toliko v jejím užším pojetí jako stížnost či prosbu o nápravu bezpráví adresovanou nositeli moci (srov. k tomu MOHL, R. Lehre vom Petitionsrechte in konstitutionellen Staaten, Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft. Mohr Siebeck, 1847, svazek 4, s. 140), nýbrž jde o prostředek k realizaci politického přesvědčení [srov. k tomu např. § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož přípravný výbor připojí k návrhu na registraci politické strany nebo hnutí mimo jiné petici alespoň jednoho tisíce občanů požadujících jejich vznik, nebo § 61 odst. 2 písm. d) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyžadující petici podepsanou alespoň tisícem oprávněných voličů podporujících kandidaturu nezávislého senátorského kandidáta] nebo o způsob prosazení veřejného zájmu [srov. § 42 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "správní řád") nebo § 13 zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů].
5. V současném pojetí má tedy petiční právo dvojí funkci: představuje (1.) základní právo sloužící k ochraně subjektivních práv a jako takové plní funkci ochrany práv a zájmů. Současně slouží petiční právo jako prostředek (2.) integrace a participace (MICHAEL, L., MORLOK, M. Grundrechte. 6. vyd. Nomos Verlag, Baden-Baden, 2017, s. 465). Petiční právo se tak neomezuje na prosazování vlastních individuálních zájmů, nýbrž tyto motivy mohou být i čistě altruistické. Jeho podstatou je právo na sdělení výsledku, jakým způsobem bylo s peticí naloženo, což předpokládá alespoň stručné odůvodnění. Pouze takto totiž může být dosaženo požadované integrační funkce petičního práva (tamtéž, s. 467).
6. Nedomníváme se, že je zde nutno rozvíjet teoretické úvahy, zda ústavodárce v čl. 18 odst. 1 Listiny tím, že použil středník namísto čárky, naznačil, že část věty za středníkem představuje toliko konkretizaci obsahu petičního práva, anebo zda tím petiční právo emancipoval a nad jeho rámec výslovně zakotvil též právo podávat žádosti, návrhy nebo stížnosti (byť v tomto případě si lze obtížně představit, co jiného by bylo materiálně obsahem petice než právě žádost, návrh či stížnost; zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním, ostatně v ustanovení § 1 provedl zákonnou definici petice, již vymezil jako žádost, návrh a stížnost ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu, které patří do působnosti státních orgánů).
7. Pro nyní rozhodovanou věc je totiž podstatné, zda právu petenta podat podnět, žádost, návrh či stížnost koresponduje i na ústavní úrovni povinnost dotčeného orgánu nějakým způsobem reagovat. V tomto směru ovšem nemáme žádnou pochybnost. Jak bude totiž rozvedeno dále, pouhé podání petice (žádosti atp.) bez následné reakce orgánu veřejné moci postrádá jakýkoliv rozumný smysl a vedlo by nezřídka až k absurdním důsledkům.