71. Obecné vymezení významné tržní síly je dále upřesněno prostřednictvím domněnky podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle, podle níž má významnou tržní sílu, zjednodušeně řečeno, ten odběratel, jehož obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky, počítaný buď samostatně, nebo, je-li ovládanou osobou, společně s obratem ovládající osoby, přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců. V případě nákupní aliance musí tuto hodnotu přesáhnout společný obrat jejích členů. Takto vymezené obratové kritérium je třeba považovat za součást definice významné tržní síly, jež umožňuje odběratelům zjistit, zda se na ně vztahují povinnosti podle napadeného zákona. Jeho prostřednictvím se dostatečně specifikuje, kteří odběratelé mají povinnost dbát o to, aby jimi uzavřené smlouvy s dodavateli měly náležitosti podle § 3a tohoto zákona. Zároveň platí, že jednání uvedená v § 4 odst. 1, jakož i v jednotlivých pododstavcích § 4 odst. 2 napadeného zákona jsou zakázána právě a jen v případech, že se na odběratele vztahuje uvedené obratové kritérium. Jen tehdy budou takováto jednání zneužitím významné tržní síly.
72. Použití § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle jako obecné skutkové podstaty přestupku samozřejmě předpokládá restriktivní přístup, a tudíž jako přestupek nelze postihnout jednání, jehož hodnocení z hlediska uvedených materiálních znaků by bránil požadavek předvídatelnosti zákona, například vzhledem k dlouhodobému aprobování určité praxe v dodavatelsko-odběratelských vztazích v rozhodnutích Úřadu či jeho výkladových stanoviscích nebo v rozhodnutích správních soudů. Posouzení konkrétního jednání je však již otázkou ústavně konformního použití zákonné úpravy, jehož lze dosáhnout právě při respektování výše uvedených výkladových východisek. Není úlohou Ústavního soudu, aby na tomto místě předvídal nejrůznější případy porušení § 4 odst. 1 zákona o významné tržní síle. Prostor vyjádřit se ke konkrétním případům zůstává zachován v případném řízení o ústavní stížnosti proti rozhodnutím orgánů veřejné moci, v nichž bude uvedené ustanovení použito.
73. Ústavní soud tedy neshledal neústavní neurčitost zákazu zneužití významné tržní síly, jak je vymezen v § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle. Ze stejných důvodů nelze takovouto neurčitost spatřovat ani v použití slova "zejména" v § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení tohoto zákona. Zneužitím významné tržní síly může být i jednání, jež nelze podřadit pod některou ze zvláštních skutkových podstat vymezených v jednotlivých pododstavcích § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Ustanovení § 3, § 4 odst. 1 a § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení ve slovu "zejména" napadeného zákona nejsou v rozporu s požadavkem určitosti a předvídatelnosti zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy.
74. Určitostí jednotlivých dílčích vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 2 napadeného zákona, byly-li vůči nim ze strany navrhovatelek uplatněny námitky, se Ústavní soud bude zabývat až v dalších částech nálezu.
X. Zákaz zneužití významné tržní síly jako omezení práva odběratelů podnikat podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny
75. Stěžejní námitka navrhovatelek vůči obsahu zákona o významné tržní síle spočívá v tvrzeném nedostatku věcných důvodů pro v něm obsaženou úpravu. Navrhovatelky jsou přesvědčeny, že cíle sledovaného napadeným zákonem lze dosáhnout již prostřednictvím obecné soukromoprávní úpravy nekalé soutěže a veřejnoprávní úpravy obsažené v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, tedy že existují i jiné prostředky, jež jsou šetrnější k vlastnickému právu dotčených odběratelů podle čl. 11 odst. 1 Listiny a jejich právu podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Napadený zákon podle nich zakládá zásah do těchto práv, který neobstojí z hlediska požadavku proporcionality, v důsledku čehož jde o zákon nadbytečný či zbytečný.
76. Podle Ústavního soudu je touto obecnou námitkou zpochybněna ústavnost samotné možnosti zvláštní veřejnoprávní regulace dodavatelsko-odběratelských vztahů za účelem zákazu zneužití významné tržní síly, neboť má jít o regulaci nikoliv nezbytnou k dosažení svého účelu či nejvíce šetrnou ve vztahu k výše uvedeným základním právům. Po obsahové stránce je tuto námitku třeba vypořádat v rámci přezkumu vymezení tohoto zákazu v § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, přičemž případný závěr o neústavnosti by s ohledem na obsahovou provázanost dopadal i na podstatnou část zbylých ustanovení napadeného zákona, která by v případě zrušení uvedených ustanovení pozbyla smysl. V této části nálezu tak Ústavní soud posuzoval zákaz zneužití významné tržní síly jako celek, zatímco jednotlivá jeho dílčí vymezení, jestliže k nim byly uplatněny námitky navrhovatelek, budou předmětem samostatného posouzení v dalších částech tohoto nálezu.
X./a Argumentace navrhovatelek
77. Zákonodárce podle navrhovatelek formuloval významnou tržní sílu jako určité kvazidominantní postavení, ve kterém se mohou nacházet pouze odběratelé potravin, aniž by bylo podstatné, zda na ně dopadá regulace proti zneužívání dominantního postavení obsažená především ve Smlouvě o fungování Evropské unie a zákoně o ochraně hospodářské soutěže. Z obsahu zákona, vyjádření vlády i vyjádření předsedy Úřadu v průběhu legislativního procesu navrhovatelky dovozují, že účelem napadeného zákona je poskytnutí ochrany dodavatelům před požadavky a podmínkami odběratelů, které by pro ně zakládaly výhodu bez spravedlivého důvodu. Legitimita tohoto cíle je však oslabena tím, že nebyla prokázána potřeba takovéto regulace. Ani důvodová zpráva k návrhu zákona, jenž byl vyhlášen pod č. 50/2016 Sb. (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 444), nepoukazuje na žádnou analýzu, která by za tímto účelem obsahovala relevantní kvantitativní údaje o regulovaném trhu.
78. Konstrukce napadeného zákona vychází z nesprávného předpokladu, že existují pouze "silní" odběratelé a že neexistují "silní" dodavatelé, kteří by byli schopni vynucovat si určité smluvní podmínky, jež naopak mohou zakládat nespravedlivou výhodu na úkor odběratelů. O nedůvodnosti zvoleného řešení pak svědčí i to, že úroveň koncentrace českého maloobchodního trhu je ve srovnání s ostatními zeměmi Evropské unie neobvykle nízká. Podle důvodové zprávy k nepřijatému návrhu zákona, kterým se zrušuje zákon o významné tržní síle (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 478), neměl žádný z obchodních řetězců na trhu rychloobrátkového zboží tržní podíl převyšující 10 %. Vyjednávací síla obchodních řetězců v České republice vůči dodavatelům měla být nejslabší v Evropě. Místo toho měli mnozí dodavatelé silnou vyjednávací pozici ve vztahu k odběratelům. Podle závěrečné zprávy v kvalitativní části výzkumu zpracovaného v průběhu června a července 2016 agenturou FOCUS Marketing & Social Research (FOCUS-Centrum pro sociální a marketingovou analýzu, spol. s r. o.) pro Ministerstvo zemědělství, nazvaného "Mapování vztahu velkých maloobchodních řetězců a jejich dodavatelů", je vysoká míra tržní dominance dodavatelů indikována v kategoriích čisticí prostředky, minerální vody, pivo, sycené nealko nápoje a sušenky. O něco méně dominantní hráči existují u čokoládových výrobků, tuků, jogurtů, ovocných džusů, drůbeže a vajec. U většiny sortimentních kategorií je tržní pozice velkých dodavatelů výrazně silnější než u velkých obchodních řetězců, čímž je zpochybněna existence zvláštní potřeby chránit dodavatele.
79. Podle názoru navrhovatelek napadený zákon není schopen zamezit tomu, aby si odběratelé vynucovali pro ně nespravedlivě výhodné podmínky dodávek zboží. Místo toho může mít za následek, že s ohledem na v něm obsažená smluvní omezení se odběratelé budou snažit vyhnout jeho účinkům a přestanou od některých dodavatelů odebírat zboží. Ve výsledku tak budou poškozeni dodavatelé, jejichž podnikání se tím ztíží. Uvedený cíl zákona navíc může být jen stěží naplněn v podmínkách tržního hospodářství a ekonomiky otevřené příhraničnímu obchodu s ohledem na svobodu pohybu zboží v Evropské unii. Ustanovení § 1 odst. 2 napadeného zákona sice rozšiřuje teritoriální působnost prostřednictvím modifikované zásady personality i do zahraničí, je však otázkou, z jakého důvodu by měl zákon dopadat na zahraniční subjekty, které se vůbec necítí dotčeny případnými požadavky odběratelů na obsah smluvních podmínek, a nepovažují tak za daných okolností podmínky smluv, byť odporující zákonu, za nespravedlivě nevýhodné. Uvedené praktiky nemusí být v domovském státě těchto subjektů vůbec zakázány. Napadený zákon může mít za následek, že odběratel od zahraničních subjektů nakonec neodebere některé zboží, v důsledku čehož budou tyto subjekty v horším postavení, než kdyby se na ně uvedený zákon nepoužil.
80. Námitky ve vztahu k potřebnosti napadeného zákona vycházejí ze skutečnosti, že stejného cíle lze dosáhnout i prostřednictvím jiných opatření, jež jsou ve vztahu k dotčeným základním právům méně invazivní. Jde především o soukromoprávní úpravu obsaženou v občanském zákoníku, jejíž součástí je například zákaz nekalé soutěže, ochrana slabší strany či úprava kupní smlouvy, včetně lhůt splatnosti kupní ceny. Výhodou této úpravy je její použitelnost v případech, kdy se dotčený subjekt skutečně cítí dotčen jednáním druhé strany a za tímto účelem projeví iniciativu k ochraně svých práv. Napadený zákon nabourává uvedený mechanismus ochrany slabší strany svou nejasností a nejednotností, jakož i zdvojením povinností obsažených v občanském zákoníku, například pokud jde o vymezení otázky neplatnosti zakázaného právního jednání. Není v něm stanoveno, kdo má prokazovat naplnění kritérií významné tržní síly. Potřebnost napadeného zákona nelze dovodit ani poukazem na to, že jím stanovená regulace představuje rychlejší a účinnější způsob dosažení sledovaného cíle, než je nákladné a mnohdy dlouhé uplatňování nároků soukromoprávními prostředky. Podle navrhovatelek lze cíle napadeného zákona dosáhnout i prostřednictvím veřejnoprávní úpravy podle zákona o ochraně hospodářské soutěže, a tedy bez nutnosti sankcionování široké škály jednání odběratelů prostřednictvím vysokých pokut. Tvrzení obsažená v důvodové zprávě, že v dané oblasti v minulosti selhaly prostředky soukromého práva i obecná regulace hospodářské soutěže, nebyla nijak prokázána.
81. Kritérium proporcionality v užším smyslu vyžaduje zkoumat závažnost v kolizi stojících práv. Navrhovatelky však považují za sporné, jaká práva odběratelů či dodavatelů nebo jiné hodnoty zde vlastně kolidují. Vlastnické právo nebo právo na podnikání nepochybně nemohou být dotčeny tím, že odběratel nebo dodavatel svobodně vstoupí do smluvního vztahu. Spíše se zdá, že dochází ke kolizi určitého zájmu na ochraně dodavatelů před odběrateli. Navrhovatelky připouští, že existuje veřejný zájem na regulaci podnikání, včetně případného omezení smluvních vztahů, je ovšem otázkou, z jakého důvodu má být veřejný zájem na ochraně toliko jedné ze smluvních stran, jestliže nelze objektivně říct, že právě tato je v postavení slabším. Správně by se veřejný zájem na regulaci podnikání v oblasti prodeje potravin měl týkat obou smluvních stran.
X./b Vyjádření vlády
82. Vláda ve svém vyjádření uvedla, že cílem zákona o významné tržní síle bylo vytvoření systémové ochrany dodavatelů pro případy, kdy je sice odběratel v postavení subjektu s významnou tržní silou, současně však na relevantním trhu nedosáhl dominantního postavení podle § 10 zákona o ochraně hospodářské soutěže, pročež jeho jednání nelze posoudit jako zneužití dominantního postavení. Dodavatelsko-odběratelské vztahy v oblasti prodeje a nákupu zemědělských a potravinářských produktů mají podle vlády specifický charakter. Postavení odběratele je vertikálně determinováno skutečností, že k produktům dodavatelů v zásadě existují četné substituty v podobě produktů jiných dodavatelů. Na trhu navíc působí relativně nízký počet odběratelů oproti relativně značnému počtu jejich dodavatelů. Tyto okolnosti vytvářejí tlak na dodavatele a vedou ke zvýhodnění vyjednávací pozice odběratelů, aniž by tím bylo ovlivněno jejich postavení vůči konkurentům, tedy jiným odběratelům. Obchodní řetězce se jako odběratelé vlastně pohybují v jakési "šedé zóně" mezi absencí tržní síly a dominantním postavením na trhu. Je jich dost na to, aby dominantního postavení nenabyly, na druhé straně ale málo na to, aby se jejich dodavatelé mohli ubránit diktátu obchodních podmínek tím, že by přešli k jinému odběrateli. Tito odběratelé představují pro dodavatele významný distribuční kanál pro dodávku jejich výrobků ke spotřebitelům, což je postavení, které by mohli zneužít.
83. Praxe ukázala, že dodavatelé neměli skutečnou možnost bránit se proti nežádoucím praktikám ze strany obchodních řetězců. Mezi tyto praktiky lze řadit například přenášení obchodního rizika odběratelů na dodavatele, uzavírání smluvních vztahů pod nepřiměřeným nátlakem, svévolné a jednostranné úpravy smluvního vztahu ze strany odběratelů apod. Výrazná nerovnováha ve vyjednávací síle obchodních partnerů může snadno vytvořit prostor pro uplatňování neférových praktik, které nutí slabší smluvní stranu ke spolupráci na hranici ziskovosti či za krajně nevýhodných podmínek. Zatímco obchodní řetězce mají zpravidla vždy na výběr z více dodavatelů obchodovaného zboží, pro řadu výrobců a distributorů potravin je obchodní vztah s daným odběratelem existenční otázkou. Bylo proto nezbytné přijmout speciální zákonnou úpravu těchto vztahů prostřednictvím institutu významné tržní síly.
84. Napadený zákon primárně nechrání individuální právní zájem toho či onoho subjektu. Jeho účelem je ochrana dodavatelů jako celku před nežádoucími praktikami, které by systémově narušovaly dotčené vztahy v oblasti prodeje a nákupu zemědělských a potravinářských produktů. Jde o legitimní cíl, přičemž zvolenou metodu veřejnoprávní regulace pokládá vláda za vhodnou, potřebnou a přiměřenou k jeho dosažení. S ní spojený zásah do některých základních práv a svobod odběratelů s významnou tržní silou obstojí z hlediska jednotlivých kritérií zásady proporcionality. Vzhledem k některým limitům soukromoprávní úpravy, jejíž uplatnění je zde problematické zejména z důvodu informační a mocenské asymetrie a závislosti dodavatele na odběrateli, byla zvolena metoda veřejnoprávní regulace. Nedostatečnost řešení nerovnosti v dodavatelsko-odběratelských vztazích na úrovni soukromoprávní úpravy či etických kodexů je zřejmá a odpovídá vývoji řešení související problematiky na úrovni Evropské unie, kde jsou patrny dlouhodobé tendence k přijetí nezbytných opatření pro zajištění řádného fungování vnitřního trhu.
85. Zákon o významné tržní síle podle vlády není v rozporu s právem odběratelů na svobodné podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny či jejich právem vlastnit a pokojně užívat majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Jak v minulosti uvedl Ústavní soud (nálezsp. zn. III. ÚS 31/97), k pojmovým znakům práva na podnikání patří konkurenční prostředí, jež umožňuje spotřebiteli nebo jinému smluvnímu partnerovi vybírat si soutěžitele s férovým jednáním. Napadený zákon chrání smysl a podstatu práva na podnikání, tedy podnikání ve férovém prostředí.
X./c Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
86. K argumentaci navrhovatelek se vyjádřil také Úřad, který zdůraznil, že veřejnoprávní zásahy do smluvní autonomie a svobody podnikání obecně lze považovat za legitimní. Jedním z oprávněných důvodů pro užití veřejnoprávní korekce je právě zamezení zneužívání silnější vyjednávací pozice jedné strany obchodního vztahu, k němuž v dodavatelsko-odběratelských vztazích dochází ze strany obchodních řetězců používáním nekalých obchodních praktik vůči slabším obchodním partnerům. Ve vztazích mezi podnikateli se obecně uplatňují liberálnější měřítka než pro vztah mezi podnikatelem a spotřebitelem. I v této oblasti právní regulace však lze působením zásady poctivého obchodního styku a zákazu zneužití práva omezit zásadu smluvní volnosti tak, aby stranami uzavřená smlouva odpovídala nějaké formě spravedlnosti, zejména nedokáže-li ji zajistit volné fungování hospodářských sil na daném trhu. Jestliže k pojmovým znakům práva podnikat patří konkurenční prostředí, které umožňuje spotřebiteli vybírat si soutěžitele s férovým jednáním, pak je nezbytná právní úprava, která v situaci tržního selhání pomůže znovuobnovit zdravé konkurenční prostředí. O tom, že novelizace zákona o významné tržní síle provedená zákonem č. 50/2016 Sb. výrazně přispěla k jeho snadnější aplikaci, svědčí konkrétní poznatky ze správních řízení, která Úřad vedl a úspěšně uzavřel v období do září 2017.
87. Problematika zneužívání významné tržní síly je na úrovni Evropské unie dlouhodobě diskutována, přičemž k problému nekalých praktik v dodavatelsko-odběratelských vztazích existuje poměrně bohaté soft law. Ze sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 15. 7. 2014 s názvem "Boj proti nekalým obchodním praktikám mezi podniky v rámci potravinového řetězce" vyplynulo, že tyto praktiky mohou mít škodlivé důsledky pro jednotlivé subjekty potravinářského dodavatelského řetězce, zejména v případě zemědělců a malých a středních podniků. Mohou mít dopad na celé hospodářství Evropské unie a na konečné spotřebitele, neboť se jimi omezuje výběr a přístup k novému a inovativnímu zboží. Jde o překážku pro rozvoj a hladké fungování vnitřního trhu, která může vést k nadměrným nákladům nebo nižším než očekávaným příjmům pro podniky se slabší vyjednávací silou, k nadprodukci a plýtvání potravinami. Současný regulační rámec na úrovni Evropské unie do určité míry již obsahuje některá pravidla zaměřená na potírání nekalých praktik v rámci potravinového řetězce i mimo něj. Stávající nástroje, které lze za tímto účelem v určitých situacích využít, jsou například reforma společné zemědělské politiky, právo ochrany hospodářské soutěže, rámec pro některé obchodní praktiky, zákaz nepřiměřených smluvních podmínek ve spotřebitelských smlouvách, směrnice o obchodním tajemství a další právní předpisy společné pro různá odvětví. O tom, že se snaha o eliminaci nekalých obchodních praktik na úrovni Evropské unie ještě zintenzivnila, svědčí probíhající legislativní proces ohledně nařízení "Omnibus", které má, zjednodušeně řečeno, posílit pozici některých subjektů na trhu vůči odběratelům jejich zboží povolením výjimky ze zákazu dohod mezi soutěžiteli podle čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie.
88. Ve způsobu, jakým se nekalé obchodní praktiky řeší na vnitrostátní úrovni, existují podle Úřadu značné rozdíly. Některé členské státy přijaly regulační opatření, ale řada z nich se rozhodla pro samoregulační přístup nebo nepřijala žádná zvláštní opatření a spoléhá na obecné zásady. Členské státy, které se snažily nekalé obchodní praktiky konkrétně řešit v právních předpisech, buď zavedly zvláštní pravidla pro vztahy mezi podnikateli, doplnily své vnitrostátní právo hospodářské soutěže, nebo rozšířily uplatňování směrnice o nekalých obchodních praktikách na vztahy mezi podnikateli. Některé z členských států, jež původně řešily problém těchto praktik prostřednictvím dobrovolných iniciativ, se následně rozhodly k řešení legislativní cestou. Z různorodosti přístupů vyplývá, že míra a druh poskytované ochrany proti nekalým obchodním praktikám, jakož i potenciální donucovací mechanismy závisí na tom, kde je společnost se silným vyjednávacím postavením uplatňující nekalé obchodní praktiky usazena. V situaci, kdy je stále běžnější nakupovat z různých zemí, by to mohlo představovat problém. Kromě toho byly v odpovědích veřejných orgánů na konzultaci k zelené knize oznámeny ojedinělé případy spekulativního výběru jurisdikce, což je praxe, kdy silnější smluvní strana jednostranně stanoví právo členského státu, a tedy i regulační rámec, jímž se smlouva bude řídit, aby se vyhnula vnitrostátním rámcům s přísnějšími opatřeními proti nekalým obchodním praktikám.
89. Představu navrhovatelek o situaci na trhu nákupu a prodeje potravin v České republice, podle níž hrozí, že v důsledku legislativních požadavků na náležitosti smlouvy odběratelé neuzavřou s dodavateli nové smlouvy, označuje Úřad za poněkud zavádějící. Jako příklad lze uvést poměrně častou praktiku, kterou Úřad zjistil v rámci své činnosti, jež spočívá v obchodování na základě smluv například z roku 2003 nebo 2010. Tyto smlouvy jsou stále účinné a jsou doplňovány pouze prostřednictvím dodatků či protokolů nebo nejsou doplňovány vůbec. Zboží ze strany dodavatelů je však dodáváno nepřetržitě, bez ohledu na neexistenci nové smlouvy reflektující změny a požadavky nové právní úpravy. Tato praxe, jež existovala i před přijetím napadeného zákona, je projevem zneužívání tržní síly ze strany obchodních řetězců. V důsledku existence zákonné povinnosti sjednat smlouvy písemně, včetně konkrétních náležitostí, lze ovšem již nyní nesplnění zákonných povinností sankcionovat jako přestupek.
90. Důsledným vymáháním zákona o významné tržní síle podle Úřadu lze zamezit tomu, aby odběratelé bez spravedlivého důvodu zneužívali svou silnější pozici na trhu a uplatňovali nekalé obchodní praktiky. Příkladem může být správní řízení ukončené rozhodnutím Úřadu ze dne 3. 8. 2017 č. j. ÚOHS-S0161/2017-22390/2017/461/MNo (dále jen "rozhodnutí ve věci COOP Centrum družstvo"), kterým byla účastníkovi COOP Centrum družstvo uložena povinnost splnit jím přijaté závazky. Úřad se v rámci tohoto řízení zabýval zjištěním, zda účastníku řízení opravdu svědčil spravedlivý důvod k tomu, aby si na svých dodavatelích vynutil plošné snížení cen o 2 %. Úřad přímo oslovil samotného účastníka řízení s tím, aby existenci tohoto spravedlivého důvodu doložil. Vzhledem k tomu, že tak účastník řízení neučinil, nebylo jeho tvrzení o spravedlivém důvodu akceptováno. Místo toho byl učiněn závěr o spáchání správního deliktu a přijetí závazků podle § 6 zákona o významné tržní síle, navržených samotným účastníkem řízení, které mají vést k narovnání vzájemných vztahů a v některých případech dokonce ke kompenzaci způsobené újmy. Ve vyjádření Úřad zmiňuje také své rozhodnutí ze dne 24. 7. 2017 č. j. ÚHOS-S0128/2017/TS-18512/2017/460/MDo ve věci účastníka H R U Š K A, spol. s r. o. (dále jen "rozhodnutí ve věci H R U Š K A, spol. s r. o.").
91. Pokud jde o otázku, zda by se měl zákon vztahovat na zahraniční subjekty ve smyslu § 1 odst. 2 zákona o významné tržní síle, důvodem vložení tohoto ustanovení do zákona byla zkušenost Úřadu s fungováním potravinářského sektoru. Poměrně často se totiž stávalo, že dodavatelé byli tlačeni do uzavírání kupních smluv s matkami odběratelů usazenými v jiných státech, aby nemusely být splněny požadavky napadeného zákona. Případně může jít o situace, kdy jsou peněžní prostředky vyváděny do zahraničí. Uvedené ustanovení nyní umožňuje, aby účastníkem správního řízení byl i subjekt, který není usazen v České republice, ani zde nemá zřízenu právnickou osobu, ale účinky jeho jednání mají přímý dopad na území České republiky.
92. Ve vztahu k tvrzením navrhovatelek, že právní řád obsahuje dostatečné prostředky k ochraně před zneužíváním silnějšího postavení, Úřad odkazuje na vyjádření vlády, v němž jsou uvedeny důvody, pro které soukromoprávní úpravu obsaženou v občanském zákoníku nelze považovat za dostatečnou. Také další závěry navrhovatelek ohledně toho, že právní úprava sice počítá se silnými odběrateli, ale již ne se slabými dodavateli, nejsou relevantní. Úřad se při vyhodnocování, zda určitý odběratel disponuje významnou tržní silou, důkladně zabývá rozborem relevantního trhu a postavením odběratele na tomto trhu. Současně hodnotí tržní sílu konkrétních dodavatelů, jakož i to, zda některý z nich nedisponuje natolik významnou vyvažující silou, že by vůči němu odběratel žádnou významnou tržní sílu neměl.
93. Tržní síla, kterou disponují některé obchodní potravinářské řetězce, podle Úřadu představuje mocenskou pozici na trhu a charakterizuje schopnost aktéra prosadit v rámci jednání s jinými aktéry vlastní zájmy i přes jejich odpor. V situaci dokonalé konkurence nemá tuto moc nad trhem žádný soutěžitel, nicméně v případě českého trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje se povaha dodavatelsko-odběratelského vztahu v podstatné míře odvíjí od tržního selhání v podobě oligopsonu, tedy silné koncentrace soutěžitelů na straně poptávky, která s sebou přináší mocenskou asymetrii ve prospěch některých odběratelů. V důsledku uplatňování nekalých obchodních praktik ze strany odběratelů dochází ve svébytné formě k vykořisťování druhé strany tržní transakce, která se v rámci obchodního vztahu jeví v porovnání s řetězcem natolik slabá, že nedokáže návrh na uvedená plnění odmítnout. Je tomu tak zejména v důsledku skutečnosti, že obchodní řetězec působí jako tzv. gatekeeper, tedy důležitý distribuční kanál ve vztahu ke konečným spotřebitelům, při jehož ztrátě by došlo k zásadnímu poklesu odbytu zboží dodavatele.
94. Úřad nevyvrací tezi, že vyjednávací síla v České republice je jedna z nejslabších v Evropě a že na lokální úrovni panuje mezi obchodníky značná konkurence. Je však nutné si uvědomit, že předmětem zájmu Úřadu i zákona není soutěž mezi jednotlivými obchodními řetězci, tedy trh maloobchodního prodeje potravin orientovaný na spotřebitele, nýbrž vztah dodavatelů a odběratelů, tedy trh nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje v České republice. To, co je zákonem chráněno a trestáno, je smluvní vztah mezi odběratelem a dodavatelem a zákaz uplatňování nekalých obchodních praktik v jeho rámci. Tvrzení navrhovatelek o jedné z nejslabších koncentrací v Evropě nevypovídá nic o tom, že navzdory nízké koncentraci je relevantní trh v České republice postižen tržním selháním v podobě již zmíněného oligopsonu. Na trhu existuje přibližně 11 subjektů, jejichž tržní síla je natolik veliká, že mohou zneužívat svou vyjednávací pozici. Skutečnost, že míra koncentrace trhu se může ještě zvětšovat, tedy že v budoucnu by jej mohlo ovládnout pouze 5 subjektů, neznamená, že není potřeba regulativního zásahu ze strany státu.
95. Jakkoliv lze uznat, že velcí dodavatelé či dodavatelé s exkluzivním zbožím mají lepší vyjednávací pozici s obchodními řetězci, tato skutečnost nevyvrací fakt, že malí a střední dodavatelé jsou naopak pod velkým tlakem a vyjednat si nemohou zpravidla vůbec nic. Úřadu bylo při jeho vlastním dotazování se na situaci na trhu několikrát sděleno (a to i velkými dodavateli), že se dodavatelé při vyjednávání smluvních podmínek zaštiťují právě zákonem o významné tržní síle a Úřadem a že existence napadené právní úpravy jim dává do rukou silný nástroj v boji s obchodními řetězci. Na straně malých a středních dodavatelů, jednoduše řečeno, žádná svobodná vůle vstoupit do smluvního vztahu s obchodním řetězcem neexistuje. Celá situace je o tom, zda malý nebo střední podnikatel dokáže navzdory tristním podmínkám vyprodukovat zboží a dodat je do obchodního řetězce tak, aby dodržel veškeré smluvní podmínky, byl schopen zaplatit všechny fiktivní a zbytečné bonusy za většinou neexistující služby a navzdory tomu všemu byl stále rentabilní. Jestliže se takovému podnikateli podaří tímto způsobem udat větší část své produkce (u některých může jít i o její třetinu), pak se jednoduše riziko rozvázání smluvního vztahu s odběratelem stává reálnou existenční hrozbou. Zlehčování situace a úvahy o tom, že každý z dodavatelů může změnit svého odběratele, jsou zcela mimo realitu.
X./d Replika navrhovatelky b)
96. Navrhovatelka b) vytýkala již vyjádření vlády, že neoperuje žádnými relevantními empirickými údaji, které by opodstatňovaly nezbytnost chránit slabší stranu dodavatelsko-odběratelských vztahů přijatým způsobem. Ve prospěch zákona nesvědčí ani dosavadní rozhodovací praxe Úřadu, v jejímž rámci byla pravomocně ukončena pouze čtyři řízení. Dvě rozhodnutí byla zrušena krajským soudem, dvě řízení byla zastavena. Neexistovalo žádné rozhodnutí, na jehož základě by byla někomu pravomocně uložena pokuta. Uvedený nedostatek empirických argumentů neodstranil ani Úřad, jenž ve prospěch závěru o potřebnosti a vhodnosti napadeného zákona odkázal toliko na svá rozhodnutí ve věcech COOP Centrum družstvo a H R U Š K A, spol. s r. o. Řízení v obou věcech byla ukončena v prvním stupni smírně, neboť tyto subjekty navrhly a Úřad přijal závazky k odstranění závadného stavu podle § 6 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Došlo tak k zastavení řízení bez prokázání viny na straně účastníka, jehož motivací pro takovýto postup mohlo být ušetření nákladů řízení. Příslušná zjištění Úřadu a jejich odůvodnění nepodléhala ani rozkladové a ani návazné soudní kontrole. Zmíněná řízení proto mají jen mizivou vypovídací hodnotu ohledně skutečné situace v oblasti, kterou napadený zákon reguluje. Ve své podstatě pouze potvrzují, že zákon lze v určitých situacích použít.
97. Závěr o ústavní konformitě napadeného zákona lze podle navrhovatelky b) jen stěží vyvozovat ze skutečnosti, že daná problematika je diskutována a analyzována na úrovni Evropské unie. Pokud by měly být takové argumenty relevantní, setřela by se hranice mezi platným právem a úvahami de lege ferenda, tedy mezi závaznými platnými prameny práva a pravidly, která možná budou v budoucnu platit. Právo Evropské unie v tuto chvíli k problematice regulované zákonem o významné tržní síle zjevně nic neříká. Případná unijní legislativa je teprve ve fázi zrodu, konsenzus ovšem zjevně chybí.
98. Úřad obhajuje potřebnost a vhodnost napadeného zákona odkazy na další vnitrostátní a unijní regulatorní nástroje omezující smluvní volnost, jakou jsou například zásada poctivého obchodního styku a zákaz zneužití práva. Tyto nástroje jsou podle navrhovatelky b) z pohledu omezení ústavně zaručených práv a svobod méně invazivní než zákon o významné tržní síle. Na rozdíl od tohoto zákona nejsou ani selektivní. To však neznamená, že existující regulace (zejména zákon o ochraně hospodářské soutěže, zmíněné soukromoprávní instituty) dokládá potřebnost a vhodnost přísnější regulace provedené zákonem o významné tržní síle. Tento názor Úřadu není podpořen žádnými dostatečně průkaznými empirickými zjištěními. Navrhovatelka b) doložila, že český maloobchodní trh vykazuje jednu z nejnižších úrovní koncentrace v Evropské unii. Přitom ani řada členských států, v nichž je s ohledem na vyšší koncentrovanost trhu riziko tržního selhání vyšší, ke speciální právní úpravě dodavatelského řetězce potravin nepřistoupila. Veřejnoprávní úprava výrazně omezující základní práva a svobody tedy není objektivně potřebná. Je zřejmé, že sledovaného cíle mnohé státy dosahují jinými prostředky bez nutnosti přijetí takové úpravy. Nelze se domnívat, že by státy, které speciální legislativu nepřijaly, byly k dané problematice lhostejné. Mnohem pravděpodobnější je, že existují jiné obecné nástroje, které danou problematiku řeší.
99. Ačkoliv navrhovatelka b) vítá přístup Úřadu, podle něhož se napadený zákon neuplatní ve vztazích odběratelů, kteří mají významnou tržní sílu, s velkými, často dominantními dodavateli potravin, takovýto výklad jde dalece za doslovné znění tohoto zákona. Zejména konstrukce tzv. objektivní významné tržní síly podle § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle s takovýmto korektivem nepočítá.
X./e Východiska přezkumu omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny
100. Ústavní soud konstatuje, že zákaz zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle je součástí zákonem stanovených povinností odběratele při podnikání v oblasti nákupu a prodeje zemědělských a potravinářských produktů. Z hlediska ústavně zaručených základních práv a svobod jde o omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny v uvedené oblasti, jehož podstatou je povinnost odběratele zdržet se v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů některých jednání. V této části nálezu se Ústavní soud zabýval námitkou navrhovatelek směřující proti vymezení zákazu zneužití významné tržní síly jako veřejnoprávní povinnosti, která je současně skutkovou podstatou přestupku. Základní otázka spočívá v tom, zda takto konstruovaný zákaz již ve svém principu nepředstavuje nepřípustné omezení práva podnikat, tedy zda nelze obecně zpochybnit legitimitu cíle tohoto zákazu a potřebu zvolené veřejnoprávní regulace s ohledem na jiné možnosti právní úpravy. Pakliže by z těchto důvodů šlo o nepřípustné omezení, byla by tím dána neústavnost také všech dílčích vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle. V případě nedůvodnosti této námitky by takovýto zákaz sice v obecné rovině obstál, Ústavní soud by však musel přezkoumat jednotlivá jeho dílčí vymezení, neboť každé z nich je ve své podstatě samostatným omezením práva podnikat a je třeba je posoudit zvlášť.
101. Podstatou a smyslem práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny je - obdobně jako v případě práva na výběr povolání a přípravu k němu či práva vykonávat jinou hospodářskou činnost - svoboda jednotlivce zvolit si a realizovat způsob, jakým si bude zajišťovat prostředky pro své potřeby [nález ze dne 8. 12. 2015sp. zn. Pl. ÚS 5/15(N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.)]. Právo podnikat zaručuje každému, aby vykonával výdělečnou činnost samostatně na vlastní účet a odpovědnost za účelem dosažení zisku. Toto základní právo je svou povahou svobodou, a tudíž v případě absence zákonné úpravy by výkon výdělečné činnosti byl realizací obecné svobody činit vše, co není zákonem zakázáno podle čl. 2 odst. 3 Listiny. Zároveň však platí, že zákonodárce je oprávněn jej omezit, přičemž stanoví-li v souladu s čl. 26 odst. 2 Listiny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, pak se jednotlivec může domáhat tohoto práva jen v jejich rámci. Jak vyplývá z čl. 41 odst. 1 Listiny, práv uvedených v čl. 26 Listiny se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí.
102. Zákonodárce má široký prostor nejen při vymezení účelu či cíle, jehož má být stanovením podmínek či omezení pro výkon podnikání dosaženo, ale také při výběru konkrétního prostředku jeho realizace. Zákonodárce může právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny omezit za jakýmkoliv ústavně aprobovaným účelem. Posouzení potřebnosti takovéhoto omezení pro ten který segment výdělečné činnosti je svou povahou politickým rozhodováním o hospodářských otázkách, k němuž je povolán právě demokraticky zvolený zákonodárce. Zahrnutí základních práv podle čl. 26 Listiny do výčtu podle čl. 41 odst. 1 Listiny nicméně neznamená, že by se ve vztahu k nim neuplatnily základní ústavní požadavky ve vztahu k omezení základních práv a svobod, včetně těch, jež vyplývají z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. V souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny musí být při používání ustanovení o mezích těchto základních práv šetřeno jejich podstaty a smyslu.
103. Uvedená východiska zohledňuje Ústavní soud ve své ustálené rozhodovací praxi v rámci testu rozumnosti [srov. nález ze dne 5. 10. 2006sp. zn. Pl. ÚS 61/04(N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), nález ze dne 12. 3. 2008sp. zn. Pl. ÚS 83/06(N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nález ze dne 24. 4. 2012sp. zn. Pl. ÚS 54/10(N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48, nebo nález ze dne 22. 10. 2013sp. zn. Pl. ÚS 19/13(N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.), body 50 a 51], jejž používá pro posouzení ústavnosti omezení hospodářských a sociálních práv. Tento test sestává z několika kroků, jimiž jsou
a) vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu,
b) zhodnocení, zda se zákon nebo jiný právní předpis nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu,
c) posouzení, zda právní úprava obsažená v zákoně nebo jiném právním předpisu sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a
d) zvážení otázky, zda prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
104. Dospěje-li Ústavní soud k závěru, že napadená právní úprava se dotýká samotné existence některého z těchto práv nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, pak v testu rozumnosti nepokračuje a posuzované omezení základního práva posuzuje v testu proporcionality, který standardně slouží k přezkumu ústavnosti zásahů do základních práv a svobod. V tomto testu Ústavní soud hodnotí
a) legitimnost cíle, tedy zda omezení základního práva sleduje ústavně aprobovaný cíl,