b) vhodnost zásahu neboli jeho způsobilost k dosažení sledovaného cíle (požadavek vhodnosti),
c) potřebnost zásahu z hlediska toho, zda sledovaného cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a
d) přiměřenost zásahu v tom smyslu, zda zákonem vyjádřený zájem na dosažení sledovaného cíle při celkovém posouzení převáží nad zájmem jednotlivce, aby nebylo zasaženo do jeho základního práva (požadavek proporcionality v užším smyslu).
105. Podmínky a omezení výkonu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny se mohou vztahovat jednak k samotnému oprávnění vykonávat určité povolání nebo činnost, kdy budou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny v zásadě vždy [např. nález ze dne 20. 6. 2006sp. zn. Pl. ÚS 38/04(N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.)], jednak ke způsobu, jakým má být vykonáváno určité povolání nebo činnost [např. nález ze dne 12. 12. 2017sp. zn. Pl. ÚS 26/16(N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)]. Umožňuje-li zákon jednotlivci výkon určité výdělečné činnosti, související úprava tohoto výkonu ve svém celku nesmí znamenat překážku toho, aby mohl být naplněn hlavní účel takovéto činnosti. Tím není řečeno, že by tento jednotlivec měl mít zaručeno právo na zisk. Rozsah zákonem stanovených povinností, jimž musí dostát, by však neměl předem vylučovat možnost dosažení zisku (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/13).
106. Ústavní soud se již samostatně nezabýval otázkou namítaného zásahu do vlastnického práva odběratelů podle čl. 11 odst. 1 Listiny. V rozsahu, ve kterém se samotný zákaz zneužití významné tržní síly dotýká tohoto práva v podobě omezení dispozice s věcmi ve vlastnictví odběratelů, jde právě o stanovení podmínek a omezení podnikání podle čl. 26 odst. 2 Listiny, pročež je tyto zásahy nutno posoudit právě z hledisek přípustnosti mezí tohoto základního práva, jež se jako zvláštní právní úprava uplatní přednostně před ochranou práva vlastnického.
X./f Obecné posouzení zákazu zneužití významné tržní síly
107. Uvedená východiska byla významná i pro vlastní posouzení souladu § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle z hlediska souladu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, které Ústavní soud provedl za použití testu rozumnosti. V této souvislosti neshledal žádné skutečnosti, které by opodstatňovaly závěr o tom, že se zákaz zneužití významné tržní síly dotýká podstaty a smyslu práva podnikat, jak byly vymezeny v předchozí části tohoto nálezu (bod 101 tohoto nálezu). Takovéto skutečnosti se nepodávají ani z podání navrhovatelek či vyjádření vlády nebo Úřadu. Dále se proto Ústavní soud zabýval navrhovatelkami namítaným nedostatkem legitimního cíle tohoto zákazu a nepotřebností (zbytečností) zvolené veřejnoprávní regulace vůči jiným možnostem právní úpravy.
108. Obdobně jako v jiných oblastech podnikání musí dodavatelé potravin řešit způsob, jakým se jimi nabízené potraviny dostanou ke spotřebitelům. Mohou jim je prodávat přímo nebo k tomu využít služeb jiných podnikatelů. Výběr vhodné varianty řešení musí učinit každý dodavatel tak, aby nalezl optimální řešení pro svůj podnikatelský záměr. Uplatní se zde standardní tržní mechanismy. Dodavatel se po vyhodnocení všech relevantních skutečností může rozhodnout vstoupit do smluvních vztahů s určitým odběratelem či odběrateli. Takto vzniklé dodavatelsko-odběratelské vztahy jsou založeny na smluvní svobodě jejich účastníků.
109. Dodavatelé a odběratelé nejsou soutěžiteli na stejném trhu. Dodavatelé působí na jednotlivých trzích potravin podle toho, jaký konkrétní druh potraviny nabízejí. Odběratelé zase podnikají na trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje, přičemž potraviny nakupují obvykle od dodavatelů působících na více těchto trzích. Prostřednictvím odběratelů se spotřebitelům zjednodušuje koupě potravin různých dodavatelů, neboť jsou nabízeny na jednom místě (typicky v maloobchodních prodejnách) v rámci celého sortimentu potravin. Závisí na vzájemném ujednání, zda a za jakých podmínek dodavatelé budou moci využít k prodeji jimi dodávaných potravin spotřebitelům prodejní místa odběratelů.
110. Přestože samotní odběratelé, nevyplývá-li z předmětu jejich podnikání něco jiného, nejsou soutěžiteli na trzích jednotlivých druhů potravin, jejich činnost z povahy věci ovlivňuje, jaké mají na těchto trzích postavení dodavatelé. Význam tohoto vlivu se přitom liší v rámci každého dodavatelsko-odběratelského vztahu. Dodavatel, který má na trhu určité potraviny dominantní postavení či jinou specifickou výhodu (například značka jím dodávaných potravin je všeobecně známá a populární mezi spotřebiteli), bude mít ve vztahu k jednotlivým odběratelům jinou vyjednávací pozici než dodavatel, jehož podíl na relevantním trhu potraviny je malý a jímž nabízené potraviny jsou z hlediska preferencí spotřebitelů lehce zaměnitelné s potravinami jiných dodavatelů. Zatímco v prvním případě bude mít odběratel sám vlastní zájem na tom, aby s ohledem na poptávku spotřebitelů nabízel právě konkrétní potravinu, ve druhém případě bude mít široký prostor zvolit si z nabídek potravin jednotlivých dodavatelů jen některé. Všechny tyto skutečnosti ovlivňují vyjednávací sílu dodavatelů i odběratelů při vzájemných jednáních.
111. Účelem zákona o významné tržní síle je odstranění některých nežádoucích praktik odběratelů, kteří mají v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících takovou vyjednávací sílu, že jim umožňuje v rozporu se zásadou poctivého obchodního styku domoci se vůči slabším dodavatelům některých výhod. Problém se týká zejména některých praktik obchodních potravinových řetězců. Jde například o jejich schopnost působit na dodavatele způsobem, že tito jsou s ohledem na jejich slabší postavení fakticky nuceni poskytovat odběratelům různá peněžitá plnění, zpětně snižovat cenu, za kterou odběratelům dodávají potraviny, nebo se dodatečně přizpůsobovat jiným nevýhodným podmínkám, ačkoliv pro to neexistuje žádný spravedlivý důvod. Následkem těchto praktik může být vzhledem k souvisejícím nákladům na straně dodavatelů jednak zhoršení jejich postavení na relevantním trhu potravin, jednak narušení jejich schopnosti dodávat své zboží, a tím omezení výběru na straně spotřebitelů. O tom, že nejde jen o domácí problém, svědčí zájem nalézt řešení i na úrovni Evropské unie, jehož výsledkem je nově přijatá směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633 ze dne 17. 4. 2019 o nekalých obchodních praktikách mezi podniky v zemědělském a potravinovém řetězci [dále jen "směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633"], k jejíž transpozici do právních řádů členských zemí by mělo dojít do 1. 5. 2021.
112. V odstranění uvedených praktik tak lze spatřovat legitimní cíl omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Napadeným zákonem stanovená pravidla zakazující některá jednání odběratelů v dodavatelsko-odběratelských vztazích jsou vedena zájmem na zajištění poctivého obchodního styku a ochrany slabší strany. V širších souvislostech, byť nikoliv přímo, lze za sledovaný cíl považovat i zajištění fungování hospodářské soutěže na trzích zemědělských nebo potravinářských produktů.
113. V obecné rovině lze posoudit i námitky navrhovatelek rozporující potřebnost předmětné úpravy (ve smyslu její účelnosti, a nikoliv její šetrnosti vůči základnímu právu, do něhož je zasahováno, jak je tomu při provádění testu proporcionality), ať už s ohledem na již existující omezení vyplývající z občanského zákoníku a zákona o ochraně hospodářské soutěže, nebo s ohledem na tvrzení o nízké vyjednávací síle obchodních řetězců a nízké koncentraci maloobchodního trhu v České republice ve srovnání s jinými zeměmi Evropské unie. Tyto námitky jsou v podstatě věcným zpochybněním napadeného zákona, přičemž v rovině ústavněprávní přichází v úvahu jejich posouzení pouze z hlediska posledního kroku testu rozumnosti, zejména zda nejde o řešení svévolné či zjevně nezpůsobilé dosáhnout sledovaného cíle.
114. Ústavní soud nemůže přezkoumávat § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle z toho hlediska, zda by pro dosažení účelu tohoto zákona postačilo ponechání dosavadní soukromoprávní či veřejnoprávní úpravy. Neplyne-li z ústavního pořádku něco jiného, zákonodárce má široký prostor k úvaze nejen při vymezení účelu, jehož má být stanovením podmínek či omezení pro výkon podnikání nebo jiné hospodářské činnosti podle čl. 26 odst. 2 Listiny dosaženo, ale také při výběru konkrétního prostředku jeho dosažení, včetně toho, zda upřednostní úpravu soukromoprávní, nebo veřejnoprávní, případně jejich kombinaci.
115. Jakkoliv lze připustit, že zákaz zneužití významné tržní síly vyplývá - třeba i jen částečně - již z jednotlivých ustanovení občanského zákoníku (srov. zásadu poctivého obchodního styku podle § 7 a 1801 občanského zákoníku nebo zákaz zneužití hospodářského postavení k vytváření nebo k využití závislosti slabší strany podle § 433 občanského zákoníku), napadená zákonná úprava jej konkretizuje a současně jej stanoví jako veřejnoprávní povinnost, jejíž porušení je přestupkem. Nejde tedy o duplicitu zákonné úpravy.
116. Zákaz zneužití významné tržní síly se zároveň nekryje ani se zákazem zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. V tomto ohledu Ústavní soud přisvědčil argumentaci vlády a Úřadu, že ke zneužití významné tržní síly může dojít i ze strany odběratelů, kteří nemají dominantní postavení na trhu nákupu a prodeje potravin. Tržní síla odběratelů se vůči dodavatelům projevuje již tím, že může v podstatné míře ovlivňovat jejich schopnost uvádět na trh jejich výrobky. Řada z nich je totiž nabízena spotřebitelům právě prostřednictvím odběratelů. Zákaz zneužití významné tržní síly navíc neupravuje soutěž mezi jednotlivými odběrateli, nýbrž vztahy mezi odběrateli a dodavateli. Existence zákona o ochraně hospodářské soutěže nijak nezpochybňuje účel zákazu zneužití významné tržní síly a v podstatě nemá vliv na to, zda tento zákaz obstojí nebo neobstojí jako ústavně konformní omezení práva podnikat.
117. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit zákaz zneužití významné tržní síly ani z toho hlediska, zda jeho stanovení bylo dostatečným způsobem opodstatněno empirickými údaji o vyjednávací síle či míře koncentrace odběratelů působících v České republice. Posouzení ústavnosti napadeného zákona má zodpovědět otázku, zda jím stanovené povinnosti v abstraktní rovině obstojí jako přípustný zásah do základních práv a svobod. Součástí tohoto posouzení však není a ani nemůže být úvaha o tom, zda aktuální společenské poměry skutečně vyžadovaly přijetí zákazu zneužití významné tržní síly. K takovéto úvaze je povolán výlučně zákonodárce v rámci svého politického rozhodnutí, zda přijme či zamítne určitý návrh zákona.
118. Hledání optimální regulace je často ovlivněno nutností přijmout řešení určitého aktuálního problému v konkrétním čase za konkrétních okolností. V těchto případech přitom není možné s jistotou předvídat veškeré pozitivní i negativní dopady této regulace na jednání jejích adresátů. Ke zvážení všech těchto aspektů slouží především parlamentní projednání návrhu zákona a v jeho rámci konfrontace odlišných názorů ohledně potřebnosti v něm obsažené úpravy. Právě zákonodárce měl - a to třeba i s přihlédnutím k údajům zmíněným navrhovatelkami - posoudit potřebnost přijetí napadeného zákona, přičemž ji mohl spatřovat jak v nutnosti reakce na dlouhodobé používání nežádoucích obchodních praktik ze strany odběratelů, tak i jen v zájmu na prevenci používání těchto praktik, aniž by v tomto směru byl dosavadní stav jakkoliv alarmující. Závěr zákonodárce o potřebnosti (ve smyslu účelnosti) přijetí zákona o významné tržní síle, respektive v něm obsaženého zákazu, je tak nutno vnímat jako jeho politické rozhodnutí, které Ústavní soud není oprávněn přehodnocovat.
119. Ústavnost zákazu zneužití významné tržní síly nezpochybňuje ani dosavadní rozhodovací praxe Úřadu či správních soudů, jež je nastíněna v podáních účastníků řízení, respektive Úřadu jako amici curiae. Skutečnost, že doposud bylo zahájeno a vedeno jen několik řízení podle zákona o významné tržní síle, z nichž část byla skončena zastavením řízení za současného přijetí závazků k odstranění závadného stavu podle § 6 odst. 2 tohoto zákona, sama o sobě nevypovídá o nezpůsobilosti předmětného zákazu vést k dosažení jím sledovaného cíle ani o absenci vlivu tohoto zákona na jednání jednotlivých odběratelů. Vlastní posouzení, do jaké míry je v tomto ohledu stávající zákonná úprava efektivní a zda ve výsledku skutečně přináší sledovaný účel, nebo zda by z těchto hledisek neměla být změněna nebo zrušena, nenáleží Ústavnímu soudu, nýbrž zákonodárci.
120. Pakliže tedy navrhovatelky namítají v obecné rovině nepotřebnost (zbytečnost) zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, jejich argumentace není způsobilá odůvodnit závěr o neústavnosti těchto ustanovení pro rozpor s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.
XI. Posouzení zákazu zneužití významné tržní síly z hlediska principu rovnosti a zákazu diskriminace
121. Zákaz zneužití významné tržní síly, jenž je vyjádřen v § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, je podle navrhovatelek rovněž v rozporu s principem rovnosti před zákonem podle čl. 1 Listiny a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 14 Úmluvy. Týká se totiž pouze jednoho hospodářského odvětví a v jeho rámci ukládá povinnosti jen odběratelům s významnou tržní silou, a nikoliv také dodavatelům s významnou tržní silou. Vůči obratovému kritériu podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle je zase namítáno, že zakládá nepřímou diskriminaci zahraničních obchodních řetězců, která má být v rozporu s právem Evropské unie.
XI./a Shrnutí argumentace navrhovatelek
122. Navrhovatelky tvrdí, že napadený zákon se bez objektivního důvodu vztahuje jen na úzký sektor maloobchodního prodeje potravinářského zboží, v jehož rámci zakazuje některá smluvní ujednání, která jsou v jiných odvětvích hospodářství (například ve stavebnictví, přepravě nebo zasílatelství) obvyklá a povolená. Dále jsou přesvědčeny o nesouladu zákazu zneužití významné tržní síly s principem rovnosti před zákonem a zákazem diskriminace, neboť neexistuje legitimní důvod, pro který by mělo být připuštěno odlišné zacházení mezi odběrateli s významnou tržní silou a dodavateli s významnou tržní silou. Jestliže zákon nově formuluje jen správní delikty odběratelů, jde o tzv. axiologickou mezeru v zákoně. Navrhovatelky připouští, že existuje veřejný zájem na regulaci podnikání v oblasti prodeje potravin. Je však již otázkou, z jakého důvodu se má tento veřejný zájem týkat jen ochrany jedné ze smluvních stran, o níž ani nelze objektivně říct, že je vždy v postavení slabším. Správně by se měl týkat obou smluvních stran. V České republice je podle odborné literatury vyjednávací síla řetězců jednou z nejslabších v Evropě. V ekonomické realitě navíc nemůže obstát závěr, že významná tržní síla odběratele, u níž jde o slabší míru dominance, může přebít skutečnou dominanci (či monopolní postavení) dodavatele. Původně měl návrh novely zákona dopadat i na dodavatele s významnou tržní silou, na vládní úrovni však došlo - v rozporu se stanoviskem Legislativní rady vlády - bez jakéhokoliv odůvodnění k takové jeho změně, že se na dodavatele dále nevztahoval.
123. Zákon o významné tržní síle podle navrhovatelek nepřípustně rozlišuje mezi jednotlivými odběrateli. Definice významné tržní síly je natolik neurčitá, že v praxi lze zákon vztáhnout jen k těm odběratelům, kteří splňují právní domněnku vyjádřenou obratovým kritériem podle § 3 odst. 4 napadeného zákona, podle níž má významnou tržní sílu odběratel, jehož obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců. Předmětná domněnka ovšem působí i nepřímo diskriminačně vůči zahraničním obchodním řetězcům. Čeští maloobchodní prodejci (s výjimkou některých společností) totiž s vysokou pravděpodobností nesplňují uvedené podmínky. To, že jde o účel zákona, měli v průběhu projednávání zákona č. 50/2016 Sb. potvrdit i předseda Úřadu Ing. Petr Rafaj a poslanec Ing. Milan Urban.
124. Uvedený diskriminační účinek zakládá nesoulad zákona se Smlouvou o fungování Evropské unie a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. 12. 2006 o službách na vnitřním trhu. Navrhovatelky zdůrazňují, že Komise v minulosti posuzovala obdobnou zákonnou úpravu obsaženou v někdejším slovenském zákonu o obchodních řetězcích (zákon č. 358/2003 Z. z. o obchodných reťazcoch), jež byla rovněž založena na obratovém kritériu. Komise tehdy jednoznačně konstatovala porušení pravidel volného pohybu. Další rozpor s právem Evropské unie, jakož i s cíli, o které v této oblasti Komise usiluje, byl shledán v tom, že napadený zákon nezajišťuje rovnou a spravedlivou soutěž pro všechny korporace, a nepřispívá tak k lepšímu fungování evropských trhů. Jeho jednostranný přínos lze spatřovat jen ve vztahu k dodavatelům zboží obchodním řetězcům, i to však jen zdánlivě. Skryté poskytování výjimek pro některé subjekty totiž narušuje hospodářskou soutěž a otevírá prostor pro vznik monopolů. Zákon přináší novou regulatorní zátěž bez odpovídajícího přínosu pro národní legislativu a konkurenceschopnost a lze v něm spatřovat další projev tzv. gold-platingu (tj. nežádoucího rozšiřování obsahu směrnic při jejich implementaci do národního práva), jehož negativními vlivy na podnikatele se Komise dlouhodobě zabývá. Navrhovatelkám není známo, že by úmysl přijmout novelu zákona o významné tržní síle byl Komisi notifikován.
XI./b Vyjádření vlády
125. Vláda se vyjádřila k jednotlivým námitkám navrhovatelek ohledně údajného diskriminačního charakteru napadeného zákona, jež směřovaly do tří hlavních oblastí. Předně nesouhlasí s tím, že k diskriminaci dochází úzkým sektorovým zaměřením působnosti zákona, jehož objektem jsou pouze dodavatelsko-odběratelské vztahy v potravinářském maloobchodu. Z pohledu vlády představuje tato právní úprava specifický nástroj ochrany vzájemných vztahů mezi dodavateli a odběrateli, a to s ohledem na specifičnost subjektů, jichž se tato úprava týká. Vláda je přesvědčena o potřebnosti veřejnoprávní úpravy dodavatelsko-odběratelského řetězce v dané oblasti. Na existenci regulace prostřednictvím napadeného zákona je dostatečný veřejný zájem. Do budoucna nicméně nelze vyloučit rozšíření působnosti zákona na další sektory výroby či služeb, ve kterých by se mohly projevovat stejné vztahy jako mezi dodavateli a odběrateli potravin. Doposud však nebyly k dispozici jednoznačné a dostatečné doklady o tom, že by se zneužívání významné tržní síly zásadním způsobem projevovalo i v jiných hospodářských odvětvích.
126. Druhá oblast námitek se týká toho, že napadený zákon postihuje jen jednu stranu dodavatelsko-odběratelských vztahů. Vláda zde vychází z vyjádření předsedy Úřadu, které reflektuje výkon dozorové kompetence Úřadu nad dodržováním zákona a podle něhož jsou uvedené vztahy dost nevyvážené a dochází ke zneužívání postavení některých odběratelů, a nikoliv dodavatelů. Napadený zákon tudíž reguluje chování a postihuje jen ty subjekty na trhu, které své postavení a vyjednávací sílu zneužívají. Podle vlády nelze přisvědčit tvrzení, že významná tržní síla odběratele je považována za jakousi slabší formu dominance na relevantním trhu nákupu, která přebíjí skutečnou dominanci dodavatele na relevantním trhu prodeje. Takové závěry je nutno odmítnout s poukazem na možný restriktivní výklad § 3 napadeného zákona, podle něhož se věcná působnost tohoto zákona nevztahuje na případy, kdy se dodavatel odběratele s významnou tržní silou nachází v dominantním postavení podle § 10 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
127. Podstatou třetí oblasti námitek je tvrzená nerovnost a diskriminace, jež se má projevovat tím, že napadený zákon cílí, byť nikoliv výslovně, na zahraniční obchodní řetězce. Za diskriminační je považováno již samotné vymezení významné tržní síly za pomoci obratového kritéria. Vláda ale tyto námitky odmítá. Napadený zákon sám o sobě neobsahuje žádné kritérium, na jehož základě by se uplatnil pouze na zahraniční subjekty. Ochrana dodavatelů, jakožto cíl sledovaný předmětnou legislativní úpravou, může být právně aprobovatelná jen v případech, kdy odběratel disponuje takovou vyjednávací silou, která mu umožňuje vynutit si jednostranně výhodnější podmínky. Logicky zde tedy musí existovat určitý potenciál ke zneužití vyjednávací síly odběratele. Zákon o významné tržní síle toto reflektuje v § 3 odst. 4 stanovením vyvratitelné právní domněnky existence významné tržní síly u subjektů, které překročí určitou výši obratu. Tento zákon se ale vztahuje i na odběratele, jejichž pozice odpovídá kritériím popsaným v § 3 odst. 2 napadeného zákona, aniž by dosahovali uvedeného obratu. Obratové kritérium existence významné tržní síly je nutno pojímat jako vyvratitelnou právní domněnku a nelze je bez dalšího použít pro stanovení subjektů, které podléhají regulaci. Podstatné je posouzení síly jejich vyjednávací pozice vzhledem k dodavatelům, což ovšem znamená, že zde nelze dovozovat žádný diskriminační charakter. Vláda nakonec uvádí, že míra případné diskriminace musí být poměřována vzhledem k zájmu, který zákon chrání. To, že zákon stanovil pro jednu skupinu odběratelů více povinností, ještě neznamená jeho rozpor s ústavním pořádkem. Určující je, zda je takovýto diskriminační účinek vyvážen veřejným zájmem a zda je výsledku možné dosáhnout s co nejmenšími zásahy do práv dotčených subjektů.
XI./c Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
128. Úřad se k jednotlivým námitkám vyjádřil tak, že zákon o významné tržní síle nevytváří žádnou diskriminaci, a to ani mezi dodavateli a odběrateli, ani mezi odběrateli navzájem. Při zjišťování, zda odběratel disponuje významnou tržní silou, je Úřad povinen vymezit relevantní trh a zkoumat pozici odběratele na tomto trhu, což činí podle § 3 odst. 2 napadeného zákona při zohlednění struktury trhu, překážky vstupu na trh a finanční síly. Jestliže by zjistil, že některý z dodavatelů disponuje vyvažující silou, pro kterou si vůči němu odběratel není schopen vynutit výhodu, pak ve vztahu mezi takto silným dodavatelem a odběratelem nelze konstatovat zneužití významné tržní síly.
129. Základ pro konstatování, zda má ten či onen odběratel potravin na relevantním trhu významnou tržní sílu, a tedy i určitou zvláštní odpovědnost ve vztahu ke svým dodavatelům, podává zákonná definice významné tržní síly. Její součástí je podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle také vyvratitelná domněnka její existence, založená na obratu dosaženém za prodej potravin a služeb s tím souvisejících, která je doplněna o demonstrativní výčet kritérií, jejichž prostřednictvím lze danou domněnku vyvrátit. Neplatí, že tato domněnka je vyvratitelná jen zdánlivě. Zvláštní odpovědností podle zákona o významné tržní síle ale může oplývat i odběratel, který nedosáhl stanovené hranice obratu, avšak po zhodnocení dodatečných kritérií existence významné tržní síly podle § 3 odst. 2 napadeného zákona vyšlo na základě shromážděných podkladů najevo, že je dostatečně silný na to, aby byl schopen vynutit si vůči dodavatelům potravin nespravedlivou výhodu. Skutečnost, že se Úřad vážně zabývá těmito dalšími kritérii sloužícími k potvrzení či vyvrácení domněnky významné tržní síly, plyne i z rozhodnutí ve věci COOP Centrum družstvo, na které Úřad odkazuje. Bez přezkoumání a vyhodnocení těchto kritérií by Úřad nemohl učinit závěr, že určitý odběratel disponuje významnou tržní silou a že se dopustil správního deliktu.
130. Mezi subjekty, které teoreticky (jen podle výše obratu) mohou podléhat zákonu o významné tržní síle, spadají podle Úřadu obchodní řetězce Kaufland, Ahold, Tesco, Lidl, Penny Market, Makro, Globus, Billa, JIP východočeská, COOP Centrum družstvo, HRUŠKA a COOP Morava. Již s ohledem na tento výčet Úřad nemůže přisvědčit námitce, podle níž se zákon o významné tržní síle diskriminačně vztahuje jen na zahraniční obchodní řetězce, neboť dopadá i na obchodní řetězce čistě národní. To, zda opravdu všechny z nich disponují významnou tržní silou, je záležitostí podrobného dokazování v rámci příslušných správních řízení. Větší počet zahraničních subjektů není dán obratovým kritériem, ale jinými okolnostmi, mezi něž patří globalizace a volný trh v rámci Evropské unie. Úřad hodnotí pozitivně, že v České republice existují natolik velké národní řetězce, že mohou i jen v omezené míře konkurovat nadnárodním společnostem. V důsledku uplatňování nekalých obchodních praktik však může dojít k situaci, kdy národní obchodní řetězce budou z trhu vytlačeny a nahrazeny pouze zahraničními řetězci. Regulace nekalých obchodních praktik je zjevně potřebná nejen pro kultivaci smluvních vztahů mezi odběrateli a dodavateli, ale rovněž pro zachování menší míry koncentrace trhu na straně odběratelů a větší nabídky a vyšší kvality služeb pro spotřebitele.
XI./d Replika navrhovatelky b)
131. Ačkoliv navrhovatelka b) vítá přístup Úřadu, podle něhož se napadený zákon neuplatní ve vztazích odběratelů, kteří mají významnou tržní sílu, s velkými, často dominantními dodavateli potravin, takovýto výklad jde dalece za doslovné znění tohoto zákona. Zejména konstrukce objektivní významné tržní síly podle § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle s takovýmto korektivem nepočítá. S tím pak souvisí i tvrzení Úřadu, že ve své rozhodovací praxi údajně vždy důkladně zkoumá, zda neexistují skutečnosti, které by mohly vyvrátit domněnku podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle. Z bližších analýz této rozhodovací praxe se totiž podává, že takový přezkum neopouští formální rovinu. Ve skutečnosti neexistují žádné rozumné prostředky, jimiž lze vyvrátit působení této domněnky nebo prokázat, že odběratel není schopen si nespravedlivou výhodu vynucovat. K praktickému vyvrácení uvedené domněnky dosud nikdy nedošlo. Úřad přitom přistupuje k vymezování potravinového trhu jako celku. Předpokládá, že obchodním řetězcům nezáleží například na tom, zda budou místo soli od dodavatelů odebírat, a tedy i prodávat spotřebitelům, mléčné výrobky. Tento do značné míry absurdní přístup má za následek, že obchodní řetězce se v analýzách Úřadu vždy zdánlivě jeví jako silnější subjekt, a to i v porovnání s dodavateli, kteří jsou na svém produktovém trhu dominantní. Omezené použití zákona ze strany Úřadu neumožňuje podrobit správnost takového postupu soudnímu přezkumu, nicméně o jeho správnosti lze skutečně pochybovat. V praxi Úřad zřejmě nikdy nedospěje k závěru, že by se v určitém dodavatelsko-odběratelském vztahu napadený zákon neuplatnil nebo že obratová domněnka významné tržní síly je v daném případě vyvrácena. Navrhovatelka b) proto setrvává na námitce, že daná domněnka je v praxi nevyvratitelná.
132. Je paradoxní, že vláda i Úřad odmítají argument diskriminačního dopadu napadeného zákona na dodavatele poukazem na to, že pokud by byl dodavatel v dominantním postavení, bude na něj dopadat zákon o ochraně hospodářské soutěže. Vláda se tak podle navrhovatelek vlastně dovolává právní úpravy v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, kterou považuje za dostatečnou ve vztahu k postavení dodavatelů, avšak nedostatečnou ve vztahu k postavení odběratelů. Takovéto zdůvodnění je zjevně nepřípustně selektivní a vnitřně rozporné. Z vyjádření vlády ani Úřadu se nepodávají (empirické) argumenty, z nichž by vyplynulo, že odběratelé své postavení zneužívají. Stejně tak nebylo ničím doloženo tvrzení, že vztahy s velkými odběrateli jsou pro dodavatele existenčně důležité. Stát místo toho, aby chránil obě strany smluvního vztahu, vystupuje selektivně ve prospěch jedné strany, čímž je narušován princip rovnosti. Vzhledem k obrovskému množství odběratelů působících na trhu je prostředí natolik konkurenční, že umožňuje dodavatelům přeorientovat svoji nabídku v případě nezájmu velkých odběratelů směrem k odběratelům ostatním.
133. Tvrzená diskriminační povaha napadeného zákona vyplývá ze skutečností, že dopadá pouze na jednu stranu příslušných obchodních vztahů a že je konstruován tak, aby podle něj byly postihovány zejména zahraniční subjekty. Úřad ve svém vyjádření naznačuje, že není vyloučeno použít zákon o významné tržní síle diskriminačně, a to cíleně v neprospěch zahraničních obchodních řetězců. Navrhovatelka b) již uvedla, že empirická zjištění nepodporují důvodnost přijetí zákona. Úřad si navíc ve vyjádření neodpouští velice silně a negativně zabarvené výroky namířené proti odběratelům. Příkladem je tvrzení, že obchodní řetězce omezují základní práva a svobody dodavatelů potravin a že je vykořisťují. Lze dokonce říct, že Úřad demonstruje své odhodlání využívat napadený zákon k ochraně českých obchodních řetězců na úkor jejich zahraničních konkurentů, což neodpovídá ani účelu tohoto zákona, ani poslání Úřadu. Navrhovatelka b) konstatuje, že v konečném důsledku by o případné nepřípustné diskriminaci založené uplatňováním zákona rozhodovaly nezávislé soudy, avšak tato ochrana nemusí být dostatečná. Bude totiž poskytována ad hoc, přičemž předmět řízení nemusí umožnit adekvátně doložit ani nepřípustnou diskriminaci plynoucí ze zákona, ani případný diskriminační přístup Úřadu k různým subjektům. Ten se projeví až v různých správních řízeních, jejichž výsledky nebude možné v rámci řízení o konkrétní správní žalobě adekvátně využít. Uvedené situaci lze podle navrhovatelky b) čelit pouze zrušením zákona, případně jeho vybraných ustanovení.
XI./e Východiska posouzení zákazu zneužití významné tržní síly z hlediska zásady rovnosti
134. Zákon o významné tržní síle stanoví odběratelům s významnou tržní silou řadu povinností, jejichž neústavnost spatřují navrhovatelky v tom, že se v rozporu se zásadou rovnosti uplatní jen v dodavatelsko-odběratelských vztazích maloobchodního prodeje potravin a v jejich rámci jen vůči odběratelům, z nichž většina je navíc zahraničními obchodními řetězci. Ústavní soud se musel s takto formulovanými námitkami vypořádat v tom smyslu, zda vůči dotčeným odběratelům neopodstatňují závěr o omezení jejich základního práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny způsobem, který je v rozporu s principem rovnosti podle čl. 1 Listiny a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny.
135. K porušení zásady rovnosti nedochází jen proto, že s různými subjekty je zacházeno různě. Již Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky vyslovil závěr, že rovnost nelze chápat jako kategorii absolutní a že vždy o ní musí být uvažováno jako o rovnosti relativní, požadující odstranění neodůvodněných rozdílů (nález ze dne 8. 10. 1992sp. zn. Pl. ÚS 22/92, uveřejněn pod č. 11 ve Sbírce usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Takovéto pojetí rovnosti je pevnou součástí ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu, který ve svých rozhodnutích mnohokrát připustil zákonem založenou nerovnost, jestliže ji bylo možné odůvodnit na základě ústavně akceptovaných hledisek. Podstatné je, aby s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, nebylo zacházeno rozdílně, aniž by pro takovýto postup existovaly objektivní a rozumné důvody [např. nález ze dne 21. 1. 2003sp. zn. Pl. ÚS 15/02(N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)]. Nerovnost nesmí být založena na libovůli. Nerovnost nesmí vést k tomu, že by někomu nebyla zaručena základní práva a svobody z některého z důvodů zakázaných ústavním pořádkem [blíže k zásadě rovnosti srov. např. nález ze dne 4. 6. 1997sp. zn. Pl. ÚS 33/96(N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), nález ze dne 25. 6. 2002sp. zn. Pl. ÚS 36/01(N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/03, nález ze dne 15. 5. 2012sp. zn. Pl. ÚS 17/11(N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) nebo nálezsp. zn. Pl. ÚS 32/17].
136. Nerovné zacházení mezi jednotlivci či skupinami osob ještě neznamená neústavnost opatření, které je jeho příčinou. K posouzení, zda takovéto nerovné zacházení obstojí jako ústavně konformní, slouží test přímé diskriminace, jenž sestává z posloupnosti několika otázek, a to 1. zda jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, 2. zda je s nimi zacházeno odlišně na základě podezřelého důvodu, 3. zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži, ať už uložením břemene, nebo odepřením dobra, a 4. zda je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené [srov. např. nález ze dne 16. 10. 2007sp. zn. Pl. ÚS 53/04(N 160/47 SbNU 111; 341/2007 Sb.), bod 29, nález ze dne 28. 1. 2014sp. zn. Pl. ÚS 49/10(N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34, nebo nález ze dne 11. 2. 2020sp. zn. Pl. ÚS 4/17(N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 173].
137. Budou-li odpovědi na první tři otázky kladné, pak půjde o neústavní nerovnost, ledaže posuzované opatření obstojí v testu proporcionality (bod 104 tohoto nálezu) jako přiměřený zásah do ústavně zaručeného základního práva. Podezřelým může být jakýkoliv důvod, jehož použití jako kritérium rozlišování pro přiznání určitých práv zakazuje nebo omezuje ústavní pořádek. Zejména je třeba upozornit na čl. 3 odst. 1 Listiny, podle něhož se základní práva a svobody zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.
138. Skutečnost, že k nerovnému zacházení nedochází přímo na základě určitého podezřelého důvodu, neznamená, že by takovýto následek nemohl být dán fakticky. Nerovné zacházení může mít formu přímé i nepřímé diskriminace, z nichž každá vede ke stejnému negativnímu následku [nález ze dne 30. 4. 2009sp. zn. II. ÚS 1609/08(N 105/53 SbNU 313)]. Přímou diskriminací se obecně rozumí takové jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci, a to na základě některého z podezřelých důvodů. V případě nepřímé diskriminace zase dochází k odlišnému zacházení na základě zdánlivě neutrálního kritéria, které však ve svém důsledku specificky znevýhodňuje skupinu osob vymezenou právě některým z podezřelých důvodů oproti ostatním. Jinými slovy, toto kritérium dopadá na příslušníky chráněné skupiny způsobem, jako kdyby o podezřelý důvod skutečně šlo.
139. O nepřímé diskriminaci lze uvažovat pouze jako o faktickém důsledku určité relevantní praxe, kterou je třeba rozumět souhrn jednotlivých případů, v nichž bylo (nebo má být) určité neutrální kritérium aplikováno shodným či srovnatelným způsobem. Závěr o tom, že určitá praxe měla za následek nepřímou diskriminaci, neznamená, že v jejím rámci musel být znevýhodněn každý příslušník chráněné skupiny, v jehož případě bylo aplikováno příslušné neutrální kritérium. Vypovídá však o tom, že k takovémuto znevýhodňování v podstatné míře skutečně docházelo, přičemž v jednotlivých individuálních případech, z nichž tato praxe sestává, nelze přesvědčivě odlišit, zda tomu tak skutečně bylo, nebo nikoliv. Již z tohoto důvodu lze předpoklad nepřímé diskriminace vyvrátit vždy jen ve vztahu k určité relevantní praxi jako celku (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 11. 2007 ve věci stížnosti č. 57325/00 D. H. a ostatní proti České republice, bod 209). Jestliže by totiž uvedené odlišení bylo možné rozumně provést i v jednotlivých případech, znamenalo by to, že tyto případy diskriminace lze posuzovat nezávisle na celkovém hodnocení této praxe, a to z hlediska případné diskriminace přímé. Posuzování nepřímé diskriminace by za těchto okolností postrádalo smysl [nález ze dne 12. 8. 2015sp. zn. III. ÚS 1136/13(N 143/78 SbNU 209), body 43 a 45].