42. Z uvedeného se podává, že i kdyby napadené opatření Ministerstva zdravotnictví nebylo zrušeno, mohl by Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu - po vyčerpání procesních prostředků ochrany práv stěžovatelek - přezkoumat a zrušit pouze rozhodnutí správních soudů rozhodujících o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Ústavní soud však z důvodu absence kompetence způsobující jeho nepříslušnost (čl. 87 odst. 1 Ústavy argumentum a contrario) samotné opatření obecné povahy zrušit nemůže, jak požaduje navrhovatelka v II. bodu petitu návrhu ze dne 31. 3. 2020 [jakož i v I. bodu písm. c) souhrnného návrhu ze dne 2. 4. 2020 (viz výše bod 9.)]. V důsledku vázanosti Ústavního soudu petitem návrhu pak nemůže Ústavní soud provést jeho konverzi (Filip, J. In. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 203). Posuzuje-li Ústavní soud jakýkoliv návrh na zahájení řízení, vždy je potřeba nejprve zkoumat pravomoc (příslušnost) Ústavního soudu k rozhodnutí o něm. Teprve je-li dána, je možno návrh odmítnout pro nesplnění některého z dalších předpokladů řízení (včasnost, přípustnost apod.). Nynější návrh je tedy třeba odmítnout podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, neboť Ústavní soud není ke zrušení opatření obecné povahy příslušný.
43. Na základě shora uvedeného proto Ústavní soud v této části ústavní stížnost odmítl jako návrh, k jehož projednání není příslušný.
44. Současně stěžovatelka dále podává návrh, a to až v podání ze dne 2. 4. 2020 pod bodem III. (srov. také body 2. a 9. tohoto usnesení), aby se Ministerstvu zdravotnictví zakázalo "pokračovat v porušování práv a svobod stěžovatelky ... vydáváním mimořádných opatření"; stěžovatelka tento návrh dále neodůvodnila. Ústavní soud není s ohledem na doktrínu soudního sebeomezení coby vůdčího principu ovládajícího ústavní soudnictví v demokratických právních státech (srov. usnesení ze dne 24. 5. 2016sp. zn. Pl. ÚS 11/16) oprávněn, a to právě z výše uvedených důvodů, takový návrh posuzovat. Tato tvrzená (hrozící) "pochybení" Ministerstva zdravotnictví, která navíc nelze podle názoru Ústavního soudu považovat za rozhodnutí či opatření ani za jiný zásah, nemohou být předmětem rozhodování a vůbec ne již v podobě zákazu pro futuro. Platná a účinná právní úprava ústavního soudnictví nezná ani tzv. actio popularis. To přitom platí i pro jiný zásah než rozhodnutí, přičemž zásah orgánu veřejné moci, vůči kterému ústavní stížnost směřuje, musí být individualizovaný (srov. usnesení ze dne 22. 10. 1996sp. zn. III. ÚS 137/96, viz též Langášek, T. In Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 875). Také tato část návrhu proto musí být z důvodů uvedených výše odmítnuta jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
V. Závěr
49. Ústavní soud z výše uvedených důvodů ústavní stížnost - za použití argumentu a maiori ad minus - odmítl v části směřující proti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný, v části směřující proti usnesení vlády o přijetí krizového opatření podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným a v části směřující proti mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
50. S ohledem na výše rozvedené důvody a vzhledem k odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelky nebylo třeba zabývat se souvisejícími dílčími návrhy, neboť ty mají pouze akcesorickou povahu, a proto sdílí osud odmítnuté ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. května 2020
Pavel Rychetský, v. r. předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka ve věcisp. zn. Pl. ÚS 11/20
Podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), podávám následující odlišné stanovisko k odůvodnění rozhodnutí.
1. Usnesení (v bodech 23. an.) respektuje určitý posun v posuzování povahy krizových opatření vlády, který se poprvé objevil v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 10/20, když plénum Ústavního soudu opět většinově konstatovalo, že "napadené rozhodnutí vlády mělo povahu právního předpisu sui generis, Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu na jeho zrušení, avšak pouze v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu" (bod 29.). Ústavní soud tak výslovně neuvádí o jakou formu právního předpisu, resp. jakému druhu právního předpisu se akt vlády blíží, byť lze dovodit, že zřejmě uvažuje o právním předpisu adekvátnímu (z hlediska právní síly) běžnému zákonu, což v zásadě odpovídá části mého separátního vota k usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20. Nicméně mi nezbývá než setrvat na některých mých dalších závěrech obsažených v tomto odlišném stanovisku, které jsem dále rozvedl v odlišných stanoviscích ve věcechsp. zn. Pl. ÚS 10/20,Pl. ÚS 13/20aPl. ÚS 15/20.
2. Především mám za to, že krizové opatření vlády nebylo přijato podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb., krizový zákon (dále jen "krizový zákon"), ale přímo na základě čl. 6 odst. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky (ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb., dále jen "úst. zákon o bezpečnosti"). Krizový zákon stanoví v § 5 i § 6 jen "podrobnosti". Proto takový akt vlády také podléhá přezkumu Poslaneckou sněmovnou, stejně jako samotné rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu.
3. Je si třeba totiž povšimnout, že čl. 6 odst. 1 úst. zákona o bezpečnosti stanoví, že vláda "musí" vymezit: 1. která práva (a to jen ta, která jsou stanovena ve zvláštním zákoně) a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina") omezují, 2. které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Tuto tak trochu skrytou, ale jen zdánlivou nuanci systematicky respektuje krizový zákon, jenž v § 5 vypočítává, která práva lze (na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu) omezit a v § 6 stanoví možnosti uložení (zvláštních, výjimečných) povinností i jejich rozsah. Jistý zmatek, resp. zdánlivou odlišnost opatření podle § 5 a § 6 krizového zákona vyvolávají dvě skutečnosti. V § 5 krizového zákona se na konci návětí objevuje poznámka č. 8, která odkazuje na čl. 6 úst. zákona o bezpečnosti, což má zřejmě potvrzovat návaznost na cit. ustanovení úst. zákona o bezpečnosti. V § 6 krizového zákona obdobný odkaz chybí a navíc se v § 8 redundantně mluví o způsobu vyhlášení opatření podle § 6, neboť to již plyne z čl. 12 úst. zákona o bezpečnosti.
4. Na první pohled tedy úprava působí jako by šlo o dvě - odlišné - formy opatření, což ovšem neodpovídá dikci čl. 6 odst. 1 úst. zákona o bezpečnosti. Především je pak irelevantní, zda právní předpis obsahuje odkaz, resp. poznámku pod čarou, neboť ta má toliko informativní (orientační, pomocný) a nikoliv normativní (zavazující) význam. (poznámka pod čarou č. 1) V podstatě je tedy taková poznámka nadbytečná a, jestliže je u jednoho ustanovení uvedena a u druhého nikoliv, nemá to žádný právní význam. A ustanovení o vyhlašování (§ 8 krizového zákona) můžeme považovat za spíše zavádějící, když toliko doslova opakuje čl. 12 úst. zákona o bezpečnosti.
5. Lze tedy uzavřít, že krizová opatření omezující základní práva i krizová opatření ukládající povinnosti mají stejnou právní povahu i účinky. Ostatně obsahově jednotlivé akty vlády mohou být (a některé skutečně jsou) v tomto směru smíšené, neboť zahrnou jak omezení práv, tak uložení povinností. Podle mého názoru jde - stejně jako u rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu - o mimořádný, specifický ústavní akt vydaný za situace, kdy existuje nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožuje životy a zdraví. Opět proto v podstatě platí, co bylo uvedeno o rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu (bod 21. an. usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20, resp. srov. též mé odlišné stanovisko k tomuto usnesení). Ani v tomto případě není tedy akt vlády přezkoumatelný v ústavním, natož ve správní soudnictví, oprávněním přezkumu disponuje toliko Poslanecká sněmovna.
6. Jestliže úst. zákon o bezpečnosti stanoví, že "současně" s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají, nutně to neznamená, že obojí musí být obsaženo v jednom aktu. Tak se to kupř. stalo v případě nouzových stavů vyhlášených v minulosti. (poznámka pod čarou č. 2) Naopak se zdá vhodnější (operativnější), pokud vláda omezení základních práv a uložení zvláštních povinností provede jiným (samostatným aktem). V průběhu nouzového stavu totiž může docházet - s ohledem na změnu situace, resp. intenzity krizového stavu - k modifikaci omezení práv a ukládání povinností. Vláda tak může opět samostatným aktem pozměnit rozsah omezení a uložených povinností, a to jak ve směru určitého uvolnění, tak (potřebného) zpřísnění. Jinou otázkou se ovšem jeví, zda je přijatelné, aby vláda měnila rozsah omezení a ukládané povinnosti téměř každý den, aniž to adekvátně zveřejní (k tomu srov. též bod 31. usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20), o absenci (alespoň stručného) odůvodnění ani nemluvě.
V Brně dne 12. května 2020
Vladimír Sládeček
----------------
1) K tomu srov. nálezysp. zn. II. ÚS 485/98aI. ÚS 22/99. Srov. též FILIP, J. Poznámky pod čarou jako problém legislativy a judikatury. Právní zpravodaj, 1999, č. 0.
2) Srov. např. rozhodnutí vlády ze dne 2. 4. 2006, vyhlášené pod č. 121/2006 Sb., rozhodnutí vlády ze dne 24. 1. 2007, vyhlášené pod č. 11/2007 Sb., a rozhodnutí vlády ze dne 2. 6. 2013, vyhlášené pod č. 140/2013 Sb.
Odlišné stanovisko Vojtěcha Šimíčka, Jaromíra Jirsy, Pavla Šámala a Kateřiny Šimáčkové k výroku i odůvodnění usnesenísp. zn. Pl. ÚS 11/20
1. Nesouhlasíme s odmítnutím ústavní stížnosti v části brojící proti mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví z důvodu nepříslušnosti Ústavního soudu podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu.
2. Uplatňujeme proto podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu odlišné stanovisko k této části výroku i odůvodnění usnesení. Protože plénum rozhodlo o návrhu brojícímu proti třem odlišným aktům jediným výrokem a v tomto výroku neodlišilo rozdílné důvody odmítnutí, byli jsme nuceni hlasovat proti tomuto výroku jako celku, byť ve skutečnosti nesouhlasíme jen se zmíněnou částí odmítavého výroku a s - k němu se vztahující částí - odůvodnění, obsaženou v bodech 40-43. K odmítnutí této části návrhu totiž sice mělo dojít, ovšem z důvodu nepřípustnosti ústavní stížnosti, nikoliv nepříslušnosti Ústavního soudu k jejímu projednání a rozhodnutí o ní.
3. Důvod, pro který uplatňujeme tento disent, spočívá v tom, že se plénum za dané procesní situace zcela zbytečně, netransparentně a věcně chybně odchýlilo od některých svých rozhodnutí dřívějších, když nyní dospělo k závěru, že samotné opatření obecné povahy Ústavní soud nikdy zrušit nemůže, protože k tomu není příslušný. Protože Ústavní soud neshledal svoji příslušnost, výslovně se již nezabýval dalšími předpoklady řízení (včasnost, přípustnost; bod 42).
4. Stejné plénum přitom v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20ze dne 22. 4. 2020 - v němž se zabývalo rovněž návrhem na zrušení mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví - vycházelo z toho, že Ústavní soud by tato opatření obecné povahy přezkoumat mohl. K přezkumu prvního z těchto opatření, v době rozhodování platného, Ústavní soud nepřistoupil jen proto, že stěžovatelka nevyčerpala procesní prostředky ve správním soudnictví a dle většiny pléna stížnost současně nepřesahovala podstatně její zájmy, a byla tudíž nepřípustná (body 55-65). V části směřující proti druhému a třetímu mimořádnému opatření Ústavní soud sice odmítl ústavní stížnost pro nepříslušnost, avšak důvodem bylo, že tato opatření již nebyla platná, nikoliv přesvědčení, že by takový návrh Ústavní soud nemohl projednat nikdy (body 48-49). Tento náhled pak plénum výslovně potvrdilo v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 12/20ze dne 5. 5. 2020, bodě 20, kde je dokonce přímo uvedeno, že "přestože je Ústavní soud v obecné rovině k přezkumu opatření obecné povahy coby "opatření" ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu příslušný, což se podává z jeho usnesení ze dne 22. 4. 2020sp. zn. Pl. ÚS 8/20, není příslušný in concreto tehdy, kdy napadené opatření bylo již zrušeno, neboť nemůže znovu zrušit již zrušený právní akt."
5. Jinými slovy vyjádřeno, Ústavní soud ani náznakem nezpochybnil svoji příslušnost věcně přezkoumat opatření obecné povahy stejného správního úřadu a naopak ji výslovně připustil. Důvody, pro které nakonec k jejich věcnému přezkumu nepřistoupil, spočívaly v tom, že stěžovatel buď nevyčerpal procesní prostředky ochrany v rámci správního soudnictví, anebo toto opatření obecné povahy již bylo zrušeno. Od tohoto postupu se nyní Ústavní soud zásadně odchýlil, když dospěl k závěru o svojí nepříslušnosti přezkoumávat a rušit opatření obecné povahy (bod 40). Pro tuto odchylku přitom nebyl dán žádný rozumný důvod: za týden od vydání posledního citovaného usnesení se vůbec nic nezměnilo, povaha všech napadených opatření obecné povahy vydaných stejným ministerstvem je totožná, rozhodovali stejní soudci Ústavního soudu a neobjevila se žádná nová argumentace.
6. Ústavní soud ostatně v (i nedávné!) minulosti opakovaně a přinejmenším implicitně připustil vlastní přezkum opatření obecné povahy. Pro stručnost odkazujeme např. na usnesenísp. zn. I. ÚS 3143/19ze dne 28. 1. 2020, kde byla jako zjevně neopodstatněná (tzn. kvazimeritorně) odmítnuta ústavní stížnost podaná proti rozsudkům správních soudů a opatření obecné povahy hlavního města Prahy; obdobně byla odmítnuta usnesenímsp. zn. I. ÚS 3913/11ze dne 26. 4. 2012 ústavní stížnost proti opatření obecné povahy obce Doksy, usnesením ze dne I. ÚS 4175/18 ze dne 14. 8. 2019 ústavní stížnost proti Sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, usnesenímsp. zn. III. ÚS 3667/17ze dne 10. 4. 2018 ústavní stížnost proti opatření obecné povahy - územnímu plánu obce Bratčice, přičemž možnost meritorního přezkumu opatření obecné povahy plyne i z nálezuIII. ÚS 3817/17ze dne 14. 5. 2019, jímž byla ústavní stížnost v části směřující proti opatření obecné povahy Krajského úřadu Královéhradeckého kraje odmítnuta jako nepřípustná.
7. Samozřejmě netvrdíme, že soud není oprávněn judikaturu změnit, a to včetně judikatury vlastní. Podle doktríny (Bobek, M., Kühn, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace. 2. Vydání. Praha: Auditorium, 2013, str. 120) však platí, že "obecně nelze doporučovat změnu právního názoru skrytou, implicitní, neboť ta znepřehledňuje aplikaci práva." "Předpokladem postupu lege artis je v případě změny judikatury to, že (i) soud výslovně uvede, že jde o změnu právního názoru, který je zastáván v konstantní judikatuře soudu téhož nebo vyššího stupně, (ii) soud racionálně odůvodní, že výklad práva jím zastávaný je správný, tj. je konformnější s právním řádem jako významovým celkem než dosavadní precedentní právní názor." Je nám proto velmi líto a považujeme za velmi nepatřičné, že právě Ústavní soud, který tak často (zejména) ve vztahu k obecným soudům zdůrazňuje nutnost předvídatelnosti a jednotnosti rozhodování a nutnosti pečlivě a racionálně odůvodňovat jakýkoliv judikatorní odklon a tyto případy minimalizovat, tak nyní učinil ve velmi zásadní právní otázce, přičemž tento svůj postup nejen nevysvětlil jediným slovem, nýbrž dokonce se vůči svému dříve vyslovenému právnímu názoru ani nevymezil a tento odklon ani nepřiznal. Přitom je zcela zjevné, že nebyly splněny vůbec žádné podmínky pro tento judikatorní obrat. Takovýto postup považujeme za neobhajitelný a bohužel se naplnilo rčení o kovářově kobyle, která chodí bosa.
8. K samotné otázce vyloučení přezkumu opatřené obecné povahy Ústavním soudem uvádíme, že použitá argumentace je ryze textualistická a vede k absurdnímu závěru, že se takto uměle vytváří jediná kategorie vrchnostenských aktů aplikace práva, které nepodléhají (alespoň potenciálnímu) přezkumu Ústavním soudem. Jinak řečeno: Ústavní soud dospěl k řešení, kdy opatření obecné povahy jsou přezkoumatelná správními soudy, nicméně nikoliv samotným Ústavním soudem. Pokud by Ústavní soud na tomto závěru i v dalších rozhodnutích setrval, bylo by jeho důsledkem, že by se Ústavní soud sám pro futuro zbavil možnosti zrušit opatření obecné povahy a ponechal si pravomoc zrušit pouze rozhodnutí správních soudů, které tato opatření budou v konkrétním případě přezkoumávat. Toto řešení považujeme za neefektivní a procesně nehospodárné, jelikož v konkrétním případě se může jevit důvodným zrušit nejen následná rozhodnutí správních soudů (stejně jako bude často naopak dávat smysl zrušit výhradně rozhodnutí správních soudů), nýbrž právě i samotné opatření obecné povahy, jelikož právě tímto opatřením bude docházet primárně k zásahu do základních práv.
9. V době přijímání Ústavy neznal český právní řád kategorii opatření obecné povahy, takže je pochopitelné, proč se o nich Ústava nezmiňuje. Ústavnímu soudu však Ústava svěřila kompetenci přezkoumávat rozhodnutí a jiné zásahy orgánů veřejné moci [čl. 87 písm. d) Ústavy] i zákony a jiné právní předpisy [čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy], tedy všechny projevy veřejné moci, jimiž - či na jejichž základě - docházelo a dochází k zásahům do základních práv a svobod jednotlivce. Vytvořením podústavní kategorie a institutu opatření obecné povahy, tedy smíšeného právní aktu, stěží mohl být zúžen Ústavou vymezený rozsah kompetencí Ústavního soudu. Rovněž relevantní ustanovení zákona o Ústavním soudu byla přijata v době, kdy právní řád institut opatření obecné povahy neznal. Je třeba ho však vykládat ústavně konformním způsobem - tedy zabývat se tím, podle jakého ustanovení mají být opatření obecné povahy přezkoumána, nikoliv v rozporu s ústavním pořádkem dovozovat, že touto kompetencí Ústavní soud nedisponuje. Buď bylo možno rozšiřujícím způsobem vyložit pojem opatření, jako to Ústavní soud učinil v usneseních Pl. ÚS 8/20 aPl. ÚS 12/20, nebo je podřadit pod pojem rozhodnutí, jako to část z nás nabídla v disentu ve věci Pl. ÚS 8/20.
10. Rozporovaný právní názor většiny pléna nemá ani žádnou oporu v doktríně. V tomto smyslu je zcela nepřesvědčivý odkaz na názor J. Filipa v bodu 40 (Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1100-1101). Z něho totiž pouze plyne, že opatření obecné povahy se "nachází mezi právním předpisem a správním rozhodnutím. K jejich přezkumu jsou příslušné soudy ve správním soudnictví." S tím samozřejmě plně souhlasíme, nicméně to samo o sobě nevylučuje příslušnost Ústavního soudu. Dobře je to patrné při srovnání se správními rozhodnutími: okolnost, že něco je správní rozhodnutí, totiž nepochybně znamená možnost jeho přezkumu ve správním soudnictví, nevylučuje však ani následný přímý přezkum též Ústavním soudem. Nikoho by snad ani nenapadlo, že nemohou být Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti přezkoumatelná stavební, daňová anebo přestupková rozhodnutí. Z doktrinálních názorů proto odkazujeme na článek J. Dienstbiera, V. Derky a F. Horáka k tomuto tématu (Ústavnost mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví, Právník č. 5/2020, str. 429), kde se autoři na pravomoci a příslušnosti Ústavního soudu k přezkumu těchto opatření shodují, byť s výhradou ohledně efektivity a včasnosti tohoto přezkumu, což je však již odlišný problém.
11. Připomínáme, že podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva pod ochranou soudní moci a její součástí je i Ústavní soud. Ústavní soud je proto povinen tohoto svého úkolu dostát a nesmí se ho zbavovat textualistickým a bohužel i velmi alibistickým výkladem zákona. Takovýto postup považujeme za nehodný Ústavního soudu coby orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Stejně jako v disentu k usnesení Pl. ÚS 8/20 proto uvádíme, že základním atributem právního státu je soudní přezkoumatelnost všech aktů veřejné moci, které jsou způsobilé zasáhnout do základních práv fyzických a právnických osob. Ústavní soud proto musí hledat efektivní možnosti poskytnutí soudní ochrany. Lapidárně vyjádřeno, jeho úkolem je nacházet způsoby přezkumu těchto aktů namísto důvodů pro jeho odmítnutí.
12. Soupis stávajících i budoucích možných opatření obecné povahy je přitom velmi rozsáhlý (od územních plánů přes dopravní značky až k rozdělení území obce na volební obvody) a nevidíme jediný rozumný důvod, pro který bychom si pro jejich přezkum měli nyní "zavírat dveře". Odůvodnění usnesení pléna totiž může vést i k tomu, že budou z podzákonných právních předpisů účelově vytvářena opatření obecné povahy jen proto, aby se vyloučil přezkum Ústavním soudem.
13. Již v disentu k usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20jsme přitom nabídli alternativní výklad, podle kterého s opatřeními obecné povahy, jakými jsou i opatření Ministerstva zdravotnictví, by zásadně mělo být nakládáno při jejich přezkumu u Ústavního soudu jako s rozhodnutími (s ohledem na to, že vykazují rovněž znaky individuálního právního aktu). I pokud by mimořádné opatření bylo před rozhodnutím Ústavního soudu zrušeno, zůstává zachována možnost ústavní stížnosti vyhovět (byť "jen") s deklarací jeho protiústavnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
14. I v projednávané věci přitom měla většina možnost odmítnout ústavní stížnost v části směřující proti mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví jako nepřípustnou. Jak se totiž i v ústavní stížnosti uvádí, nebyly vyčerpány prostředky ochrany ve správním soudnictví. K odklonu od dosavadní judikatury tak došlo zcela zbytečně.
15. Pokud bychom závěrem chtěli najít na rozporovaném právním názoru aspoň něco pozitivního, napadá nás jediné: byl vysloven "pouze" v usnesení.
V Brně dne 12. května 2020
Vojtěch Šimíček
Jaromír Jirsa
Pavel Šámal
Kateřina Šimáčková
Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského k odůvodnění usnesení Pl. ÚS 11/20
Ve věci Pl. ÚS 11/20 jsem hlasoval pro výrok, kterým byla odmítnuta ústavní stížnost proti usnesení vlády ze dne 12. 3. 2020 č. 194, o vyhlášení nouzového stavu, zveřejněnému pod cˇ. 69/2020 Sb., usnesení vlády ze dne 18. 3. 2020 č. 247, o přijetí krizového opatření, zveřejněnému pod cˇ. 106/2020 Sb. a proti mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 30. 3. 2020 č. j. MZDR 13894/2020-1/MIN/KAN. Nemohu se však ztotožnit s odůvodněním usnesení v části brojící proti mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví z důvodu nepříslušnosti Ústavního soudu podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu. Podle mého názoru neobstojí argumentace citovaným ustanovením zákona o Ústavním soudu, podle níž samotné opatření obecné povahy Ústavní soud nikdy zrušit nemůže, protože k tomu není příslušný. Tento závěr je v rozporu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu a to dokonce i s nedávno přijatými rozhodnutími týkajícími se totožné problematiky v souvislosti s opatřeními v rámci tzv. koronavirové pandemie (např. usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20aPl. ÚS 12/20). Odmítnutí ústavní stížnosti v této věci se proto mělo podle mého názoru i předchozí judikatury Ústavního soudu opírat o skutečnost, že v projednávané věci nebyly před podáním ústavní stížnosti stěžovatelkou vyčerpány prostředky ochrany ve správním soudnictví.
V Brně dne 13. května 2020
Pavel Rychetský
Odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka k usnesenísp. zn. Pl. ÚS 11/20
Souhlasím s výrokem usnesení, avšak nikoli s některými částmi jeho odůvodnění:
I.
1. Předně se vymezuji vůči té části odůvodnění, jež je založena na odmítnutí ústavní stížnosti v její části napadající usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu jako návrhu, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný (část IV. 1 odůvodnění usnesení). Jelikož tu odůvodnění plně setrvává na závěrech přijatých v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20, na něž i odkazuje, nezbývá mi, než rovněž odkázat na své odlišné stanovisko k uvedenému usnesení.
II.
2. Výhrady mám i k části odůvodnění týkající se napadeného mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví (část IV. 3), konkrétně k tomu, že se tu odůvodnění nijak nevypořádává s odchýlením se od právního názoru, který Ústavní soud krátce předtím vyslovil v usneseních ze dne 22. 4. 2020sp. zn. Pl. ÚS 8/20a ze dne 5. 5. 2020sp. zn. Pl. ÚS 12/20. V těchto dvou předchozích usneseních totiž dospěl k závěru, že mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví coby opatření obecné povahy je "opatřením" podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, tedy právním aktem, k jehož přezkumu v řízení o ústavní stížnosti je Ústavní soud zásadně ("v obecné rovině") příslušný (jak se podává z bodu 55 usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20a z bodu 20 usnesenísp. zn. Pl. ÚS 12/20), když jeho nepříslušnost byla v uvedených věcech dovozována toliko a výhradně in concreto jen vůči návrhu na zrušení těch mimořádných opatření, jež byla před rozhodnutím Ústavního soudu (resp. před podáním ústavní stížnosti) již zrušena a tudíž jako neplatná by nemohla být zrušena Ústavním soudem znovu. Proto také byl - ve věcisp. zn. Pl. ÚS 8/20- návrh na zrušení dosud platného mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví odmítnut pro nepřípustnost, tj. pro nevyčerpání všech procesních prostředků k ochraně práva stěžovatele (body 65 a 66 jeho odůvodnění). Kdyby tedy většina pléna rozhodovala konzistentně s nedlouho předtím přijatými usneseními v obdobných věcech, měla i v nynější věci ústavní stížnost v této části odmítnut pro nepříslušnost Ústavního soudu stricto sensu, tj. výlučně z důvodu, že napadené opatření Ministerstva zdravotnictví bylo již zrušeno (jak se uvádí v bodu 5 odůvodnění usnesení).
3. Oproti tomu se však nyní - tedy nehledě na posledně uvedenou skutečnost - nepříslušnost Ústavního soudu nově odvíjí od nedostatku jeho kompetence k přezkumu opatření obecné povahy (body 40 až 42). Vzhledem k tomu, že nejen v usneseních plénasp. zn. Pl. ÚS 8/20aPl. ÚS 12/20je zastáván právní názor opačný, ale rovněž nálezsp. zn. III. ÚS 3817/17je založen na předpokladu přezkoumatelnosti opatření obecné povahy Ústavním soudem (viz jeho body 7 a 70, byť v něm takový právní názor nebyl přímo vysloven a byť šlo o opatření obecné povahy vydané krajským úřadem, nikoli ministerstvem), pak jakkoli bylo učiněno zadost požadavku ustanovení § 13 věty druhé in fine zákona o Ústavním soudu (dopadajícího na rozhodnutí přijímané na základě právního názoru, který se odchyluje od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu), měla být změna právního názoru v textu usnesení "přiznána" a důvody odklonu od právního názoru předchozího zřetelně vyjádřeny.
V Brně dne 12. května 2020
Radovan Suchánek
Odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k odůvodnění usnesenísp. zn. Pl. ÚS 11/20
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), podávám odlišné stanovisko k odůvodnění usnesení ze dne 12. 5. 2020sp. zn. Pl. ÚS 11/20.
Vedou mne k tomu následující důvody:
1. Předmětem řízení v této věci bylo opět podání označené jako "ústavní stížnost", nicméně nesplňující prakticky žádný z procesních předpokladů řízení o ústavní stížnosti před Ústavním soudem podle § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu. Vzhledem k tomu, že k posouzení takového typu návrhů jsem se již vyjádřil obsáhle v odlišném stanovisku (dále jen "stanovisko") k obdobné "ústavní stížnosti"sp. zn. Pl. ÚS 8/20(usnesení ze dne 22. 4. 2020), tak nyní jen poukazuji na určité posuny v názoru většiny Ústavního soudu na povahu napadených právních aktů (vyhlášení nouzového stavu, krizové opatření vlády a opatření obecné povahy). Setrvávám na názoru, že Ústavní soud neměl vzhledem k novosti a neřešenosti problematiky krizových stavů postupovat případ od případu, nýbrž si měl nejdříve na základě více návrhů stanovit základní východiska a podle nich již postupovat. Právě v této oblasti vidím potřebu znovu poukázat na problémy v odůvodnění předmětného usnesení a navázat na to, co jsem již uvedl k usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20a co se nyní mění v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 11/20.
2. Na závěru o nutnosti takový návrh odmítnout byla všeobecná shoda, nicméně důvody pro to byly odlišné a mohou mít důsledky pro další rozhodování Ústavního soudu. S argumentací v odůvodnění se v některých podstatných částech nemohu ztotožnit, neboť setrvat na ní by znamenalo ničím neodůvodněné zúžení (nikoli žádoucí sebeomezení) Ústavního soudu. Jde tak o zvláštní situaci, sice je shoda na odmítnutí, ale tato shoda se nedá promítnout do řešení příštích věcí, neboť v případě setrvání na stanovisku většiny to povede vždy k odmítnutí návrhu, zatímco v případě přehlasovaných (kde navíc nebyla jednota) to nevylučuje vyhovění věci v jiné procesní situaci.
3. Ústavní soud v předchozích usneseních alespoň zčásti "vykolíkoval hřiště" z hlediska toho, kdo a v jaké formě (jakým procesním prostředkem) se bude na něj moci obracet a v jaké procesní formě tak bude muset učinit (každá má jiné požadavky na návrh, navrhovatele, postup řízení a důsledky rozhodnutí), nikoli však co bude moci napadnout. To je stanoveno Ústavou České republiky (dále jen "Ústava") a Ústavní soud se jako soudní orgán ochrany ústavnosti nemůže přezkumu žádného konečného právního aktu vyhnout, je-li podle stanovených pravidel před ním napaden.
4. Oceňuji to, že se již akceptuje pojetí krizového opatření jako zvláštního ústavního aktu vydávaného na základě ústavního zmocnění. Stejně tak se již ustupuje od označení "jiný právní předpis", neboť to neodpovídá jeho účelu. Jak jsem uvedl (sub 26 odlišného stanoviska), krizové opatření je sběrným pojmem pro vše, co musí vláda v této době činit na základě ústavního zmocnění ke zvládnutí krizové situace. Jde o určitý kompromis mezi výše uvedenými metodami. Samozřejmě to nevylučuje, že bude vláda přijímat i nařízení podle čl. 78 Ústavy, ta by ale nemohla omezovat základní práva a svobody. Vždyť ústavní zákon o bezpečnosti vůbec nevylučuje, že v době nouzového stavu nebude možné přijímat právní předpisy, právě naopak (čl. 8 odst. 1 a contrario). Znamená to, že půjde o opatření souhrnně řešící nějaký problém krizového stavu - formou obecných ustanovení, opatření jako v případě opatření obecné povahy, interních normativních instrukcí i pokynů jednotlivým členům vlády nebo jiným funkcionářům krizového řízení (právě proto je to "opatření"). Podle toho bude dána možnost jejich působení ve formě zásahu do základních práv a svobod, ostatní bude v gesci vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci a politického řízení státu (čl. 67 odst. 1 Ústavy). Je to důležité, neboť krizové opatření vlády může obsahovat vše - z hlediska pravidel přezkumu právního předpisu by pak v něm neobstály příkazy a zákazy pro individuálně určené osoby a konkrétní případy. Naopak v řízení o ústavní stížnosti nelze přímo řešit ústavnost obecně formulovaných pravidel, neboť k tomu slouží postup podle § 74 zákona o Ústavním soudu.
5. S tím pak souvisí vymezení oprávněných navrhovatelů, popř. stěžovatelů. Mělo by již být jasně řečeno, že s ohledem na procesní postupy, které jsou Ústavnímu soudu předepsány, zde přichází do úvahy buď procedura přezkumu právnosti právních předpisů, nebo procedura rozhodování o ústavních stížnostech, vždy v závislosti na tom, co krizové opatření obsahuje a která jeho část se napadá. V tomto ohledu nebylo dosaženo shody.
6. Stojím na stanovisku, že vzhledem k jejich závažnosti (obvykle jsou spojena se zásahem do základních práv a svobod), je nutno ke krizovým opatřením přistupovat jako by šlo o zákon (ve spojení s čl. 4 odst. 2 Listiny), byť zákonem nejsou. Nikoli tedy tak, že to zákon je, to je ústavně vyloučeno, neboť žádná z historie známá nouzová opatření výkonné moci náš ústavní pořádek nezná. To je však třeba stanovit z hlediska toho, kdo je může napadnout před Ústavním soudem a jak bude při jejich přezkumu Ústavní soud postupovat. Konečně, toto byl smysl rozpravy o nich v Poslanecké sněmovně při přijímání ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky v roce 1998 (dále jen "zákon o bezpečnosti").
7. Znamená to tedy, že oprávněným navrhovatelem může být jen ten, kdo je uveden v § 64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Jinak by to znamenalo, že takový návrh by nemohl podat prezident republiky jako hlava státu (v krizové situaci nebo jejím zneužití). Stejně tak by to mělo platit pro skupinu poslanců nebo senátorů. V případě poslanců již proto, že nyní nepůjde o politické rozhodnutí (to již mohlo být učiněno podle čl. 6 odst. 2 nebo 3 ústavního zákona o bezpečnosti - viz k tomu bod 16 odlišného stanoviska k usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20), nýbrž o ochranu ústavnosti. Zde není třeba většinového rozhodnutí Poslanecké sněmovny (čl. 6 a čl. 39 odst. 2 Ústavy) o podání návrhu k přezkumu krizového opatření, ale současně jde o zásadní věc. Totéž se týká požadavku na počet podpisů ve skupině senátorů, když Senát sám v případě vyhlášení nouzové stavu může vystupovat podle čl. 11 písm. a) ústavního zákona o bezpečnosti jen v případě rozpuštění Poslanecké sněmovny.
8. Zcela zásadní dopad by proto měl doslovný výklad zpočátku Ústavním soudem používaného pojmu "jiný právní předpis" v případě obecných soudů. Znamenalo by to nepřijatelný závěr, že rozhodování obecných soudů na základě krizového zákona by mohlo mít jiný dopad v každém okrese, neboť jako jiný právní předpis by si každý okresní soud nebo krajský soud v správním soudnictví mohl "zákonnost" krizového opatření vlády podle čl. 95 odst. 1 Ústavy posoudit sám, aniž by se musel obracet na Ústavní soud podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Mohlo by tak existovat teoreticky více jak 80 podob nouzového stavu (jejich právního pojetí a důsledků pro jednotlivce). Konečně náznak problému jsme mohli nedávno vidět u Městského soudu v Praze.
9. V případě, že by jedinec prokázal, že krizové opatření vlády je adresováno přímo jemu, mohl by proti takovému zásahu podat ústavní stížnost spojenou podle § 74 s návrhem na zrušení příslušné části krizového opatření. Proto by tímto zpřísněním nebylo jeho postavení nijak dotčeno.
10. S právě uvedeným souvisí nejspornější část usnesenísp. zn. Pl. ÚS 11/20. Nesouhlasím se závěrem většiny, že v případě napadení mimořádného obecného opatření Ministerstva zdravotnictví se jedná o návrh, k jehož projednání je a limime fori Ústavní soud nepříslušný podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu (bylo-li to tak ovšem vůbec míněno).
11. I když je třeba tento závěr chápat spíš jako nepřesné vyjádření požadavku, aby se k Ústavnímu soudu problematika opatření obecné povahy dostávala až poté, co bude využito řízení podle § 101a a násl. soudního řádu správního, lze to chápat i tak, že Ústavní soud se ústavností či zákonností zabývat nemůže. To by odporovalo právnímu názoru vyjádřenému v nálezu ze dne 19. 5. 2019sp. zn. III. ÚS 3817/17(bod 65 odůvodnění nálezu), ve kterém bylo rozhodováno kromě soudních rozhodnutí i o možnosti přezkumu opatření obecné povahy v podobě územního plánu obce. Současně však (jako soudce zpravodaj v této věci) jsem přesvědčen o tom, že musí jít o výjimečné situace. Jinak řečeno, pravidlem bude, že opatření obecné povahy budou předmětem řízení před správními soudy a teprve následně bude ústavnost, popř. zákonnost (jako tomu bylo v uvedeném nálezusp. zn. III. ÚS 3817/17) předmětem přezkumu Ústavním soudem již s ohledem na to, že jde o možný zásah do práva na samosprávu podle čl. 101 odst. 4 ve spojení s čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy.
12. Tím není vyloučeno, že před Ústavním soudem nemůže být napadeno opatření obecné povahy, aniž bude využita cesta správního soudnictví. Vzhledem k principu subsidiarity to však bude možné jen výjimečně, a to ve dvou ohledech.