260. Ústavní soud konstatuje, že námitka neurčitosti vymezení skutkové podstaty přestupku již byla vypořádána v souvislosti s přezkumem § 4 odst. 1 a některých pododstavců § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle, ve vztahu k nimž byla uplatňována. Ustanovení § 8 odst. 1 písm. a) napadeného zákona stanoví, že se odběratel, který má významnou tržní sílu, dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 4 zneužije svoji významnou tržní sílu. I kdyby tedy některý z odstavců či pododstavců posledně uvedeného ustanovení byl neústavní z důvodu své neurčitosti, postačilo by jeho zrušení, aniž by tato skutečnost činila neústavním uvedený přestupek.
261. Neústavní neurčitost nelze spatřovat ani ve vymezení horní hranice výše pokut podle § 8 odst. 3 a 4 zákona o významné tržní síle. Tento závěr platí i pro její vymezení procentní hodnotou z "čistého obratu" dosaženého odpovědným subjektem "za poslední ukončené účetní období", když v tomto ohledu se k výkladu pojmu "čistý obrat" použije jeho vymezení v jiných právních předpisech, což odpovídá ustálenému výkladu tohoto pojmu v některých ustanoveních zákona o ochraně hospodářské soutěže (srov. Raus, D., Oršulová, A. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 317-319, 503-505; Kindl, J., Munková, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3. přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 279-282).
262. Namítají-li navrhovatelky nepřiměřenost horní hranice pokut podle § 8 odst. 3 a 4 zákona o významné tržní síle, jde o námitku, jejíž podstata spočívá v tvrzeném rozporu tohoto ustanovení s vlastnickým právem odběratelů podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Ústavní soud připomíná, že uložením pokuty neboli peněžité sankce vzniká jednotlivci veřejnoprávní povinnost peněžitého plnění vůči státu, která je sice zásahem do jeho vlastnického práva, samotná však nepředstavuje jeho porušení (nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/03). O porušení by šlo jen v případě, jestliže by tato povinnost nebyla stanovena zákonem nebo by neobstála z hlediska požadavku přiměřenosti.
263. Za východisko posouzení přiměřenosti výše pokuty lze považovat test proporcionality, jak byl vymezen výše (bod 107 tohoto nálezu). K tomu je třeba dodat, že tento test se v případě peněžitých sankcí z povahy věci uplatní toliko v modifikované podobě. I když totiž bude oprávnění udělit pokutu v určité výši způsobilé dosáhnout legitimní cíl, kterým je preventivní působení proti porušení určité právní povinnosti a současně potrestání jejího porušení (požadavek vhodnosti), posouzení šetrnosti omezení práva (požadavek potřebnosti) nebude možné smysluplně provést. Je tomu tak z toho důvodu, že jejím předpokladem je zhodnocení intenzity veřejného zájmu na určitém nastavení výše pokuty, tedy posouzení otázky politického charakteru, k níž je oprávněn zákonodárce (nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/12, body 329 až 331). Právě zákonodárci náleží oprávnění stanovit, zda určité jednání má být trestné, nebo nikoliv, definování skutkových podstat deliktů (trestných činů, přestupků) a stanovení druhu a výše sankcí. V rámci svého uvážení může zohlednit jednotlivá kriminálněpolitická hlediska, například hledisko generální prevence, intenzitu rizika deliktního jednání a z toho plynoucí stupeň ohrožení spořádaného lidského soužití nebo proměny v nazírání veřejnosti na význam individuálních a společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním chováním pachatelů [nález ze dne 25. 10. 2011sp. zn. Pl. ÚS 14/09(N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), body 29, 34 a 36].
264. Ústavní soud je sice oprávněn přezkoumat zákon, který je vyústěním těchto úvah, v mezích svých oprávnění, v zásadě se však musí omezit na posouzení, zda maximální výši peněžité sankce nelze považovat za extrémně nepřiměřenou (test vyloučení extrémní disproporcionality), tedy zda s touto sankcí spojený zásah do práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny nemůže vést k takové zásadní změně majetkových poměrů dotčeného subjektu, jež by měla za následek "zničení majetkové základny" [nález ze dne 13. 8. 2002sp. zn. Pl. ÚS 3/02(N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.)] nebo "škrtící (rdousící) působení" (nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/03). Tím není omezen přezkum zákona z hlediska dodržení principu rovnosti podle čl. 1 Listiny nebo zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/01, nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/03nebo nález ze dne 21. 4. 2009sp. zn. Pl. ÚS 29/08(N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), bod 56]. Jsou-li zachovány takto vymezené meze uvážení, je konečné slovo ve vztahu k potřebnosti stanovení určité maximální výše peněžité sankce vyhrazeno zákonodárci (nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 332).
265. Soulad zákonných ustanovení, která stanoví horní hranice pokut, s právem vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny tak Ústavní soud může posoudit pouze z hlediska případného likvidačního nebo rdousícího účinku. Ve svém hodnocení přitom musí zohlednit nejen to, zda uložení pokuty v maximální výši může mít takovýto účinek, nýbrž také povinnost správního orgánu zohlednit při rozhodování o výši sankce vedle závažnosti deliktu a okolností jeho spáchání i majetkové poměry odpovědného subjektu. Povinnost zvažovat v každém individuálním případě dopady ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného subjektu vyplývá přímo z uvedeného základního práva (nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 334) a její zákonné vyjádření ve vztahu k právnickým osobám nebo podnikajícím fyzickým osobám lze nalézt v § 37 písm. g) zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který stanoví povinnost správního orgánu přihlédnout při určení druhu správního trestu a jeho výměry k povaze její činnosti. Kromě jiného tak musí být zvažován dopad zásahu do majetkové podstaty odpovědného subjektu z hlediska jeho možnosti tuto činnost dále vykonávat.
266. Ustanovení § 8 odst. 3 a 4 zákona o významné tržní síle stanoví horní hranice výše pokuty, které podle Ústavního soudu nelze hodnotit jako natolik extrémně vysoké, že by uložení správního trestu na této úrovni bylo za všech okolností nepřípustné. Zároveň platí, že je zaručena možnost zohlednění individuálních okolností každého případu, včetně majetkové podstaty pachatele přestupku. Tím je opodstatněn závěr, že tato ustanovení nejsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny.
XIX. Závěr
267. Závěrem lze shrnout, že Ústavní soud částečně vyhověl návrhům navrhovatelek a shledal rozpor § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle ve slovech "výši veškerých peněžních plnění dodavatele, jejichž celková suma nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění," se základním právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Z tohoto důvodu toto ustanovení podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů (výrok I).
268. O zamítnutí návrhů navrhovatelek podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud v případě těch ustanovení napadeného zákona, ve vztahu k nimž provedl věcný přezkum, a to i když nebyly výslovně uvedeny v eventuálním návrhu navrhovatelky b), ledaže se jejich přezkum týkal jen legislativního procesu. To znamená, že zamítl návrh navrhovatelky a) na zrušení § 3, § 4 odst. 1, § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení ve slově "zejména" a § 4 odst. 2 písm. c), d), h), i) a k) zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., (výrok II). Protože v průběhu řízení o návrhu navrhovatelky a) pozbyly v důsledku následných novelizací platnosti § 5 odst. 2, § 7, 8 a 9 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., Ústavní soud řízení o této části návrhu zastavil podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu (výrok III). Ve vztahu ke zbytku návrhem navrhovatelky a) napadeného zákona se již Ústavní soud ústavností jednotlivých ustanovení věcně nezabýval, neboť vůči nim, s výjimkou tvrzené neústavnosti legislativního procesu, nebyla uplatněna konkrétní argumentace. V této části rozhodl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., že návrh je zjevně neopodstatněný (výrok IV).
269. Ústavní soud dále podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl návrh navrhovatelky b) na zrušení § 5a odst. 1, § 5 odst. 2 ve slovech "21e, 21f a 21g" a § 8 odst. 3 a 4 zákona o významné tržní síle, ve znění pozdějších předpisů, (výrok V). Pokud jde o její návrh na zrušení § 1, 2, 3, 3a, 4, 5, 6, 10 a 11 zákona o významné tržní síle, Ústavní soud jej podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítl pro nepřípustnost z důvodu, že ve věci již bylo zahájeno řízení. Ve zbytku, který zahrnoval návrh na zrušení zbylé části § 5a odst. 2, § 7, 7a, § 8 odst. 1, 2, 5 a 6, § 9 a 9a zákona o významné tržní síle, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl Ústavní soud podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., o odmítnutí návrhu navrhovatelky b) pro zjevnou neopodstatněnost (výrok VI). Závěrem Ústavní soud k návrhu Úřadu na přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení rozhodl, že Úřad v souladu s § 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu v tomto řízení vedlejším účastníkem není, protože mu zákon takovéto postavení nepřiznává (výrok VII).
Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského, k němuž se připojili soudci Vladimír Sládeček a Vojtěch Šimíček
1. Přestože jsem byl ve věcisp. zn. Pl. ÚS 30/16soudcem zpravodajem, při závěrečném hlasování nezískal dostatečnou podporu můj návrh, aby Ústavní soud zrušil také § 4 odst. 2 úvodní část ustanovení ve slově "zejména" zákona o významné tržní síle pro jeho rozpor s požadavkem určitosti a předvídatelnosti zákona, jenž vyplývá z čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy. Problémem samozřejmě není samotné použití tohoto slova, které je stejně jako nejrůznější demonstrativní výčty součástí mnoha právních předpisů. V posuzovaném případě se ovšem od slova "zejména" odvíjí možnost, aby se odběratel s významnou tržní silou dopustil jejího zneužití i jiným jednáním, než jaká jsou uvedena v § 4 odst. 2 napadeného zákona, tedy i jednáním, které lze podřadit jen pod obecně vymezený zákaz zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 napadeného zákona. Jsem přesvědčen, že takto vymezený zákaz není natolik určitý, aby z něj pro jednotlivé odběratele bylo seznatelné, jaká konkrétní jednání jsou vlastně zakázána. Tato skutečnost mi brání ztotožnit se s příslušnou částí zamítavého výroku II přijatého nálezu. Místo toho mě vede k tomu, abych k této jeho části společně se soudci, kteří v této otázce zaujali stejný právní názor, podle § 14 zákona o Ústavním soudu uplatnil odlišné stanovisko.
2. Jak se podává ze samotného nálezu, ustanovení § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle stanoví odběratelům obecný zákaz vynutit si bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících (viz bod 69 nálezu). Pro podřazení určitého jednání pod takto vymezený zákaz je určující možnost odběratele "vynutit si" jednostranně "výhodu" vůči dodavatelům "bez spravedlivého důvodu", což je však podmínka z hlediska všech těchto komponentů velmi neurčitá. Nic na tom nemění ani kritéria pro posouzení významné tržní síly uvedená v § 3 odst. 2 a 3 napadeného zákona, ani obratové kritérium podle § 3 odst. 4 napadeného zákona, které jinak dotváří definici významné tržní síly (viz bod 71 nálezu). Mám za to, že posouzení existence "spravedlivého důvodu" určité "výhody" při rozhodování, zda se odběratel v dodavatelsko-odběratelských vztazích dopustil přestupku, by bez bližší konkretizace zákazu zneužití významné tržní síly bylo fakticky ponecháno velmi široké úvaze Úřadu, případně správních soudů, a pro odběratele by nebylo předvídatelným. Takovéto posouzení by v mnoha směrech záviselo na politickém či ekonomickém náhledu rozhodujícího orgánu, tedy na úvaze, která by v takto široké míře měla náležet jen zákonodárci.
3. Napříč právním řádem lze nalézt různé skutkové podstaty přestupků, které se budou významně odlišovat mírou své určitosti, a jsem si vědom toho, že v případě každé z těchto skutkových podstat nelze určitost posuzovat izolovaně, nýbrž v reálném kontextu právních vztahů, které jsou takto upravovány. Zdánlivě velmi neurčitá skutková podstata přestupku může být s ohledem na to, kdo jsou její adresáti, ve skutečnosti natolik určitá či konkrétní, že v tomto ohledu nebude u svých adresátů vzbuzovat žádné pochybnosti. Tak tomu bude obzvlášť v případech, kdy jimi budou profesionálové či odborníci v určité oblasti. Nelze nicméně brát ze zřetele, že ať už je adresátem určitého zákazu kdokoliv, je to právě text zákona, který mu umožňuje rozlišit, jaké jednání je zakázáno, a který mu současně umožňuje bránit se, byl-li by pro přestupek neprávem stíhán. Zdůrazňuji, že podle čl. 2 odst. 3 Listiny může každý činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Tak tomu již ale není, jestliže obsah zákonem stanoveného zákazu není příslušným orgánem dovozován z textu zákona, nýbrž tímto orgánem fakticky určen.
4. I v případě zákona o významné tržní síle se uplatní závěr, kterým Ústavní soud v minulosti odůvodnil neústavnost § 23 odst. 2 úvodní části ustanovení ve slově "zejména" zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů. Slovo "zejména" v tomto ustanovení uvozovalo demonstrativní výčet, jenž vymezoval, co se pro účely bezpečnostní spolehlivosti osoby považuje za bezpečnostní riziko. Ústavní soud tehdy uvedl, že "ústavně přípustné je pouze zákonné obecné vymezení bezpečnostních rizik, v jehož širším rámci bude ponechán dostatečný prostor pro uvážení příslušných orgánů, nikoliv však zákonné poskytnutí prostoru pro vytváření bezpečnostních rizik zcela nových, která zákonodárce nesankcionoval. Nepředvídatelností důsledků citovaného zákona ve sledovaném smyslu se otevírají možnosti pro potenciální svévoli příslušných orgánů, což je v demokratickém právním státě nepřípustné." [nález ze dne 12. 7. 2001sp. zn. Pl. ÚS 11/2000(N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.), část IX].
5. Zákaz zneužití významné tržní síly by v rovině soukromoprávních vztahů bylo možné vyložit prostřednictvím obchodních zvyklostí a zásady poctivého obchodního styku (§ 7 a 1801 občanského zákoníku, § 3 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně hospodářské soutěže) a obecného zákazu zneužití hospodářského postavení k vytváření nebo k využití závislosti slabší strany (§ 433 občanského zákoníku), tedy principů umožňujících v konkrétních případech nalezení spravedlivých vztahů mezi odběrateli a dodavateli. Nelze však již připustit, aby pouhá úvaha o "nespravedlnosti" důvodu "výhody" opodstatňovala závěr o tom, že se odběratel dopustil přestupku. Ostatně samotná významná tržní síla není pojmem, který by měl mimo zákonnou definici obecně přijímaný význam. Bez upřesnění obratovým kritériem podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle by nebylo předvídatelné ani jen to, kdo je adresátem jednotlivých dílčích zákazů obsažených v § 4 odst. 2 tohoto zákona.
6. Neurčitost zákazu zneužití významné tržní síly, jak je obecně vymezen v § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, podle mého názoru brání tomu, aby jeho prostřednictvím byla samostatně vymezena skutková podstata přestupku, tedy nezávisle na některém z dílčích vymezení tohoto zákazu uvedených ve výčtu podle § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle, která za neurčitá naopak považovat nelze. Takovéto použití obecného vymezení zákazu zneužití významné tržní síle je přitom možné jen z důvodu, že ustanovení § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle stanoví výčet dílčích zakázaných jednání jako demonstrativní, a nikoliv jako vyčerpávající. Ústavní soud měl proto zrušit úvodní část tohoto ustanovení ve slově "zejména", neboť právě od něho se odvíjí demonstrativní povaha uvedeného výčtu. Pouze v rozsahu tohoto slova je toto ustanovení v rozporu s požadavkem určitosti a předvídatelnosti zákona podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny. Tím by byly odstraněny možné následky této neurčitosti do základních práv dotčených odběratelů.
7. Respektuji nicméně, že většina pléna Ústavního soudu se s tímto názorem neztotožnila, a vítám, že se nález problémem neurčitosti předmětného zákazu zabýval a že v něm je zdůrazněna potřeba restriktivního výkladu obecné skutkové podstaty zákazu zneužití významné tržní síly (viz bod 72 nálezu). Považuji za velmi důležité, aby byl při tvorbě skutkových podstat přestupků obecně kladen velký důraz na jejich určitost a předvídatelnost.