221. Ústavní soud podotýká, že účelem napadeného ustanovení je zabránit tomu, aby si odběratel využitím svého postavení na trhu vynutil po dodavateli smluvní podmínky pro nákup nebo prodej služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících, které se bez spravedlivého důvodu odchylují od smluvních podmínek, které tento odběratel uzavírá s jinými dodavateli při srovnatelném plnění. Sjednané smluvní podmínky by tak vzhledem k tomuto zákazu neměly sloužit jako faktický nástroj pro dosažení písemně nesjednané či zákonem zakázané slevy na kupní ceně nebo pro dosažení jiné obdobné výhody v rámci dodavatelsko-odběratelského vztahu. Uvedený požadavek neznamená, že by sjednané smluvní podmínky měly být v případě každého dodavatele stejné, pro rozdíly by však měl existovat spravedlivý důvod, což je v daném kontextu nutno vykládat jako určitý objektivní důvod, který odpovídá logice dodavatelsko-odběratelských vztahů. Takovýto restriktivní výklad pojmu "spravedlivý důvod" je nezbytný k tomu, aby zákaz stanovený napadeným ustanovením bylo možné považovat z hlediska odběratelů za dostatečně určitý a předvídatelný, jak to předpokládá čl. 4 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ani v tomto případě neshledal Ústavní soud žádnou skutečnost, která by opodstatňovala závěr, že se posuzovaný zásah dotýká podstaty a smyslu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny nebo že by sledoval jiný než ústavně aprobovaný účel či byl nerozumný.
XVI. Posouzení ústavnosti zvláštní skutkové podstaty podle § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle
222. Poslední ze zvláštních skutkových podstat, jejichž neústavnost tvrdí navrhovatelky a jejichž zrušení je součástí eventuálního návrhu navrhovatelky b), je § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle, jemuž je vytýkán rozpor se zásadou ne bis in idem podle čl. 40 odst. 5 Listiny a základním právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Uvedené zákonné ustanovení včetně poznámky pod čarou č. 2 zní:
"§ 4
Zákaz zneužití významné tržní síly
...
(2) Zneužitím významné tržní síly je zejména
k) nerespektování výsledků úřední kontroly potravin provedené orgány státního dozoru2) odběratelem.
---------
2) Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů."
XVI./a Argumentace navrhovatelek
223. Navrhovatelky tvrdí, že § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle s ohledem na povinnost respektovat závěry kontroly brání odběratelům v případném uplatňování jejich nároků u soudu, přičemž respektována není ani zásada ne bis in idem. Napadený zákon má být rovněž v kolizi se zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění zákona č. 183/2017 Sb., (dále jen "kontrolní řád"). Tyto skutečnosti podle jejich názoru opodstatňují závěr, že není respektován čl. 4 odst. 1 Listiny. Místo toho jsou prolomeny pravomoci v rámci dělby moci ve státě.
224. Navrhovatelka b) pak považuje uvedené zákonné ustanovení za vágní, neboť v něm nejsou obsažena žádná vodítka, která by mohla vést k závěru o nerespektování výsledků úřední kontroly. Není navíc ani smysluplné, aby byl odběratel nejprve sankcionován za správní delikt v oblasti potravinového práva, tedy pro kontrolou zjištěné nedostatky kvality potravin, a posléze též podle zákona o významné tržní síle za nerespektování takové kontroly, ať již se tím rozumí cokoliv. Za nerespektování výsledků úřední kontroly lze velice snadno považovat i následnou obranu odběratele, jakož i případné napadení rozhodnutí vydaného v takovém řízení správní žalobou, což by v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny nepřímo znamenalo významné omezení přístupu dotčeného odběratele k nezávislému a nestrannému soudu.
XVI./b Vyjádření vlády
225. Vláda shledává navrhovatelkami provedený výklad § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle mylným. Naplněním tímto ustanovením stanovené skutkové podstaty je nerespektování výsledků úřední kontroly, která proběhla u dodavatele, a nikoliv u odběratele. Tomuto názoru vlády odpovídá i doktrinární výklad tohoto ustanovení. Odběratel nerespektuje výsledky úřední kontroly, která proběhla u dodavatele, například tak, že po dodavateli požaduje realizaci dalších kontrol nebo předložení dalších certifikátů. Námitka rozporu se zásadou ne bis in idem je proto bezpředmětná. Vzhledem k tomu, že z uvedeného ustanovení neplyne možnost Úřadu zabývat se dodržováním výsledků úředních kontrol, které proběhly u odběratele, podle vlády není možné, aby v rámci použití tohoto ustanovení bylo ze strany Úřadu zasaženo do rozhodovací pravomoci jiného orgánu veřejné moci.
XVI./c Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
226. Obdobně se i Úřad domnívá, že celá argumentace navrhovatelek vychází z mylné interpretace § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle. Domněnku navrhovatelek, že pod slovy "úřední kontrola" by se mohla myslet ochrana odběratele v navazujícím správním řízení, považuje za vskutku kuriózní. Řádné opravné prostředky jsou ve správním řádu označeny jako "odvolání" nebo "rozklad". Za úřední kontrolu je zase považován postup podle kontrolního řádu, který je však v agendě významné tržní síly vyloučen podle § 7 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Jestliže navrhovatelka b) namítá znemožnění soudní kontroly prostřednictvím uplatnění správních žalob, pak nejde o úřední kontrolu, ale o kontrolu soudní.
XVI./d Replika navrhovatelky b)
227. K § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle se ve své replice vrátila navrhovatelka b), podle níž jej lze interpretovat například i tím způsobem, že pokud u odběratele proběhne kontrola potravin, ten se proti jejím závěrům nesmí nijak bránit, jinak se dopustí přestupku. Úřad v této souvislosti setrvává na svém názoru, že se dané ustanovení má vztahovat pouze na případy, kdy úřední kontrola proběhla u dodavatele, a odběratel po dodavateli přesto požaduje kontrolu dodatečnou. Úřad již ovšem neuvádí, jak by měl tento závěr vyplývat z textu zákona, ani neodkazuje na žádné konkrétní doktrinární názory, které údajně měly tento závěr podporovat. Relevantní rozhodovací praxe soudů v tuto chvíli neexistuje. Za zcela nepřijatelný navrhovatelka b) označuje odkaz Úřadu na § 7 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Toto ustanovení vylučuje pro postup Úřadu působnost kontrolního řádu, nijak se však nevztahuje k věcným požadavkům napadeného zákona, mj. požadavku, aby odběratelé s významnou tržní silou respektovali úřední kontroly potravin. Pokud navrhovatelky poukazovaly na možné omezení přístupu dotčených odběratelů k soudu, měly tím na mysli přístup k soudu právě v případě obrany proti úřední kontrole potravin provedené u odběratele a proti případnému navazujícímu správnímu rozhodnutí o porušení předpisů na úseku kvality potravin; nikoliv tedy otázku soudní ochrany proti postupu Úřadu podle zákona o významné tržní síle, jak se zřejmě domnívá Úřad.
XVI./e Vlastní posouzení
228. Napadené ustanovení je neurčité ve dvou směrech. Není v něm výslovně uvedeno, co se má rozumět "nerespektováním" výsledků úřední kontroly potravin provedené orgány státního dozoru, ani v něm není konkretizováno, u koho měla být kontrola provedena. Ústavní soud tedy musel posoudit, zda tato neurčitost nebrání nalezení ústavně konformního výkladu tohoto ustanovení.
229. Ústavní soud zdůrazňuje, že nepřichází v úvahu takový výklad napadeného ustanovení, který by činil zneužitím významné tržní síly využití zákonných prostředků k ochraně práva, ať už ve správním, nebo soudním řízení. Takovýto výklad by v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny odepíral jednotlivci možnost domáhat se soudní ochrany jeho práv. Zákonem navíc nelze na jedné straně umožnit jednotlivci uplatnění zákonného prostředku k ochraně práva a na straně druhé samotné jeho uplatnění sankcionovat jako přestupek či jiný delikt (bod 208 tohoto nálezu). Tím by byl popřen smysl tohoto zákonného prostředku. Jestliže považuje zákonodárce možnost využití určitého zákonného prostředku k ochraně práva v určitých případech za nežádoucí, pak, není-li takovéto omezení v rozporu s ústavním pořádkem, jej lze dosáhnout odpovídajícím vymezením podmínek toho kterého řízení.
230. Posuzovaný zákaz nerespektování výsledků úřední kontroly je součástí zákazu zneužití významné tržní síly, a tudíž k jeho porušení může dojít jen v dodavatelsko-odběratelských vztazích, jejichž obsahem je nákup potravin nebo přijímání nebo poskytování služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících. Má-li tento zákaz sloužit ochraně dodavatele před nežádoucí praktikou odběratele, pak musí být vykládán v tom smyslu, že odběratel v rámci uvedených dodavatelsko-odběratelských vztahů nesmí v přímé návaznosti na úřední kontrolu potravin, jež byla provedena u dodavatele, podmiňovat plnění svých závazků nebo jiné své jednání vůči dodavateli novou kontrolou, jež by byla zaměřena na stejný okruh skutečností jako již provedená úřední kontrola (srov. Kindl, J., Koudelka, M. Zákon o významné tržní síle. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, str. 109-110). Jde o to vyloučit prostor pro takové jednání, jímž by odběratel v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů účelově oddaloval plnění svých závazků vůči dodavateli nebo jej jinak znevýhodňoval. Ústavní soud dodává, že posuzovaný zákaz zjevně nezasahuje do podstaty a smyslu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, sleduje cíl odpovídající ústavně aprobovanému účelu zákazu zneužití významné tržní síly, je způsobilý tento cíl dosáhnout a není nerozumný.
231. Námitka, podle níž by zákaz podle napadeného ustanovení umožňoval dvojí stíhání odběratele v rozporu se zásadou ne bis in idem, vyjádřenou v čl. 40 odst. 5 Listiny, není důvodná. Jak je zřejmé z výše uvedeného výkladu, nejde o duplicitní vymezení skutkové podstaty přestupku, za který by již odběratel mohl být stíhán podle jiného zákona. Odběratel se porušení tohoto zákazu nemůže dopustit stejným jednáním, jež bylo zjištěno úřední kontrolou potravin provedenou orgány státního dozoru a následně v příslušném řízení vyhodnoceno jako porušení zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
232. Protože napadené ustanovení umožňuje ústavně konformní výklad, lze ve vztahu k němu uzavřít, že není v rozporu s požadavkem určitosti a předvídatelnosti zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, základním právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, základním právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny ani zákazem opakovaného trestání za stejné jednání podle čl. 40 odst. 5 Listiny.
XVII. Posouzení ústavnosti oprávnění Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže činit sektorová šetření podle § 5a zákona o významné tržní síle
233. Neústavnost sektorových šetření, tedy šetření trhu a vztahů mezi odběrateli a dodavateli podle § 5a zákona o významné tržní síle, jenž byl do tohoto zákona vložen novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb., namítá navrhovatelka b) z důvodu nepřípustnosti s nimi spojeného zásahu do soukromé sféry a informačního sebeurčení dotčených subjektů a s tím souvisejícího nedostatku procesních záruk. Uvedené ustanovení zní:
"§ 5a
Sektorové šetření
(1) V případech, kdy Úřad zjistí skutečnosti naznačující porušování tohoto zákona, provádí šetření trhu a vztahů mezi odběrateli a dodavateli (dále jen ,sektorové šetření´) a vydává zprávy o výsledcích šetření, jejichž obsahem je zejména doporučení postupu správné praxe.
(2) Při provádění sektorového šetření podle odstavce 1 postupuje Úřad obdobně podle § 21c, 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže. Úřad může na základě skutečností zjištěných při provádění sektorového šetření zahájit řízení z moci úřední."
XVII./a Argumentace navrhovatelky b)
234. Podle navrhovatelky b) je problémem sektorových šetření podle § 5a zákona o významné tržní síle, že s ohledem na jejich plošnou povahu Úřad nesděluje dotčeným osobám podezření na porušení zákona ani není identifikováno jejich procesní postavení, v důsledku čehož je nepřiměřeně zasahováno do jejich práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Uplatňování jednotlivých vyšetřovacích pravomocí Úřadu podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, které zahrnuje například shromažďování důvěrných obchodních a dalších dokumentů jednotlivých odběratelů a dodavatelů nebo velice invazivní prohlídky v obchodních prostorách odběratelů či dokonce v osobních prostorách jejich statutárních zástupců a pracovníků, představuje významný zásah do základního práva na ochranu soukromí podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny a čl. 8 Úmluvy. Veřejný zájem na ochraně dodavatelů potravin před odběrateli přitom není tak významný, aby takovýto zásah odůvodnil.
235. Dále navrhovatelka b) upozorňuje, že § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže stanoví přísnější podmínky pro sektorová šetření. Vyžaduje, aby situace na jednotlivých trzích naznačovala, že hospodářská soutěž je narušena. Nestačí jen zjištění skutečností, které naznačují porušování zákona, jak to předpokládá vložené ustanovení. Není důvod, aby v případech, na které dopadá toto ustanovení, nebyla šetření nadále prováděna klasickým způsobem. Porušení zákona o významné tržní síle mohl Úřad i v minulosti šetřit standardním způsobem, tedy v rámci dozoru nad dodržováním daného zákona. Není potřebné zavádět určitý "kvazidozor" ve formě sektorových šetření, v jejichž rámci budou nedostatečně zajištěna ústavně zaručená procesní práva dotčených osob.
XVII./b Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
236. Na uvedenou argumentaci reagoval Úřad toliko poukazem na rozhodnutí Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") ze dne 7. 10. 2016 č. j. 30 A 116/2016-68, kterým byla zamítnuta žaloba proti Úřadem prováděnému sektorovému šetření vedenému podle zákona o významné tržní síle. Předmětné rozhodnutí podle Úřadu nelze interpretovat tak, jak činí navrhovatelka b), tedy že Úřad nebyl podle úpravy platné před účinností zákona č. 104/2017 Sb. oprávněn provádět sektorová šetření podle zákona o významné tržní síle.
XVII./c Replika navrhovatelky b)
237. Na uvedený poukaz reagovala navrhovatelka b) tak, že rozporovala tvrzení Úřadu ohledně závěrů správních soudů ve vztahu k pravomoci Úřadu vést v období před účinností novely provedené zákonem č. 104/2017 Sb. sektorová šetření podle zákona o významné tržní síle. V citovaném rozsudku byla jednoznačně vyjádřena dřívější absence takovéto pravomoci. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla následně zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017 č. j. 3 As 252/2016-50, který uvedený závěr krajského soudu potvrdil. Novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb. tak došlo k rozšíření pravomocí Úřadu, s čímž by měly být spojeny obzvlášť vysoké legislativní nároky.
XVII./d Obecně k otázce procesních záruk v rámci sektorového šetření
238. Z uplatněné argumentace se podává, že navrhovatelka b) namítá neústavnost sektorových šetření podle zákona o významné tržní síle z důvodu nedostatečného vymezení postavení osob, vůči nimž může být sektorové šetření vedeno, v důsledku čehož jim není zaručen spravedlivý proces. Kromě toho považuje za nepřípustné využití vyšetřovacích pravomocí Úřadu podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže za účelem uvedených sektorových šetření.
239. Ústavní soud konstatuje, že sektorová šetření podle § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle lze charakterizovat jako shromažďování a vyhodnocování údajů o trhu nákupu a prodeje zemědělských a potravinářských produktů se zaměřením na související dodavatelsko-odběratelské vztahy. Jde o prostředek sloužící výkonu dozoru nad dodržováním zákona o významné tržní síle, jehož prostřednictvím může Úřad prověřit skutečnosti naznačující jeho porušování, a to zjištěním dalších relevantních údajů o jednání dodavatelů a odběratelů na uvedeném trhu jako celku či jeho dílčích částech. Na základě těchto zjištění může Úřad vyhodnotit aktuální stav, zda v praxi je naplňován účel zákazu zneužití významné tržní síly, a pokud dochází k porušování tohoto zákazu, zda jde o systémový problém, nebo individuální selhání. Sektorová šetření slouží tvorbě metodiky v podobě doporučení správné praxe v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů. Příslušná doporučení Úřad zahrnuje do zpráv o výsledcích šetření. Skutečnosti zjištěné v rámci sektorových šetření mohou opodstatňovat zahájení řízení z moci úřední.
240. Institut sektorových šetření je obdobně upraven i v § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, kde slouží šetření soutěžních podmínek na trzích, jejichž situace naznačuje narušení hospodářské soutěže. Srovnatelné oprávnění provádět šetření určitého hospodářského odvětví nebo určitého druhu dohod zase přiznává Komisi čl. 17 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. 12. 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy [dále jen "nařízení Rady (ES) č. 1/2003"]. K realizaci uvedených šetření svěřují zákon o ochraně hospodářské soutěže i uvedené nařízení Úřadu řadu vyšetřovací oprávnění.
241. K námitce nedostatečných procesních záruk Ústavní soud uvádí, že sektorová šetření nejsou řízením, v němž by bylo rozhodováno o právech a povinnostech jednotlivce. Účelem sektorových šetření není postavit najisto, zda se určitý odběratel dopustil zneužití tržní síly, nýbrž zjistit skutečnosti, které teprve by umožňovaly Úřadu v rámci výkonu dozoru zhodnotit dodržování zákona o významné tržní síle. Nemá proto opodstatnění, aby měl v jejich rámci kdokoliv postavení účastníka, s nímž by byla spojena procesní práva a povinnosti.
242. Základních práv jednotlivce se nicméně může dotýkat postup Úřadu v rámci sektorových šetření, respektive výkon některých jeho oprávnění. Tato oprávnění umožňují efektivní provedení sektorových šetření, samotná však nejsou jeho imanentní součástí a jejich použitelnost v rámci sektorových šetření je upravena samostatně, zejména v § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže (viz níže). Právě ve vztahu k nim musí vždy existovat nezbytné procesní záruky, včetně soudního přezkumu, ať už podle soudního řádu správního, nebo jiné zvláštní zákonné úpravy. Případné nedostatky těchto oprávnění by ale nezakládaly neústavnost § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle, který pouze obecně umožňuje Úřadu provádět sektorová šetření. Takovýto následek by mohly mít jen vůči zákonné úpravě, která zmíněná oprávnění stanoví. Ústavní soud proto zhodnotil, že § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle není v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny.
XVII./e Ústavnost použití některých vyšetřovacích oprávnění Úřadu v rámci sektorových šetření
243. Při provádění sektorových šetření podle zákona o významné tržní síle se uplatní také některá oprávnění Úřadu podle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle § 5a odst. 2 napadeného zákona Úřad při provádění sektorového šetření postupuje obdobně podle § 21c, 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže. Tato ustanovení upravují jednak nahlížení do spisu (§ 21c), jednak oprávnění umožňující Úřadu získávat relevantní informace.
244. V první řadě jde o povinnost každého poskytnout Úřadu na jeho písemnou výzvu a ve stanovené lhůtě obchodní záznamy, jimiž se rozumí podklady a informace, včetně obchodních knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení (§ 21e). Dále je třeba zmínit oprávnění Úřadu provádět šetření na místě v obchodních prostorách, tedy na pozemcích a ve všech objektech, místnostech a dopravních prostředcích, které soutěžitelé užívají při své činnosti v hospodářské soutěži (§ 21f). Zaměstnanci Úřadu jsou při výkonu tohoto oprávnění oprávněni vstupovat do obchodních prostor soutěžitelů, u kterých šetření probíhá [odstavec 2 písm. a)], ověřit, zda se v případě dokumentů a záznamů jedná o obchodní záznamy [odstavec 2 písm. b)], nahlížet do obchodních záznamů, které se v obchodních prostorách nacházejí nebo jsou z nich přístupné, bez ohledu na to, v jaké formě jsou uloženy [odstavec 2 písm. c)], kopírovat nebo získávat v jakékoliv formě kopie nebo výpisy z obchodních záznamů [odstavec 2 písm. d)], pečetit obchodní prostory, popřípadě skříně, schránky nebo obchodní záznamy v nich se nacházející na dobu a v rozsahu nezbytném k provedení šetření [odstavec 2 písm. e)] a požadovat od soutěžitele a osob v pracovněprávním nebo jiném obdobném vztahu k němu, případně osob, které soutěžitel pověřil vykonávat v jeho prospěch určité činnosti, v nezbytném rozsahu součinnost nezbytnou k provedení šetření, jakož i vysvětlení k obchodním záznamům [odstavec 2 písm. f)]. Zákon o ochraně hospodářské soutěže nakonec Úřadu umožňuje, je-li důvodné podezření, že se obchodní záznamy nacházejí v jiných než obchodních prostorách, včetně bytů fyzických osob, které jsou statutárními orgány soutěžitele nebo jejich členy nebo jsou k soutěžiteli v pracovněprávním nebo obdobném vztahu, aby provedl šetření s předchozím souhlasem soudu i v takových prostorách (§ 21g). Pro úplnost je třeba dodat, že obdobná oprávnění svěřují Komisi čl. 20 a 21 nařízení Rady (ES) č. 1/2003.
245. Pro šetření na místě v obchodních prostorách platí, že šetření se provádí na základě písemného pověření vystaveného předsedou Úřadu nebo jinou osobou k tomu oprávněnou podle vnitřních předpisů Úřadu, přičemž pověření musí obsahovat zákonem stanovené náležitosti. Kromě údajů o osobě oprávněné k vystavení pověření mezi ně patří právní ustanovení, podle kterého má být šetření provedeno, označení obchodních prostor soutěžitele, v nichž má být šetření provedeno, předmět šetření a datum jeho zahájení, jakož i jméno, popřípadě jména a příjmení zaměstnanců Úřadu, případně dalších Úřadem pověřených osob, které mají šetření provést (§ 21f odst. 5). Před zahájením šetření sdělí Úřad soutěžiteli, v jehož obchodních prostorách má šetření na místě proběhnout, právní důvod a účel šetření a poučí ho o jeho právech a povinnostech podle zákona o ochraně hospodářské soutěže, včetně možnosti uložení pokuty (§ 21f odst. 6). Proti šetření v obchodních prostorách soutěžitelů lze podat žalobu (§ 21f odst. 7). Ustanovení o šetření na místě v obchodních prostorách se užijí obdobně i na šetření na místě v jiných než obchodních prostorách (§ 21g odst. 2).
246. Navrhovatelka b) namítá neústavnost možnosti využití vyšetřovacích pravomocí podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže za účelem uvedených sektorových šetření, neboť nepovažuje sektorová šetření podle zákona o významné tržní síle za dostatečný důvod pro související zásah do základních práv a svobod dotčených osob. Tuto námitku hodnotí Ústavní soud tak, že je jí zpochybněna zejména způsobilost sektorových šetření být legitimním cílem tohoto zásahu, a nikoliv také ústavnost uvedených oprávnění jako takových nebo rozsah a efektivnost zákonem stanovených procesních záruk, které se k nim vztahují.
247. Využití oprávnění vyžádat si obchodní záznamy či provést šetření na místě podle § 5a odst. 2 zákona o významné tržní síle ve spojení s § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, respektive s nimi spojená povinnost poskytnout obchodní záznamy či strpět šetření na místě, může představovat zásah do ústavně zaručených základních práv a svobod, a to především práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života podle čl. 10 odst. 2 Listiny, práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny, vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny a práva na nedotknutelnost obydlí podle čl. 12 odst. 1 Listiny. K posouzení, zda jde o ústavně konformní zásah, tedy zásah nepředstavující porušení některého z těchto základních práv, standardně slouží již opakovaně zmíněný test proporcionality (viz bod 104 tohoto nálezu). V rámci abstraktního přezkumu uvedených vyšetřovacích oprávnění ale tento test může zodpovědět pouze otázku, zda předmětný prostředek vůbec lze ústavně konformním způsobem použít. I kdyby ji totiž bylo možné zodpovědět kladně, o proporcionalitě zásahu by v konkrétním případě vždy rozhodoval až příslušný orgán v závislosti na okolnostech věci.
248. Jednotlivá vyšetřovací oprávnění Úřadu podle § 5a odst. 2 zákona o významné tržní síle ve spojení s § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, tedy oprávnění vyžádat si obchodní záznamy či provést šetření na místě, slouží dosažení cíle sektorových šetření, jak byl vymezen výše (viz bod 239 tohoto nálezu). Dotýká-li se jejich výkon práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života podle čl. 10 odst. 2 Listiny, práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny nebo vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny, lze zájem na efektivním provádění dozoru nad dodržováním zákona o významné tržní síle považovat za legitimní cíl případného zásahu. Tato ustanovení umožňují, aby do uvedených práv bylo zasaženo za jakýmkoliv ústavně aprobovaným účelem.
249. Mnohem složitější je hodnocení legitimního cíle v případě, kdy má použití těchto vyšetřovacích prostředků vést k zásahu do nedotknutelnosti obydlí, kterou jako základní právo zaručuje čl. 12 odst. 1 Listiny. Záruka nedotknutelnosti obydlí chrání soukromí jednotlivce v jeho prostorové dimenzi. Kdokoliv si opatří určitý prostor k tomu, aby v něm v nejširším slova smyslu realizoval svůj soukromý život, má právo rozhodovat o tom, zda tento prostor zpřístupní jiným osobám. V případě obydlí je zájem na jeho ochraně umocněn tím, že jde o součást nejintimnější sféry života člověka, která spoluvytváří jeho osobní či rodinné zázemí a umožňuje mu seberealizaci. Tento význam obydlí přetrvává po staletí a opodstatňuje přísnější podmínky pro případný zásah ze strany veřejné moci, jež jsou stanoveny čl. 12 odst. 2 a 3 Listiny.
250. Šetření na místě může zasahovat do nedotknutelnosti obydlí bez ohledu na to, zda se koná v obchodních prostorách podle § 21f nebo v jiných než obchodních prostorách podle § 21g zákona o ochraně hospodářská soutěže. V prvním případě je tomu tak z toho důvodu, že jako obchodní prostory může sloužit i obydlí. Pokud obydlí slouží podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti, pak je v souladu s čl. 12 odst. 3 Listiny každý povinen strpět na základě zákona provedený vstup do jeho obydlí, jestliže to je nezbytné pro plnění úkolů veřejné správy, což může být i dozor nad dodržováním zákona o významné tržní síle. Ochrana soukromí se samozřejmě uplatní i u šetření v obchodních prostorách, jež obydlím nejsou. Soukromý život v prostorové dimenzi se totiž neomezuje jen na obydlí v pravém slova smyslu, ale je třeba jej vztáhnout na jakýkoliv prostor, v němž jeho realizace přichází v úvahu, včetně například prostředí, kde je vykonáváno povolání nebo zaměstnání [srov. nález ze dne 8. 6. 2010sp. zn. Pl. ÚS 3/09(N 121/57 SbNU 495; 219/2010 Sb.)].
251. Provádí-li se šetření na místě v jiných než obchodních prostorách podle § 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, což mohou být i byty sloužící výlučně jako obydlí, vyvstává otázka, zda existuje důvod, který by z hlediska čl. 12 odst. 3 Listiny mohl odůvodnit zásah do nedotknutelnosti obydlí. Podle tohoto ustanovení mohou být v případě takovéhoto bytu (či jiného prostoru), který není užíván pro podnikání či provozování jiné hospodářské činnosti, zákonem dovoleny jiné zásahy do nedotknutelnosti obydlí než domovní prohlídka, jen je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu života nebo zdraví osob, pro ochranu práv a svobod druhých anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku.
252. Ústavní soud uznává, že dozor nad dodržováním zákona o významné tržní síle, jenž je neoddělitelně spjat s ochranou dodavatelů jako slabší strany ve vztazích s odběrateli s významnou tržní silou, může s ohledem na veřejný zájem chráněný tímto zákonem sloužit ochraně práv a svobod druhých, a v obecné rovině tak odůvodňovat zásah do nedotknutelnosti obydlí podle čl. 12 odst. 3 Listiny. Tento závěr platí i pro sektorová šetření podle § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle, byť tato slouží ochraně práv a svobod druhých jen nepřímo, neboť jejich účelem je pouze shromáždění a zpracování údajů o trhu nákupu a prodeje zemědělských a potravinářských produktů. Přesto nelze vyloučit, že i v jejich případě bude dán, byť třeba i jen výjimečně, natolik intenzivní veřejný zájem, který by byl způsobilý převážit nad zájmem jednotlivce na ochraně soukromí v prostorové dimenzi, a opodstatňoval tak jeho povinnost strpět vstup do obydlí. Jeho posouzení se bude odvíjet od okolností konkrétní věci.
253. Pro srovnání lze uvést, že využití obdobných pravomocí připouští pro oblast ochrany hospodářské soutěže v rámci šetření hospodářských odvětví a druhů dohod i čl. 17 nařízení Rady (ES) č. 1/2003, podle něhož může Komise provádět jakékoliv kontroly, které jsou nezbytné k získání informací pro použití čl. 101 a 102 Smlouvy o fungování Evropské unie, včetně kontrol v jiných prostorách podle čl. 21 uvedeného nařízení, jež vyžadují předchozí svolení vnitrostátního soudu dotyčného členského státu.
254. Zájem na dozoru nad dodržováním zákona o významné tržní síle tak představuje legitimní cíl, který odůvodňuje zásah do základních práv dotčené osoby spočívající ve výkonu oprávnění Úřadu vyžádat si v rámci sektorových šetření podle § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle obchodní záznamy či provést šetření na místě v obchodních prostorách nebo v jiných než obchodních prostorách podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže. Přiměřenost zásahu do základních práv spojenou s výkonem těchto oprávnění lze posoudit v tom smyslu, že všechna tři jsou způsobilá dosáhnout jimi sledovaného cíle (požadavek vhodnosti). U každého z nich zároveň zákon o ochraně hospodářské soutěže poskytuje záruky, které zajišťují šetrnost zásahu vůči dotčeným ústavně zaručeným základním právům a svobodám (požadavek potřebnosti). Zejména musí jít vždy o zásah nezbytný, Úřad jej musí náležitě odůvodnit a vždy se lze proti němu domáhat soudní ochrany ve správním soudnictví. V případě šetření na místě v jiných než obchodních prostorách podle § 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže navíc musí soud - obdobně jako u domovních prohlídek podle trestního řádu - s jeho provedením vyslovit předběžný souhlas, o kterém bude rozhodovat v řízení podle § 323 a násl. zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních. V neposlední řadě je třeba dodat, že legitimní cíl uvedených oprávnění je v obecné rovině způsobilý převážit nad základním právem chráněným zájmem jednotlivce (požadavek proporcionality v užším smyslu). Zda tomu tak skutečně i bude, posoudí Úřad samostatně v každém kontrolním případě, a stejně tak učiní v rámci případného přezkumu tohoto zásahu příslušný soud.
255. Protože posouzení § 5a odst. 2 v části vymezené textem "21e, 21f a 21g" zákona o významné tržní síle vyústilo v závěr, že zákonem o ochraně hospodářské soutěže stanovená vyšetřovací oprávnění Úřadu, jež se použijí i při provádění sektorových šetření podle zákona o významné tržní síle, nepředstavují nepřiměřený zásah do ústavně zaručených základních práv a svobod, je tím opodstatněn závěr, že uvedené ustanovení není v této části v rozporu s čl. 10 odst. 2 a 3, čl. 11 odst. 1 a čl. 12 odst. 1 a 3 Listiny.
XVIII. Posouzení určitosti § 8 a 9 zákona o významné tržní síle a jimi stanovené horní hranice pokut
256. Poslední okruh námitek navrhovatelek spočíval v tvrzení neurčitosti úpravy přestupků a nepřiměřenosti horní hranice pokut podle § 8 a 9 zákona o významné tržní síle. Fakticky však směřoval především proti § 8 odst. 3 a 4, v nichž jsou stanoveny horní hranice pokut za přestupky uvedené v § 8 odst. 1 a 2 tohoto zákona. Ustanovení § 8 zákona o významné tržní síle zní:
"§ 8
Přestupky právnických osob a podnikajících fyzických osob
(1) Odběratel, který má významnou tržní sílu, se dopustí přestupku tím, že
a) v rozporu s § 4 zneužije svoji významnou tržní sílu,
b) nesplní závazek podle § 6 odst. 2,
c) nesplní opatření k nápravě uložené Úřadem podle § 6a nebo jinou povinnost stanovenou rozhodnutím Úřadu, nebo
d) nesjedná povinnou náležitost smlouvy podle § 3a písm. a) až e) nebo nesjedná smlouvu písemně.
(2) Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že
a) poruší pečeť umístěnou v průběhu šetření podle tohoto zákona, nebo
b) v rozporu s tímto zákonem neposkytne Úřadu úplné, správné a pravdivé podklady nebo informace, včetně obchodních knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení.
(3) Za přestupek podle odstavce 1 se uloží pokuta do 10 000 000 Kč nebo 10 % z čistého obratu dosaženého odběratelem za poslední ukončené účetní období a za přestupek podle odstavce 2 se uloží pokuta do 300 000 Kč nebo 1 % z čistého obratu dosaženého právnickou nebo podnikající fyzickou osobou za poslední ukončené účetní období.
(4) Je-li pokuta podle odstavce 3 ukládána
a) odběrateli, který je ovládanou osobou, počítá se z úhrnu čistého obratu ovládané a ovládající osoby za poslední ukončené účetní období, nebo
b) nákupní alianci nebo jejím členům, počítá se z úhrnu čistých obratů dosažených jejími členy za poslední ukončené účetní období.
(5) Pokud je pokuta uložena nákupní alianci, ručí její členové za zaplacení uložené pokuty společně a nerozdílně.
(6) Jestliže Úřad uzná odběratele vinným z přestupku podle § 8 odst. 1, tak sníží pokutu, o jejíž výši informoval účastníky řízení ve sdělení výhrad, o 20 %, pokud se odběratel ke spáchání přestupku přiznal a pokud má Úřad za to, že s ohledem na povahu a závažnost přestupku je takový postih dostatečný."
XVIII./a Argumentace navrhovatelek
257. Podle navrhovatelek vytváří § 8 odst. 1 a 2 zákona o významné tržní síle zcela neakceptovatelně a nepřiměřeně široký prostor správnímu orgánu pro uložení pokuty. Má jít o natolik široké rozpětí, že umožňuje správnímu orgánu libovůli v rozhodování, v jaké výši pokutu uloží, aniž by bylo možné její výši logicky odůvodnit. Takto široká možnost uložení pokuty je podle jejich názoru společně s nejasností pravidel pro ukládání pokut v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Vysoká sankce hrozí dokonce i za bagatelní jednání, jako je nedodržení předepsané formy smlouvy či jejích náležitostí. Sankcionováno může být v podstatě každé jednání odběratele s významnou tržní silou nevýhodné pro dodavatele.
XVIII./b Vyjádření vlády
258. Vláda nepovažuje § 8 a 9 zákona o významné tržní síle za ustanovení, která by byla neurčitá či poskytující nepřípustně široký prostor pro uvážení. Pokud navrhovatelky poukazují na § 8 odst. 3 napadeného zákona, toto ustanovení se obsahově shoduje s § 22a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, upravujícím maximální možné výše pokut, které lze uložit za protisoutěžní jednání. Takováto úprava je v předpisech soutěžního práva obvyklá (srov. § 14 odst. 4 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném do 30. 6. 2001), přičemž Ústavní soud nikdy nedovodil její neústavnost.
259. Stanovená výše pokut podle názoru vlády odpovídá požadavkům, které v tomto ohledu plynou z některých nálezů Ústavního soudu. I v tomto případě platí, že je nutno dát přednost ústavně konformnímu výkladu zákona před jeho zrušením, tedy výkladu se zřetelem na požadavky ochrany základních práv a svobod. Ukládání pokuty bylo ještě před účinností zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich podřízeno pravidlům podle § 9 odst. 2 napadeného zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2017, podle nichž se při určení výměry pokuty právnické osobě přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.
XVIII./c Vlastní posouzení